Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Rowiński Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Asesor sąd. WSA Jacek Rejman (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2025 r. sprawy ze skargi H. S. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 czerwca 2025 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę w całości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej również: Kolegium; organ II instancji; organ odwoławczy) decyzją z dnia 10 czerwca 2025 r. nr [...] – wydaną po rozpatrzeniu sprawy z odwołania H. S. (prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą Z. od decyzji Burmistrza [...] (dalej również: Burmistrz; organ I instancji) z dnia 6 maja 2025 r. [...] nakładającej na H. S. karę pieniężną w wysokości [...] zł – na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572) - dalej: k.p.a. oraz art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 w zw. z art. 9g pkt 1 oraz art. 9zd ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2025 r., poz.. 733) - dalej: u.c.p.g. w pkt 1. uchyliło decyzję organu I instancji w części dotyczącej wysokości administracyjnej kary pieniężnej i nałożyło na przedsiębiorcę - H. S. (dalej również: przedsiębiorca; skarżący; strona) administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł za nieosiągnięcie w 2024 r., w odniesieniu do masy odebranych odpadów komunalnych, wymaganego poziomu ich przygotowania do ponownego użycia i recyklingu, zaś pkt 2. w pozostałym zakresie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Powyższe decyzje wydano w następujących okolicznościach sprawy.

Decyzją z dnia 6 maja 2025 r. Burmistrza [...] nałożył na H. S. karę pieniężną w wysokości [...] zł w związku z nieosiągnięciem w 2024 r. w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu, o których mowa w art. 9g ust. 1 u.c.p.g. (pkt 1 decyzji). Ponadto zobowiązał przedsiębiorcę do uiszczenia kary pieniężnej na wskazany w decyzji numer rachunku bankowego, w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna (pkt 2 osnowy).

Burmistrz oparł swoje rozstrzygnięcie na art. 9x ust. 3 u.c.p.g oraz jednostkowej stawce opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, zgodnie z obwieszczeniem Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 28 lipca 2024 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2025 (M.P. z 2024 r., poz. 794) - dalej: obwieszczenie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 28 lipca 2024 r.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ I instancji powołał się na treść art. 9g u.c.p.g. oraz art. 3b u.c.p.g., wskazując, że poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych powinien wynosić co najmniej 45% za rok 2024, podczas gdy ze sprawozdania złożonego przez skarżącego za pośrednictwem Bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami (dalej: BDO) za rok 2024 wynika, że H. S. w 2024 r. osiągnął poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych w wysokości 28,35%.

Organ wskazał na to, że przedsiębiorca H. S. w 2024 r. odebrał łącznie do ponownego użycia i poddania recyklingowi 169,9683 Mg odpadów komunalnych pochodzących ze strumienia odpadów z nieruchomości, z których są one odbierane na podstawie umów z właścicielami, zaś łączna masa wytworzonych odpadów komunalnych na terenie gminy [...] wyniosła 599,5040 Mg, co pozwoliło na ustalenie procentowego poziomu przygotowania odpadów komunalnych do ponownego użycia i recyklingu; jego wielkość wyniosła 28,35% i oznaczała, że do wymaganego w przepisach poziomu 45% przygotowania odpadów do ponownego użycia i recyklingu brakowało 16,65% (45% - 28,35 %) z łącznej masy wytworzonych odpadów komunalnych. Przeliczenie tej wielkości na masę odpadów dało wartość 99,8174 Mg (16,65% x 599,5040 Mg). Organ przemnożył stawkę opłaty za 2025 r. wynoszącą [...] zł przez wielkość brakującej masy odpadów 99,8174, uzyskując kwotę kary pieniężnej wynoszącą [...] zł.

Ponadto, w uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że nałożona kara stanowi administracyjną karę pieniężną, o której mowa w art. 189b k.p.a., ale do sankcji tej nie ma jednak zastosowania treść art. 189f k.p.a. W ocenie organu, w tej sprawie nie zaistniały przesłanki umożliwiające odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej, gdyż strona nie zaprzestała naruszania prawa (nie osiągnęła wymaganych prawem poziomów recyklingu w 2019, 2020, 2021 i 2023 r.) oraz aktualnie nie ma już możliwości następczego usunięcia tego naruszania prawa. Organ dodał, że w sprawie niemożliwe było odniesienie się do dyrektyw wymiaru kary pieniężnej zgodnie z art. 189d k.p.a., a w tym do jej miarkowania.

