Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (sprawozdawca) sędzia del. WSA Hanna Knysiak–Sudyka Protokolant starszy asystent sędziego Magdalena Zając po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lipca 2025 r. sygn. akt II SA/Wa 730/25 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. [...] na niewykonanie przez PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2019 r. sygn. akt II SAB/Wa 454/19 oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 17 lipca 2025 r., sygn. akt II SA/Wa 730/25, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] Sp. z o. o. [...]: wymierzył PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. grzywnę w wysokości 10.000 złotych (pkt 1); przyznał [...] Sp. z o. o. [...] od PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. sumę pieniężną w wysokości 5.000 złotych (pkt 2); stwierdził, że bezczynność PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. w wykonaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 454/19 miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3) oraz zasądził zwrotu kosztów postępowania (pkt 4). W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

[...] Sp. z o.o., wnioskiem z dnia 5 kwietnia 2019 r. zwróciła się do PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. o udostępnienie oraz przekazywanie informacji publicznej (informacji sektora publicznego) do ponownego wykorzystywania w postaci rozkładu jazdy pociągów pasażerskich:

1. w następującym zakresie:

a) dane statyczne, tj. dane posiadane przez organ w ramach rozkładu jazdy w rozumieniu art. 4 pkt 23 ustawy z 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz.U. z 2017 r., poz. 2117 ze zm.) przekazanego przez przewoźników pasażerskich,

b) dane dynamiczne, tj. dane o realizacji rozkładu opisanego w pkt poprzedzającym, które pozwolą wnioskodawcy udostępniać zarówno planowany ruch pociągów, jak i informacje o opóźnieniach pociągów przewoźników pasażerskich;

2. w sposób stały i bezpośredni w czasie rzeczywistym, przy założeniu, że zakres, częstotliwości przekazywania skarżącej danych w trybie online będzie tożsamy z zakresem, częstotliwością przekazywania analogicznych danych do dewelopera PKP Sp. z o.o. i jego aplikacji, na maksymalny przewidziany prawem okres 12 miesięcy od dnia przyjęcia przez skarżącą oferty warunków ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego; jednocześnie w przypadku złożenia w ramach oferty projektu - umieszczenie klauzuli umożliwiającej stronom (skarżącej i organowi) ułatwione kontynuowanie/wznowienie usługi udostępnienia i/lub przekazywania na okres kolejnych 12 miesięcy przed upływem terminu obowiązywania umowy;

3. w celu prowadzenia działalności komercyjnej polegającej na świadczeniu usługi elektronicznej - udostępniania wysokiej jakości informacji o ruchu pociągów pasażerskich, promowania przewozu pasażerskiego koleją w oparciu o dane statyczne z rozkładów jazdy zgromadzonego przez organ w połączeniu z danymi dynamicznymi, tzn. obrazującymi aktualny ruch pociągów pasażerskich w stosunku do zaplanowanych czasów przejazdu poprzez aplikację mobilną lub mobilną stronę internetową wnioskodawcy;

4. w formie strumieniowania lub pobierania pakietów danych z systemu teleinformatycznego organu w wielkości i częstotliwości nie niższej niż w przypadku udostępniania danych dla aplikacji mobilnej lub mobilnej strony internetowej, o której mowa w pkt nr 2, z użyciem identycznego lub zbliżonego interface'u zastosowanego do udostępniania danych podmiotowi, o którym mowa w pkt 2;

5. po uprzednim podłączeniu do systemu teleinformatycznego organu z zastrzeżeniem, że parametry przekazywania wnioskowanych informacji nie będą odbiegać od warunków udostępnienia i przekazywania identycznych informacji podmiotowi, o którym mowa w pkt 2.

Wyrokiem z dnia 24 września 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 454/19 WSA w Warszawie zobowiązał organ do rozpoznania złożonego wniosku, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 listopada 2022 r., sygn. akt III OSK 2165/21, oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku.

