II OSK 496/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-02-13	
Data wpływu	2023-03-06	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Marzenna Linska - Wawrzon /przewodniczący/
Piotr Broda
Tomasz Bąkowski /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne
Zabytki	
Sygn. powiązane	II SA/Kr 643/22	
Skarżony organ	Rada Miasta~Prezydent Miasta	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny	
Powołane przepisy	Dz.U. 2012 nr 0 poz 647; art. 6 ust. 1, art. 28 ust. 1; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568; art. 19 ust. 1 pkt 2; Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr) sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 października 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 643/22 w sprawie ze skargi D.O. i T.K. na uchwałę nr [...] Rady Miasta Krakowa z dnia [...] 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "B." 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 12 października 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 643/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D.O. i T.K. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia [...] 2013 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "B.", stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 11 ust. 4 i części graficznej w odniesieniu do działki nr [...] położonej przy ul. K. [...] w K. (pkt I) i zasądził od Gminy Miejskiej Kraków solidarnie na rzecz D.O. i T.K. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt II).

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

D.O. i T.K. zaskarżyli przywołaną wyżej uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego:

– art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") przez niedostateczne uwzględnienie w tworzeniu m.p.z.p. obszaru "B." – rejon ulicy K. w K. prawa własności skarżących, co doprowadziło do nieuzasadnionego, niezgodnego z zasadą proporcjonalności, ograniczenia praw właścicielskich skarżących do działek oznaczonych nr [...] [...],

– art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt oraz pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) w związku z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm., dalej: "k.c.") przez przekroczenie władztwa planistycznego gminy w postaci ustanowienia całkowitej ochrony zabytków na obszarze działki ewidencyjnej o numerze nr [...], [...], a co za tym idzie prawa własności nieruchomości, podczas gdy brak jest uzasadnionego interesu publicznego, który mógłby być chroniony takim ograniczeniem,

– art. 1 ust. 1 u.p.z.p. przez kształtowanie polityki przestrzennej w sposób nieoparty na ładzie przestrzennym i zrównoważonym rozwoju,

– art. 1 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) przez naruszenie nakazu starannego ważenia interesu publicznego i prywatnego, które to w konsekwencji przyczyniło się do przyznania priorytetowego znaczenia interesowi publicznemu.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący są właścicielami nieruchomości przy ul. K. [...] w K., która została bezzasadnie objęta w planie całkowitą ochroną konserwatorską. Skarżący dokonali zgodnej z prawem przebudowy przedmiotowego budynku i w konsekwencji zmienili jego gabaryty, bryłę i pierwotny kształtu dachu w czasie, w którym budynek został już ujęty w gminnej ewidencji zabytków, a przed wejściem w życie planu miejscowego. Przebudowy dokonano w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy z 30 stycznia 2008 r., znak: AU-02-3.MKM.7331-3032/07 oraz opartą na niej decyzją pozwolenia na budowę nr 1176/08 z 29 maja 2008 r., znak: AU-Ol-l.MSO.73532-55/08. Wzmiankowane decyzje zostały wydane w zgodzie z opinią Miejskiego Konserwatora Zabytków. Przebudowany obiekt został oddany do użytkowania 26 czerwca 2013 r. decyzją nr 409/13, znak RoiK.III.5121.56.2013.GTE. Uzyskane decyzje zostały wydane zgodnie z uzgodnieniami Miejskiego Konserwatora Zabytków. Przyjęcie więc całkowitej ochrony w m.p.z.p., polegające między innymi na nakazie: zachowania gabarytów, bryły (w tym kształtu dachu), dla nieruchomości, która wcześniej – za zgodą Miejskiego Konserwatora Zabytków – została przebudowana i zmieniła swój pierwotny charakter jest działaniem niespójnym, nielogicznym i niemającym uzasadnienia prawnego czy merytorycznego oraz świadczy o tym, że organ nie dochował staranności w zakresie przygotowania rozwiązań planistycznych, polegających m.in. na przeprowadzeniu analiz historycznych czy chociażby oceny stanu faktycznego i formalno-prawnego obiektu objętego ochrona. Nadto zaznaczono, że sądy administracyjne przychylały się w analogicznych przypadkach do skarg na wskazane ustalenia tej uchwały (wyrok NSA z 31.05.2016 r., II OSK738/15).

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu wskazano, że ograniczenia dotyczące nieruchomości przy ul. K. [...] w K. należy uznać za w pełni legalne i uzgodnione z właściwym organem do spraw ochrony zabytków.

