Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2019 r. sprawy ze skarg M. M., B. Z., P. J. i Miasta [...] na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję i umarza postępowanie administracyjne; 2. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz P. J., Miasta [...] oraz solidarnie na rzecz M. M. i B. Z. po 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego

Zaskarżoną decyzją nr [...] z [...] czerwca 2018 r. Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich (dalej jako organ/komisja) działając na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4, 4b, 5 i 6 oraz art. 40e ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (tekst jedn. Dz.U. z 2018 poz. 2267, dalej jako ustawa z 9 marca 2017 r.) oraz art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej jako kpa) uchyliła w całości: decyzję Prezydenta [...] z [...] grudnia 2006 r. nr [...] i przekazała sprawę Prezydentowi [...] do ponownego rozpoznania (pkt 1 sentencji), decyzję Prezydenta [...] z [...] maja 2008 r. nr [...] i przekazała sprawę Prezydentowi [...] do ponownego rozpoznania (pkt 2 sentencji) oraz decyzję Prezydenta [...] z [...] stycznia 2011 r. nr [...] i przekazała sprawę Prezydentowi [...] do ponownego rozpoznania (pkt 3 sentencji), ponadto nakazała Prezydentowi [...]: przejęcie w zarząd części ułamkowej nieruchomości stanowiącej udział P. J., w wysokości [...] części nieruchomości [...], oznaczonej obecnie jako dz. ew. nr [...] (pow. [...] m2, podwórko przed zabudowaniami – dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]), nr [...] (pow. [...] m2, zabudowana budynkiem – dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]) oraz nr [...] (pow. [...] m2), [...] (pow. [...] m2), [...] (pow. [...] m2), [...] (pow. [...] m2) (nieruchomości dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]), położonych w obrębie [...], na zasadach określonych w art. 184a-186a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U z 2018 r., poz. 2204 ze zm., dalej jako ugn) (pkt 4 sentencji), przejęcie w zarząd części ułamkowej nieruchomości stanowiącej udział M. M. w wysokości [...] części nieruchomości [...], oznaczonej obecnie jako dz. ew. nr [...] (pow. [...] m2, podwórko przed zabudowaniami – dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]), nr [...] (pow. [...] m2), [...] (pow. [...] m2), [...] (pow. [...] m2), [...] (pow. [...] m2) (nieruchomości dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]), położonych w obrębie [...], na zasadach określonych w art. 184a-186a ugn (pkt 5 sentencji) oraz przejęcie w zarząd części ułamkowej nieruchomości stanowiącej udział B. Z. w wysokości [...] części nieruchomości [...], oznaczonej obecnie jako dz. ew. nr [...] (pow. [...] m2, zabudowana budynkiem – dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]) położonej w obrębie [...], na zasadach określonych w art. 184a-186a ugn (pkt 6 sentencji).

Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący.

Zabudowana nieruchomość [...] położona przy ul. [...] (dawniej [...]) róg ul. [...] o łącznej powierzchni [...] m2 (dawna nieruchomość hipoteczna nr [...]), opisana obecnie w ewidencji gruntów jako nieruchomość składająca się z następujących działek ewidencyjnych: nr [...] (pow. [...] m2, podwórko przed zabudowaniami – dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]), nr [...] (pow. [...] m2, zabudowana budynkiem – dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]) oraz nr [...] (pow. [...] m2), [...] (pow. [...] m2), [...] (pow. [...] m2), [...] (pow. [...] m2) (nieruchomości dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]), położona w obrębie [...] została objęta działaniem dekretu z 26 października 1945 r. (Dz.U. nr 50, poz. 279, dalej jako dekret). Na podstawie art. 1 dekretu przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność gminy [...]. Na dzień wejścia w życie dekretu nieruchomość ta stanowiła własność M. ze Z., która nabyła ją na podstawie aktu notarialnego z [...] czerwca 1939 r. od braci A., Z. i W. K.. Nieruchomość obciążona była hipoteką na rzecz Banku [...], którą wpisano w dziale [...] księgi wieczystej [...] czerwca 1939 r.

M. S. złożyła wniosek o ustanowienie własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości w dniu [...] sierpnia 1946 r. i następnie ponownie [...] lutego 1948 r. Z dniem [...] sierpnia 1948 r. nastąpiło objęcie gruntu przez gminę. W ciągu [...] miesięcy od dnia objęcia wymieniona nie złożyła kolejnego wniosku dekretowego. M. S. zmarła [...] września 1956 r. w [...]. [...] grudnia 1959 r. Sąd Powiatowy dla [...] w [...] dokonał w księdze wieczystej wpisu hipoteki przymusowej na rzecz Skarbu Państwa w kwocie [...] zł. Wpis ten obciążał M. S. z tytułu podatku od wzbogacenia wojennego za rok 1949 r. oraz odsetek za zwłokę. W styczniu 1939 r. wybudowano na nieruchomości [...] budynek mieszkalny. Budynek ten nie został zniszczony w wyniku działań wojennych.

Decyzją z [...] września 1969 r. (znak: [...]) Prezydium Rady Narodowej [...] na podstawie art. 7 ust. 5 dekretu odmówiło dotychczasowej właścicielce przyznania prawa własności czasowej do ww. gruntu i jednocześnie stwierdziło, że wszystkie budynki znajdujące się na gruncie przeszły na własność Gminy [...]. W rozdzielniku decyzji wskazano, że otrzymuje ją m.in. M. S.. Decyzją z [...] listopada 1969 r. znak [...] Prezydium Rady Narodowej [...] przekazało przedmiotową nieruchomość w użytkowanie Zarządowi Budynków Mieszkalnych [...]. Przekazanie nastąpiło na podstawie protokołu zdawczo-odbiorczego podpisanego [...] grudnia 1969 r. Stroną przekazującą była M. S., działająca w imieniu [...].

Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego [...] z [...] czerwca 1957 r. (sygn. akt [...] Ns [...]) spadek po M. S. w drodze dziedziczenia testamentowego nabyli: H. S., M. C. oraz M. C. – wszyscy po [...] części. H. S. zmarła [...] sierpnia 1974 r. Postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z [...] kwietnia 2002 r. (sygn. akt [...] Ns [...]) spadek po niej nabył w całości W. S.. W. S. zmarł [...] września 1986 r. Spadek po nim na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z [...] czerwca 2002 r. (sygn. akt [...] Ns [...],) na podstawie ustawy nabył w całości Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę Powiatu [...]. M. C. zmarła [...] sierpnia 1989 r., a spadek po niej nabył na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z [...] kwietnia 2002 r. (sygn. akt [...] Ns [...]) w całości M. C.. [...] listopada 1994 r. M. C. sprzedał M. M. udział spadkowy wynoszący [...] przypadającego mu spadku po M. S. za kwotę [...] zł (wartość przed denominacją z 1 stycznia 1995 r.). M. C. oświadczył, że jedynym składnikiem majątkowym wchodzącym w skład spadku jest prawo do ubiegania się w przyszłości o zwrot nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]. Zgodnie ze sporządzonym [...] kwietnia 2018 r. oraz [...] maja 2018 r. operatem szacunkowym, udział [...] własności nieruchomości na dzień [...] listopada 1994 r. wart był [...] starych złotych, zaś łączna wartość gruntu [...] starych złotych. M. C. zmarł [...] września 1998 r. Spadek po nim w całości na podstawie testamentu nabył P. J., co potwierdza postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z [...] maja 1999 r. (sygn. akt [...] Ns [...]).

Decyzją z [...] lutego 1989 r. nr [...] Urząd Dzielnicowy [...] odmówił uwzględnienia wniosku M. C. i M. C. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość. [...] maja 1989 r. wykreślono ciężary w księdze wieczystej. Decyzją z [...] lutego 1992 r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Urząd Dzielnicy-Gminy [...] z mocy prawa, nieodpłatnie prawa własności budynku mieszkalnego, usytuowanego na przedmiotowej nieruchomości. Decyzją z [...] września 1999 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], sygn. [...] stwierdziło nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] września 1969 r. z powodu skierowania orzeczenia do osoby zmarłej. Decyzją z [...] marca 2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło M. M. przyznania odszkodowania w związku z wydaniem wadliwej decyzji administracyjnej w kwocie [...] złotych z powodu upływu terminu do zgłoszenia roszczenia.

Do chwili wydania pierwszej decyzji reprywatyzacyjnej w budynku przy ul. [...] znajdowały się [...] lokale użytkowe oraz [...] lokali mieszkalnych. Decyzją z [...] grudnia 2006 r. nr [...] Prezydent [...] ustanowił na [...] lat prawo użytkowania wieczystego do gruntu zabudowanego o pow. [...] m2 położonego przy ul. [...] róg J. [...], oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...], uregulowanego w księdze wieczystej nr [...] na rzecz P. J. – co do udziału wynoszącego [...] części oraz M. M. – co do udziału wynoszącego [...] części. W ww. decyzji wskazano, że korzystanie z udziału w nieruchomości przez użytkowników wieczystych powinno być zgodne z planem zagospodarowania przestrzennego zaś budynek powinien być utrzymany w należytym stanie technicznym. Nieprzestrzeganie warunków określonych w decyzji mogło skutkować rozwiązaniem umowy. Ponadto umowa o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste mogła ulec rozwiązaniu przed upływem określonego w niej terminu w przypadku korzystania z gruntu w sposób oczywiście sprzeczny z jego przeznaczeniem lub naruszenia postanowień umowy. [...] lutego 2007 r. został sporządzony protokół przekazania P. J. i M. M. do współposiadania łącznie [...] udziału w przedmiotowej nieruchomości. Decyzją z [...] maja 2007 r. nr [...], znak: [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 1992 r. (znak [...]) w części dotyczącej stwierdzenia nabycia przez Urząd Dzielnicy-Gminy [...] z mocy prawa, nieodpłatnie prawa własności budynku mieszkalnego usytuowanego na przedmiotowej nieruchomości w [...] części stanowiących własność osób fizycznych, a w pozostałej części odmówił stwierdzenia jej nieważności. [...] czerwca 2007 r. sporządzony został protokół, którym Burmistrz Dzielnicy [...] przekazał P. J. i M. M. administrowanie przedmiotową nieruchomością. Do [...] grudnia 2007 r. budynek usytuowany na nieruchomości zarządzany był przez Zakład Gospodarowania Nieruchomościami Dzielnicy [...]. Zmiana nastąpiła po zawarciu w tym dniu przez współużytkowników umowy o zarządzanie nieruchomością z H. M.. Aktem notarialnym z [...] lutego 2008 r. zawarta została umowa o oddanie gruntu o pow. [...] m2, położonego przy ul. [...], róg [...], oznaczonego jako dz. ew. nr [...] w obrębie [...] w użytkowanie wieczyste P. J. ([...] udziału) i M. M. ([...] udziału). Zawarta umowa zawierała zastrzeżenia odnośnie korzystania przez użytkowników wieczystych z nieruchomości, zgodne z treścią decyzji reprywatyzacyjnej z [...] grudnia 2006 r.