W odwołaniu do tej decyzji H. S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagał się uchylenia decyzji w całości i umorzenia postępowania. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania: 1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez: a) niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy polegających na ustaleniu jakie poziomy przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych odwołujący faktycznie uzyskał; b) przyjęcie poziomów recyklingu na podstawie wartości wskazanych przez instalację, gdy tymczasem poziomy recyklingu winny być ustalane indywidualnie i dopiero ta informacja powinna być podstawą do ustalenia, czy dany przedsiębiorca uzyskał wymagane prawem poziomy recyklingu czy nie i czy w związku z tym należy na niego nałożyć karę za ich nieosiągnięcie; 2) art. 189d k.p.a. i art. 189f k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że waga naruszenia nie była znikoma i że miarkowanie wysokości kary nie jest możliwe z uwagi na naruszenie obowiązku uzyskania stosownych poziomów recyklingu w latach poprzednich. Ponadto podniósł zarzut błędnej wykładni prawa materialnego: art. 9g w zw. z art. 9x ust. 2 w zw. z art. 9oa ust. 3 u.c.p.g. poprzez przyjęcie, że dla ustalenia poziomów recyklingu wystarczające jest uzyskanie informacji od prowadzącego instalację.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, motywując swoje rozstrzygnięcie, w uzasadnieniu decyzji z dnia 10 czerwca 2025 r., wyjaśniło, że podstawą faktyczną zaskarżonej decyzji było ustalenie, że przedsiębiorca H. S. nie uzyskał w 2024 r. wymaganego prawem poziomu przygotowania odpadów komunalnych do ponownego użycia i recyklingu.

Kolegium wskazało na to, że szczegółowe uregulowania w tym zakresie zawarte są w przepisach ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz przepisach wykonawczych do niej - rozporządzeniu Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 3 sierpnia 2021 r. w sprawie sposobu obliczania poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych (Dz, U. poz. 1530), a nadto w obwieszczeniu Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 4 sierpnia 2023 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2024 (M.P. z 2023 r., poz. 914) - dalej: obwieszczenie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 4 sierpnia 2023 r.

Organ II instancji przywołał brzmienie art. 9g u.c.p.g., stwierdzając, że podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów: 1) przygotowania do ponownego użycia i recyklingu określonych w art. 3 aa albo art. 3b ust. 1; 2) ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 3c ust. 2 pkt 1; 3) nieprzekraczających poziomów składowania określonych w art. 3b ust. 2a. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 3b ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych powinien wynosić co najmniej 45% wagowo - za rok 2024.

Organ II instancji podniósł, że zgodnie z art. 9x ust. 2 u.c.p.g. przedsiębiorca odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, który nie wykonuje obowiązku określonego w art. 9g u.c.p.g. - podlega karze pieniężnej, obliczonej odrębnie dla wymaganego poziomu: 1) przygotowania do ponownego użycia i recyklingu; 2) ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania; 3) składowania. Dodał, ze organ ma zatem obowiązek nałożenia kary pieniężnej na przedsiębiorcę, który nie osiągnął wymaganych poziomów recyklingu. Ponadto zwrócił uwagę na treść przepisu art. 9zc u.c.p.g., podkreślając, że intencją ustawodawcy było to, aby kara przewidziana w tym przepisie była karą obligatoryjną.

Dalej, w uzasadnieniu organ wskazał na to, że art. 9x ust. 3 u.c.p.g. stanowi, że karę pieniężną, o której mowa w ust. 2, oblicza się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami lub ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania. Z kolei poziom osiągniętego recyklingu w odniesieniu do masy odebranych odpadów komunalnych ustalany jest na podstawie sprawozdań składanych przez podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości stosownie do art. 9n ust. 4 u.c.p.g..