Organ podniósł, że zgodnie z kartą ewidencyjną zabytku, a także na podstawie załącznika nr 3 tabela budynków ujętych w ewidencji zabytków, dom przy ul. K. [...] w K. został objęty ochroną konserwatorską. Budynek ten powstał w 1937 r. i stanowi przykład architektury powojennej mieszkaniowej, którą cechowała forma wernakularna, zatem nawiązanie do tradycji lokalnych i ludowych.

Budynek przy ul. K. [...] jest wpisany do gminnej ewidencji zabytków, natomiast ulica K. zawiera się w Strefie Buforowej dla obszaru wpisanego na Listę Światowego Dziedzictwa UNESCO, pozwalającej na skuteczniejszą ochronę panoramy S. i W. Sam fakt istnienia Strefy Buforowej nie przynosi nowych rozwiązań prawnych, stwarza jednak podstawy do umieszczania ustaleń o ochronie przestrzeni w dokumentach planistycznych miasta, w tym także w zaskarżonym planie. Podkreślono, że ustalenia skarżonej uchwały zostały uzgodnione, na etapie procedury planistycznej z Małopolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w Krakowie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd ustalił, że skargę wniesiono po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa oraz że skarżący posiadają legitymację do domagania się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej tej działki.

Następnie Sąd przywołał § 11 ust. 4 zaskarżonej uchwały, który stanowi, że:

dla określonych na Rysunku Planu obiektów objętych ochroną całkowitą ustala się:

1) nakaz zachowania gabarytów i cech obiektu oraz zasad zabudowy w zakresie:

a. rzutu budynku;

b. usytuowania klatki schodowej;

c. bryły (w tym kształtu dachu) – dopuszczenie adaptacji strychu bez możliwości stosowania okien innych niż połaciowe z zastrzeżeniem ust. 6 pkt 7;

d. elewacji: kompozycji, artykulacji, zachowania (odtworzenia) detalu architektonicznego, stolarki: bram wejściowych i wjazdowych, stolarki okiennej - w przypadku złego stanu zachowania – możliwość wymiany z powtórzeniem pierwotnego materiału oraz stylowej formy z uwzględnieniem detali, proporcji oraz profili;

e. piątej elewacji – strefy dachów: dopuszcza się pokrycie dachówką ceramiczną w kolorach naturalnych lub blachą w kolorach naturalnej dachówki ceramicznej albo w kolorach naturalnej blachy;

2) zakaz lokalizacji szyldów i znaków informacji wizualnej powyżej parteru (lub gzymsu nad parterem);

3) dostosowania do kompozycji elewacji szyldów i znaków informacji wizualnej;

4) dopuszczenie iluminacji.

Analiza skarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że ustanawia ona dwa reżimy ochrony konserwatorskiej, wspomniany reżim ochrony całkowitej (§ 11 ust. 4) oraz reżim ochrony częściowej (§ 11 ust. 5). W ramach reżimu ochrony częściowej przewidziano:

1) nakaz zachowania następujących cech obiektu:

a. zasad kompozycji elewacji frontowych, tj. artykulacji, zachowania (odtworzenia) detalu architektonicznego;

b. stolarki bram wejściowych i wjazdowych, stolarki okiennej – w przypadku złego stanu zachowania – możliwość wymiany z powtórzeniem pierwotnego materiału oraz stylowej formy z uwzględnieniem detali, proporcji oraz profili;

2) dopuszczenie zmian następujących gabarytów i cech obiektu:

a. nadbudowy do wysokości ustalonej dla poszczególnych wyznaczonych terenów;

b. rozbudowy i przebudowy przy zachowaniu ustaleń dla poszczególnych wyznaczonych terenów;

c. formy i kształtu dachu – przy zastosowaniu materiałów pokrycia w kolorach naturalnych;

d. adaptacji strychu;

3) dopuszczenie iluminacji;

4) zakaz lokalizacji szyldów i znaków informacji wizualnej powyżej parteru (lub gzymsu nad parterem);

5) dostosowania do kompozycji elewacji szyldów i znaków informacji wizualnej.

W ocenie Sądu organ nie wyjaśnił dostatecznie, jakie to względy ogólne (publiczne) przemawiają za koniecznością objęcia nieruchomości skarżących całkowitą ochroną konserwatorską. Prawodawca lokalny powinien wykazać, jakie to względy ogólne uzasadniają objęcie danego obiektu ochroną konserwatorską, a jeżeli wykaże, że względy takie zachodziły, to dlaczego ochrona powinna być pełna bądź częściowa.