W związku z tym, organ pismem z dnia 15 lutego 2023 r. poinformował wnioskodawcę, że przedłuża termin na załatwienie sprawy; a nowy termin wyznaczył na 6 kwietnia 2023 r. Następnie organ w dniu 8 maja 2023 r. udostępnił wnioskodawcy w swojej siedzibie (za pokwitowaniem odbioru osobistego) pismo z dnia 31 marca 2023 r. zawierające ofertę następującej treści:

I. zgoda przewoźników kolejowych na podstawie art. 6 ust. 4 pkt 4 ppkt 4) ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1641 ze zm.) na udostępnienie informacji gromadzonych i przechowywanych w systemach informatycznych organu podlega ograniczeniu w zakresie praw autorskich i praw pokrewnych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2509) oraz prawa do baz danych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o ochronie baz danych (Dz. U. z 2021 r., poz. 386). Prawa te przysługują m.in. podmiotom innym niż organ, tj. kolejowym przewoźnikom pasażerskim.

W związku z tym wniosek będzie mógł zostać zrealizowany po uzyskaniu przez wnioskodawcę zgód od następujących przewoźników:

✓ A. sp. z o. o. (KRS: [...]);

✓ [...] S.A. (KRS: [...]);

✓ [...] sp. z o. o. (KRS: [...]);

✓ M. sp. z o. o. (KRS: [...]);

✓ S. sp. z o. o. (KRS: [...]);

✓ W. sp. z o. o. (KRS: [...]);

✓ L. sp. z o. o. (KRS: [...]);

✓ I. S.A. (KRS: [...]);

✓ T. sp. z o. o. (KRS: [...]);

✓ P. sp. z o. o. (KRS: [...]);

✓ S. sp. z o. o. (KRS: [...]).

Organ udostępni planowy rozkład jazdy pociągów pasażerskich oraz wykonanie tego rozkładu wraz z prognozą tylko tych przewoźników pasażerskich, których zgody zostaną pozyskane przez wnioskodawcę i dostarczone organowi.

II. Zakres, sposób przekazywanych danych

Dane będą przekazywane cyklicznie za pośrednictwem technologii usług sieciowych Web Services przy wykorzystaniu dwóch interfejsów: pierwszym interfejsem będzie udostępniany planowy rozkład jazdy pociągów pasażerskich, drugim interfejsem wykonanie tego rozkładu jazdy wraz z prognozą.

1. Planowy rozkład jazdy pociągów pasażerskich.

• Zakres udostępnianych danych: - nazwa przewoźnika; - numer zamówienia; - numer pociągu; - numer pociągu międzynarodowy (jeżeli występuje); - nazwa pociągu (jeżeli występuje); - relacja pociągu; - relacja międzynarodowa pociągu (jeżeli występuję);

kategorie handlowe; - droga kumulowana; - kod stacji; - nazwa stacji; - godzina przyjazdu (planowa); - godzina odjazdu (planowa); - peron/tor; - kalendarz kursowania; - opis słowny terminów kursowania; - dane handlowe (jeżeli występują);

- skomunikowania (jeżeli występuje);

- komunikacja zastępcza (jeżeli występuje);

2. Wykonanie rozkładu jazdy pociągów pasażerskich wraz z prognozą.

• Zakres udostępnianych danych: - nazwa przewoźnika; - data planowego uruchomienia pociągu; - numer pociągu; - numer międzynarodowy (jeżeli występuje); rodzaj techniczny pociągu; - planowy przyjazd do stacji (lista stacji z trasy pociągu); rzeczywisty przyjazd do stacji (lista stacji z trasy pociągu); - planowy odjazd ze stacji (lista stacji z trasy pociągu); - rzeczywisty odjazd ze stacji (lista stacji z trasy pociągu).

Częstotliwość i koszt udostępnienia danych

Planowy rozkład jazy pociągów pasażerskich będzie udostępniany cyklicznie raz na dobę. Miesięczny koszt świadczenia usługi to 3 436,28 zł netto.

Wykonanie rozkładu jazdy pociągów pasażerskich wraz z prognozą będzie udostępniane cyklicznie, co 10 minut. Miesięczny koszt świadczenia usługi to 5 682,77 zł netto.

Umowa

W przypadku zaakceptowania powyższej oferty zostanie przygotowana umowa pomiędzy stronami, która określi szczegóły w zakresie praw i obowiązków stron oraz wzór zgody na udostępnienie danych.

Pismami złożonymi za pośrednictwem poczty elektronicznej i ePUAP w dniu 19 maja 2023 r. wnioskodawca wezwał organ do przedłożenia prawidłowej oferty (tj. zgodnej z ustawą).