Organ odwoławczy stwierdził, że kwestią sporną jest przede wszystkim "poziom recyklingu", a dokładniej poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych uzyskany w roku 2021 przez H. S.. Burmistrz [...] ustalił ten poziom na 28,358%, przyjmując osiągnięty poziom recyklingu na podstawie opracowanego przez stronę sprawozdania złożonego w dniu 28 marca 2025 r. za pośrednictwem Bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami. Ze sprawozdania tego wynika, że osiągnięty poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu wynosi 28,35%. Natomiast wymagany przepisami ustawy poziom recyklingu za rok 2024 wynosił co najmniej 45%.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że skarżący kwestionuje osiągniętą wartość recyklingu, gdyż jego zdaniem wartość recyklingu wpisana do sprawozdania została uzyskana przez niego w związku z art. 9oa u.c.p.g., który dotyczy sprawozdań przedstawianych przez podmioty prowadzące instalację komunalną. Podniósł, że skarżący argumentował, iż prowadzący instalację komunalną jest obowiązany przekazać przedsiębiorcy odbierającemu odpady komunalne od właścicieli nieruchomości lub gminy informację o odpadach przekazanych mu przez tego przedsiębiorcę lub gminę, które poddał procesowi przygotowania do ponownego użycia, recyklingu lub przekazał w tym celu innemu posiadaczowi odpadów i zgodnie z art. 9oa ust. 3 u.c.p.g. informacja ta może być podawana jako iloczyn średniego procentowego wskaźnika osiągniętego w danej instalacji, odpowiednio dla: 1) recyklingu lub 2) przygotowania do ponownego użycia lub 3) odzysku - oraz łącznej masy odpadów komunalnych przekazanych przez gminę. Powyższe zdaniem skarżącego powoduje, że wartość poziomu recyklingu nie stanowi procentowego wskaźnika poziomu recyklingu uzyskanego przez skarżącego, lecz procentowego wskaźnika poziomu recyklingu uzyskanego przez całą instalację.

Odnosząc się do takiego twierdzenia strony, organ II instancji zauważył, że sprawozdanie złożone przez H. S. za pośrednictwem Bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami stanowi sprawozdanie przedstawiane przez podmioty odbierające odpady komunalne od właścicieli nieruchomości i dotyczy realizacji obowiązku wynikającego z art. 9n u.c.p.g. orga zauważył, że zgodnie z art. 9n ust. 4 u.c.p.g. podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości w składanym sprawozdaniu zamieszcza także informacje o osiągniętym poziomie przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych, poziomie ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania oraz poziomie składowania.

Kolegium podniosło, że zgodnie ze złożonym sprawozdaniem H. S. w 2024 r. odebrał w sumie 599,5040 Mg odpadów, w tym 169,9683 Mg odpadów przekazanych do ponownego użycia i recyklingu. Poziom recyklingu wynika zatem ze sprawozdania samego przedsiębiorcy odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, złożonego do Bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami, a dane tam wprowadzone podaje sam podmiot (na podstawie swoich danych, które zobowiązany jest gromadzić).

Według organu, twierdzenie skarżącego w tej sytuacji, że poziom recyklingu zawarty w sprawozdaniu dotyczy instalacji, a nie indywidualnego podmiotu jest nieuzasadnione, bowiem poziom recyklingu wynika z masy odebranych odpadów komunalnych przez odwołującego (czyli danych indywidualnych), a nie innych podmiotów trudniących się takową działalnością, które dostarczają owe odpady do instalacji. W związku z powyższym organ nie zgodził się z argumentacją skarżącego wskazującą na to, iż organ I instancji ustalił tak naprawdę średnią poziomu recyklingu (taki sam poziom recyklingu) dla wszystkich podmiotów przekazujących odpady do instalacji, a nie poziom recyklingu, jaki uzyskał przedsiębiorca. Organ stwierdził, że przyjęcie niczym nieuwiarygodnionych twierdzeń skarżącego, że opierał się on w swoich sprawozdaniach na danych dotyczących instalacji nie odpowiada systemowej konstrukcji sprawozdań składanych przez poszczególnych uczestników "obrotu" odpadami komunalnymi, zawartej w Rozdziale 4b przywołanej ustawy. W świetle powyższego zarzut ten nie znajduje uzasadnienia, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego, bowiem została wydana na podstawie prawidłowo zinterpretowanych przepisów art. 9g w związku z art. 9x ust. 2 u.c.p.g.

Organ odwoławczy podkreślił, że przepis art. 9x ust. 2 ustawy nie przewiduje badania zawinienia, jako przesłanki odpowiedzialności. Organ właściwy nie bada innych okoliczności sprawy, takich jak stopień przyczynienia się przedsiębiorcy do nieosiągnięcia przewidzianych w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poziomów recyklingu, zawinienia zobowiązanego, czy też sytuacji rynkowej. Bez znaczenia jest tu również fakt osiągnięcia poziomu recyklingu przez daną jednostkę samorządu terytorialnego, czy też adekwatność podejmowanych przez nią działań. Powyższe powoduje, że organ zwolniony jest od badania tej okoliczności z urzędu, dlatego też zarzuty podnoszone w odwołaniu, wskazujące na to, że skarżący nie miał wpływu na poziomy recyklingu. Kolegium stwierdziło że w pełni podziela stanowisko utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych, wskazujące na to, że każdy profesjonalny podmiot zajmujący się zbieraniem odpadów, zawierając umowy w zakresie odbioru odpadów komunalnych, co do zasady ma możliwość oszacowania w kontekście własnych możliwości technicznych i wymagań prawnych, w tym dotyczących poziomów odzysku, przy określonej liczbie podmiotów, czy osiągnie w danym roku wymagany prawem poziom recyklingu.