Zdaniem Sądu fakt wpisania obiektu do gminnej ewidencji zabytków oraz powoływana w odpowiedzi na skargę dokumentacja i stanowisko Konserwatora uzasadnia objęcie go ochroną wynikającą z planu miejscowego, ale nie przesądza to o zakresie tej ochrony, tj. czy ma być ona całkowita, czy też może być to ochrona częściowa. Organ kwestii tej nie uzasadnił, co według Sądu sprawia, że w tym zakresie doszło do naruszenia władztwa planistycznego, co uzasadnia stwierdzenie nieważności § 11 ust. 4 planu w odniesieniu do działki nr [...], obr. [...].

Sąd podkreślił, że w analogicznej sprawie dotyczącej zabudowy innej nieruchomości przy ul. Z. w zakresie objęcia jej całkowitą ochroną konserwatorską, Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt II OSK 738/15, w której wyrok zapadł 31 maja 2016 r. dopatrzył się naruszenia władztwa planistycznego i uchylił zaskarżony wyrok WSA w Krakowie (oddalający skargę) oraz stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie jej § 11 ust. 4 pkt 1 w odniesieniu do nieruchomości położonej przy ulicy Z. [...] w K. Sąd I instancji podzielił w pełni stanowisko zaprezentowane we wskazanym orzeczeniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Rada Miasta Krakowa, działająca przez Prezydenta Miasta Krakowa, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od strony skarżącej na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. prawa materialnego (art. 174 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), a to:

1. art. 6 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zbyt ogólne uzasadnienie dla wprowadzonych w planie miejscowym ograniczeń w wykonywaniu prawa własności stanowi istotne naruszenie zasad sporządzaniu planu miejscowego, podczas gdy z istotnością naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego mamy do czynienia w przypadku stwierdzenia, że przyjęte ustalenia są odmienne od tych, które byłyby podjęte, gdyby do stwierdzonego uchybienia nie doszło;

2. art. 19 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm. dalej: "u.o.z.") w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że uwzględniając ochronę wynikającą z ewidencji zabytków organ planistyczny winien uzasadnić jej zakres w stosunku do uwarunkowań każdej z nieruchomości objętej tą ochroną;

3. art. 1 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 oraz z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w powiązaniu z art. 140 k.c. przez ich błędne zastosowanie polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że ustalenia planistyczne dla działki nr [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna K. (dalej również jako: "nieruchomość") zostały dokonane z nadużyciem władztwa planistycznego i z naruszeniem prawa własności, podczas gdy analiza stanu faktycznego sprawy prowadzi do wniosku, że organ planistyczny prawidłowo wyważył interes publiczny i prywatny, a ustalenia skarżonego planu miejscowego w odniesieniu do powołanej nieruchomości wynikają z uwarunkowań historycznych i zabytkowych terenu, a także z uzgodnień z Małopolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków;

4. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez niewłaściwe zastosowanie na skutek przyjęcia, iż stwierdzone przez Sąd I instancji naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powodują nieważność całego § 11 ust. 4 oraz nieważność części graficznej planu w odniesieniu do nieruchomości skarżących, mimo iż wykazana przez Sąd I instancji wadliwość upoważniała jedynie do stwierdzenia nieważności w części dotyczących postanowień zawartych w § 11 ust. 4 pkt 1 zaskarżonej uchwały, które odnosiły się wyłącznie do zasad ochrony obiektów zabytkowych objętych ochroną pełną.

II. przepisów postępowania, których uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 ust. 2 p.p.s.a.), a to:

1. art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1805 z późn. zm., dalej: "k.p.c.") w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. przez brak wszechstronnej oceny materiału dowodowego i częściowe stwierdzenie nieważności uchwały, podczas gdy prawidłowa ocena przez Sąd materiału dowodowego stanowiłaby podstawę do uznania, iż ustalenia skarżonej uchwały są zgodne zobowiązującymi przepisami prawa, co w konsekwencji prowadziłoby do zastosowania art. 151 p.p.s.a. i oddalenia skargi w całości,

2. art. 134 p.p.s.a. w zw. z 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na baraku wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku przyczyn wydania orzeczenia wykraczającego poza granice skargi, tj.:

