III SA/Gd 854/19 - Wyrok

Data orzeczenia	2020-02-27	
Data wpływu	2019-12-20	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku	
Sędziowie	Bartłomiej Adamczak
Jolanta Sudoł
Paweł Mierzejewski /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 2096; art. 134; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędzia WSA Jolanta Sudoł po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 lutego 2020 r. sprawy ze skargi A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia 15 października 2019 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie zainicjowanej wnioskiem o uzgodnienie ogródka gastronomicznego oddala skargę.	
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 28 lutego 2019 r. (zarejestrowanym pod numerem [...]) A. Sp. z o.o. w G. (dalej również jako "wnioskodawca", "spółka" albo "skarżąca") zwróciła się do [...] Zarządu Dróg i Zieleni - Działu Użytkowania Przestrzeni Publicznej w G. o wydanie uzgodnienia ogródka gastronomicznego o powierzchni 23 m x 2 m na ul. [...] obręb [...] działka [...] w sezonie od 1 maja do 30 września. Na dołączonej do wniosku kopii mapy zasadniczej zaznaczono lokalizację wskazanego ogródka, który zaplanowano w części na działce nr [...] i w części na działce nr [...]. Spółka prowadzi restaurację w budynku zlokalizowanym pomiędzy ul. [...] i ul. [...] w G. Wskazany lokal posiada adres przy ul. [...], jednak główne wejście do restauracji zostało usytuowane od strony [...], gdzie spółka zamierzała prowadzić przynależny do jej restauracji ogródek gastronomiczny.

Pismem z dnia 5 kwietnia 2019 r. nr [...] podpisanym przez Zastępcę Dyrektora do Spraw Przestrzeni Publicznej Zarządu Dróg i Zieleni w G. odmówiono spółce wydania stosownego uzgodnienia.

W piśmie poinformowano, że wskazane rozstrzygnięcie zostało podjęte z uwagi na treść § 17 pkt 1 ppkt 5 zarządzenia Prezydenta Miasta G. z dnia 23 maja 2018 r. w sprawie określenia zasad funkcjonowania oraz udostępniania lokalizacji do prowadzenia punktów handlowych oraz gastronomicznych na terenie Miasta G. i z powodu stwierdzonego samowolnego naruszenia przez spółkę posiadania nieruchomości stanowiących własność Gminy Miasta G., to jest umieszczenia ogródka gastronomicznego na działce nr [...] bez uzgodnienia oraz bez prawa do tego terenu.

Spółka zakwestionowała odmowę wydania uzgodnienia i wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. odwołanie.

W odwołaniu wskazano, że decyzja administracyjna organu z dnia 5 kwietnia 2019 r. nr [...] narusza swobodę prowadzenia działalności gospodarczej przez spółkę oraz że twierdzenia o samowolnym zajęciu terenu są bezpodstawne i nie mogą stanowić podstawy do odmowy wydania uzgodnienia, w szczególności w sytuacji nieterminowego załatwienia sprawy z wniosku strony przez organ. W ocenie spółki [...] Zarząd Dróg i Zieleni przekroczył bowiem ustawowy termin załatwienia sprawy, jak też termin wskazany w zarządzeniu Prezydenta Miasta G. z dnia 23 maja 2018 r. nr [...] w sprawie określenia zasad funkcjonowania oraz udostępniania lokalizacji do prowadzenia punktów handlowych oraz gastronomicznych na terenie Miasta G.. Skarżąca wskazała ponadto, że w piśmie z dnia 5 kwietnia 2019 r. organ wskazał nieprawidłowy numer działki –[...] oraz nie pouczył strony o możliwości zaskarżenia odmowy wydania uzgodnienia przez wniesienie odwołania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. postanowieniem z dnia 15 października 2019 r. (sygn. akt [...]) wydanym podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; powoływanej dalej w skrócie jako "k.p.a.") stwierdziło niedopuszczalność wniesionego przez spółkę odwołania.

Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. środek zaskarżenia w postaci odwołania służy wszczęciu postępowania przed organem drugiej instancji zmierzającym do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej przez organ pierwszej instancji wydaniem decyzji administracyjnej. Jednym z powodów niedopuszczalności odwołania jest zatem fakt, że kwestionowana czynność organu administracji nie jest decyzją administracyjną, jak również brak jest przepisów przewidujących wniesienie takiego środka zaskarżenia.

W ocenie Kolegium w przedmiotowej sprawie nie została wydana decyzja administracyjna, załatwiająca określoną sprawę administracyjną, do kontroli której byłoby uprawnione. W ocenie organu za decyzję administracyjną nie można w szczególności uznać pisma zarządcy drogi w sprawie uzgodnienia ogródka gastronomicznego. Kolegium wyjaśniło, że zajęcie części pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi wydawanego w drodze decyzji administracyjnej – zgodnie z art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.; powoływanej dalej w skrócie jako "u.d.p."). Jak natomiast wynika z zarządzenia Prezydenta Miasta G. z dnia 23 maja 2018 r. nr [...] w sprawie określenia zasad funkcjonowania oraz udostępniania lokalizacji do prowadzenia punktów handlowych oraz gastronomicznych na terenie Miasta G., wydanego na podstawie uchwały Rady Miasta G. z dnia 21 czerwca 2001 r. nr [...] w sprawie wyznaczania targowisk do prowadzenia działalności handlowej, usługowej i gastronomicznej na terenie Miasta G. oraz zatwierdzenia regulaminu targowisk miejskich - przed złożeniem wniosku o wydanie zezwolenia na zajecie pasa drogowego należy wystąpić do Dyrektora [...] Zarządu Dróg i Zieleni z wnioskiem o uzgodnienie ogródka gastronomicznego. Obowiązek ten wynika z prawa miejscowego. Żaden przepis prawa nie przewiduje natomiast, by uzgodnienie obiektu przed wystąpieniem o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego przez ten obiekt załatwiane było przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Pismo Dyrektora [...] Zarządu Dróg i Zieleni z dnia 5 kwietnia 2019 r. nr [...] nie może być uznane za decyzję administracyjną, od której przysługiwałoby odwołanie. Z tego względu pismo to nie może być poddane jakiejkolwiek kontroli Kolegium, które jest uprawnione do weryfikowania tylko aktów organów administracji, które zapadły w formie decyzji lub ewentualnie postanowień.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku A. Sp. z o.o. w G. wnosząc o uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia 15 października 2019 r. (sygn. akt [...]) podniosła zarzuty naruszenia:

- art. 134 k.p.a. poprzez bezpodstawne stwierdzenie niedopuszczalności odwołania, w sytuacji gdy nie zachodziły przesłanki uzasadniające wydanie takiego postanowienia, w szczególności przypadek braku przedmiotu zaskarżenia (braku decyzji);

- art. 107 § 1 i art. 104 § 1 i 2 k.p.a. poprzez wadliwe uznanie, że pismo [...] Zarządu Dróg i Zieleni z dnia 5 kwietnia 2019 r. w sprawie odmowy wydania uzgodnienia ogródka gastronomicznego nie spełnia kryteriów decyzji, w sytuacji gdy przedmiotowy akt administracyjny zawiera niezbędne elementy przewidziane do uznania określonego przejawu działania administracji za decyzję administracyjną, w szczególności zawiera rozstrzygnięcie, którym jest odmowa wydania uzgodnienia ogródka gastronomicznego;

- art. 127 § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie i niezrealizowanie przysługującego stronie prawa do odwołania się od decyzji organu pierwszej instancji.