Od [...] czerwca 2007 r. w budynku przy ul. [...] nastąpił wzrost stawki miesięcznej czynszu z kwoty [...] zł za m2 do [...] zł za m2 powierzchni użytkowej lokalu. Od [...] lutego 2009 r. stawka czynszu została ponownie podniesiona, do kwoty [...] zł za m2. Po drugiej podwyżce czynszu część lokatorów komunalnych wyprowadziła się z budynku. Niektórzy z lokatorów zawarli ze współużytkownikami wieczystymi ugody na mocy których w zamian za opuszczenie lokali zostały umorzone ich zaległości czynszowe. Lokatorzy którzy pozostali w budynku regulowali opłaty według stawek obowiązujących na podstawie postanowień umów najmu zawartych z [...], utrzymując, że ich lokale znajdują się w części kamienicy która po zniesieniu współwłasności stanie się własnością [...]. Osobom tym H. M. wypowiedział umowy najmu w związku ze zwłoką w zapłacie czynszu przekraczającą [...] pełne okresy płatności.

[...] lutego 2008 r. M. M. złożył w Sądzie Okręgowym w [...] wniosek o zniesienie współwłasności przedmiotowej nieruchomości, wraz z propozycją podziału poprzez wykupienie udziału [...] przez pozostałych współwłaścicieli. Postanowieniem z [...] października 2014 r. Sąd Rejonowy dla [...] umorzył postępowanie w przedmiocie zniesienia współwłasności przedmiotowej nieruchomości.

Na podstawie umowy darowizny z [...] marca 2009 r. M. M. darował swój udział w nieruchomości swojej matce – B. Z.. Umową z [...] marca 2009 r. B. Z. zawarła z M. M. umowę zlecenia, dotyczącą wykonywania w jej imieniu czynności zarządu i administracji całością majątku.

Decyzją z [...] maja 2008 r. nr [...] r. Prezydent [...] ustanowił na [...] lat prawo użytkowania wieczystego do gruntu niezabudowanego o powierzchni [...] m2, oznaczonego jako dz. ew. nr [...] w obrębie [...] na rzecz P. J. ([...] udziału) i M. M. ([...] udziału). Umowę o oddanie w użytkowanie wieczyste ww. gruntu zawarto [...] czerwca 2009 r. Decyzją z [...] stycznia 2011 r. Prezydent [...] ustanowił na [...] lat prawo użytkowania wieczystego do gruntu zabudowanego budynkami garażowymi o łącznej powierzchni [...] m2, oznaczonego jako dz. ew. nr [...], [...], [...] i [...] w obrębie [...] na rzecz P. J. ([...] udziału) i M. M. ([...] udziału). Umową z [...] stycznia 2012 r. P. J. sprzedał M. M. wszystkie prawa i roszczenia w udziale do uzyskania odszkodowania za [...] lat z tytułu bezumownego korzystania z garaży położonych na ww. gruncie od [...] i Skarbu Państwa – za kwotę [...] zł. Pozwem z [...] lutego 2012 r. M. M. wystąpił przeciwko [...] z pozwem domagając się kwoty [...] zł tytułem odszkodowania za bezumowne korzystanie z garaży, wraz z ustawowymi odsetkami od [...] stycznia 2012 r. Wyrokiem Sądu Apelacyjnego w [...] z [...] grudnia 2014 r. sygn. akt [...] Ca [...] prawomocnie zasądzono na rzecz M. M. kwotę [...] zł.

Wydając zaskarżoną decyzję Komisja ustaliła, że decyzja reprywatyzacyjna wydana została pomimo nieustalenia posiadania nieruchomości przez dotychczasowego właściciela lub jego następców prawnych, o których mowa w art. 7 ust. 1 dekretu. Podkreślono, że zgodnie z art. 29 ust. 3 w zw. z art. 30 ust. 4b ustawy z 9 marca 2017 r. podstawą do wydania decyzji uchylającej decyzję reprywatyzacyjną i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia może być stwierdzenie w toku postępowania rozpoznawczego naruszenia przepisów postępowania oraz okoliczność wydania decyzji reprywatyzacyjnej pomimo nieustalenia posiadania nieruchomości przez dotychczasowego właściciela lub jego następców prawnych, o których mowa w art. 7 ust. 1 dekretu. W ocenie Komisji Prezydent [...] wydając decyzje reprywatyzacyjne w ogóle nie badał przesłanki posiadania nieruchomości przez M. S., pomimo że zgodnie z art. 7 kpa zobowiązany był podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zwracając przy tym uwagę, aby został uwzględniony interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zdaniem Komisji jedną z przesłanek pozytywnego rozpoznania wniosku dekretowego jest posiadanie gruntu w dacie złożenia tego wniosku. Organ uznał przy tym, że "posiadanie gruntu" należy utożsamiać z faktycznym władztwem nad nieruchomością oraz zamanifestowanym zamiarem władania rzeczą dla siebie. Brak któregoś z tych elementów wyklucza możliwość zaistnienia przesłanki z art. 7 ust. 1 dekretu. Językowa i systemowa wykładnia ww. przepisu świadczy o tym, że sformułowanie "będący w posiadaniu gruntu" odnosi się do dotychczasowego właściciela oraz jego następców prawnych – wskazuje na to również wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 lipca 2016r. sygn. akt Kp 3/15. Ponadto zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy z 9 marca 2017 r. nieustalenie przesłanki posiadania jest samodzielną przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji reprywatyzacyjnej.

Wobec powyższego w ocenie Komisji Prezydent [...] wydając decyzję reprywatyzacyjne dopuścił się rażącego naruszenia art. 7, 77 i 107 § 3 kpa poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do zbadania stanu faktycznego sprawy, w szczególności niezbadanie przesłanki posiadania gruntu w chwili złożenia wniosku dekretowego, wynikającej wprost z art. 7 ust. 1 dekretu. Ponieważ pominięcie to ma charakter oczywisty, uzasadnione jest przyjęcie, że naruszenie prawa miało charakter rażący.

Ponadto w ocenie organu w niniejszej sprawie wydanie decyzji reprywatyzacyjnej z [...] grudnia 2006 r. nr [...] doprowadziło do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym – co zgodnie z art. 29 ust. 3 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy z 9 marca 2017 r. może być samodzielną podstawą stwierdzenia nieważności decyzji reprywatyzacyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Skutkiem wydania decyzji reprywatyzacyjnej było wystąpienie szeregu zdarzeń które spowodowały skutki wymienione w art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy z 9 marca 2017 r. Beneficjenci decyzji reprywatyzacyjnej nie wywiązywali się z jej postanowień oraz postanowień wykonującej ją umowy. W postępowaniu rozpoznawczym organ ustalił, że po wydaniu decyzji reprywatyzacyjnej doszło do drastycznych podwyżek czynszu do kwoty [...] za m2, które miały na celu wyłącznie eksmisje lokatorów (co działo się za wiedzą i zgodą mniejszościowego współużytkownika – Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta [...]), ponadto niewłaściwe zarządzanie nieruchomością doprowadziło do złego stanu techniczno-sanitarnego budynku - co mogło zagrażać życiu i zdrowiu lokatorów – oraz szeregu dalszych naruszeń ich praw, m.in. nieszczelności instalacji wentylacyjnych i gazowych co spowodowało [...] grudnia 2010 r. zatrucie lokatorów: C., J. i B. B. tlenkiem węgla i koniecznością ich hospitalizacji. Na poprawę stanu technicznego budynku nie przełożyły się podwyżki czynszu, pomimo że taki cel deklarowali beneficjenci, w istocie pomimo podwyżek stan techniczny budynku ciągle się pogarszał. W ocenie Komisji, w przypadku oddania gruntu w użytkowanie wieczyste w udziale ułamkowym, przez analogię zastosowanie znajdują przepisy o współwłasności, co oznacza, że w przypadku gdy większość współwłaścicieli postanawia dokonać czynności rażąco sprzecznej z zasadami prawidłowego zarządu rzeczą wspólną, każdy z pozostałych współwłaścicieli może żądać rozstrzygnięcia przez sąd. Wobec powyższego [...] mogło wykonywać swoje uprawnienia jako współwłaściciela w sytuacji gdy zarządca nieruchomości wykonywał zarząd z uszczerbkiem dla lokatorów. Naruszeń praw lokatorów miał dopuszczać się także K. K., który m.in używał wobec lokatorów gróźb, niszczył mienie (np. drzwi do mieszkań), palił śmieci na podwórzu kamienicy, zakłócał lokatorom spokój i spoczynek nocny.

Dodatkowo, Komisja oceniając przeniesienie roszczeń do nieruchomości warszawskiej przez pryzmat interesu społecznego doszła do wniosku, że przeniesienie to nastąpiło w zamian za świadczenie wzajemne rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości – co zgodnie z art. 29 ust. 3 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy z 9 marca 2017 r. stanowi samodzielną podstawę do wydania decyzji uchylającej decyzję reprywatyzacyjną i przekazanie sprawy Prezydentowi [...] do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie z operatem szacunkowym z [...] kwietnia 2018 r., łączna wartość zreprywatyzowanych nieruchomości wynosił około [...] zł, tymczasem M. C. w 1994 r. sprzedał M. M. [...] udziału w prawach i roszczeniach do gruntu za kwotę [...] tzw. starych złotych, czyli zaledwie [...] przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia za pracę w 1994 r. Tym samym w ocenie organu M. M. nabył roszczenia za ułamek późniejszej realnej wartości nieruchomości a dysproporcja między wartością świadczeń ma charakter rażący.

Wszystkie powyższe okoliczności w ocenie Komisji przemawiają za uchyleniem decyzji reprywatyzacyjnych Prezydenta [...] w całości, jednocześnie ponieważ konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, zachodzi konieczność przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Prezydentowi [...]. Ponadto organ uznał, że z uwagi na konieczność ochrony interesu społecznego konieczne jest przejęcie przez [...] zarządu nad przedmiotową nieruchomością – co przewiduje art. 40e ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r.

Od powyższej decyzji skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiedli M. M. i B. Z., P. J. oraz Miasto [...].

