Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant st. ref. Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi B. N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r., znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności skargę oddala.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2013 r. znak

: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14

czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267

ze zm.), zwanej dalej K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania B. N. od decyzji

Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., znak: [...],

odmawiającej stwierdzenia, po wszczęciu postępowania na wniosek B.

N., nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2012 r., znak:

[...], odmawiającej uchylenia, po wznowieniu postępowania na

wniosek B. N., decyzji Starosty [...] z dnia [...] października

2010 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A.

K. pozwolenia na rozbudowę istniejącego domu jednorodzinnego na

działkach nr ewid. [...],[...], położonych przy ul. M. w M.,

uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz umorzył postępowanie organu pierwszej

instancji.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że

B. N. pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. (data wpływu - [...] czerwca 2012

r.) wystąpiła do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności w/w

decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2012 r. Ponadto w dniu [...] czerwca

2012 r., do Wojewody [...] wpłynęło odwołanie B. N. od powyższej

decyzji organu stopnia podstawowego.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że organ wojewódzki kierując się ugruntowanym

w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiskiem, według którego tryb

odwoławczy ma pierwszeństwo przed trybem nadzwyczajnym, w pierwszej kolejności

rozpatrzył odwołanie B. N. z dnia [...] czerwca 2012 r., i wydał decyzję z

dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...], utrzymującą w mocy w/w

decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2012 r. Na powyższą decyzję

Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. B. N. wniosła skargę do

Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

Pismem z dnia [...] listopada 2012 r. Wojewoda [...] wezwał skarżącą -

B. N. o wyjaśnienie czy podtrzymuje swój wniosek z dnia [...] czerwca

2012 r. dotyczący stwierdzenia nieważności w/w decyzji Starosty [...] z

dnia [...] maja 2012 r., czy też wnosi o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody

[...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. utrzymującej w mocy powyższą decyzję Starosty

[...].

W odpowiedzi na wezwanie B. N. oświadczyła, że podtrzymuje

wniosek o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Starosty [...] z dnia [...]

maja 2012 r.

Organ wyjaśnił, że w przypadku, gdy postępowanie administracyjne, tak jak to

ma miejsce w analizowanej sprawie, zostało zakończone wydaniem decyzji w wyniku

rozpoznania odwołania, to decyzja w sprawie stwierdzenia nieważności musi

dotyczyć rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu odwoławczym.

Organ odwoławczy stwierdził, że mając na uwadze treść żądania skarżącej,

która w piśmie z dnia [...] listopada 2012 r. jednoznacznie oświadczyła, że wnosi o

stwierdzenie nieważności decyzji pierwszoinstancyjnej, tj. decyzji Starosty

[...] z dnia [...] maja 2012 r. organ wojewódzki powinien odmówić

wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia powyższej decyzji organu stopnia

podstawowego. Tymczasem Wojewoda [...], wszczął postępowanie nadzorcze i

wydał rozstrzygnięcie merytoryczne, w którym odmówił stwierdzenia nieważności

decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2012 r.

Organ odwoławczy podkreślił, że organ administracji publicznej jest

obowiązany umorzyć postępowanie z urzędu, w sytuacji gdy stało się ono

bezprzedmiotowe z jakiejkolwiek przyczyny. Bezprzedmiotowość postępowania

administracyjnego występuje wtedy, gdy brak jest któregokolwiek z elementów

konstruujących przedmiot tego postępowania, elementu przedmiotowego lub

podmiotowego.

W niniejszej sprawie, mając na uwadze zakres żądania skarżącej, która

domaga się stwierdzenia nieważności decyzji pierwszoinstancyjnej w sytuacji gdy w

obrocie prawnym pozostaje decyzja drugoinstancyjna organ uznał, że zachodzi

konieczność umorzenia postępowania organu I instancji, jako bezprzedmiotowego.