W ocenie strony skarżącej zezwolenie na umieszczenie ogródka gastronomicznego jest wydawane w formie decyzji Prezydenta Miasta G., który orzeka w tym przedmiocie jako organ pierwszej instancji, a w postępowaniu tym mają zastosowanie przepisy k.p.a. Tym samym pismo z dnia 5 kwietnia 2019 r. jest merytorycznym rozpatrzeniem złożonego wniosku i zawiera rozstrzygnięcie jakim jest odmowa uwzględnienia wniosku. Wniesienie odwołania przez stronę od tego rozstrzygnięcia mającego niezbędne cechy decyzji administracyjnej wyłączało zatem możliwość zastosowania przez organ art. 134 k.p.a. i obligowało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. do merytorycznego rozpatrzenia odwołania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a."), stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.

Na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

A. Sp. z o.o. w G. przedmiotem kontroli Sądu uczyniła postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia 15 października 2019 r. (sygn. akt SKO [...]) stwierdzające niedopuszczalność odwołania wniesionego przez skarżącą od pisma z dnia 5 kwietnia 2019 r. nr [...].

Wskazane rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. zostało wydane na podstawie art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.

Z uwagi na to, że postanowienia stwierdzające niedopuszczalność odwołania jak i uchybienie terminu do wniesienia odwołania są ostateczne, to nie przysługuje od nich środek odwoławczy. Niewątpliwie jednak oba wydawane na podstawie art. 134 k.p.a. rozstrzygnięcia zamykają postępowanie odwoławcze, a zatem należą do jednej ze wskazanych w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. kategorii postanowień kończących postępowanie i podlegają kontroli sądu administracyjnego. Kontrola ta dokonywana jest w oparciu o wskazane na wstępie kryteria oceny zgodności działań organów administracji z prawem, przy czym - co z uwagi na treść wniesionej do Sądu skargi wymaga szczególnego zaakcentowania - sąd administracyjny dokonuje tej oceny jedynie w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Poza podniesionymi w skardze zarzutami naruszenia art. 134 k.p.a. w zw. z art. 104 § 1 i 2, art. 107 § 1 i art. 127 § 1 k.p.a. strona skarżąca podnosi w jej uzasadnieniu także przedstawione już wcześniej Dyrektorowi [...] Zarządu Dróg i Zieleni, a także Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w G. stanowisko, że dokonana wobec niej odmowa wydania uzgodnienia ogródka gastronomicznego jest sprzeczna z prawem administracyjnym, jak też narusza gospodarczy interes skarżącej i powoduje, że prowadzony przez nią lokal straci na atrakcyjności i dostępności. Co istotne, wskazane kwestie dotyczące zgodności z prawem dokonanej przez organ odmowy wydania uzgodnienia pozostają poza granicami przedmiotowej sprawy. Dostrzec należy, że wniosek o niedopuszczalności odwołania nie został wyprowadzony przez Kolegium z oceny zarzutów podniesionych w skierowanym do niego odwołaniu strony, lecz wyłącznie w związku z ustaleniem przez organ, że odwołanie to nie dotyczy decyzji administracyjnej. Dokonywana kontrola zaskarżonego postanowienia ogranicza się zatem wyłącznie do obowiązku ustalenia przez Sąd, czy w sprawie wystąpiły przesłanki zastosowania art. 134 k.p.a., czy też wniesione przez skarżącą odwołanie powinno zostać merytorycznie rozpoznane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G.. Dokonując oceny zgodności z prawem postanowień wydanych w trybie art. 134 k.p.a., sąd administracyjny nie jest bowiem uprawniony do badania zasadności podniesionych przez stronę w odwołaniu zarzutów merytorycznych i kwestia ta nie może rzutować na podejmowane przez sąd rozstrzygnięcie o oddaleniu lub też uwzględnieniu skargi.

Otrzymując odwołanie organ ma obowiązek podjąć czynności wstępne, które rozpoczyna ustaleniem, czy wniesione do niego odwołanie jest w ogóle dopuszczalne. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze podmiotowym jak i przedmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji.