W skardze M. M. i B. Z. podniesiono zarzuty naruszenia:

1. Art. 2, art. 8 ust. 1 i 2 oraz art. 9 Konstytucji RP poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem zasad obowiązujących w Rzeczpospolitej Polskiej jako demokratycznym państwie prawa, tj. bez zagwarantowania stronie prawa do rzetelnego postępowania administracyjnego oraz wydanie rozstrzygnięcia na podstawie przepisów ustawy z 9 marca 2017 r., stojących w sprzeczności z art. 2, art. 8, art. 7, art. 9 oraz art. 10 ust. 1 i 2 Konstytucji RP;

2. Art. 9 Konstytucji RP w zw. z art. 1 Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w zakresie w jakim zaskarżona decyzja pozbawia stronę ochrony nabytego mienia i praw majątkowych;

3. Art. 14 Konwencji o Ochronie Człowieka i Podstawowych Wolności w zw. z art. 9 Konstytucji RP w zakresie w jakim z treści ujawnionych w toku rozprawy okoliczności wynika, że skarżący był dyskryminowany w postępowaniu oraz pozbawiony prawa do obrony i pomocy prawnej;

4. Art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w zw. z art. 1 i art. 5 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez pozbawienie skarżącego prawa do rzetelnego procesu administracyjnego z ograniczeniem prawa do pomocy prawnej i obrony w jego toku;

5. Art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy z 9 marca 2017 r. poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy z materiału dowodowego wynika, że do wydania decyzji reprywatyzacyjnych nie doszło z rażącym naruszeniem prawa;

6. Art. 30 ust. 1 pkt 4, 4b, 5 i 6 ustawy z 9 marca 2017 r. poprzez błędne przyjęcie, że zachodzą wymienione w ww. przepisach przesłanki do uchylenia decyzji reprywatyzacyjnych;

7. Art. 6 kpa, poprzez orzeczenie o uchyleniu decyzji reprywatyzacyjnych w oparciu o kryteria prawne nieznane obowiązującemu porządkowi prawnemu w dacie ich wydania;

8. Art. 7 kpa, poprzez odstąpienie od obowiązującej zasady dążenia do prawny obiektywnej, arbitralny dobór świadków w celu udowodnienia z góry założonej tezy oraz przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób który w całości odbiegał od dążenia do wyjaśnienia stanu faktycznego;

9. Art. 7a § 1 i art. 81a § 1 kpa poprzez niezastosowanie w odniesieniu do skarżących tych norm do oceny legalności i ochrony praw słusznie nabytych w stanie prawnym jaki obowiązywał w dacie ich wydania;

10. Art. 8 kpa poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w warunkach naruszających zasady wynikające z ww. normy postępowania i naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej, zasady proporcjonalności oraz bezstronności i równego traktowania poprzez przyjęcie jako jedynego kryterium oceny ochronę praw lokatorów;

11. Art. 10 kpa w zw. z art. 75 § 1 kpa i art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 80 kpa i art. 81 kpa w zw. z art. 3 ustawy z 9 marca 2017 r. poprzez nieuwzględnienie wniosków dowodowych i zaniechanie przeprowadzenia dowodu z dokumentów o który wnioskował skarżący;

12. Art. 16 § 1 i § 3 kpa, poprzez naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnych;

13. Art. 2 ustawy z 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie w zw. z art. 76 § 1 kpa i art. 6 kpa, poprzez bezprawne kwestionowanie przez organ aktów notarialnych sporządzonych w przepisanej prawem formie;

14. Art. 7 ust. 1 i ust. 5 dekretu w zw. z art. 6 kpa, art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa oraz art. 80 i 81 kpa, poprzez wprowadzenie kryterium oceny legalności decyzji reprywatyzacyjnej opartego na zaniechaniu zbadania przez organ przesłanki posiadania nieruchomości przez M. S., podczas gdy z materiału dowodowego wynikało, że osoba ta legitymowała się przesłanką posiadania nieruchomości;

15. Art. 65 § 1 i 2 kc w zw. z art. 3531 kc w zw. z art. 9 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w zw. z art. 1 i art. 5 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 3 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r., poprzez nieuprawnioną i pozbawioną podstaw – także ustrojowych, w zakresie wejścia przez organ w uprawnienia organu sądowego – ocenę skutków umownych wiążących skarżącego z osobami z którymi umowy te zostały zawarte, bez wniosku stron tych czynności;

16. Art. 118 kc w zw. z art. 6 kpa w zw. z art. 58 § 2 kc w zw. z art. 10 Konstytucji RP poprzez orzeczenie przez komisję w zakresie oceny skutków wiążących skarżącego M. M. z M. C. w warunkach w których wystąpiło przedawnienie możliwości wzruszenia tej umowy.

Na rozprawie Ich pełnomocnik wskazał dodatkowo na nieprawidłowy skład Komisji.

P. J. w skardze zarzucił zaskarżonej decyzji:

1. Wydanie przez Komisję decyzji na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy z 9 marca 2017 r., który jest sprzeczny z art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1-3 w zw. z art. 2 Konstytucji RP, albowiem prowadzi do pozbawienia prawa własności z przyczyn nieprzewidzianych w Konstytucji RP i wprowadza nowe podstawy pozbawienia własności, inne niż wskazane w art. 240 kc a nadto mogące mieć zastosowanie do zdarzeń sprzed jej wejścia w życie;

2. Wydanie przez komisję decyzji na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy z 9 marca 2017 r., który jest sprzeczny z art. 1 ust. 1 oraz art. 3 ust. 2 tej ustawy, albowiem jej celem jest badanie prawidłowości wydawania decyzji reprywatyzacyjnych, czego nie można pogodzić z art. 30 ust. 1 pkt 6, który dotyczy okoliczności niezwiązanych z prawidłowością wydawania decyzji reprywatyzacyjnych;

3. Art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy z 9 marca 2017 r., poprzez jego zastosowanie, pomimo, że organ stwierdził w zaskarżonej decyzji, że zachodzi poważna wątpliwość co do spełnienia przez M. S. przesłanki posiadania nieruchomości, podczas gdy wskazany przepis może być zastosowany jedynie wtedy, gdy organ stwierdzi że doszło do nieustalenia posiadania nieruchomości [...];

4. Nieuprawnione oparcie rozstrzygnięcia o treść art 30 ust. 1 pkt 4b ustawy, pomimo jej sprzeczności z art. 7 ust. 1 dekretu, który nie uzależnia uprawnienia do złożenia wniosku o którym mowa w tym przepisie od posiadania gruntu przez dotychczasowego właściciela;

5. Art. 30 ust. 1 pkt 4b, poprzez jego zastosowanie, pomimo że organ nie stwierdził w zaskarżonej decyzji na jaką chwilę miałaby być badana okoliczność posiadania oraz jak należałoby rozumieć okoliczność posiadania w sytuacji w której przepisy obowiązujące w czasie składania wniosku nie definiowały posiadania zaś z art. 7 ust. 1 dekretu wynika, że złożenie wniosku przez dotychczasowego właściciela następuje po objęciu gruntu w posiadanie przez gminę;

6. Art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy, poprzez jego zastosowanie pomimo, że w przypadku P. J. nie doszło do przeniesienia roszczeń do nieruchomości [...] na jego rzecz, albowiem jest on następcą prawnym dotychczasowego właściciela gruntu jako spadkobierca testamentowy;

7. Art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy poprzez błędne przyjęcie, że wydanie decyzji reprywatyzacyjnej doprowadziło do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym lub sprzecznych z celem dla którego ustanowiono użytkowanie wieczyste;

8. Art. 7 kpa, art. 10 § 1 kpa, art. 75 § 1 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 79 § 2 kpa i art. 80 kpa poprzez uznanie za wiarygodne zeznań lokatora – J. B. – odnośnie zaniedbywania wykonania uprawnień właścicielskich przez skarżącego pomimo, że świadek ten jest skonfliktowany z innym współwłaścicielem budynku oraz pomimo nieumożliwienia skarżącemu zadawania pytań świadkowi.

Miasto [...] zaskarżyło wskazaną decyzję w zakresie uzasadnienia, zarzucając naruszenie:

1. Art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 kpa, art. 80 i art. 107 § 1 pkt 6 kpa w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy z 9 marca 2017 r. poprzez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji niezgodnych z prawem zapisów, dotyczących rzekomych uchybień Prezydenta [...];

2. art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 6, 7, 8 § 1-2, art. 19 kpa i art. 20 kpa 8 § 1 kpa w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 9 marca 2017 r., poprzez zawarcie bezpodstawnych, niejednoznacznych, nieprecyzyjnych i wprowadzających w błąd twierdzeń w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji;

3. art. 107 § 3 w zw. z art. 19 i art. 20 kpa w zw. z art. 203 kc, poprzez zawarte w uzasadnieniu nieuprawnione oceny działań podejmowanych przez Prezydenta [...] jako współwłaściciela w [...] częściach przedmiotowej nieruchomości;

4. art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 6 kpa, art. 7 kpa, art. 8 § 1 kpa, art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 80 kpa w zw. z art. 40e ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r. poprzez bezpodstawne w świetle zgromadzonego materiału dowodowego stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu.

W odpowiedzi na skargi organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł

o jej oddalenie. Postanowieniami z [...] października 2018 r. połączono sprawy zainicjowane powyższymi skargami do wspólnego rozpoznania. Do sprawy zostały dopuszczone w charakterze uczestników postępowania Stowarzyszenia [...] oraz Stowarzyszenie [...], które wnosiło o oddalenie skarg.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skargi zasługują na uwzględnienie.

Zasadniczymi przyczynami, dla których Komisja stwierdziła istnienie podstaw do uchylenia decyzji reprywatyzacyjnych były:

1) brak spełnienia przez dawną właścicielkę M. S. przesłanki posiadania;

2) wydanie decyzji reprywatyzacyjnej, co do działki o nr ew. [...], które doprowadziło do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym, który to skutek wynikał z:

a) niewywiązywania się zarządcy nieruchomości H. M. z obowiązków zarządcy, co zdaniem Komisji oznacza, że beneficjenci decyzji reprywatyzacyjnej nie wywiązali się z umowy o ustanowieniu użytkowania wieczystego, a co w konsekwencji doprowadziło do fatalnego stanu budynku;

b) drastycznego podwyższania czynszu, pozostającego w oderwaniu od deklarowanego celu tych działań tj. utrzymania substancji budynku, który był w istocie nieremontowany, a jego stan ulegał systematycznemu pogorszeniu,

c) nieprawidłowego zarządu nieruchomością,

d) braku skutecznej kontroli nad zarządcą i niewystąpienie o zastosowanie wobec niego sankcji prawnych,

e) naruszenia praw lokatorów m.in. przez K. K.,

3) korzystanie z gruntu w sposób oczywiście sprzeczny z jego przeznaczeniem i sprzecznie z umową o oddane go w użytkowanie wieczyste tj. naruszenia praw lokatorów, niezawieranie umów z gestorami sieci, doprowadzenie do niedrożności instalacji wentylacyjnej, doprowadzenie do złego stanu technicznego klatki schodowej, i złego stanu sanitarnego stropodachu i elewacji budynku, zwlekanie z usunięciem nieczystości ze strychu,

4) przeniesienie roszczeń do nieruchomości w zamian za świadczenie rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości, stanowiące podstawę do stwierdzenia, że doszło do naruszenia interesu społecznego poprzez doprowadzenie do skutków sprzecznych z celami ustanowienia prawa użytkowania wieczystego.

Decyzja reprywatyzacyjna wydana została na podstawie ustawy z 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich. Ustawodawca w tym akcie prawa przyznał Komisji m.in. prawo do orzekania o niezgodności z prawem decyzji reprywatyzacyjnych. Wyposażył też Komisję w szereg uprawnień, w tym uprawienia prokuratorskie o jakich mowa w Kodeksie postępowania cywilnego czy Kodeksie postępowania administracyjnego. Komisja zatem, jako organ administracji publicznej ma nie tylko uprawnienia własne, ale i uprawnienia jaki przysługują organom ścigania – choć w ograniczonym zakresie – co wynika z art. 3 pkt 4 ustawy. Ma zatem całe spektrum środków służących realizacji ustawowych zadań. Z drugiej jednak strony z art. 3 pkt 3 ustawy wynika, że Komisja jest organem administracji publicznej, a nie sądowniczym.