Kolegium zwróciło zarazem uwagę na to, że organ I instancji dość szczątkowo odniósł się do możliwości odstąpienia od nałożenia na stronę kary pieniężnej w trybie art. 189f k.p.a., choć rozważanie tej kwestii w szerszym zakresie nie było w tym wypadku bezwzględnie konieczne. Wskazało też, że podstawowymi przesłankami zastosowania możliwości odstąpienia od nałożenia kary jest znikomość naruszenia prawa i zaprzestanie jego naruszenia. Zdaniem organu odwoławczego, w przypadku obowiązku uzyskania właściwego poziomu recyklingu odpadów w ramach działalności gospodarczej H. S. nie można mówić o zaprzestaniu takiego naruszenia. Upływ roku sprawozdawczego powoduje po prostu niemożność naprawy sytuacji, w której prawo zostało naruszone, tj. nie osiągnięto wymaganego poziomu recyklingu.

Według organu odwoławczego, w tej sprawie za to istotne jest znamię znikomości naruszenia prawa, tj. powodowania braku osiągnięcia w danym roku wymaganego poziomu recyklingu. W ocenie organu I instancji, który to pogląd podziela także Kolegium, wielkość uzyskanego poziomu recyklingu (28,35% w stosunku do wymaganego poziomu 45%) nie stanowi nieznacznego niedoboru. Organ wskazał na to, że 16,65% w przeliczeniu na masę odpadów równa się 99,8174 Mg, co nie jest wielkością znikomą, a przeciwnie – znaczną i dostrzegalną. Zdaniem Kolegium przesądza to o braku możliwości odstąpienia od nałożenia na przedsiębiorcę kary pieniężnej, gdyż naruszenie prawa było znaczące.

Kolegium stwierdziło też, że o braku znikomości naruszania prawa w tym przypadku świadczy to, że strona nie przedstawiła właściwie jakie to okoliczności – losowe, niezależne od niej – spowodowały brak osiągnięcia wymaganego poziomu recyklingu. Skarżący nie powołał się na takie racjonalne podstawy, stąd należy przyjąć, że one nie zaistniały, a brak osiągnięcia 45% poziomu recyklingu wynikał jedynie z braku staranności i zaangażowania w dopełnieniu tego obowiązku.

Zarazem Kolegium dostrzegło, że organ I instancji, dokonując kalkulacji kary pieniężnej, posłużył się niewłaściwą stawką opłaty za korzystanie ze środowiska. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 9x ust. 3 u.c.p.g. karę pieniężną za nieosiągnięcie wymaganego poziomu przygotowania odpadów komunalnych do ponownego użycia i recyklingu oblicza się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych.

Organ II instancji stwierdził, że w zaskarżonej decyzji z dnia 6 maja 2025 r. organ I instancji odnosił się do roku 2024, a zatem winien zastosować stawkę opłaty obowiązującej w 2024 r. za umieszczenie niesegregowanych odpadów komunalnych na składowisku, jednak w powołał się na stawkę obowiązującą w roku 2025 (382,54 zł) zgodnie z obwieszczeniem Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 28 lipca 2024 r. Spowodowało to, że karę pieniężną za nieosiągnięcie w 2024 r. wymaganego poziomu przygotowania odpadów komunalnych do ponownego użycia i recyklingu organ skalkulował, mnożąc tę stawkę i wielkość brakującej masy odpadów komunalnych (99,8174 Mg). W tej sposób ustalił wysokość kary pieniężnej na kwotę [...]zł. Ustalenie to jest błędne i wymaga skorygowania, bowiem organ winien posłużyć się stawką zgodną z obwieszczeniem Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 4 sierpnia 2023 r. i wyliczyć karę pieniężną przy zastosowaniu właściwej stawki opłaty, wynoszącej za rok [...] zł. Mnożąc tę kwotę przez wielkość brakującej masy odpadów komunalnych (99.8174 Mg), uzyskuje się prawidłową wysokość kary pieniężnej ([...] zł), którą winien ponieść przedsiębiorca H. S..