– stwierdzenia nieważności w części tekstowej dotyczącej całego § 11 ust. 4 skarżonej uchwały, mimo iż jedynie § 11 ust. 4 pkt 1 skarżonej uchwały określa nakazy, które ingerują w prawo własności skarżących, podczas gdy postanowienia § 11 ust. 4 pkt 2-3 skarżonej uchwały utraciły moc obowiązywania, a § 11 ust. 4 pkt 4 skarżonej uchwały nie stanowi zakazu,

– stwierdzenia nieważności w części graficznej uchwały dotyczącej nieruchomości skarżących w zakresie ustalenia kategorii przeznaczenia terenu, przebiegu linii zabudowy, oraz infrastruktury technicznej mimo iż zostały one ustalone zgodnie z prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały w trafne oraz mogły zostać poddane ocenie.

Zasadny okazał się zarzut art. 134 p.p.s.a. w zw. z 141 § 4 w zw. z art. 28 ust. 1 p.p.s.a. Słusznie bowiem skarżąca kasacyjnie podniosła brak wyjaśnienia powodów, dla których Sąd I Instancji stwierdził nieważność § 11 ust. 4 pkt 2-4 (ustalających odpowiednio: zakaz lokalizacji szyldów i znaków informacji wizualnej powyżej parteru (lub gzymsu nad parterem); dostosowanie do kompozycji elewacji szyldów i znaków informacji wizualnej, a także dopuszczenie iluminacji) oraz części graficznej w odniesieniu do działki nr [...], w której przyjęto między innymi ustalenia dotyczące przeznaczenia terenu.

Zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdzenie, że: "(...) skoro organ planistyczny dopuścił się naruszenia władztwa planistycznego w zakresie objęcia ochroną całkowitą działki [...] bez wskazania, co uzasadnia tak głęboką ingerencję w prawo własności, to stwierdzenie nieważności musi się odnosić do wszelkich zapisów, które tą ochronę kształtują, tj. nie tylko do wprowadzanych jej zapisami zakazów, ale też nakazów, które to nakazy są wymienione w pkt 2 ust 1 § 11 skarżonego planu. (powinno być ust. 4 – przyp. NSA)" (s. 13), nie jest wystarczające.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, określenie "podlegania całkowitej ochronie", użyte w § 11 ust. 3 zaskarżonego planu, samo w sobie nie wprowadza nakazów i zakazów ograniczających korzystanie z obiektu wraz z działką. Ograniczenia te zostały określone w części § 11 ust. 4 pkt 1-3 (pkt 4 nie przewiduje ograniczeń), przy czym pkt 2 i 3 dotyczy szyldów i znaków informacji wizualnej, co do których w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się. Brak także wskazania motywów, dla których Sąd I instancji uznał za naruszające zasady sporządzania planu miejscowego, ustalenia wynikające z części graficznej planu odnoszącej się do działki [...]. Wypada nadmienić, że nie tylko w przywołanym przez Sąd I instancji wyroku NSA z dnia 31 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 738/15, ale również w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1580/16 stwierdzającego nieważność § 11 ust. 4 zaskarżonego planu w odniesieniu do innej działki przy ul. Z., pozytywnie zweryfikowanego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1918/17, nie kwestionowano ustaleń wynikających z części graficznej.

Z powodu wskazanych wyżej braków dostrzeżonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – nie ma możliwości przeprowadzenia kontroli instancyjnej wyroku w opisanym zakresie, która pozwoliłaby na prześledzenie toku rozumowania Sądu I instancji i poznania racji, które stały za stwierdzeniem nieważności całego § 11 ust. 4 zaskarżonego planu w odniesieniu do działki [...], jak też stwierdzenia nieważności części graficznej obejmującej tę działkę.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Wojewódzki Sąd Administracyjny winien zatem wskazać brakujące motywy zaskarżonego wyroku, bądź też dokonać ponownej oceny ustaleń zaskarżonego planu.

Z kolei drugi z zarzutów naruszenia przepisów postępowania, to jest zarzut naruszenia art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a., okazał się niezasadny. Skarżąca kasacyjnie nie odniosła się do tego zarzutu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a co za tym idzie, nie wskazała, które – jej zdaniem – partie materiału dowodowego nie zostały wszechstronnie rozważone.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, nie można zgodzić się zarzutem błędnej wykładni art. 6 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. polegającej na uznaniu, że zbyt ogólne uzasadnienie dla wprowadzonych w planie miejscowym ograniczeń w wykonywaniu prawa własności stanowi istotne naruszenie zasad sporządzaniu planu miejscowego.