Ustawodawca dopuszczając możliwość prowadzenia przez Komisję postępowań w istocie o charakterze nadzwyczajnym recypował do ustawy, po części z Kodeksu postępowania administracyjnego przesłanki do stwierdzenia niezgodności z prawem wydanej decyzji administracyjnej i stworzył nowe, dotychczas nieznane. Mowa tu o tych wymienionych w art. 30 pkt 4b-8 opisywanej ustawy. Te przesłanki odnoszą się do zdarzeń prawnych mających miejsce przed datą wejścia w życie ustawy. Ponadto ustawodawca po raz pierwszy zdefiniował na gruncie tej ustawy pojęcie "nieodwracalnych skutków prawnych" i kilkakrotnie posłużył się klauzulami generalnymi "rażąca sprzeczność z interesem społecznym", "rażąca niewspółmierność". Te pojęcia nie zostały jednak na gruncie ustawy jednoznacznie zdefiniowane, poza wymienieniem uporczywego lub istotnie utrudniającego korzystania z lokalu, groźby bezprawnej, przemocy wobec osoby zajmującej lokal. Są to zupełnie nowe przesłanki materialnoprawne uzasadniające uchylenie czy stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej wydanej pod rządami innych regulacji prawnych.

Każdy system prawny ma swoje reguły. Aby je stosować podmiot obowiązany do przestrzegania prawa musi je znać. Ustawodawca nie może bowiem, co do zasady, "zaskakiwać" obywatela uchwalaniem norm prawnych których, z uwagi na ich późniejsze wprowadzenie niż zdarzenie które miały miejsce przed ich uchwaleniem, nie istniały i twierdzić, że od tego czasu (wprowadzenia tych norm) obowiązują do stanów prawnych powstałych przed datą wejścia w życie nowych uregulowań prawnych.

Kwintesencją takiego stanu rzeczy jest obowiązująca w polskim systemie prawnym podstawowa reguła prawa intertemporalnego tj. zasada tempus regit actum. Zasada ta każe oceniać skutki zdarzenia prawnego według prawa materialnego obowiązującego w chwili gdy zdarzenie to miało miejsce. Jej odpowiednikiem jest zawarta w art. 3 Kodeksu cywilnego zasada lex retro non agit – prawo nie działa wstecz i zasada nullum crimen et nulla poena sine lege anteriori- nikt nie może być pociągnięty do odpowiedzialności karnej jeżeli nie zostało wcześniej zabronione pod groźbą kary przez należycie uchwaloną i ogłoszoną ustawę. Podobną ideę wyraża zasada lex severior retro non agit – prawo surowsze nie działa wstecz.

Zasada ta, choć nie wyrażona wprost w Konstytucji R.P., znajduje uzewnętrznienie w jej art. 2. i jest określana jako zasada demokratycznego państwa prawa. Zasadę tę można też wywieźć z zasady legalności działania czy zasady zaufania obywatela do państwa wyrażonych na gruncie prawa administracyjnego w art. 6 i 8 K.p.a.

Sumując, zasada lex retro non agit oznacza, że nie należy stanowić norm prawnych nakazując ich stosowanie do zdarzeń przed datą wejścia w życie tych norm, w sytuacji w której prawo nie wiązało z nimi wcześniej skutków prawnych.

Oczywiście zasada ta nie ma charakteru absolutnego. Są od niej wyjątki tj. wtedy gdy wymagają tego względy sprawiedliwości społecznej lub gdy chodzi o modyfikację prawa na korzyść obywatela (np. w kodeksie karnym – zasada skutku działania prawa późniejszego gdy jest ono względniejsze dla sprawcy – art. 4 § 1 Kodeksu karnego. Wprost zasada ta wyrażona jest w art. 42 ust. 1 Konstytucji R.P. który stanowi, że "odpowiedzialności karnej podlega tylko ten, kto dopuścił się czynu zabronionego pod groźbą kary przez ustawę obowiązującą w czasie jego popełnienia". (por. zasady prawa administracyjnego. Prawo administracyjne. J Zimermannm Wolters Kluwers 2018).

Wynika to z tego, że prawo musi być przewidywalne, budzić zaufanie obywateli i być pewne. Inaczej osoba, która zamierza postąpić w konkretny sposób nie miałaby szansy oceny zgodności swego zachowania z prawem i pozostawałby w ciągłej niepewności co do tego czy przypadkiem jej uprzednio nie penalizowane wcześniej zachowanie nie stanie się czynem karalnym w okresie późniejszym.

Opisywane zasady nabierają szczególnego znaczenia gdy mamy do czynienia z postępowaniem kontrolnym lub nadzorczym, a takim jest postępowanie prowadzone przez Komisję. W tego rodzaju postępowaniu, zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, przedmiotem oceny Komisji jest decyzja wydana i ostateczna, a więc korzystająca z ochrony o jakiej mowa w art. 16 K.p.a., gdzie wyrażona jest zasada trwałości decyzji administracyjnej. Dlatego wykładnia przepisów ustawy z 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich musi być dokonywana z uwzględnieniem wyżej wskazanych zasad systemu prawnego.

Wykładnia literalna ustawy wskazuje, że część przesłanek do stwierdzenia, że oceniana przez Komisję decyzja administracyjna była wydana z naruszeniem prawa lub w warunkach nieważności jest taka sama jak w Kodeksie postępowania administracyjnego. Te przesłanki, jako wprost przeniesione z Kodeksu, nie są więc nowe. Powinny być zatem znane podmiotowi, na rzecz którego ustanowiono prawo użytkowania wieczystego i oczywiście organowi wydającemu decyzję. Tak jest w przypadku art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy – odpowiednik 145 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy – odpowiednik art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy – odpowiednik art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a., art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy – odpowiednik art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Komisja powołała art. 30 ust. 1 pkt 4 , 4b, 5 i 6 ustawy. Wskazane w tych normach przesłanki to: wydanie decyzji z rażącym naruszeniem, prawa, pomimo nieustalenia przesłanki posiadania nieruchomości przez dotychczasowego właściciela, przeniesienie roszczeń do nieruchomości [...] jako rażąco sprzeczne z interesem społecznym - w zamian za świadczenie wzajemnie rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości [...], doprowadzenie decyzją reprywatyzacyjną do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym lub celem dla którego ustanowiono użytkowanie wieczyste – uporczywe nękanie w stosunku do właścicieli lokali w celu utrudnienia im korzystania z lokalu.

Są to zupełnie nowe przesłanki oceny decyzji administracyjnej, wprowadzone dopiero omawianą ustawą. Mają charakter materialnoprawny więc – zgodnie z tym co zostało stwierdzone wcześniej - nie mogą, w ocenie Sądu, stanowić podstawy do oceny prawidłowości decyzji dekretowej, która została wydana na wiele lat przed wejściem w życie ustawy z 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości [...].

Nie ulega wątpliwości, że celem ustawy było "usuwanie skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych" – co wynika z jej tytułu i treści. Zadaniem Komisji jest wyjaśnianie nieprawidłowości w działaniu organów administracji i osób prowadzących postępowania w przedmiocie wydawania decyzji administracyjnych - o czym stanowi wprost art. 3 pkt 2 ustawy. Tym samym oczywistym jest, że aby w sposób prawidłowy ocenić te zachowania nie można dokonywać tej oceny przez pryzmat zdarzeń, które miały miejsce po wydaniu decyzji reprywatyzacyjnej. Takiej oceny można dokonać jedynie uwzględniając okoliczności faktyczne istniejące przed wydaniem decyzji reprywatyzacyjnej.

Komisja swym nadzorem może objąć nie tylko ostateczną decyzję reprywatyzacyjną ale i przejąć do rozpoznania toczące się sprawy dekretowe w trybie zwykłym czy nadzwyczajnym. Komisja wskazuje, że w związku z tym, że większość nieprawidłowości miała miejsce po wydaniu decyzji reprywatyzacyjnej, a potrzebą społeczną było przewrócenie ładu i poczucia sprawiedliwości, w ustawie doszło do odejścia od zasady tempus regit actum.

Skoro tak, to pogląd taki pozostaje w sprzeczności z zapisami art. 3 pkt 2 ustawy, o czym była mowa wyżej. Poza tym, w ocenie Sądu, przywracanie ładu społecznego i poczucia sprawiedliwości nie może odbywać się z naruszeniem zasad państwa prawa tj. na podstawie uregulowań prawnych, które nie obowiązywały i co najważniejsze, nie były znane organom, ani stronom w dacie wydawania decyzji dekretowych.

Zdaniem Sądu nie zostało wykazane ani przez ustawodawcę ani przez Komisję aby istniał powód do odstąpienia od zasady nieretroakcji z uwagi na konieczność ochrony innych wartości chronionych konstytucyjnie. W związku z tym koniecznym jest stosowanie zasad ogólnych. W razie kolizji, czy w sprawie należy stosować przepis dotychczasowy, czy nowy wskazuje się, że przepis dotychczasowy ma zastosowanie jeżeli pod jego rządem powstał (zmienił się albo wygasł) stosunek prawny, którego treść została wyznaczona przez ten przepis (wyrok NSA z 6 marca 2013 r.II GSK 2385/11).

Poza tym, co istotne, a na co wielokrotnie wskazywał NSA, w przypadku gdy sam ustawodawca nie zawarł w ustawie przepisów intertemporalnych brak jest podstaw do automatycznego stosowania nowych przepisów prawa materialnego do zdarzeń (stanów prawnych) mających miejsce przed wejściem w życie przepisów nowych. (NSA: uchwały z: 10.04.2006, I OPS 1/06 w Lex nr 182508, CZP 29/95 z 18.10.1995, III 1996, nr.8, poz. 107, z 20.03.2003, IIICZP 4/03 w OSNC 2003, nr 12, poz. 162, wyroki Sądu Najwyższego: z 26 lipca 1991, I PRN 34/01 w Lex nr 1095, z 22.10. 1992 r., III ARN 50/92 w OSNC 1993, nr 10, poz. 181, 12.05. 1995 r., II SA 699/95). Stosowanie zasady tempus regit actum ma także miejsce na gruncie stosunków administracyjnych, kiedy dzień wydania decyzji administracyjnej jest momentem który wyznacza reżim oceny normatywnej (por. Marcin Kamiński, Prawo administracyjne intertemporalne, Lex 2011). Z taką sytuacją mamy do czynienia na gruncie tej ustawy, ponieważ nie zawiera ona przepisów intertemporalnych.

Nie budzi wątpliwości, że na mocy omawianej ustawy Komisja może podejmować wszelkiego rodzaju czynności, które są w niej przewidziane w celu realizacji swych zadań. Rozstrzygnięcie Sądu dotyczy tylko i wyłącznie oceny skutku w zakresie prawa materialnego, na podstawie którego Komisja ma badać decyzje reprywatyzacyjnej. Brak jest w ocenie Sądu podstaw do stosowania przepisów prawa materialnego w brzmieniu obecnym do oceny zdarzeń sprzed daty jej wejścia w życie.

Nie można zapomnieć, że przepisy dekretu warszawskiego nie zostały uchylone, co oznacza, że w stosunku do zdarzeń prawnych podpadających pod hipotezę normy zwartej choćby w art. 7 tegoż dekretu, należy te normę stosować i uwzględniać wypracowany dotychczas w orzecznictwie i prawniczej doktrynie sposób jej wykładni. Podkreślić, należy, że ustawa z 9 marca 2017 r. na charakter nadzorczy. W tego rodzaju aktach nie stanowi się nowych norm materialnoprawnych gdyż generalnie przeczy to instytucji nadzoru. Sumując, do oceny decyzji z 2006, 2008, 2011 r. nie można stosować norm prawa materialnego które weszły w życie w 2017 r.

Jednakże wobec nieprecyzyjności ustawy i braku przepisów intertemporalnych, w ramach przysługujących Sądowi kompetencji Sąd może dokonać wykładni prawa.