W analizowanym przypadku decyzja Starosty [...] z dnia [...] maja 2012 r.,

nie może bowiem być przedmiotem kontroli przeprowadzonej przez organ

wojewódzki.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w

Warszawie wniosła B. N. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w

całości, jak i o uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013r., w

całości, ewentualnie stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Powiatu

[...] z dnia [...] maja 2012r., decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia

2013r., oraz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013r.,

[...], z uwagi na rażące naruszenie prawa procesowego, to

jest art. 7 kpa w zw. z art. 77 kpa, art. 8 kpa, art. 9 kpa, art. 10 § 1 kpa oraz art. 35 §

1 kpa.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa

procesowego, a to :

1) art. 156 § 1 pkt. 2 kpa, poprzez brak stwierdzenia nieważności decyzji Starosty

[...] z dnia [...] maja 2012r., pomimo rażącego naruszenia prawa przy

wydawaniu przedmiotowej decyzji, w sytuacji gdy obowiązek stwierdzenia

nieważności decyzji dotkniętej wadami wymienionymi w tym przepisie odnosi się

zarówno do decyzji organu odwoławczego, jak i decyzji organu I instancji,

2) art. 9 kpa poprzez brak należytego i wyczerpującego informowania skarżącej o

okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich

praw i obowiązków będących przedmiotem postępowanie administracyjnego, nadto

zaniechanie czuwania nad tym, aby skarżąca nie poniosła szkody z powodu

nieznajomości prawa, poprzez brak udzielenia jej niezbędnych wyjaśnień i

wskazówek,

3) art. 8 kpa poprzez brak prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać

zaufanie skarżącej do organów Państwa oraz jej świadomość i kulturę prawną,

4) art. 35 § 1 kpa poprzez brak załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, w

szczególności gdy rozstrzygnięcie dotyczyło stricte zagadnień proceduralnych, a

okoliczności faktyczne pozostały bez wpływu na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że gdyby została należycie

poinformowana o tym, iż w świetle obowiązującego orzecznictwa, zgodnego ze

stanowiskiem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nie może skutecznie

wnosić o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...], to oczywistym

jest że wniosłaby o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody.

Zdaniem skarżącej organy administracji nie mogą wykorzystywać niewiedzy

obywateli, przeciwnie zobowiązane są do tego aby wyczerpująco informować

obywateli o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na

ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowanie

administracyjnego. Ponadto, winny czuwać nad tym, aby obywatel nie poniósł szkody

z powodu nieznajomości prawa, poprzez udzielenie niezbędnych wyjaśnień i

wskazówek. W innym wypadku organy administracji narażone będą na utratę

zaufania ze strony obywateli, nie mówiąc już o tym, iż takim działaniem nie pogłębią

świadomości i kultury prawnej obywateli.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w

zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje :

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja organu

odwoławczego odpowiada przepisom prawa.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów

administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z póżn. zm.) oraz z art. 3 § 1 ustawy z

dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.

U. z 2012 r. poz. 270), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności

administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności

zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także

prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została decyzja Głównego

Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r., uchylająca decyzję

Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. odmawiającą stwierdzenia

nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2012 r. i umarzająca

postępowanie wszczęte z wniosku B. N..

Zgodnie z art. 61 a k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało

wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn

postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje

postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie, o którym

mowa w § 1, służy zażalenie.

W przypadku istnienia od początku negatywnej przesłanki podmiotowej lub

przedmiotowej, gdy postępowanie od początku było bezprzedmiotowe - zasadną jest,

jak wskazano wyżej, odmowa wszczęcia postępowania (na podstawie art. 61 a § 1

k.p.a.), zaś w przypadku wtórnego wystąpienia bezprzedmiotowości, tj. gdy stało się

ono bezprzedmiotowe w toku trwającego postępowania albo postępowanie zostało

błędnie wszczęte mimo przyczyn uzasadniających odmowę jego wszczęcia, organ

zobligowany jest postępowanie umorzyć (na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.).

W przedmiotowej sprawie w dniu [...] czerwca 2012 r. wpłynął do Wojewody

[...] wniosek B. N. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty

[...] z dnia [...] maja 2012 r. Od tej samej decyzji Skarżąca złożyła w

ustawowym terminie odwołanie do organu II instancji. W dniu [...] sierpnia 2012 r.

Wojewoda [...] wydał decyzję w trybie odwoławczym. Następnie pismem z dnia [...]

listopada 2012 r. skierował do Skarżącej pytanie domagające się doprecyzowania

wniosku o stwierdzenie nieważności poprzez wskazanie czy wniosek ten dotyczy

decyzji Starosty [...], czy również decyzji organu odwoławczego. W

odpowiedzi B. N. pismem z dnia [...] listopada 2012 r. podtrzymała

żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja

2012 r.