Odwołanie przysługuje od decyzji wydanej w pierwszej instancji (art. 127 § 1 k.p.a.). Odwołanie jest zatem niedopuszczalne jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego (a więc pomimo że została wydana nie została stronie doręczona lub ogłoszona) albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a jest aktem normatywnym np. aktem prawa miejscowego, jest czynnością cywilnoprawną albo stanowi np. czynność materialno-techniczną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jeżeli sprawa nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej, a strona wniosła odwołanie, organ odwoławczy ma obowiązek stwierdzenia jego niedopuszczalności na podstawie art. 134 k.p.a. Rozpoznanie odwołania w sprawie, która nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji jako wydanej przez organ odwoławczy z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Mając na uwadze powyższe zapatrywania wskazać należy, że w drodze decyzji administracyjnej nie są załatwiane sprawy, w których organ administracji podejmuje działania z uwagi na swoje uprawnienia prawodawcze lub też podejmuje działania z uwagi na swoje uprawnienia właścicielskie. Dostrzec nadto należy, że pomimo zasady domniemania "decyzyjnej formy" załatwiania spraw administracyjnych nie wszystkie sprawy administracyjne mogą być załatwiane w formie wskazanej w art. 104 § 1 k.p.a. Organy administracji publicznej mogą bowiem podejmować inne niż decyzje czy postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy kluczowe znaczenia ma zatem ustalenie, czy skierowane do strony skarżącej pismo z dnia 5 kwietnia 2019 r. nr [...] stanowi decyzję administracyjną. W tym bowiem wyraża się zasadnicza różnica stanowisk prezentowych przez strony niniejszego postępowania.

Strona skarżąca zasadnie wskazuje, że o charakterze danego aktu nie przesądza jego forma, ale treść. Prawdą jest zatem, że pismo niemające formy decyzji i nienazwane wprost decyzją, jest decyzją, o której mowa w art. 104 k.p.a., jeżeli charakteryzuje się jej cechami. Samo stwierdzenie, że określone pismo zawiera minimum elementów konstrukcyjnych decyzji wskazanych w art. 107 k.p.a. (w postaci oznaczenia organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygniecie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ) nie jest jednak wystarczające dla uznania go za decyzję administracyjną, jeżeli zawarte w nim rozstrzygnięcie dotyczy sprawy, która nie jest załatwiana w drodze decyzji administracyjnej. Jak wskazano wyżej sprawa nie jest zaś załatwiana w drodze decyzji administracyjnej jeżeli w ogóle nie jest to sprawa administracyjna, lecz sprawa cywilna.

1 Odwołując się do uzasadnienia uchwały Izby Cywilnej i Administracyjnej Sądu Najwyższego z 5 lutego 1988 r. (sygn. akt III AZP 1/88; System Informacji Prawnej LEX nr 11678) zachowującego w rozważanej kwestii aktualność, zwrócić należy uwagę, że zawarte w 104 k.p.a. pojęcie decyzji ma charakter procesowy oraz że w k.p.a. brak jest kryteriów, które pozwoliłyby na jednoznaczne odróżnienie decyzji od innych indywidualnych aktów prawnych wydawanych przez organy administracji publicznej. Nauka prawa administracyjnego określa jednak materialne pojęcie decyzji, przez którą rozumie się kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli administracyjnych organów państwa wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, o charakterze władczym i zewnętrznym rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie oznaczonej osoby fizycznej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne. Sąd Najwyższy wskazał dalej, że jedną z istotnych cech decyzji jest to, że decyzja musi mieć swoje źródło w powszechnie obowiązujących przepisach prawa administracyjnego, przy czym sprecyzował, że chodzi tu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa wynikające z ustaw lub ewentualnie z aktów wykonawczych podejmowanych na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie.