Sąd tej wykładni dokonał i uznał, ż brak jest podstaw do stosowania do stanów (zdarzeń) sprzed wejścia w życie ustawy, przepisów nowego prawa materialnego.

Odnosząc się szczegółowiej do wskazanej przez Komisję argumentacji Sąd stwierdza, w odniesieniu do przesłanki posiadania, że pogląd zaprezentowany przez Komisję jest wadliwy. Komisja w sposób błędny przyjęła, że pojęcie to użyte w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego należy łączyć z koniecznością faktycznego władania przedmiotowym gruntem.

W dacie wejścia w życie dekretu warszawskiego na terenie [...] w zakresie regulacji o charakterze rzeczowym obowiązywał Kodeks Napoleona oraz prawo o ustalaniu własności dóbr nieruchomych, o przywilejach i hipotekach z [...] kwietnia 1818 r. Do wniosku dekretowego właściciele nieruchomości winni dołączać świadectwo wystawione przez Wydział Hipoteczny Sądu Okręgowego w [...] a gdy wnioski składane były przez następców prawnych dawnego właściciela musieli legitymować się orzeczeniem sądu o wprowadzeniu ich w posiadanie, zgodnie z art. 724 Kodeksu Napoleona. Służyło to ustaleniu, czy dana osoba jest uprawniona do nabycia prawa własności czasowej. Dopiero w drugiej kolejności organ rozstrzygał czy przeznaczenie planistyczne pozwoli na ustanowienie tego prawa.

Oznacza to, że przesłanka posiadania nie była brana pod uwagę gdy o ustanowienie własności czasowej ubiegał się właściciel dekretowy.

Ponieważ dekret nie zawierał definicji pojęcia "posiadanie" należało sięgnąć do rozumienia tego pojęcia na gruncie innych przepisów a także do orzecznictwa sądowego. I tak pod pojęciem posiadania należy rozumieć nie tylko faktyczne korzystanie z rzeczy ale możliwość korzystania. Jak wskazuje się w licznych orzeczeniach Sądu Najwyższego władztwo faktyczne nad rzeczą będącą w posiadaniu danej osoby nie musi wyrażać się w formie gospodarczo efektywnej. Nawet bowiem przejściowe zaprzestanie wykorzystywania rzeczy nie musi oznaczać że dotychczasowy władający utracił atrybut posiadania. Na tle obowiązującego w dacie uchwalania dekretu warszawskiego Kodeksu Napoleona, obowiązującego na obszarze [...] w tym czasie – art. 2228, wskazywano, że utratę władztwa nad rzeczą można dopiero rozważać gdy posiadacz, który nie może osobiście rzeczą władać utracił możliwość posiadania pośredniego lub przez inną osobę. Należy zatem przyjąć, że władztwo nad rzeczą ma nie tylko ten kto nią faktycznie włada ale i ten kto taką możliwość posiadania, nawet w sytuacji gdy ze swego prawa nie czyni żadnego użytku. Z dekretu warszawskiego, wbrew wywodom Komisji, nie wynika, aby prawo do złożenia wniosku dekretowego przysługiwało tylko tym z właścicieli, którzy faktycznie władali przedmiotowym gruntem. Takie rozumienia tego pojęcia kłóciłoby się także z przyjętą w dekrecie warszawskim koncepcją pozostawania budynku we własności dotychczasowego właściciela, jako wyjątek od zasady superficies solo cedit. Samo korzystanie z budynku, jako atrybut właściciela nie może co do zasady następować w oderwaniu od możliwości korzystania z gruntu, nawet gdy ten grunt na mocy przepisów dekretu warszawskiego, przeszedł na własność Skarbu Państwa.

W związku z tym Sąd w tym składzie nie podziela poglądu zaprezentowanego przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 19 lipca 2016 r Kp 3/15, że prawo skutecznego złożenia wniosku dekretowego przyznano jedynie tym osobom, które mimo przejścia własności gruntu na podmiot publiczny zachowały faktyczne władztwo nad gruntem.

Przypomnieć należy, że w sytuacji gdy grunt nieruchomości [...] był zabudowany, to zgodnie z art. 5 dekretu warszawskiego budynek pozostawał we własności dotychczasowego właściciela. Własność budynku przechodziła na rzecz podmiotu publicznego dopiero gdy nie został złożony albo nie został uwzględniony wniosek dekretowy o ustanowienie prawa dzierżawy albo prawa zabudowy do gruntu.

Prawo własności rodzi po stronie właściciela trzy uprawnienia: posiadania, możliwości korzystania oraz rozporządzania rzeczą. Skoro więc z mocy dekretu warszawskiego budynek pozostawał własnością przeddekretowego właściciela, to z prawem tym, co oczywiste, było związane posiadanie rzeczy i to zarówno w zakresie budynku jaki i gruntu na którym budynek został posadowiony.

Takie rozumienie posiadania obowiązywało także na gruncie później obowiązującego na tym terenie dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe (D.U. Nr 57, poz. 319 ze zm.). Po 1 stycznia 1947 r. przesłanka "posiadania" z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego została pominięta jako wymóg dopuszczalności złożenia wniosku dekretowego. Z tą datą nastąpiła unifikacja prawa mocą której doszło do likwidacji zależności między posiadaniem a nabyciem praw do spadku oraz pomiędzy posiadaniem a nabyciem oraz wykonywaniem prawa rzeczowego do gruntu. Rezygnacja przez ustawodawcę z instytucji wprowadzenia w posiadanie następcy prawnego dotychczasowego właściciela świadczą o tym, że przesłanka ta utraciła doniosłość prawną.

Sąd nie podziela wykładni gramatycznej art. 7 ust. 1 dekretu dokonanej przez Komisję w odpowiedzi na skargę. Komisja wskazuje że użycie w nim po słowach "dotychczasowy właściciel gruntu" przecinka oznacza, że sformułowanie "będący w posiadaniu grunt" odnosi się zarówno do właściciela jak i następcy prawnego.

Gdyby zamiarem ustawodawcy było zrównanie pozycji właściciela z jego następcą prawnym powinien użyć spójnika "i" i wtedy dyspozycja co do konieczności posiadania odnosiłaby się do jednego i drugiego. Tu takiej sytuacji nie mamy.

Sumując, zdaniem Sądu dla oceny legalności decyzji reprywatyzacyjnej przesłanka posiadania o jakiej mowa w art. 7 ust. 1 dekretu nie miała jakiegokolwiek znaczenia. Przyjęcie przez Komisję, że decyzja reprywatyzacyjna została wydana bez badania przesłanki posiadania, co uzasadnia jej uchylenie, nie znajduje oparcia ani w przepisach prawa ani w jego wykładni. Czyni to niezasadnymi zarzuty Komisji co do naruszenia przez Prezydenta [...] standardów prowadzenia postępowania administracyjnego poprzez pominięcie przesłanki posiadania (str. [...] decyzji Komisji).

Rozważania w tym zakresie mają walor poglądowy ponieważ zebrany przez Komisję materiał dowodowy, a przede wszystkim korespondencja M. S., choćby z organami Inspekcji Budowlanej, prowadzona w latach 1949-1952, w zakresie remontu budynku przy [...], świadczy w sposób nie budzący wątpliwości o posiadaniu tej nieruchomości przez M. S.. Treść korespondencji stanowi manifestację wykonywania przez nią władztwa nad tą nieruchomością. M. S. złożyła wniosek dekretowy [...] lutego 1948 r. Tym bardziej więc uzasadniona jest ocena, że wykonywała władztwo nad nieruchomością, żądając ustanowienia na jej rzecz prawa wieczystej dzierżawy.

Kolejnym powodem uzasadniającym, w ocenie Komisji, konieczność uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej jest stwierdzenie, że decyzja ta doprowadziła do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym w tym z uwagi na to, że nabycie roszczenia nastąpiło w zamian za świadczenie wzajemne rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości (art. 30 pkt 1.5 ustawy) i z uwagi na szeroko rozumiane pokrzywdzenie najemców lokali. (art. 30 pkt 1. 6.).

Ustawa stanowiąca podstawę rozstrzygnięcia nie definiuje pojęcia "interesu społecznego". Pojęcie to czasami używane w prawie, jest pojęciem niedookreślonym, co oznacza, że wymaga wykładni. Jak się przyjmuje w doktrynie interes społeczny to interes odnoszący się do społeczeństwa jako całości a nie do zawężonego kręgu podmiotów. W takim bowiem przypadku mamy do czynienia z interesem indywidualnym.

Art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego został ustanowiony w celu ochrony interesów majątkowych byłych właścicieli nieruchomości [...] i ich następców prawnych. Przedmiotem ochrony były ich prawa do nieruchomości. Skoro pozbawiano ich własności tych nieruchomości to – niesprzecznie z celem tego pozbawienia – starano się przyznać inne prawo majątkowe. Interes majątkowy byłego właściciela nieruchomości [...] i interes majątkowy jego prawnych następców pozostawały w dacie wejścia w życie dekretu i pozostają obecnie wartościami godnymi ochrony przez system prawa. Chodzi tu wszak o własność i inne – zastępujące utraconą własność – prawa majątkowe.

Przepisy dekretu nie przewidywały odmowy ustanowienia własności czasowej z uwagi na naruszenie interesu społecznego, słusznego interesu obywatela czy też z uwagi na prawa lokatorów lub konieczność zapewnienia im lokali zamiennych, pokrycia kosztów przeprowadzki itd.

Przepis zawarty w art. 7 ust 2. dekretu nie ma charakteru uznaniowego, nie zawiera pojąć niedookreślonych. Oznacza to, że w przypadku gdy zostaną spełnione wskazane w tej normie prawnej przesłanki organ musi wydać decyzję odpowiadającą dyspozytywnej treści tej normy, tj. przyznać prawo własności czasowej, później – prawo użytkowania wieczystego. To związanie treścią normy oznacza, że w przypadku spełnienia określonych przesłanek organ nie może wydać rozstrzygnięcia innego niż wskazane w normie.

Ustalenia Komisji na temat sytuacji prawnej lokatorów i wywodzone z niej ich pokrzywdzenie, które jest zdaniem Komisji skutkiem decyzji reprywatyzacyjnej, dokonywane są przez pryzmat normy prawnej zawartej w ustawie z 9 marca 2017 r., tj. na podstawie art. 40 c tejże ustawy. Zgodnie z nim decyzja reprywatyzacyjna nie narusza uprawnień i obowiązków z umowy najmu zawartej z najemcą nieruchomości lub jej częścią przez Gminę lub Skarb Państwa. (art. 40 c ust. 1). Gdy umowa została zawarta przed wydaniem decyzji reprywatyzacyjnej osoba na rzecz której wydano decyzję reprywatyzacyjną ani jej następca prawny nie wstępują w stosunek najmu (art. 40 c ust. 2). Oznacza to, że zmiana podmiotu własności nie wywołuje skutków w tej sferze prawa cywilnego.

Ocena skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnej w zakresie umów najmu lokali ma charakter sprawy cywilnej, do której właściwy jest wyłącznie sąd powszechny. Prawa takiej oceny nie ma Komisja jako organ administracji, co wynika z art. 3 pkt 3 ustawy. Nie ma jej także sąd administracyjny, co z kolei wynika z art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. 2018, poz. 1302), dalej "p.p.s.a.". W niniejszej sprawie sądy powszechne wydały wyroki, na mocy których uznano zasadność podwyżek czynszu tym samym przesądziły, że były one zgodne z prawem. W związku z tym, mając na uwadze generalne związanie organów administracji publicznej wyrokami sądów, w tym powszechnych, co wynika z art. 365 § 1 K.p.c, brak było podstaw do uznania przez Komisję, że doszło do rażących i pozbawionych podstaw prawnych podwyżek czynszu.