W związku z tym słusznie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że

wniosek Skarżącej w sposób precyzyjny określał przedmiot żądania zawarty w

piśmie z dnia [...] czerwca 2012 r. B. N. domagała się stwierdzenia

nieważności decyzji organu I instancji.

Co do zasady, postępowanie nieważnościowe powinno obejmować decyzję

organu II instancji. W okolicznościach niniejszej sprawy, wobec jednoznacznie

określonego żądania i jego uzasadnienia, organ nie był zobowiązany do innej niż

literalna interpretacji wniosku, zatem prawidłowo poddano kontroli decyzję organu I

instancji.

O woli Skarżącej w zakresie kontroli tylko decyzji organu pierwszej instancji,

świadczy też argumentacja zawarta we wskazanym na wstępie wniosku.

Nie mogły być uznane za skuteczne zarzuty skargi powołujące się na naruszenie

zasad określonych w art. 8 i 9 k.p.a. Przede wszystkim dlatego, że wniosek

Skarżącej zawierał precyzyjnie określone żądanie. Poza tym uzupełnienie nie mogło

uszczegóławiać wniosku pierwotnego z dnia [...] czerwca 2012 r. w ten sposób, że

żądanie stwierdzenia nieważności decyzji obejmować miało również decyzję organu

odwoławczego, bowiem w dacie składania wniosku nie funkcjonowała jeszcze

decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r.

Reasumując, Sąd uznał, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ

administracji zasadnie wskazał, iż nie jest możliwe wszczęcie postępowania

określonego w art. 156 kpa w stosunku do decyzji administracyjnej wydanej w I

instancji w sytuacji gdy w sprawie została wydana co do tej decyzji w oparciu o art.

138 kpa decyzja organu odwoławczego.

Wskazać należy, iż decyzja organu I instancji w takim przypadku nie ma

samodzielnego bytu prawnego, zaś w obrocie prawnym funkcjonuje łącznie z decyzją

organu odwoławczego. Ponadto z konstrukcji przepisu art. 138 kpa wynika, iż organ

II instancji utrzymując w mocy decyzję organu I instancji zobowiązany był do

ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, a zatem do zbadania

prawidłowości i kompletności zgromadzonego w aktach materiału dowodowego i do

jego ponownej oceny prawnej.

Stanowisko takie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13

września 2012 r. sygn. akt II OSK 1456/12 stwierdzając, że "Jeżeli decyzja organu

pierwszej instancji była kontrolowana w postępowaniu odwoławczym, to wniosek o

stwierdzenie nieważności powinien dotyczyć decyzji ostatecznej, a więc decyzji

organu drugiej instancji. Nie można żądać stwierdzenia nieważności wyłącznie

decyzji organu pierwszej instancji, w przypadku, gdy sprawa była rozpatrywana przez

organ odwoławczy i zakończona decyzją ostateczną."

Podzielając powyższy pogląd należy dodać, że organy administracyjne winne

orzekać co do zasady na podstawie aktualnego stanu faktycznego i prawnego. W

związku z tym należało uznać, że nie jest możliwe wszczęcie postępowania

określonego w art. 156 k.p.a. w stosunku do decyzji administracyjnej wydanej w I

instancji w sytuacji, gdy w sprawie została wydana co do tej decyzji - w oparciu o art.

138 k.p.a. - decyzja organu odwoławczego.

Wobec tego istniała przesłanka przedmiotowa uzasadniająca odmowę wszczęcia

postępowania, a wobec jego wszczęcia przez organ I instancji uzasadnionym było

uchylenie decyzji Wojewody [...] i umorzenie postępowania w przedmiocie

stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] jako bezprzedmiotowego w

oparciu o art.105 k.p.a.

Z uwagi na to, że organ odwoławczy nie zajmował się z przyczyn formalnych

prawidłowością decyzji z [...] maja 2012 r. Starosty [...] za niezasadny

należało uznać zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Natomiast naruszenie art.

35 k.p.a. pozostawało bez wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, kierując się powyższa

argumentacją orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002

r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).