Przy takich zastrzeżeniach Kolegium uznało, że decyzja z dnia 6 maja 2025 r. w przeważającej części wydana została w sposób prawidłowy, przy właściwym zastosowaniu przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, jak i z poszanowaniem zasad procedury administracyjnej. Jedynie w zakresie podstawy prawnej do ustalenia wysokości kary pieniężnej organ popełnił błąd, co zostało w decyzji odwoławczej naprawione. W takiej sytuacji Kolegium zadecydowało o uchyleniu zaskarżonej decyzji jedynie w części dotyczącej wysokości administracyjnej kary pieniężnej.

W skardze na powyższą decyzję H. S., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą Z. , reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucił tej decyzji:

1. naruszenie przepisów postępowania - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez:

- nieuzasadnione przyjęcie, że skarżący uzyskał poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych z frakcji papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła (dalej: poziomy recyklingu) na poziomie określonym w sprawozdaniu za rok 2024, podczas gdy wskazane w sprawozdaniu informacja, stanowi informację o średnich poziomach recyklingu uzyskanych przez instalację, a nie o rzeczywistej wartości poziomu recyklingu, który skarżący faktycznie uzyskał w roku 2024,

- brak podjęcia jakichkolwiek czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, polegających na ustaleniu rzeczywistej wartości poziomu recyklingu uzyskanego przez skarżącego w roku 2024;

- przyjęcie poziomów recyklingu dla skarżącego na podstawie wartości wskazywanych przez instalację dla każdego podmiotu dostarczającego odpady komunalne, na podstawie informacji wskazanej przez skarżącego w obowiązkowym sprawozdaniu, podczas gdy poziomy recyklingu powinny zostać ustalone na podstawie rzeczywistych danych dotyczących skarżącego, a dopiero te wartości powinny być podstawą do ustalenia, czy skarżący poziomy recyklingu uzyskał i czy należy na niego nałożyć karę za ich nieosiągnięcie;

2. błędną wykładnię przepisów prawa materialnego - art. 9g w zw. z art. 9x ust. 2 w zw. z art. 9oa ust. 3 u.c.p.g. poprzez przyjęcie, że na potrzeby ustalenia poziomów recyklingu wystarczające jest odwołanie się od informacji przedstawionej przez instalacje, podczas gdy poziom recyklingu winien być ustalony na podstawie rzeczywistych wartości osiągniętego poziomu recyklingu, informacje mogą być podstawą do nałożenia kary administracyjnej;

3. naruszenie przepisów postępowania - art. 189d k.p.a. i art. 189f k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że waga naruszenia nie była znikoma i że nie można zastosować instytucji przewidzianej w art. 189d k.p.a. z uwagi na naruszenia obowiązku uzyskania stosownych poziomów recyklingu w innych latach, podczas gdy to, czy naruszenie jest znikome wynika ze skutku i wagi naruszenia, a nie przedstawionej dokumentacji.

Przy tak sformułowanych zarzutach, umotywowanych i rozwiniętych w uzasadnieniu skargi, strona wniosła o uchylenie zaskarżanej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości, a także o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Organ zwrócił uwagę na orzeczenia sądowe, jakie zostały wydane w innych sprawach tego samego skarżącego w stosunku do kar za nieosiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu za lata 2019-2021.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja Kolegium z dnia 10 czerwca 2025 r. o charakterze reformacyjno-merytorycznym, w której organ odwoławczy w części uchylił decyzję Burmistrza [...], tj. w zakresie dotyczącym wysokości administracyjnej kary pieniężnej ustalonej na kwotę [...]zł i w to miejsce nałożył na H. S. administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł za nieosiągnięcie w roku 2024, w odniesieniu do masy odebranych odpadów komunalnych, wymaganego poziomu ich przygotowania do ponownego użycia i recyklingu, zaś w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej: p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy – wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu – nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Poza tym, stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, w tym przede wszystkim na podstawie przedstawionych przez organ akt postępowania administracyjnego i pism procesowych stron wraz z załącznikami. Stąd też analiza i ocena prawna okoliczności niniejszej sprawy nastąpiła na gruncie faktów znajdujących odzwierciedlenie w aktach tejże sprawy (por. np. orzecznictwo powołane w wyroku NSA z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2678/21 - to i pozostałe orzeczenia powołane w niniejszym wyroku dostępne w bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W wyniku przeprowadzenia tak rozumianej kontroli, po zapoznaniu się z zakwestionowanymi decyzjami oraz stanowiskiem stron postępowania - skarżącego (zarzutami i argumentacją skargi i odwołania) i organu odwoławczego (odpowiedzią na skargę), Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a jej argumenty okazały się niesłuszne.