Prawną podstawą wyżej zaprezentowanego rozumowania jest rozróżnienie między drogą cywilną a drogą administracyjną (sprawą cywilną i sprawą administracyjną, prawem publicznym a prawem prywatnym). Ukształtowanie stosunku najmu, uprawnień wynajmującego i najemcy, następstwo prawne w stosunkach najmu i wstępowanie w te stosunki oraz ochrona lokatorów to domena prawa cywilnego, które jest stosowane przez sądy powszechne w procedurze nazywanej drogą cywilną, a uregulowanej w Kodeksie postępowania cywilnego.

W świetle przepisów dekretu brak było podstaw do odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego z uwagi na naruszenie określonego w ustawie interesu społecznego. Oznacza to, że przesłanki związane z kwestią wykonywania zarządu, nadzoru nad zarządcą czy rażącą niewspółmierność ceny nabycia roszczeń do wartości nieruchomości, jako pozostające w oderwaniu od przepisów dekretu nie mogły stanowić podstawy, czy to do odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego czy to uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej.

Podobnie rzecz się ma w przypadku pojęcia "świadczenie rażąco niewspółmierne", które również jest pojęciem niedookreślonym przez ustawodawcę jak i nie jest znane dekretowi. Na gruncie k.p.a. choćby art. 156 § 2 została wypracowana definicja pojęcia "rażącego naruszenia prawa" rozumiana jako naruszenie oczywiste tj. dające się zauważyć na tzw. "pierwszy rzut oka" bez dokonywania wykładni prawa ale przez proste zestawienie treści normy prawnej z treścią rozstrzygnięcia.

Zdaniem Komisji ustawodawca przyjął, że okolicznością przemawiającą w sposób szczególny za uznaniem że doszło do przeniesienia roszczeń w zamian za świadczenie wzajemnie rażąco niewspółmiernie do wartości nieruchomości (str. [...] uzasadnienia Komisji) jest ustalona wartość nieruchomości z daty decyzji reprywatyzacyjnej porównania z wartością nabytego przez P. M. udziału. Z wyliczeń rzeczoznawcy który szacował nieruchomość wynika, że P. M. nabył roszczenia za [...] % wartości udziału.

Wobec użycia przez ustawodawcę po raz kolejny pojęcia niedookreślonego w aspekcie obowiązującej w umowach wzajemnych ekwiwalentności świadczeń majątkowych po pierwsze należy podkreślić, że ekwiwalentność tę należy oceniać przede wszystkim przez pryzmat oświadczeń woli stron umowy. Art. 65 § 1 Kodeksu cywilnego wskazuje, że oświadczenie woli należy tłumaczyć tak jak tego wymagają ze względu na okoliczności sprawy, w których zostały złożone, zasady współżycia społecznego, zwyczaje. Ustalając znaczenie oświadczenia woli należy wyjść od sensu wynikającego z reguł językowych a w dalszej kolejności badać cel umowy. Ten cel nie musi być taki sam dla obu stron. Wystarcza, że cel ten jest ważny dla jednej ze stron a druga o nim wie. (por. uchwała SN z 11 września 1997 r. III CZP 39/97). Dopiero wtedy możliwe jest określenie rzeczywistego sensu umowy.

Istotą klauzul generalnych - a jedną z nich jest klauzula interesu społecznego - jest możliwość uwzględnienia różnego rodzaju okoliczności faktycznych, które nie mogą być oceniane raz na zawsze i w sposób jednakowy w oderwaniu od konkretnego stanu faktycznego. (p. wyrok SN 23 kwietnia 2004 I CK 550/03). W związku z tym niezbędne jest ustalenie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych jakie towarzyszyły zawarciu umowy, a nie tylko mechaniczne przeliczenia, tak jak w tym przypadku, ceny wartości udziału do aktualnej wartości nieruchomości.

Świadczenie wzajemne, o którym mowa w ustawie odnosi się do nabycia roszczenia a nie udziału w nieruchomości, co oznacza że zawarta w ustawie przyczyna do uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej (rażąca niewspółmierność ceny nabytego prawa do wartości nieruchomości) nie spełnia kryterium ekwiwalentności. Brak jest podstaw do porównywania wartości roszczenia do nabycia prawa użytkowania wieczystego. Roszczenie to tylko prawo do domagania się określonego zachowania. W tym wypadku to wywodzone z dekretu i ustaw prawo do domagania się wydania reprywatyzacyjnej decyzji administracyjnej. Nabywca roszczenia ma niepewność co do tego czy użytkowanie wieczyste zostanie ustanowione, w szczególności, w sytuacji gdy w obrocie prawnym istnieje odmowna decyzja dekretowa. Oczywiście może przypuszczać, że zostanie stwierdzona jej nieważność, to jednak nie jest to pewne. Ostateczny efekt zabiegów o nabycie prawa zależy od wielu uwarunkowań faktycznych i prawnych. W niektórych wypadkach stopień skomplikowania sprawy, tak pod względem faktycznym jak i prawnym, jest na tyle istotny, że ostateczny jej finał nie jest pewny. Niemożliwy do przewidzenia jest też czas trwania koniecznych do przeprowadzenia procedur i ich ostateczny koszt. Na cenę roszczeń dekretowych bez wątpienia ma też wpływ praktyka działania organów administracji. Zbywcy roszczeń najczęściej przebyli długą i zakończoną niepowodzeniem drogę prawną w celu osiągnięcia celu reprywatyzacyjnego. Ta droga rozpoczynała się od złożenia wniosku dekretowego i trwała dziesięciolecia. W takiej sytuacji postrzegali swoje roszczenia jako wysoce niepewne, co bez wątpienia miało wpływ na ich cenę.

Trudno z ekonomicznego, rynkowego punktu widzenia porównać wartość nieruchomości z wartością roszczenia dekretowego o ustanowienie do niej prawa użytkowania wieczystego. Na pewno te dwie wartości są od siebie rażąco różne. W związku z tym oceny należy dokonać na podstawie znanych w chwili transakcji okoliczności czyniących prawdopodobne wydanie pozytywnej decyzji reprywatyzacyjnej, ocenę szans jej wydania tak pod względem faktycznym i prawnym oraz biorąc pod uwagę spodziewany czas trwania postępowania reprywatyzacyjnego i jego koszty, a także obowiązującą w tym zakresie wcześniej praktykę orzeczniczą. Na rynkową wartość roszczeń wpływ ma obserwowalna na rynku długość i stopień skomplikowania postępowań administracyjno-sądowych których uwiecznieniem miała być decyzja reprywatyzacyjna. Powszechnie wiadomo było, że te postępowania trwają wyjątkowo długo. Podczas ich prowadzenia często ujawniane były okoliczności nieznane w chwili wszczęcia, w tym nieznane w chwili zbycia roszczeń, a efekt tych postępowań był niepewny tak co do treści decyzji jak i czasu jej wydania. Wszystkie te okoliczności należy ocenić przy ocenie adekwatności ceny. Tak jak w tym przypadku nabycie roszczenia od spadkobiercy właściciela dekretowego nastąpiło w sytuacji gdy w obrocie prawnym funkcjonowała odmowna decyzja dekretowa i znacznie przed nabyciem prawa użytkowania wieczystego. Co do zasady nabywając roszczenie podmiot liczy na to, że w bliżej nieokreślonym czasie być może nabędzie prawo. Zawsze jest to jednak zdarzenie przyszłe i wysoce niepewne. Zwrócić należy uwagę, że w niniejszej sprawie nabycie roszczenia nastąpiło w 1994 r. a ustanowienie prawa użytkowania wieczystego miało miejsce dopiero w 2006 r. a więc po 12 latach od nabycia roszczenia. Świadczy to o tym, że przez bardzo długi czas M. M. pozostawał w niepewności co do tego czy w ogóle będzie mógł zrealizować nabyte prawo. Taki stan rzeczy potwierdza adekwatność ceny.

Ponadto, zdaniem Sądu nie ma potrzeby sięgania do radykalnych środków w istocie wywłaszczeniowych aby osiągnąć cel w postaci ochrony zbywcy, który sprzedał roszczenia za niską, zdaniem Komisji, cenę. Po pierwsze nie mamy tu do czynienia z ochroną interesu społecznego ale interesu zbywcy ten zaś jest chroniony ugruntowanymi mechanizmami prawa cywilnego, jak konstrukcje związane z wadami oświadczenia woli czy wykorzystaniem przymusowej sytuacji.

W istocie niedopuszczalne jest poddawania tego rodzaju okoliczności ocenie organu administracji bowiem jest to klasyczna materiał cywilistyczna mieszcząca się w pojęciu sprawy cywilnej.

Poza tym, podobnie jak przy przesłance naruszenia interesu społecznego, z uwagi na okoliczności związane z sytuacją prawną lokatorów, zdaniem Sądu, organ dekretowy nie był uprawniony do oceny decyzji reprywatyzacyjnej powołując się na zdarzenie nieznane dekretowi. Dopiero ustawa z 9 marca 2017 r. ustanowiła przesłankę przeniesienia roszczenia do nieruchomości [...] w zamian na świadczenie rażąco niewspółmiernie jako podstawę wzruszenia decyzji reprywatyzacyjnej. Należy zatem postawić pytanie czy norma ta, zawarta w ustawie z 9 marca 2017 r., może stanowić podstawę do orzekania przez organ w trybie art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego. Gdyby tak było należałoby uznać, że Komisja ma prawo do oceny ważności umowy stron, na mocy której doszło do nabycia roszczeń dekretowych. Sąd administracyjny nie podziela takiego poglądu, gdyż tylko sąd powszechny ma kompetencję do oceny ważności umowy cywilnoprawnej - co wynika z art. 1 i 2 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (t.j. D.U. 2019, poz.1460).

Nawiasem mówiąc zgodnie z art. 58 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (D.U. 2019, poz. 1145), czynność prawna, a taką jest zawarcie umowy zbycia roszczenia, może być uznana za nieważną gdy jest sprzeczna z ustawą lub ma na celu obejście ustawy. Oznacza to, że przepisy powszechnie obowiązującego prawa nie przewidują innej, poza wymienioną w tej normie przesłanki uznania nieważności czynności prawnej. Tu także mamy do czynienia z sytuacją, w której aby mogło dojść do wyeliminowania decyzji reprywatyzacyjnej Komisja musiałaby uzyskać prejudykat w postaci orzeczenia sądu, na podstawie którego stwierdzono by nieważność umowy nabycia roszczenia.

Ustawa z 9 marca 2017 r., w art. 3 ust. 4, wyposażyła Komisję w uprawnienia prokuratorskie o jakich mowa w Kodeksie postępowania cywilnego czy Kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z nimi Prokurator może m.in. zwrócić się do właściwego organu administracji publicznej o wszczęcie postępowania w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem (art. 182 k.p.a.) czy wszczynać postępowania przed sądem – o czym stanowi art. 7 K.p.c.