Następnie wnioskodawca złożył skargę na bezczynność PKP Polskie Linie Kolejowe S.A.

Wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 1799/23 WSA w Warszawie oddalił skargę, uznając, że organ wykonał wyrok.

Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2025 r., sygn. akt III OSK 1973/24, uchylił wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2024 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku NSA wyjaśnił, że WSA w Warszawie zasadnie przywołał treść art. 58 ust. 1 ustawy o otwartych danych i ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego, zgodnie z którym do spraw z zakresu przekazywania informacji sektora publicznego w celu ponownego wykorzystywania, wszczętych i niezakończonych w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Analizowana sprawa została bowiem wszczęta wnioskiem z 5 kwietnia 2019 r.

NSA zauważył, że art. 23 ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego określa sposoby merytorycznego rozpatrzenia wniosku wniesionego na podstawie art. 21 ust. 1 ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego, tzw. wniosku podstawowego. Kwestia rozpatrzenia wniosku o tzw. stały dostęp - złożonego na podstawie art. 21 ust. 2 ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego - została natomiast uregulowana w art. 24 ust. 1 ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego. Jak podkreśla się w literaturze przedmiotu, analiza art. 23 ust. 1 ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego wskazuje, że merytoryczne zakończenie postępowania w przedmiocie wniosku podstawowego o ponowne wykorzystywanie może mieć charakter pozytywny bądź negatywny. Pozytywne rozpatrzenie takiego wniosku sprowadza się - w zależności od okoliczności - do wykonania jednej z trzech czynności. Pierwszą jest przekazanie wnioskodawcy informacji sektora publicznego bez określenia warunków ponownego jej wykorzystywania. Drugą, jeśli wnioskodawca posiada już informacje sektora publicznego, poinformowanie wnioskodawcy o braku warunków ponownego jej wykorzystywania. Trzecią - złożenie wnioskodawcy oferty zawierającej warunki ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego lub informację o wysokości opłat za jej ponowne wykorzystywanie. Negatywne rozpatrzenie wniosku oznacza odmowę, w drodze decyzji, wyrażenia zgody na ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego (tak: B. Fischer i in., Ustawa o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego. Komentarz, opublikowano WKP 2019, komentarz do art. 23, teza 1.3).

NSA wyjaśnił, że gdy ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego związane jest z określeniem warunków albo ustaleniem opłat, podmiot zobowiązany po rozpatrzeniu wniosku składa zgodnie z art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego ofertę zawierającą warunki ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego lub informację o wysokości opłat za ponowne jej wykorzystywanie. Na gruncie ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego w przypadku skierowania oferty do wnioskodawcy (oblata) ustawodawca wskazuje trzy możliwe sposoby postępowania: pierwszy, gdy oblat przyjmuje ofertę, czego następstwem jest zawarcie umowy o ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego regulującej warunki i opłaty; drugi, gdy oblat nie przyjmuje oferty w sposób wyraźny lub dorozumiany, co jest równoznaczne z wycofaniem wniosku; trzeci, gdy oblat składa sprzeciw, rozpatrywany przez podmiot zobowiązany w drodze decyzji administracyjnej, w której rozstrzyga zarówno o warunkach ponownego wykorzystywania, jak i o wysokości opłat za ponowne wykorzystywanie (por. op. cit., komentarz do art. 23, teza 4.1).

Inaczej natomiast uregulowany został tryb rozpatrzenia wniosku o tzw. stały dostęp - złożonego na podstawie art. 21 ust. 2 ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego. W art. 24 ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego wskazano możliwe sposoby zakończenia postępowania wnioskowego o ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego w zakresie stałego dostępu. wyniku złożenia wniosku o stały dostęp i pozytywnej oceny możliwości ponownego wykorzystywania, w sposób stały i bezpośredni w czasie rzeczywistym, informacji sektora publicznego gromadzonej i przechowywanej w systemie teleinformatycznym podmiot zobowiązany przedstawia wnioskodawcy ofertę zawierającą warunki ponownego wykorzystywania lub informację o wysokości opłat za nie. Jest to jedyny sposób wyrażenia aprobaty przez podmiot zobowiązany w sprawie wniosku o stały dostęp i zakończenia postępowania. Aby potencjalny użytkownik uzyskał dostęp do systemu podmiotu zobowiązanego, nie wystarczy samo złożenie wniosku, ale po otrzymaniu oferty konieczne jest przystąpienie do eksploatacji informacji sektora publicznego w systemie. Dopiero bowiem przyjęcie oferty powoduje zawarcie umowy o stały dostęp umożliwiający ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego (por. op. cit., komentarz do art. 24).