Materialnoprawną podstawę podjętych w przedmiotowej sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (aktualnie: Dz.U. z 2025 r., poz. 733) - art. 9g pkt 1, art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3, art. 9zd ust. 1 – w brzmieniu obowiązującym w spornym okresie.

W ocenie Sądu, w sprawie zaszły podstawy do wymierzenia skarżącemu administracyjnej kary pieniężnej za nieosiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu za rok 2024.

Zgodnie z art. 9g pkt 1 u.c.p.g. podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu określonych w art. 3aa albo art. 3b ust. 1. Natomiast według art. 3b ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. gminy są obowiązane osiągnąć poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych w wysokości co najmniej 45% wagowo - za rok 2024.

Z kolei w myśl art. 9x ust. 2 u.c.p.g. przedsiębiorca odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, który nie wykonuje obowiązku określonego w art. 9g, podlega karze pieniężnej, obliczonej odrębnie dla wymaganego poziomu: 1) przygotowania do ponownego użycia i recyklingu; 2) ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania; 3) składowania. Karę pieniężną, o której mowa w ust. 2 pkt 1 i 2, oblicza się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (aktualnie: Dz.U. z 2025 r., poz. 647 ze zm.), i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych lub ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania (art. 9x ust. 3 u.c.p.g.).

W ocenie Sądu brak jest zasadnych przesłanek do twierdzenia, że organ niezasadnie nałożył na skarżącego karę pieniężną – w finalnie skorygowanej (zmniejszonej) wysokości przez Kolegium. Zarówno poziom recyklingu zakładany do osiągnięcia, jak i rzeczywiście osiągnięty zostały przez Kolegium wskazane prawidłowo. Organ II instancji, ustalając niższą wysokość wyliczonej kary pieniężnej, prawidłowo zastosował wysokość stawki opłaty za korzystanie ze środowiska wynikającą z obwieszczenia Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 4 sierpnia 2023 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2024

(M.P. z 2023 r., poz. 914), bowiem naruszenie prawa (nieosiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu) dotyczyło roku 2024. W związku z tym zastosowanie przez organ I instancji stawki określonej w obwieszczeniu Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 28 lipca 2024 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2025 (M.P. z 2024 r., poz. 794) było błędne.

Zarzut naruszenia art. 9g w zw. z art. 9x ust. 2 w zw. z art. 9oa ust. 3 u.c.p.g. jest chybiony. Zgodnie z art. 9n ust. 4 u.c.p.g. to podmiot odbierający odpady komunalne, w tym wypadku skarżący, jest obowiązany zamieścić w rocznym sprawozdaniu m.in. informacje o osiągniętym poziomie przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych, poziomie ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania oraz poziomie składowania.

Poza tym odróżnić należy treść art. 9oa ust. 3 od treści art. 9oa ust. 1 u.c.p.g., w którym to ustawodawca nałożył obowiązek na każdy podmiot prowadzący regionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych do przekazywania przedsiębiorcy odbierającemu odpady komunalne od właścicieli nieruchomości odrębnej i zindywidualizowanej informacji o odpadach przekazanych mu tylko przez tego przedsiębiorcę. Z treści art. 9oa ust. 1 u.c.p.g. wprost wynika, że podmiot prowadzący instalację komunalną zawiera odrębne umowy z przedsiębiorcami odbierającymi odpady komunalne od właścicieli nieruchomości oraz odrębne z gminami (tak NSA w wyrokach z dnia 25 czerwca 2025 r. sygn. akt III OSK 1166/24 i III OSK 1167/24, dostępne jw.).

Przyjęta przez organy wielkość osiągniętego w 2024 r. poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych wynika wprost ze sporządzonego przez skarżącego sprawozdania rocznego.

W sprawozdaniu tym, zgodnie z art. 9n ust. 4 u.c.p.g., powinna się m.in. znaleźć informacja o osiągniętym przez podmiot odbierający odpady komunalne poziomie przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych. W świetle art. 9n ust. 4 u.c.p.g. to na podmiocie odbierającym odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości ciąży obowiązek zamieszczenia w sprawozdaniu informacji o osiągniętych poziomach recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami oraz ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania w ostatnim sprawozdaniu składanym za dany rok. W sprawozdaniu tym skarżący jako podmiot odbierający odpady komunalne miał obowiązek podania danych, które odzwierciedlałyby rzeczywiste ilości odpadów, a nie natomiast poziom podany przez podmiot prowadzący instalację komunalną.