Przyznanie Komisji takich uprawnień w celu umożliwienia realizacji jej zadań oznacza, że ustawodawca wyposażył Komisję w wystarczające uprawnienia i mechanizmy działania mające służyć realizacji jej zadań. Komisja może wszczynać postępowania przed sądami powszechnymi. Ustawodawca nie umocował jednak Komisji do zastępowania sądu powszechnego, tym bardziej, że - jak to zostało wskazane w ustawie – Komisja jest organem administracji publicznej, a zatem nie ma uprawnień do rozstrzygania kwestii natury cywilnoprawnej. Nie może ocenić ważności umowy notarialnej i kwestii wygaśnięcia roszczenia (zarzut naruszenia art. 118 K.c. skargi M. M. B. Z. (str.- [...] skargi).

Ustawodawca w omawianej ustawie uznał, co wynika z art. 1 i 3, że celem nadrzędnym uzasadniającym w istocie odstąpienie od wyrażonej tam zasady, jest szeroko pojęta potrzeba ochrony interesów Państwa, a jako osoby pokrzywdzone wskazał najemców lokali. Nie jest rzeczą Sądu ocena słuszności takich założeń ustawodawcy. Wskazać jednak należy, że ochrona lokatorów nie może polegać na naruszaniu praw innych osób, w tym wypadku na naruszaniu praw własności byłych właścicieli nieruchomości [...], ich następców prawnych albo nabywców roszczeń dekretowych poprzez sięganie do – w istocie – wywłaszczeniowych metod, tj. poprzez pozbawianie ich praw rzeczowych do nieruchomości. Ochrona lokatorów odbywa się poprzez stosowanie znanych porządkowi prawnemu mechanizmów zapobiegających nadmiernemu podnoszeniu czynszów najmu (zasady ustanowione w ustawie z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego – t.j. Dz.U z 2019, poz. 1182), wykorzystywania innych środków prawnych przewidzianych w tej ustawie i w Kodeksie cywilnym, a w przypadku dokonywania przestępstw – przez ściganie sprawców. Faktyczne wywłaszczenie nie jest środkiem adekwatnym dla zapewnienia ochrony lokatorów. Stosując taki środek Komisja godzi w konstytucyjnie i konwencyjnie chronione prawo rzeczowe (własność lub użytkowanie wieczyste), podczas gdy cel ochrony nie uzasadnia aż tak radykalnego działania. Użyty zatem został środek nieproporcjonalny i nieadekwatny do celu, gdyż ów cel można osiągnąć innymi, zresztą znanymi już porządkowi prawnemu, metodami.

Sąd uwzględnił skargę Miasta [...] wniesioną do wskazanych w niej fragmentów uzasadnienia decyzji Komisji, w tym zarzut odnoszący się do istotnego naruszenie przez Prezydenta [...] przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 7, 77 § 1, 80, 107§ 1 pkt 6 K.p.a. w zw. z art. 7 pkt 2 dekretu warszawskiego) poprzez brak podstaw do badania przesłanki posiadania w odniesieniu do przeddekretowych właścicieli, konieczności wykazywania przez właścicielkę dekretową fizycznego władztwa nad nieruchomością w dacie złożenia wniosku dekretowego, czy wskazywanego w wytycznych obowiązku oceny przez organ czynności podejmowanych przez M. S. w relacjach z właścicielem gruntu. Podobnie należy ocenić kwestię wywodu Komisji co do skutków decyzji reprywatyzacyjnej jako sprzecznej z interesem społecznym, a wynikających ze sposobu zarządu, działań wobec lokatorów, niewywiązywania się nabywców z postanowień umowy o oddanie gruntu w użytkowaniem jako wywodzone z ww. działań. Jak to zostało wcześniej zaakcentowane Komisja nie ma uprawnień ustawowych do decydowania o ważności umowy cywilnoprawnej, a przepisy dekretu nie wiążą odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego z przesłankami dotyczącymi lokatorów. Okoliczność naruszenia interesu społecznego działaniem beneficjentów decyzji reprywatyzacyjnej nie mieści się w art. 7 pkt 2 dekretu. Wskazywane przez Komisję działania (czy to zarządcy czy p. K.) to działania osób trzecich, które zgodnie z ogólnymi zasadami prawa karnego odpowiadają za własne czyny.

Wykazanie, że wydanie decyzji reprywatyzacyjnej doprowadziło do skutków rażąco sprzecznych z celem dla którego ustanowiono użytkowanie wieczyste w szczególności do zastosowania uporczywie lub w sposób istotnie utrudniający korzystanie z lokalu groźby bezprawnej, przemocy wobec osoby lub przemocy (art. 30 pkt 1 ppkt 6 ustawy) wymaga, podobnie jak w przypadku stwierdzenia nieważności umowy zbycia udziału, prejudykatu w postaci wyroku sądu powszechnego – karnego, bo tylko on ma kompetencje do orzekania o winie danej osoby. Jednorazowe ukaranie K. K. nie spełnia przesłanki uporczywości lub istotnego utrudniania i nie pozostaje w związku przyczynowym z decyzją reprywatyzacyjną.

Miasto [...] słusznie wskazuje, że w dacie wydawania decyzji reprywatyzacyjnej nie miało możliwości uwzględnienia interesu społecznego (art. 7 K.p.a.) gdyż taka przesłanka nie była wymieniona w dekrecie. Wydając decyzję reprywatyzacyjną organ nie miał obowiązku uwzględnienia praw lokatorów gdyż taka przesłanka nie została wskazana w dekrecie warszawskim a decyzja ta ma charakter związany. Art. 7 K.p.a. odnosi się do stron postępowania administracyjnego natomiast najemcy lokali nie mają w tego rodzaju postępowaniu przymiotu strony. Prowadzi to do wniosku, że organ wydając decyzję reprywatyzacyjną nie miał podstaw do uwzględnienia interesu najemców lokali. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowadministracyjnym art. 7 K.p.a. stosuje się do sytuacji, w których rozstrzygnięcie sprawy zostało poddane uznaniu administracyjnemu, ponieważ tylko w takich sytuacjach organ ma luz decyzyjny, w ramach którego powinien, nie naruszając prawa, rozważać racje, które uzasadniają takie a nie inne rozstrzygnięcie. Nie ma on zatem zastosowania w sprawie dekretowej.

Decyzja reprywatyzacyjna odnosiła się wyłącznie do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu, gdyż budynek przez cały czas, wobec stwierdzenia nieważności poprzedniej decyzji dekretowej, pozostawał własnością spadkobierców dekretowych i nabywcy części roszczeń, w tym [...]. Nie zachodzi zatem jakikolwiek adekwatny związek przyczynowy pomiędzy wydaniem decyzji reprywatyzacyjnej co do gruntu a działaniami beneficjentów po wydaniu decyzji nakierowanym, jak wskazuje Komisja, na lokatorów zajmujących budynek mieszkalny. Najemcy lokali – jak to wynika z przydziałów tych lokali – nie legitymowali się nawet żadnym tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości, a jedynie tytułem obligacyjnym (najem). Otrzymane przez nich przydziały mieszkań miały miejsce w czasie po negatywnym rozpatrzeniu wniosku dekretowego. Zgodnie z art. 8 dekretu w razie nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntu wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy wszystkie budynki położone na gruncie przechodziły na własność gminy. I tak się stało w tej sprawie. Dopiero stwierdzenie przez SKO nieważności decyzji dekretowej spowodowało, że budynek "powrócił" do rąk następców prawnych właścicieli. Decyzja dekretowa była natomiast konsekwencją wydania decyzji nieważnościowej gdyż, "odżył" wniosek dekretowy a organ tj. [...] z urzędu musiało go rozpoznać. Na skutek wydania decyzji reprywatyzacyjnej nie doszło do zmiany właściciela dekretowego budynku. Postępowanie to nie dotyczy nawet interesu prawnego najemców lokali znajdujących się na gruncie oddawanym w użytkowanie wieczyste. Są oni jedynie uprawnieni do korzystania z tych lokali na podstawie stosunku zobowiązaniowego. Nie przysługuje im żaden tytuł prawnorzeczowy do tych lokali. Najem jest stosunkiem o charakterze obligacyjnym, a ustanowienie użytkowania wieczystego nie skutkuje automatycznym wygaśnięciem tego prawa. Ocena skutków tych umów zastrzeżona jest dla sądu powszechnego i nie ma adekwatnego związku przyczynowego pomiędzy wydaniem decyzji dekretowej a wskazywanym przez Komisję naruszeniem praw najemców.

Przepis art. 30 pkt 6 ustawy (nawet gdyby przyjąć możliwość jego stosowania w niniejszej sprawie), czego jednak Sąd nie czyni, stanowi o możliwości uchylenia decyzji jeśli jej wydanie doprowadziło do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym lub skutków sprzecznych z celem, dla którego ustanowiono użytkowanie wieczyste w szczególności do zastosowania uporczywie lub w sposób istotnie utrudniający korzystanie z lokalu w nieruchomości [...], groźby bezprawnej, przemocy wobec osoby lub przemocy innego rodzaju w stosunku do osoby zajmującej lokal. Treść tego przepisu wskazuje na to, że ma on zastosowanie jedynie w przypadku gdy istnieje związek przyczynowy pomiędzy decyzją a opisanymi wyżej skutkami.

Ustawa nie definiuje pojęcia związku przyczynowego, należy więc sięgnąć do innych regulacji prawnych w tym zakresie i wypracowanego na ich tle orzecznictwa sądowego. Generalnie rzecz ujmując związek przyczynowy to związek pomiędzy dwoma zdarzeniami z których jeden stanowi przyczynę a drugi skutek. W prawie (art. 361 § 1 Kodeksu cywilnego) chodzi o tzw. adekwatny związek przyczynowy. Przy jego badaniu należy przeprowadzić test sine qua non czyli ustalić czy pomiędzy ogniwami łańcucha przyczynowo-skutkowego istnieje logiczne powiązanie tj. czy skutek jest normalnym i pewnym skutkiem wskazywanego zdarzenia sprawczego. Normalne następstwo danego zdarzenia to taki skutek który w "zwykłym porządku rzeczy" jest konsekwencją tego zdarzenia, jest jego naturalnym następstwem. (por. uchwała SN z 21 marca 2003, III CZP 6/03).

Takiego związku brak pomiędzy wydaniem decyzji dekretowej a sytuacją lokatorów. Reprywatyzacja, polegająca na przyznaniu prawa rzeczowego do odebranej nieruchomości jej poprzedniemu właścicielowi, jego następcom prawnym albo nabywcy roszczeń nie prowadzi w normalnym następstwie zdarzeń, zwykłym porządku rzeczy do skutków niepożądanych dla lokatorów. Jeśli sytuacja lokatorów zmieni się, to zarówno oni jak i Państwo, dysponują środkami prawnymi celem efektywnej ochrony praw. Nie ma potrzeby ingerować w prawa wynikające z dekretu.

Sąd nie podziela także poglądu Komisji o braku podstaw do przyznania Miastu [...] legitymacji skargowej.

