Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Józef Maleszewski (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 października 2017 r. sprawy ze skargi J. N. na bezczynność Okręgowej Rady Lekarskiej Wielkopolskiej Izby Lekarskiej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Okręgową Radę Lekarską Wielkopolskiej Izby Lekarskiej do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2017 r. w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie; 5. zasądza od Okręgowej Rady Lekarskiej Wielkopolskiej Izby Lekarskiej na rzecz skarżącego J. N. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Pismem z [...] marca 2017 r. J. N. (dalej jako Wnioskodawca, Skarżący) zwrócił się do Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej przy Wielkopolskiej Izbie Lekarskiej, o udzielenie, w trybie dostępu do informacji publicznej, następujących informacji:

1. czy wobec lek. [...] zostało kiedykolwiek wszczęte postępowanie wyjaśniające w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej - ze wskazaniem przez Wnioskodawcę, gdzie [...] wykonuje zawód lekarza,

2. czy wobec lek. [...] zostało kiedykolwiek wszczęte postępowanie wyjaśniające w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej – także ze wskazaniem przez Wnioskodawcę, gdzie [...] wykonuje zawód lekarza,

3. czy wobec ww. lekarzy Okręgowy Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej (lub któryś z jego zastępców) kiedykolwiek:

a) przeprowadzał postępowanie dowodowe,

b) przedstawił zarzuty i skierował sprawę do Okręgowego Sądu Lekarskiego,

c) umorzył postępowanie,

d) omówił wszczęcia postępowania,

e) przekazał sprawę do prokuratury,

f) przekazał sprawę do innej okręgowej izby lekarskiej.

W przypadku odpowiedzi twierdzącej na pytania Wnioskodawca poprosił o podanie imienia i nazwiska lekarza, daty i rodzaju podjętej czynności oraz sygnatury lub sygnatur, pod którymi była lub jest prowadzona dana czynność/sprawa.

Pismem [...] kwietnia 2017 r. Okręgowy Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej przy WIL odpowiedział Wnioskodawcy, że nie znalazł "podstaw w świetle przepisów ustawy z dnia 6 września 200 r. do pozytywnego potraktowania Pańskiej korespondencji.".

Pismem z [...] kwietnia 2017 r. Wnioskodawca zwrócił się do prezesa Okręgowej Rady Lekarskiej Wielkopolskiej Izby Lekarskiej o udzielenie, w trybie dostępu do informacji publicznej, tych samych informacji, których udzielenia domagał się od Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej przy Wielkopolskiej Izbie Lekarskiej. Nadto poinformował prezesa WIL, że zapytanie zostało wcześniej przesłane do Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej, który zdecydował się na odpowiedź mającą – zdaniem Wnioskodawcy – uniemożliwienie uzyskania żądanych informacji i stworzenie wrażenia, że ubieganie się o żądane informacje nie przysługuje. Nadto poinformował prezesa WIL, że w podobny sposób domagał się kilka dni wcześniej udzielenia informacji publicznych dotyczących Sądu Okręgowego w Poznaniu, wysyłając żądanie bezpośrednio do przewodniczącego wydziału, właściwego do udzielenia odpowiedzi, który to sędzia przekazał wniosek prezesowi Sądu Okręgowego w celu rozpatrzenia. Ocenił, że od Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej oczekiwałby analogicznej aktywności, a nie podejmowania kroków mających – zdaniem Wnioskodawcy - uniemożliwić lub utrudnić dostęp do informacji publicznych tylko z tego powodu, że pismo nie zostało być może skierowane najtrafniej, ale jednak dotarło do organu zobowiązanego do udzielania informacji publicznych.