Po pierwsze, Sąd w zaskarżonym wyroku nie ocenił uzasadnienia organu dotyczącego wprowadzonych ograniczeń w zakresie korzystania z budynku znajdującego się na działce nr [...] jako zbyt ogólnego, ale wskazał na brak dostatecznego wyjaśnienia powodów objęcia nieruchomości skarżących ograniczeniami wynikającymi z ustaleń zawartych § 11 ust. 4 zaskarżonego planu.

Po drugie, uzasadnienie wprowadzonych ograniczeń, czego nie podniesiono w zaskarżonym wyroku, opiera się na objęciu terenu, na którym znajduje się działka nr [...], Strefą Buforową dla obszaru wpisanego na Listę Światowego Dziedzictwa UNESCO, pozwalającą na skuteczną ochronę panoramy S. i W. Natomiast celem wprowadzenia całkowitej lub częściowej ochrony, zgodnie z § 11 ust. 3 zaskarżonego planu, jest ochrona obiektów zabytkowych, w tym budynku usytuowanego na działce nr [...], nie zaś ochrona panoramy S. i W.

Nie sposób też zgodzić się z zarzutem błędnej wykładni art. 19 ust. 1 pkt 2 u.o.z. w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p.

Sąd w zaskarżonym wyroku nie odwoływał się wprost do treści art. 19 ust. 1 pkt 2 u.o.z., a zatem nie można mu zarzucać błędnej wykładni tego przepisu. Mając jednak na uwadze, że w motywach orzeczenia pojawia się odniesienie do braku wyjaśnia przez organ powodów objęcia przez plan całkowitą ochroną obiektu znajdującego się w gminnej ewidencji zabytków, to zważywszy na cel wprowadzenia całkowitej ochrony obiektów zabytkowych, o którym mowa w § 11 ust. 3 zaskarżonego planu, wypada zauważyć, że skoro obiekt znajdujący się na działce nr [...], figurujący w gminnej ewidencji zabytków, która – uwzględniając art. 7 u.o.z. – nie stanowi formy ochrony zabytków, zostaje objęty ochroną całkowitą, w zakresie określonym w § 11 ust. 4 pkt 1 zaskarżonego planu (w znaczący sposób ograniczającą wykonywanie prawa własności), to stopień tej ochrony wobec przedmiotowego obiektu powinien zostać uzasadniony. Należy bowiem mieć na względzie choćby to, że ograniczeniom takim nie zawsze podlegają zabytki nieruchome wpisane do rejestru zabytków, a więc takie które wyróżniają się między innymi wartościami historycznymi i przestrzennymi na tle innych dawnych obiektów (por. wyroki NSA z 10.05.2022 r., II OSK 1626/19, LEX nr 3356946; 2.09.2022 r., III OSK 624/22, LEX nr 3431963; 3.11.2022 r., II OSK 3456/19, LEX nr 3564435 oraz z 21.02.2024 r., II OSK 1269/21, LEX nr 3705275), w tym tych ujętych (jedynie) w gminnej ewidencji zabytków.

Wskazane wyżej okoliczności każą uznać, że ustalenia § 11 ust. 4 pkt 1 zaskarżonego planu zostały przyjęte z przekroczeniem granic władztwa planistycznego gminy, co oznacza, że zarzut błędnego zastosowania art. 1 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 oraz z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w powiązaniu z art. 140 k.c. nie mógł również odnieść zamierzonego skutku.

Natomiast ocena zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 28 ust. 1 u.p.z.p., na skutek przyjęcia, że stwierdzone przez Sąd I instancji naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego powodują nieważność całego ust. 4 w § 11 oraz nieważność części graficznej zaskarżonego planu w odniesieniu do nieruchomości skarżących, została uznana za przedwczesną, ze względu na podniesiony wyżej brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku motywów stwierdzenia nieważności § 11 ust. 4 pkt 2-4 oraz części graficznej w odniesieniu do działki nr [...].

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Jeżeli bowiem przyczyną uwzględnienia skargi kasacyjnej okazały się braki w zakresie wyjaśnienia przez Sąd I instancji powodów stwierdzenia nieważności całego ust. 4 w § 11 zaskarżonego planu oraz jego części graficznej w odniesieniu do działki nr [...], to nie ma dostatecznych podstaw do tego, by obciążać skarżących kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.