Zarzuty skarżącego, dotyczące zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego, sprowadzają się do stanowiska, że to organ zobowiązany do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej winien ustalać poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych. Takie stanowisko jest wprost sprzeczne z brzmieniem przywołanego art. 9n ust. 4 u.c.p.g.

Warto podkreślić, że przepis art. 9g pkt 1 u.c.p.g. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że podmiot odbierający odpady komunalne został zobligowany przez ustawodawcę do osiągnięcia w konkretnym roku kalendarzowym określonego przepisem ustawy poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych. Ustawodawca nie pozostawił podmiotom odbierającym odpady jakiejkolwiek swobody w podjęciu decyzji, czy taki poziom zechcą osiągnąć czy też nie, nie przewidział również jakichkolwiek okoliczności, w świetle których ów podmiot mógłby się uwolnić od konieczności realizacji nałożonego ustawą obowiązku. Podmiot, który podejmuje się prowadzenia tego rodzaju działalności, chcąc uniknąć kary, musi w taki sposób zorganizować swe przedsiębiorstwo, aby uzyskać wymagany poziom recyklingu. Podkreślenia wymaga, że skarżący, jako podmiot profesjonalny, miał obowiązek znać przepisy prawne oraz wykonywać ciążące na nim obowiązki związane z odbieraniem odpadów (por. stanowisko wyrażone wyrokach WSA w Poznaniu z dnia 16 marca 2022 r. sygn. akt IV SA/Po 69/22, dostępny jw.).

Zarzut naruszenia art. 9x ust. 3 u.c.p.g. również był niezasadny.

Wymierzenie kary pieniężnej jest następstwem naruszenia prawa, a przy ustalaniu jej wysokości nie uwzględnia się indywidualnych okoliczności, gdyż jej wysokość wprost wynika z art. 9x ust. 3 u.c.p.g. Powyższe oznacza, że ustawodawca w tym względzie nie pozostawił organowi swobody oceny, a decyzja o nałożeniu kary ma charakter związany (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 czerwca 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 249/23, dostępny jw.).

W ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym (patrz: wyżej przywołane wyroki z dnia 25 czerwca 2025 r. sygn. akt III OSK 1166/24 i III OSK 1167/24) należy również zaznaczyć, że to na skarżącym jako przedsiębiorcy, który odbiera odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, ciążył obowiązek podania w sprawozdaniu danych, które odzwierciedlałyby rzeczywiste ilości odpadów dostarczanych do instalacji przetwarzającej takie odpady i poddanych przetworzeniu. Podmiot taki winien zdawać sobie sprawę z obowiązującego prawa, które w zakresie objętym nałożoną w tej sprawie karą wymagało osiągnięcia w 2024 r. określonego poziomu recyklingu. Skarżący powinien mieć świadomość skutków braku osiągnięcia wymaganych wskaźników i tak określić zakres swojej działalności, aby nie dążyć do naruszania prawa.

W toku postępowania nie doszło też do naruszenia przepisów proceduralnych. W szczególności organy obu instancji ustaliły prawidłowo wszystkie istotne w sprawie okoliczności faktyczne, kierując się zasadami wynikającymi z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a sporządzone uzasadnienie wypełnia kryteria sformułowane w art. 107 § 3 k.p.a. Poziom recyklingu ustalany jest na podstawie sprawozdania podmiotu odbierającego odpady, a nie przez inne - niesprecyzowane bliżej przez skarżącego "jakiegokolwiek czynności niezbędne" dokonywane przez organ administracji. Wbrew twierdzeniom strony, przyjęcie poziomów recyklingu dla skarżącego zostało wskazane indywidualnie na podstawie danych zawartych w złożonym przez niego sprawozdaniu, a nie na podstawie wartości wskazywanych przez instalację.