Pismem z [...] maja 2017 r. J. N. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność prezesa Wielkopolskiej Izby Lekarskiej w zakresie udostępnienia informacji publicznej, domagając się:

1) zobowiązania prezesa WIL do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia wyroku organowi,

2) zobowiązania prezesa WIL do ukarania dyscyplinarnego pracowników winnych niezałatwienia sprawy w terminie,

3) wymierzenia organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., dalej jako P.p.s.a.), w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a ,

4) zasądzenia kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych,

5) rozpoznania sprawy na rozprawie - w związku z niespotykanie długim czasem załatwiania spraw w postępowaniu uproszczonym przez WSA w Poznaniu.

Uzasadniając napisał, że do dnia [...] maja 2017 r. nie otrzymał od prezesa WIL odpowiedzi na sformułowane pytania, ani decyzji o odmowie udzielenia takiej odpowiedzi. Ostatnim dniem czternastodniowego ustawowego terminu na ustosunkowanie się do wniosku był dzień 5 maja 2017 r.

W odpowiedzi na wezwanie pełnomocnik WIL wniosła o oddalenie skargi. Ewentualnie, w przypadku uwzględnienia skargi pełnomocnik wniosła o uznanie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Uzasadniając odpowiedź na skargę pełnomocnik zaznaczyła, że Skarżący nie odwoływał się od decyzji Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej. Dalej napisała, że skarga wpłynęła do WIL w dniu 16 maja 2017 r. Pismem z 17 maja 2017 r. organ ponownie odmówił Skarżącemu udzielenia żądanych przez niego informacji, z uwagi na okoliczności takie, że żądana informacja nie stanowiła w ocenie organu informacji publicznej oraz udzielenie informacji stanowiłoby naruszenie zasady ochrony prywatności osoby fizycznej. Organ wskazał także uzupełniająco, że żądana informacja stanowiłaby informację przetworzoną w rozumieniu przepisów ustaw z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 z późn. zm., dalej jako u.d.i.p.), a nie sposób uzasadnić istnienia jakiegokolwiek szczególnie istotnego interesu, mającego stać za udzieleniem takiej informacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a – tego artykułu. Ponadto, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. kontrola ta obejmuje także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

W przypadku skargi na bezczynność, a więc skargi na niezałatwienie sprawy w stosownym terminie, kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również to, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu.

W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje nie tylko w przypadku faktycznego "milczenia" podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, ale również w sytuacji, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu.

Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 24.05.2006 r., I OSK 601/05, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA"). Ponadto do skargi na bezczynność nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 p.p.s.a. (zob. postanowienia NSA: z 11.05.2011 r., I OSK 716/11; z 26.05.2011 r., I OSK 857/11 – CBOSA). Oznacza to, że skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona aż do chwili ustania stanu bezczynności, tj. do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności (por. wyrok NSA z 29.04.2011 r., I FSK 249/10; a także wyrok WSA z 27.10.2011 r., II SAB/Po 60/11 – CBOSA).

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi należy stwierdzić, że jej przedmiotem uczyniono bezczynność Okręgowej Rady Lekarskiej WIL w udostępnieniu informacji określonych we wniosku z [...] kwietnia 2017 r. (do kwestii dwóch zapytań identycznej treści, z [...] marca 2017 r. i z [...] kwietnia 2017 r. Sąd odniesie się w dalszej części uzasadnienia).

Dla prawidłowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej niezbędne jest uprzednie przesądzenie, czy żądana informacja jest w ogóle informacją publiczną, a adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielania takich informacji. Analizując tę kwestię wypada wyjść od stwierdzenia, że prawo dostępu do informacji publicznej wynika wprost z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji RP). Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). Tryb udzielania informacji, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, określają ustawy (art. 61 ust. 4 Konstytucji RP).