Zaprezentowane stanowisko wyrażające się we wskazaniu, że decyzja administracyjna może być wydana wyłącznie na podstawie aktów powszechnie obowiązujących zawierających w sobie normy materialnego prawa administracyjnego ma obecnie charakter powszechny, nie jest kwestionowana i została jednolicie przyjęta przez przedstawicieli doktryny prawa administracyjnego i judykaturę. Zatem choć teoretycznie każde ze wskazanych w art. 87 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) źródeł prawa powszechnie obowiązującego (Konstytucja, ustawa, ratyfikowana umowa międzynarodowa i rozporządzenie, akt prawa miejscowego), może stanowić podstawę do wydania decyzji administracyjnej, to jednak to ustawa stanowi fundamentalny akt regulujący sytuację prawną obywatela. Postuluje się zatem, aby to właśnie ustawy stanowiły podstawę prawną decyzji administracyjnej, a nie akty niższego rzędu, przez które należy rozumieć rozporządzenia oraz akty prawa miejscowego Stwierdzenie to motywuje się zaś tym, że wskazane akty niższego rzędu z samej swojej istoty mogą zawierać jedynie regulacje o charakterze uzupełniającym w stosunku do materii regulowanej w aktach ustawowych. Praktyka pokazuje, że powyższe sugestie nie zawsze są spełnione, ponieważ w znaczącej liczbie aktów prawnych o formie decyzji stanowią dopiero akty wykonawcze do ustaw. Rozporządzenie nie może jednak stanowić samoistnej podstawy prawnej decyzji administracyjnej, przede wszystkim ze względu na to, że nie może funkcjonować w obrocie prawnym bez ustawy, którą wykonuje. Z kolei w przypadku aktów prawa miejscowego, jedynie wyjątkowo zdarza się, że także one stanowią akt, w oparciu o który wydaje się decyzje administracyjne (przykładem takiego aktu jest uchwała w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę). Również w tym przypadku akty prawa miejscowego nie mogą być zatem traktowane jako samoistna podstawa do wydania decyzji administracyjnej. Działając na podstawie obowiązującego prawa organ administracji publicznej jest bowiem związany nie tylko ustawami, ale także aktami wykonawczymi do nich i z tego względu powinien dokonywać analizy w zakresie obowiązywania danego aktu podustawowego. Sąd w pełni podziela tym samym stanowisko, że tzw. pierwotne umocowanie do wydania decyzji musi wynikać z ustawy. Rozporządzenia lub akty prawa miejscowego mogą zatem mieć tylko dodatkowy i uzupełniający wpływ na kształtowanie treści tego rozstrzygnięcia, to jest stanowić uszczegółowienie treści wynikających z ustaw. Nie mogą zatem kształtować nowych reguł i zasad w sprzeczności z rozwiązaniami przyjętymi w aktach o randze ustawy.

Z powyższych względów Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. prawidłowo ustaliło, że pismo z dnia 5 kwietnia 2019 r. nr [...] nie stanowi decyzji administracyjnej, a w konsekwencji, że nie może zostać zaskarżone w drodze odwołania.