NSA zauważył, że w analizowanej sprawie, jak trafnie podkreśla strona skarżąca, wniosek z 5 kwietnia 2019 r. dotyczył strumieniowania danych rozumianego jako ciągły transfer danych z jednego systemu do drugiego w czasie rzeczywistym przy użyciu pakietów danych. Tak też wniosek ten został zakwalifikowany przez organ. W piśmie z 31 marca 2023 r. poinformowano bowiem wnioskodawcę, powołując się na treść art. 42 ust. 1 pkt 1 ustawy o otwartych danych i ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego, że od przedstawionej oferty nie przysługuje sprzeciw; art. 42 ustawy o otwartych danych i ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego reguluje kwestie dostępu do danych wykorzystywanych w sposób stały. Organ uznał zatem, iż w sprawie winien mieć zastosowanie tryb rozpatrzenia wniosku o tzw. stały dostęp. Tymczasem podstawą materialnoprawną oceny skargi na niewykonanie wyroku z 24 września 2019 r. WSA w Warszawie uczynił przepis art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego, który to przepis odnosi się do wniosku wniesionego na podstawie art. 21 ust. 1 ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego, tzw. wniosku podstawowego, a nie do wniosku o tzw. stały dostęp. W sprawie zatem winien mieć zastosowanie art. 24 ust 1 i 2 ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego, gdyż wniosek dostępowy dotyczył stałego i bezpośredniego dostępu do informacji przechowywanych w systemie teleinformatycznym.

W ocenie NSA przyjęcie przez WSA w Warszawie wadliwej podstawy prawnej dla oceny wniesionej skargi na niewykonanie wyroku spowodowało, iż wyrok ten nie mógł ostać się w kontroli instancyjnej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że ustawodawca w różny sposób uregulował powinności adresata wniosku o tzw. stały dostęp i powinności adresata wniosku w przypadku tzw. wniosku podstawowego. W sprawie należało zatem poddać ocenie działania organu, w kontekście żądań skarżącego kasacyjnie, poprzez pryzmat uregulowań dotyczących powinności adresata wniosku, do którego został skierowany wniosek o tzw. stały dostęp, a nie w oparciu o regulacje odnoszące się do trybu załatwianiu tzw. wniosków podstawowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ponownie rozpoznając skargę na niewykonanie wyroku WSA w Warszawie z dnia 24 września 2019 r., II SAB/Wa 454/19, powołanym na wstępie wyrokiem, wydanym na podstawie art. 154 § 1 w zw. z § 6, art. 154 § 7 w zw. z § 6 oraz art. 154 § 2 zd. 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej "P.p.s.a."), uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd I instancji podniósł, że z akt sprawy wynika, że organ pismem z dnia 31 marca 2023 r. przedstawił skarżącej "ofertę" zawierającą warunki ponownego wykorzystywania i informację o wysokości opłat za ponowne wykorzystywanie, zastrzegając warunek uzyskania zgody określonych podmiotów na udostępnianie wnioskowanych informacji. Organ powołał się przy tym na art. 6 ust. 4 pkt 4 ppkt 4 ustawy o otwartych danych i ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego, czyli odpowiednik art. 6 ust. 4 pkt 3 ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego, który stanowi, że prawo do ponownego wykorzystywania podlega ograniczeniu w zakresie informacji sektora publicznego, do których prawa autorskie i prawa pokrewne w rozumieniu przepisów ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych oraz prawa do baz danych w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie baz danych przysługują podmiotom innym niż podmioty zobowiązane.