Z kolei, aktem prawnym regulującym tę problematykę jest ustawa o dostępie do informacji publicznej, która normuje podstawowe zasady oraz tryby udostępniania tego rodzaju informacji. Jednocześnie ustawa ta wprowadziła definicję legalną "informacji publicznej", przez którą, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., należy rozumieć "każdą informację o sprawach publicznych". Sąd podkreśla, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do szeroko rozumianych władz publicznych oraz odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (por. wyrok NSA z 08 czerwca 2011 r., I OSK 391/11; CBOSA). Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu, w którym znalazły się m.in. informacje o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. - a więc w szczególności o organach samorządów zawodowych (art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.) - i zasadach ich funkcjonowania, w tym o przedmiocie ich działalności i kompetencjach (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c u.d.i.p.) oraz sposobach przyjmowania i załatwiania spraw, stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d i lit. e u.d.i.p.), a także informacje o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze u.d.i.p.). W myśl definicji legalnej zamieszczonej w art. 6 ust. 2 u.d.i.p., dokumentem urzędowym w rozumieniu tej ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. W świetle wyliczenia zawartego w art. 115 § 13 k.k. funkcjonariuszem publicznym w rozumieniu tego kodeksu jest m.in. osoba orzekająca w organach dyscyplinarnych działających na podstawie ustawy (pkt 3 in fine). Wobec tego należy stwierdzić, że wniosek o udostępnienie rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu dyscyplinarnym prowadzonym na podstawie ustawy jest żądaniem udostępnienia dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze in fine u.d.i.p. (por. wyroki WSA: z dnia 3 września 2015 r., sygn. akt II SAB/Sz 67/15; z dnia 1 grudnia 2015 r., sygn. akt II SAB/Bk 70/15 CBOSA). Ponadto, podkreślić należy, że sprawowanie władzy dyscyplinarnej jest formą wykonywania władzy publicznej. W konsekwencji informacja o sposobie (wyniku) wykonywania owej władzy dyscyplinarnej jest informacją o sprawach publicznych, czyli informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Stanowisko, że orzeczenia sądów dyscyplinarnych (różnych grup zawodowych) stanowią informację publiczną, jest powszechnie przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 391/11; z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 196/13; z dnia 23 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 315/14; z dnia 2 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 2057/14; a także postanowienie NSA z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 294/15; CBOSA). Rozstrzygnięcia sądów dyscyplinarnych samorządów zawodowych odnoszą się do spraw publicznych, gdyż służą realizacji zadań publicznych, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji i w ustawach regulujących działanie samorządu zawodowego. Powyższe odnosi się również do orzeczeń dyscyplinarnych wydawanych przez okręgowe sądy lekarskie (por. m.in. wyroki WSA: z dnia 3 września 2015 r., sygn. akt IV SAB/Gl 59/15; z dnia 3 września 2015 r., II SAB/Sz 67/15; z dnia 1 grudnia 2015 r., sygn. akt II SAB/Bk 70/15; CBOSA).

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy Sąd wskazuje na logiczną konsekwencją stwierdzenia, że orzeczenie (orzeczenia) sądów dyscyplinarnych stanowią informację publiczną: otóż informacją publiczną jest także informacja, czy wobec konkretnej osoby toczyło się postępowanie dyscyplinarne, czy było prowadzone postępowanie dowodowe, czy zostały przedstawione zarzuty i sprawa została skierowana do sądu dyscyplinarnego, czy umorzono postępowanie, czy odmówiono wszczęcia postępowania, czy została zawiadomiona prokuratura, czy sprawa została przekazana do innej okręgowej izby lekarskiej. Informacją publiczną będzie także informacja, że wobec konkretnej osoby nie toczyło się postępowanie dyscyplinarne.

Innym natomiast zagadnieniem jest, że zgodnie z brzmieniem art. 5 ust. 2 zd. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. W sytuacji zatem, gdyby w treści informacji publicznej zawarte były dane chronione w ten sposób, to prawo skarżącego do informacji publicznej będzie podlegało ograniczeniu, zaś organ będzie zobowiązany do wydania decyzji w trybie art. 16 ust. 1 ustawy (por. wyrok NSA z 08 czerwca 2011 r., I OSK 391/11; CBOSA).