W tym zakresie Kolegium zasadnie wskazało, że w ustawie o drogach publicznych, a także w innych aktach rangi ustawowej brak jest przepisu nadającego zarządcy drogi uprawnienie do wydania decyzji w przedmiocie uzgodnienia ogródka gastronomicznego. Decyzją taką nie jest zaś w szczególności decyzja wydawana przez zarządcę drogi na podstawie art. 40 u.d.p. będąca zezwoleniem na zajęcie części pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Przedmiotem decyzji wydawanej na podstawie art. 40 cyt. ustawy może być oczywiście zezwolenie na umiejscowienie w określonej lokalizacji ogródka gastronomicznego. Zezwolenia tego lub odmowy jego wydania nie można jednak utożsamiać z czynnością uzgodnienia ogródka gastronomicznego lub odpowiednio odmową wydania takiego uzgodnienia, o których mowa w zarządzeniu nr [...] Prezydenta Miasta G. z dnia 23 maja 2018 r. w sprawie określenia zasad funkcjonowania oraz udostępniania lokalizacji do prowadzenia punków handlowych oraz gastronomicznych na terenie Miasta G., wydanego na podstawie § 3 ust. 1 uchwały Rady Miasta G. z dnia 21 czerwca 2001 r. nr [...] w sprawie wyznaczania targowisk do prowadzenia działalności handlowej, usługowej i gastronomicznej na terenie Miasta G. oraz zatwierdzenia regulaminów targowisk miejskich (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z 2002 r. nr 7, poz. 1624 ze zm.). Złożenie wniosku o uzgodnienie ogródka gastronomicznego, o którym mowa w ww. zarządzeniu jest czynnością poprzedzającą złożenie odrębnego wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (w tym przypadku na umiejscowienie ogródka gastronomicznego) i dopiero drugi z tych wniosków - którego warunki uwzględnienia określa już ustawa - wszczyna kończące się wydaniem decyzji administracyjnej postępowanie w przedmiocie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Jak wskazano wyżej regulacja zawarta w akcie prawa miejscowego nie może być samoistną podstawą wydania decyzji administracyjnej, jeżeli obowiązek wydania decyzji nie wynika z przepisów rangi ustawowej. Przyjmowanie domniemania działania organu w formie decyzji administracyjnej zwiększa sferę ochrony jednostek podlegających władczym rozstrzygnięciom organów administracyjnych, niemniej domniemanie to nie może stać w sprzeczności z ujawnioną wolą organu i jednoznaczną treścią podjętego przez ten organ aktu lub treścią podjętej przez ten organ czynności. Domniemanie to nie może mieć zatem zastosowania do rozstrzygnięć niemających źródła w ustawie - niezależnie od tego czy ich źródłem jest akt prawa miejscowego, czy też akt organu administracji publicznej nie mający tego waloru. Nie wszystkim zarządzeniom podejmowanym przez organy wykonawcze jednostek samorządu terytorialnego przypisać bowiem można walor aktów prawa miejscowego.

Należy mieć przy tym na uwadze, że akt odmowy wydania uzgodnienia ogródka gastronomicznego, który ma swe źródło w regulacji z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (to jest w zarządzeniu organu wykonawczego gminy wydanym w oparciu o zapisy uchwały mającej swoją podstawę w art. 7 ust. 1 pkt 11 i art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym) rzutuje na sytuację prawną wnioskodawcy. Odmowa ta oznacza bowiem, że dany podmiot nie będzie mógł prowadzić punktu gastronomicznego w pasie drogowym zgodnie z zamierzeniem. Z § 4 wskazanego wyżej zarządzenia wynika bowiem wprost, że "prowadzenie [...] punktu gastronomicznego możliwe jest po uzyskaniu uzgodnienia [...]". W tym przypadku uzyskanie wskazanego uzgodnienia warunkuje możliwość prowadzenia ogródka gastronomicznego. Orzekający w przedmiotowej sprawie Sąd nie ma jednakże wątpliwości, że tego rodzaju akt nie może być uznany za decyzję administracyjną, ponieważ nie ma swojego pierwotnego źródła w obowiązujących przepisach rangi ustawowej. Winien być zaś kwalifikowany jako akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Akt ten ma bowiem charakter publicznoprawny, podejmowany jest w sprawie indywidualnej, w której nie orzeka się w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Jest nadto skierowany do konkretnego podmiotu, który nie jest podporządkowany organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu akt. Odnosi się również do obowiązku wynikającego z przepisów prawa (w realiach sprawy - obowiązku wynikającego z regulacji wskazanego wyżej zarządzenia).

Uznawszy w reasumpcji zarzuty podniesione w skardze za niezasadne jak i nie znajdując podstaw do stwierdzenia z urzędu, że zaskarżone postanowienie narusza prawo (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.