W sprawie nie miało miejsca również naruszenie art. 189d k.p.a. i art. 189f k.p.a. Jeśli chodzi o zastosowanie art. 189d k.p.a., to przepis ten określa ogólne dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej. Jednakże przywołany już art. 9x ust. 3 u.c.p.g. statuuje odmienne dyrektywy wymiaru kary i stanowi lex specialis wobec art. 189d k.p.a. Kara pieniężna za niewykonanie obowiązku określonego w art. 9g u.p.c.g należy do kategorii bezwzględnie określanych, a jej wysokość zależy m.in. od brakującej masy odpadów komunalnych, wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami. Przesłanką jej wymierzenia jest obiektywnie pojęta bezprawność administracyjna polegająca na braku realizacji obowiązków wynikających z obowiązku wynikającego z art. 9g u.c.p.g. (por. wyrok NSA z dnia 17 października 2023 r. sygn. akt III OSK 2849/21, dostępny jw.).

Odnosząc się natomiast do kwestii zastosowania art. 189f k.p.a., należy zauważyć, że przepis ten co do zasady mógł mieć zastosowanie w przedmiotowej sprawie (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2022 r. sygn. akt III OPS 1/21 - dostępną jw., zgodnie z którą do postępowań administracyjnych w przedmiocie nałożenia administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w przepisach rozdziału 4d ustawy o utrzymaniu czystości, stosuje się art. 189f k.p.a.). Organy – których stanowisko Sąd ujmuje łącznie, tj. uwzględniając wzajemnie dopełniające się argumenty organu I instancji oraz organu II instancji – zasadnie zbadały w tej sprawie przesłanki z art. 189f k.p.a., ale doszły do wniosku, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione warunki do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. Sąd stanowisko to podziela.

Celem art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. jest niedopuszczenie do wymierzenia kary, która byłaby rażąco nieproporcjonalna do wagi naruszenia. Ocena wagi naruszenia prawa wymaga ustalenia, czy konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) skutki faktyczne lub prawne w obszarze konkretnych dóbr prawnie chronionych, tj. dóbr chronionych przez naruszoną normę sankcjonowaną. Jeżeli zatem konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) poważne negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znaczna. Istotne jest przy tym, że im wyższa wartość naruszonego lub zagrożonego dobra, tym większe prawdopodobieństwo zakwalifikowania naruszenia prawa jako znacznego. Jeżeli natomiast naruszenie prawa wywołało jednostkowe i nieznacznie negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych lub skutków tych w ogóle nie wywołało i wywołać nie mogło, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znikoma (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 października 2023 r. sygn. akt III SA/Po 576/23, dostępny jw.).

W celu odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 2 i 3 k.p.a. niewystarczające jest ustalenie, że podmiot, na który kara miała zostać nałożona, usunął naruszenie prawa lub powiadomił właściwe podmioty o stwierdzonym naruszeniu prawa, co może nastąpić w ramach postępowania w przedmiocie przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Przepis art. 189f § 2 k.p.a. wymaga bowiem wprost ustalenia przez organ nakładający karę, że odstąpienie od jej nałożenia pozwoli na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona. Dopiero stwierdzenie tej okoliczności umożliwia organowi skierowanie do strony postępowania postanowienia, w którym wyznaczy stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających usunięcie naruszenia prawa lub powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa (por. wyrok NSA z dnia 10 maja 2023 r. sygn. akt I OSK 957/22, dostępny jw.).

W przedmiotowej sprawie trafnie organy uznały, że skarżący nie usunął naruszenia. W tym względzie wskazały na niezaprzeczony przez stronę fakt, że skarżący nie osiągnął poziomów recyklingu kolejno w latach 2019, 2021, 2022 i 2023. Waga naruszenia prawa jest znaczna. Dotyczy ono przecież nieosiągnięcia wymaganego poziomu recyklingu, a zatem kwestii ochrony środowiska i zdrowia ludzi. Nadto, nieosiągnięcie poziomu recyklingu przez skarżącego rzutuje na poziom recyklingu osiągany przez gminę, a w konsekwencji i na mieszkańców. W ocenie Sądu waga naruszenia prawa w rozumieniu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. musi być oceniana z punktu widzenia zagrożenia dla realizacji tego celu, jakim jest w niniejszej sprawie zapewnienie efektywnego i skutecznego systemu gospodarowania odpadami opartego na selektywnej zbiórce odpadów. Wobec tego Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawnie organy trafnie uznały, że nie ma podstaw do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.

Podsumowując, zarówno poczynione przez organy ustalenia, jak i ocena zebranego materiału dowodowego zostały dokonane zgodnie z unormowaniami zawartymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy umotywował wystąpienie przesłanek do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Wykładnia przepisów prawa materialnego, które organy zasadnie zastosowały w tej sprawie, była prawidłowa.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.