Tymczasem, zastosowane przez organ rozwiązanie nie znajduje oparcia w prawie. Zgodnie z treścią art. 23 ust. 4 i 6 zd. 1 w zw. z art. 24 ust. 1 pkt 3 zd. 2 ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego, podmiot zobowiązany w drodze decyzji odmawia wyrażenia zgody na ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego, w przypadku gdy prawo do ponownego wykorzystywania podlega ograniczeniom, o których mowa w art. 6. W przypadku odmowy wyrażenia zgody na ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego ze względu na prawa autorskie i prawa pokrewne w rozumieniu przepisów ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych oraz prawa do baz danych w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie baz danych przysługujące podmiotom innym niż podmioty zobowiązane podmiot zobowiązany wskazuje osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, która posiada prawa własności intelektualnej, jeżeli jest znana, albo licencjodawcę, od którego podmiot zobowiązany uzyskał dany przedmiot praw własności intelektualnej.

Uznanie, że wykorzystywanie żądanych informacji podlega ograniczeniu że względu na prawa własności intelektualnej, winno zatem skutkować nie złożeniem oferty, lecz wydaniem decyzji administracyjnej o odmowie wyrażenia zgody na ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego ze wskazaniem podmiotów, które dysponują wskazanymi prawami. Jak wyraźnie podkreślił NSA w wyroku z 25 kwietnia 2025 r., przedstawienie oferty lub informacji o wysokości opłat stanowi jedyny sposób wyrażenia aprobaty przez podmiot zobowiązany i zakończenia postępowania. W związku z powyższym nie sposób uznać pisma z 31 marca 2023 r. za ofertę w rozumieniu art. 24 ust. 1 pkt 1 ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego.

Jak wynika z akt sprawy, odpis prawomocnego wyroku z dnia 24 września 2019 r. wraz z aktami sprawy doręczono organowi w dniu 6 lutego 2023 r. Zatem termin na wykonanie wyroku upływał 20 lutego 2023 r. Do 17 lipca 2025 r., tj. do dnia wydania niniejszego wyroku - czyli przez ponad 2 lata - organ nie załatwił sprawy prawidłowo. Potwierdza to dodatkowo treść wystosowanego do skarżącej pisma z 15 czerwca 2023 r., z którego wynika, że organ uznał wniosek skarżącej za wycofany. Tym samym wciąż pozostaje w bezczynności.

Z powyższego wynika, że bezczynność organu nosi znamiona szczególnie rażącego naruszenia prawa. Nadto, w ocenie Sądu I instancji, zwłoka w załatwieniu sprawy nie wynikła wyłącznie z błędnej interpretacji prawa - organ miał okazję zapoznać się z treścią wyroku NSA z 25 kwietnia 2025 r., w którym wyraźnie objaśniono, które przepisy mają zastosowanie w sprawie, jak należy je rozumieć oraz w jakim kontekście stosować. WSA w Warszawie zauważył przy tym, że na podstawie art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie nie tylko sąd, lecz także organ, którego bezczynność była przedmiotem zaskarżenia, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Od 28 kwietnia 2025 r., tj. od dnia doręczenia organowi odpisu wyroku NSA z 25 kwietnia 2025 r. do 17 lipca 2025 r., tj. do dnia zamknięcia rozprawy i wydania niniejszego wyroku - czyli przez niemal 3 miesiące - organ mógł podjąć działania zmierzające do wykonania punktu 1 wyroku z 24 września 2019 r. zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku NSA z 25 kwietnia 2025 r., lecz tego nie uczynił.

Sąd I instancji uznał, że okoliczności sprawy uzasadniały zarówno wymierzenie organowi grzywny, jak również przyznanie skarżącej sumy pieniężnej. Wymierzenie organowi grzywny stanowiło bowiem konsekwencję pozostawania w bezczynności mającej charakter rażącego naruszenia prawa, natomiast przyznanie sumy pieniężnej wynikło z niemającego oparcia w ustawie ograniczenia prawa skarżącej do dostępu do informacji publicznej (informacji sektora publicznego), w zakresie przewidzianym we wniosku z 5 kwietnia 2019 r.