Dalej Sąd zaznacza, że nie można traktować pisma Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej z 4 kwietnia 2017 r. jako załatwienie wniosku Skarżącego z [...] marca 2017 r. Zasadnicze sposoby (tryby) udzielania informacji publicznej, a także ograniczenia w jej udostępnianiu, normują przepisy u.d.i.p. Na gruncie u.d.i.p. przyjmuje się, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Natomiast powiadomienie o tym, że żądana informacja nie jest informacją publiczną – zwykłym pismem. Zastosowanie w takim przypadku formy decyzji byłoby równoznaczne z jej wydaniem bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (por. np. wyrok WSA z dnia 10 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 295/13). Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział natomiast w takich przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), tj. gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p), bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.).

Powyższe oznacza, że w dacie wniesienia przedmiotowej skargi na bezczynność Okręgowa Rada Lekarska WIL pozostawała w zarzucanej bezczynności, rozumianej ogólnie jako niezałatwienie sprawy w przepisanym terminie - wniosku Skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Mając na względzie ww. stanowisko, że informacje, których udzielani Skarżący się domaga, stanowią informację publiczną, pismo prezesa Okręgowej Rady Lekarskiej WIL z [...] maja 2017 r., wystosowane już po wniesieniu skargi, nie może zostać uznane za załatwiające wniosek Skarżącego z [...] kwietnia 2017 r., skoro pismo to zostało oparte na błędnej ocenie żądanej informacji. Wbrew argumentom tego pisma Sąd podkreśla, że Skarżący domaga się udzielenia informacji publicznej, które to prawo może jednak podlegać ograniczeniom. Sąd stwierdza, że Okręgowa Rada Lekarska WIL pozostaje w bezczynności.

Osobno Sąd zaznacza, że skoro Skarżący zdecydował się na ponowienie swojego wniosku, do prezesa Okręgowej Rady Lekarskiej WIL i złożenie skargi na bezczynność w załatwianiu drugiego z wniosków, to korespondencja prowadzona z Okręgowym Rzecznikiem Odpowiedzialności Zawodowej nie podlega ocenie Sądu.

Z przedstawionych względów za zasadny należało uznać postawiony w skardze zarzut bezczynności. Jednocześnie Sąd nie dopatrzył się w bezczynności organu rażącego naruszenia prawa. Jak wynika jednoznacznie z treści odpowiedzi na skargę, bezczynność organu wynikała bowiem z błędnej wykładni przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, sprowadzającej się do wadliwego przyjęcia, że żądana informacja nie jest informacją publiczną.

Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie tj. co do żądania wymierzenia grzywny, żądania zobowiązania prezesa Okręgowej Rady Lekarskiej WIL do ukarania dyscyplinarnego pracowników winnych niezałatwienia sprawy w terminie oraz zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego. Sąd nie stwierdził podstaw do wymierzenia grzywny, skoro na wniosek Skarżącego została udzielona odpowiedź, choćby i po wniesieniu skargi, skoro Skarżący skorzystał z prawa do wniesienia skargi niezwłocznie po upływie terminu na udzielenie informacji publicznej. Sam fakt błędnej wykładni przepisów prawa nie może stanowić podstawy do uznania, że zaistniała w niniejszej sprawie bezczynność ma charakter rażący i nie może uzasadniać wniosku o wymierzenie grzywny. Dalej trzeba stwierdzić, że sądy administracyjne nie mają kompetencji aby zobowiązywać organy administracji do wyciągania konsekwencji służbowych wobec pracowników. Z kolei wniosek o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego jest zupełnie bezzasadny, skoro Skarżący na żadnym etapie postępowania nie był reprezentowany przez pełnomocnika. W tym zakresie Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku, zobowiązując Okręgową Radę Lekarską Wielkopolskiej Izby Lekarskiej do rozpoznania wniosku Skarżącego, w zakreślonym terminie, stwierdzając w punkcie trzecim wyroku, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O kosztach orzeczono na wniosek skarżącego w oparciu o przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.