Ustawa nie definiuje pojęcia strony. Tym samym konieczne jest sięgnięcie do definicji kodeksowej z art. 28 K.p.a. (odesłanie z art. 38 ust. 1 ustawy). Ta wskazuje, że stroną jest ten podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Zgodzić się należy z poglądem, że [...] jako organ, który wydał decyzję reprywatyzacyjną nie miałby legitymacji skargowej gdyby przedmiotem sprawy administracyjnej był wyłącznie "byt prawny" tej decyzji. Jednakże po pierwsze zostało ono uznane przez Komisję jako posiadające status strony postępowania. Po drugie, jest w [...] części współwłaścicielem nieruchomości budynkowej, nie mówiąc już o własności gruntu, co oznacza że przysługuje mu tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości i z tego tytułu rozstrzygnięcie dotyczy jego praw i obowiązków (art. 28 K.p.a.). Po trzecie było adresatem obowiązków wynikających z rozstrzygnięcia Komisji (przejęcia udziału M. M., B. Z. i P. J. w zarząd.).

Odnosząc się do zarzutów skargi pełnomocnika M. M. i B. Z. w większości zasługują one na uwzględnienie. Zostały one, choć bez bezpośredniego odwołania do ich zarzutów omówione wyżej więc nie ma potrzeby powtarzania tego wywodu.

W skardze, obok zarzutów naruszenia art. art. 2, 8 ust. 1 i 2 oraz 9 Konstytucji wskazano również na naruszenie art. 9 Konstytucji w zw. z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Paryżu 20 marca 1952 r. (D.U. 95.36. 175) w zakresie w jakim zaskarżona decyzja pozbawia stronę ochrony nabytego mienia i praw majątkowych nabytych oraz art. 14 tej Konwencji w zw. z art. 9 Konstytucji R.P: w zakresie w jakim skarżący był dyskryminowany na rozprawie, pozbawiony prawa do obrony i pomocy prawnej jako gwarancji rzetelnego procesu.

Odnosząc się do pierwszego z zarzutów oczywiste jest w świetle art. 9 i 91 Konstytucji, że umowy międzynarodowe, a taką jest ww. akt, po ich ratyfikowaniu, wchodzą do polskiego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy. Protokół nr 1 wskazuje na zasadę poszanowania mienia i poszanowania własności. Jednocześnie z protokołu tego jasno wynika, że strony przyjmują, że ograniczenie tego prawa jest możliwe wyłącznie w interesie publicznym i zgodnie z zasadami prawa międzynarodowego. Zapisy tego protokołu znajdują poszanowanie w art. 64 pkt 3 Konstytucji R.P. stanowiąc, że "własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności". Sąd podziela wywód pełnomocnika skarżącego, że samo istnienie podstawy prawnej w przepisach prawa krajowego nie jest wystarczające. Nadrzędne zasady konstytucyjne wyrażone w art. 2 (zasada demokratycznego państwa prawa) i art. 7 (zasada działanie na podstawie prawa i w jego granicach) nakłada na organy stosujące prawo obowiązek takiego działania które będzie zgodne nie tylko z ustawą ale i innymi wiążącymi Polskę aktami, w tym umowami międzynarodowymi. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Oznacza to, że organy administracji publicznej mogą działać wyłącznie w ramach przysługujących im kompetencji ustawowych. Jak wskazuje NSA w wyroku I GSK 2276/18 z 28 sierpnia 2018 r. (w LEX) podstawą władczego działania organu administracji publicznej może być tylko kompletna norma materialna, determinująca wszystkie elementy stosunku administracyjnoprawnego, w tym określająca kompetencje (zdolność, możność) organu administracji publicznej do autorytatywnego zastosowania określonej normy prawa przedmiotowego. Ta zasada wyrażona jest w art. 7 Konstytucji RP i w art. 6 k.p.a. stanowi gwarancję ochrony obywatela przed nieuprawnioną ingerencją władzy publicznej w sferę praw i obowiązków obywateli".

Oznacza to, w nawiązaniu do możliwości ograniczenia własności wyłącznie ustawą i w zgodzie z przyjętymi przez Państwo normami prawa międzynarodowego, że ustawodawca aby zachować się zgodnie z wyżej wymienionymi zasadami ma obowiązek takiego ukształtowania normy prawnej aby nie było wątpliwości co do kompetencji danego organu do podejmowania rozstrzygnięcia, w którym dochodzi do ograniczenia prawa własności i które okoliczności wymagają tak daleko idącej ingerencji w to prawo.

W ocenie Sądu, Komisja nie wykazała w tym postępowaniu, aby wskazywany w Konstytucji i Protokole nr 1 interes publiczny faktycznie istniał i uzasadniał to ograniczenie sięgnięcie po radykalny środek polegający na pozbawieniu prawa rzeczowego do nieruchomości. Przeciwstawiając dwie wartości: ochronę praw lokatorów i ochronę prawa własności w sytuacji, w której sąd powszechny wypowiedział się co do zasadności podwyżek czynszu i eksmisji należy dać prymat tej drugiej. Organ jest związany wyrokami sądów powszechnych, co oznacza, że nie ma jakiejkolwiek kompetencji do wywodzenia odmiennych ustaleń faktycznych w tym zakresie.

Powoływany przez Komisję art. 75 Konstytucji nakłada na Państwo obowiązek prowadzenia polityki, która sprzyja zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych obywateli czy przeciwdziałaniu bezdomności. Obowiązek ten nie spoczywa natomiast na właścicielach budynku, a tak wydaje się uważa Komisja (str. [...] uzasadnienia decyzji). Brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do przerzucania tego obowiązku na prywatnych właścicieli nieruchomości. Takiego przejścia praw nie przewiduje ani sama ustawa ani innych akt prawa krajowego czy międzynarodowego. W obowiązującym porządku prawnym najemcy mają zagwarantowaną ochronę prawną choćby w ustawie

z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. D.U. 2019, poz. 1182) – art. 8a, 9 pkt 1b, które określają kryteria podwyżek czynszu, w tym ich częstotliwość i wysokość.

Jeszcze raz należy podkreślić, że dekret warszawski nie przewiduje w art. 7 ust. 2 konieczności badania losów najemców a w szczególności zagwarantowania im prawa do dalszego zamieszkiwania czy niepodwyższania czynszu. Jest to tym bardziej oczywiste gdy weźmie się pod uwagę to, że celem dekretu warszawskiego była szybka odbudowa stolicy po II wojnie światowej. Dlatego ustawodawca w tamtych powojennych realiach przejął na siebie ten obowiązek i temu służyło przejęcie nieruchomości [...] (gruntu) na rzecz Skarbu Państwa. Pamiętać należy, że pozostawiono właścicielowi własność budynku a utrata jej następowała w przypadku nie złożenia w terminie wniosku dekretowego albo braku spełnienia przesłanek ustawowych –o czym była mowa we wcześniejszej części uzasadnienia.

Komisja w wywodzie przywołała art. 19 ustawy o ochronie praw lokatorów. Przepis ten stanowi, że do ochrony praw lokatorów stosuje się odpowiednio przepisy o ochronie praw własności. Odpowiednie stosowanie przepisów oznacza, że jedne przepisy będą stosowane wprost, bez żadnych modyfikacji, a niektóre – z dostosowaniem do charakteru rozpoznawanej sprawy. Może się zdarzyć i tak, że ze względu na ich bezprzedmiotowość lub sprzeczność z przepisami ustanowionymi dla tych stosunków, do których miały być stosowane odpowiednio, dane przepisy nie mogą być w ogóle stosowane (por. Tadeusz Żyznowski w glosie do uchwały Sądu Najwyższego z 29 października 1991 r. ,III CZP 109/ 91, w "Przeglądzie Sądowym" (5-6 z 1992r.). Komisja w uzasadnieniu nie powołała żadnej argumentacji prawniczej uzasadniającej przyjęcie równego traktowania pozycji najemcy i właściciela lokalu (czyli stosowanie wprost przepisów dotyczących ochrony własności do ochrony praw lokatorów). Należy podkreślić, że na gruncie dekretu warszawskiego i pozostawania budynku jako stanowiącego własność jego przeddekretowego właściciela, nie da się obronić poglądu prezentowanego przez Komisję, że najemcy zostają mocą decyzji dekretowej "pozbawieni uprawnień wynikających z umów najmu lokali komunalnych zawartych z Miastem [...]" (str. [...] uzasadnienia in fine). Wszelkie kwestie dotyczące kształtowania umowy najmu zawarte są w kodeksie cywilnym i ustawie o ochronie praw lokatorów. Zastrzeżone są do kognicji sądów powszechnych. Podobnie jak kwestie podwyżek czynszów, eksmisji, zajmowania lokalu bez tytułu prawnego czy naruszenia posiadania. Ani zatem Komisja ani Sąd administracyjny nie ma uprawnień do rozstrzygania o tego rodzaju kwestiach w tym uprawnień do oceny ważności umów najmu czy ich kontynuacji (art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a.).

Przyjęcie zatem obecnie rozwiązania, w którym o losie nieruchomości [...] decyduje sytuacja najemców, nie znajduje oparcia ani w dekrecie ani ustawie o ochronie praw lokatorów ani w Konstytucji ani w prawie międzynarodowym.

Sumując należy stwierdzić, że Komisja bez podstawy prawnej uchyliła decyzje reprywatyzacyjne a w konsekwencji ustanowiła zarząd nad nieruchomością. Decyzja reprywatyzacyjna została bowiem wydana zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu a przy jej wydaniu nie doszło do naruszenia prawa w zakresie wskazanym przez Komisję.

W związku z tym, zarzuty skargi M. M. i B. Z. wywodzone z naruszenia zasady równego traktowania, dyskryminowania, pozbawienia prawa do obrony i prawa pomocy, prawa do rzetelnego procesu, jakkolwiek doniosłe nie mają wpływu na treść rozstrzygnięcia, choć analiza protokołów sporządzonych z czynności przed Komisją, wskazuje na ich zasadność. Kwestie związane z niedopuszczeniem dowodów zgłaszanych przez stronę na okoliczność zachowania lokatora J. B., wobec naruszenia zasady niedziałania prawa wstecz nie ma jakiegokolwiek znaczenia prawnego. Podobnie należy ocenić zarzuty natury procesowej, choć Sąd podziela wywody skarg dotyczące jednostronnej oceny dowodów przeprowadzonych przez Komisję, brak oceny dowodów z zeznań właścicieli lokal, co stanowi o naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 K.p.a.

Nie zasadny jest zarzut naruszenia art. 2 ustawy z 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie gdyż co prawda Komisja zakwestionowała ważność umów notarialnych, choć nie miała do tego kompetencji, to jednak regulacje te odnoszą się do notariuszy a nie organów administracji publicznej.

Sąd jednocześnie uznał, że nie ma kompetencji do oceny czy Skład Komisji został powołany zgodnie z prawem w tym czy jej członkowie mają kwalifikacje o jakich mowa w art. 4 ust. 2 ustawy. Zgodnie z art. 4 ust. 5 ustawy członkowie Komisji powoływani są przez Sejm R.P. i tylko ten organ ma uprawnienie do oceny tej kwestii.

Sąd uznał, że z brak było podstaw do zwrócenia się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym uznając, że w ramach przysługujących mu uprawnień może samodzielnie dokonać wykładni przepisów ustawy.

Z tych względów i na podstawie art. 145 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 105 §1 K.p.a Sąd orzekł jak w wyroku.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. w zw. z § 14 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opat za czynności adwokackie (D.U. 2016, poz. 1800 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (D.U. 2016 r., poz. 1804) obciążając Komisję obowiązkiem zwrotu kosztów postępowania (wpisy po 200 zł od każdego ze skarżących i wynagrodzenie pełnomocnika radcy prawnego lub adwokata).