W dniu 11 września 2025 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiodła PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie zmianę wydanego rozstrzygnięcia, poprzez uznanie braku rażącego naruszenia prawa, względnie zmniejszenie wysokości sumy pieniężnej zasądzonej na rzecz skarżącej, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. art. 149 §1 i 1a P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, iż w sprawie doszło do bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa;

2. art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 i 7 P.p.s.a. poprzez wymierzenie organowi grzywny i sumy pieniężnej w wysokości niewspółmiernej do zaistniałego naruszenia prawa, przez wymierzenie kary grzywny i sumy pieniężnej na rzecz skarżącej.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie w sprawie mogło dojść do bezczynności, ale nie miała ona charakteru rażącego naruszenia prawa, a co za tym idzie nie było podstaw do wymierzenia mu grzywny i przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skargach kasacyjnych jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Na wstępie dalszych rozważań należy wskazać, że stopień skuteczności skargi kasacyjnej zależy od stopnia precyzji określenia jej zarzutów. Autor skargi kasacyjnej wyznacza bowiem zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnienie musi więc być precyzyjne z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych, czy też ich uzasadnienia. Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie, które przepisy prawa materialnego, i w jaki sposób, zostały naruszone, oraz które przepisy prawa procesowego zostały naruszone, i jaki to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest również powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Przesłanką skuteczności skargi kasacyjnej jest wykazanie, przez wnoszącego ten środek prawny, rażącego naruszenia prawa materialnego. W przypadku zarzutu naruszenia przepisów postępowania przesłanką skuteczności skargi kasacyjnej jest wykazanie zarówno istnienia stanu naruszenia przepisów postępowania, jak też (jednocześnie) wpływu na wynik sprawy oraz "istotności" wpływu tego naruszenia na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.).

Należy podkreślić, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie spełniają w pełni wskazanych wyżej wymogów. Wskazać bowiem należy, że skarżący kasacyjnie zarzucił obrazę art. 149 §1 i 1a P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, iż w sprawie doszło do bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa oraz art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 i 7 P.p.s.a. poprzez wymierzenie organowi grzywny i sumy pieniężnej w wysokości niewspółmiernej do zaistniałego naruszenia prawa, przez wymierzenie kary grzywny i sumy pieniężnej na rzecz skarżącej. Tak skonstruowane zarzuty odnoszą się przepisów dotyczących wyrokowania w sprawie skargi na bezczynność organu (art. 149 §1 i 1a i § 2), której przedmiotem postępowania jest brak działania organu w indywidulanej sprawie administracyjnej. Przepisy te miały zastosowanie w sprawie zakończonej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2022 r., sygn. akt III OSK 2165/21.

Natomiast postępowanie w niniejszej sprawie, w której został wydany zaskarżony wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 lipca 2025 r., sygn. akt II SA/Wa 730/25, dotyczyło niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 454/19, co wynika wprost ze skargi z dnia 15 sierpnia 2023 r. (k. 10-11 akt sądowoadministracyjnych). Podstawą prawną tej skargi był natomiast art. 154 § 1 P.p.s.a. Jak zaś wskazuje się w orzecznictwie "przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem. O niewykonaniu wyroku można zatem mówić wówczas, gdy takie rozstrzygnięcie bez względu na jego treść i zakres poprzedzającego go postępowania nie zostało wydane bądź nie podjęto innych czynności zmierzających do załatwienia sprawy." (wyrok NSA z dnia 15 lipca 2025 r., sygn. akt II OSK 726/25). Dodać nadto należy, że WSA w Warszawie wyraźnie zaznaczył, że podstawą prawną jego działania były: art. 154 § 1 w zw. z § 6 P.p.s.a., art. 154 § 7 w zw. z § 6 P.p.s.a. oraz art. 154 § 2 zd. 2 P.p.s.a. (s. 12-14 uzasadnienia). Przepisy, na postawie których działał WSA w Warszawie dotyczyły więc niewykonania wyroku sądu, a nie bezczynności organu w załatwieniu sprawy administracyjnej.

Tak więc zarzuty skargi kasacyjnej nie dotyczą przepisów, na podstawie których wyrokował Sąd I instancji w zaskarżonym orzeczeniu. Co prawda w drugim zarzucie skargi kasacyjnej powiązano art. 149 § 2 P.p.s.a. z art. 154 § 6 i 7 P.p.s.a., ale konstrukcja tego zarzutu jest nieprawidłowa, ponieważ nie pozwala na wywiedzenie jakie faktycznie przepisy są przedmiotem skargi kasacyjnej.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.