Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia NSA Wojciech Mazur Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 657/10 w sprawie ze skargi A. K. na akt Prezydenta Miasta G. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za wydanie karty pojazdu oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2010 r. (sygn. akt II SA/GL 657/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, orzekając na skutek skargi, wniesionej przez A. K., uchylił akt Prezydenta Miasta G. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za wydanie karty pojazdu.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Wnioskiem z dnia [...] marca 2010 r. A. K. złożył do Prezydenta Miasta G. wniosek o zwrot kwoty 425,00 zł nadpłaconej za wydanie karty pojazdu marki OPEL Kadett zarejestrowanego w dniu [...] grudnia 2004 r. pod nr rej. [...].

Pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] Prezydent Miasta G. odmówił dokonania zwrotu żądanej kwoty podając, iż Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r. stwierdził wprawdzie, że przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310) jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t. j.: Dz. U. 2005, Nr 108, poz. 908 z zm.) i z art. 92 ust. 1 oraz art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jednakowoż odroczył utratę mocy obowiązującej kontrolowanego przepisu do dnia 1 maja 2006 r. Nowy zaś przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 59, poz. 421), wprowadzający opłatę za kartę pojazdu w wysokości 75 zł, wszedł w życie z dniem 15 kwietnia 2006 r. W konsekwencji do czasu wejścia w życie nowego rozporządzenia opłata za kartę pojazdu pozostawała bez zmian, a pobierane wcześniej opłaty były opłatami należnymi.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, po bezskutecznym żądaniu od organu usunięcia naruszenia prawa A. K. zakwestionował stanowisko organu.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta G. wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż z uwagi na treść orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, do dnia wejścia w życie wydanego przez Ministra Transportu i Budownictwa nowego rozporządzenia t. j. do dnia 15 kwietnia 2006 r. wcześniejsze rozporządzenie było aktem powszechnie obowiązującym, a przepis określający należną opłatę w wysokości 500,00 zł cyt. "korzystał w pełni z atrybutów obowiązującego prawa".

Uchylając - na podstawie art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej "P.p.s.a." - zaskarżony akt Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga była zasadna.

W uzasadnieniu swego stanowiska Sąd wskazał, iż co prawda opłatę za wydanie karty pojazdu marki OPEL Kadett nr rej. [...] uiszczono w czasie obwiązywania § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310), wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 77 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) jednakże powołany przepis rozporządzenia został w dniu 17 stycznia 2006 r. wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego (sygn. akt U 6/04) uznany za niezgodny z art. z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał Konstytucyjny stwierdził bowiem, że określona w tym przepisie wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu w kwocie 500,00 zł jest zawyżona gdyż nie uwzględnia ustawowych wytycznych do określenia wysokości tej opłaty, zawartych w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Organ wydający rozporządzenie nie jest bowiem umocowany do działania poza granicami upoważnienia, dla realizacji założeń w ustawie przemilczanych. Pomimo to, ustalając wysokość opłaty nie ograniczył się do uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty lecz ustalił opłatę, uwzględniającą dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca, w udzielonej Ministrowi delegacji, nie przewidział. Trybunał Konstytucyjny wskazał też, iż opłata charakteryzuje się wprawdzie cechami podobnymi do podatku, jednak w przeciwieństwie do podatków jest świadczeniem ekwiwalentnym. W sytuacji zatem, gdy znacznie przewyższa ona wartość faktycznie świadczonej usługi nabywa cechy podatku. W konsekwencji, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, podwyższenie opłaty za wydanie karty pojazdu do wysokości 500,00 zł, nie pozostające w związku z kosztami świadczonej usługi, jest sprzeczne z art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Sąd Wojewódzki stwierdził przy tym, iż co prawda Trybunał Konstytucyjny orzekł o utracie mocy obowiązującej kwestionowanego przepisu rozporządzenia dopiero z dniem 1 maja 2006 r., nie oznaczało to jednak, iż w okresie pozostawania rozporządzenia w obrocie prawnym, pozostawało ono w zakresie ustalenia wysokości opłaty w zgodzie z udzielonym Ministrowi Infrastruktury ustawowym upoważnieniem i w zgodzie z Konstytucją.

W świetle stanowiska Trybunału Konstytucyjnego niewątpliwym było, iż zakwestionowany przepis stanowił, od chwili jego wydania przepis niekonstytucyjny, wykraczający poza zakres udzielonej przez ustawodawcę delegacji. Wskazana zaś przez Trybunał data odnosi się zaś jedynie do utraty mocy obowiązującej przepisu, a nie do jego oceny jako niekonstytucyjnego.

Podzielając powyższy pogląd wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny, Sąd Wojewódzki – mając na uwadze treść art. 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – uznał przy tym, że Sąd może dokonać samodzielnej oceny konstytucyjności przepisów rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. Tym samym skład orzekający stwierdził i § 1 ust. 1 rozporządzenia został wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. W ocenie Sądu upoważnienie zawarte w art. 77 ust. 6 w zw. z ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym nie uprawniało bowiem Ministra Infrastruktury do określenia w rozporządzeniu wysokości opłaty za kartę pojazdu w wysokości przewyższającej rzeczywiste znaczenie tego dokumentu dla rejestracji pojazdu oraz koszt związany z drukiem i dystrybucją tej karty.

Uznanie przez Sąd przepisu za niekonstytucyjny w dacie jego zastosowania przez organ administracji publicznej skutkowało ustaleniem, że poddany kontroli akt Prezydenta Miasta G. z dnia [...] kwietnia 2010 r. podjęty został z naruszeniem prawa. Organ odmówił bowiem skarżącemu zwrotu części uiszczonej w roku 2004 za kartę pojazdu opłaty pomimo faktu, iż jej pobranie w wysokości 500,00 zł nastąpiło na mocy przepisu wykraczającego poza zakres udzielonego Ministrowi Infrastruktury upoważnienia, w wysokości zawyżonej w stosunku do wskazań zawartych w art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym i w tej części uiszczonej zatem nienależnie.

Uchylając więc zaskarżony akt Sąd Wojewódzki polecił aby przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezydent Miasta G. ustalił, w jakiej wysokości skarżący winien był uiścić opłatę za wydanie karty pojazdu, kierując się kryteriami wynikającymi z art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym.

W skardze kasacyjnej, Prezydent Miasta G., zaskarżając powyższy wyrok w całości, zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu:

1. naruszenie prawa materialnego, a to błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 178 ust. 1 i art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez dokonanie oceny konstytucyjności przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. Nr 137, poz. 1310) z pominięciem zakresu związania wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04;

2. naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie - z naruszeniem art. 178 ust.1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - przepisów art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6 k.p.a. w zakresie oceny obowiązku działania przez organy administracji publicznej na podstawie przepisów prawa, w tym przypadku art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t. j. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 z późn. zm.) i § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310), do czasu utraty mocy tego ostatniego, tj. do dnia 15 kwietnia 2006 r., oraz oceny możliwości odstąpienia od pobierania spornej opłaty;

3. w konsekwencji wyżej powołanych naruszeń, naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie przepisu art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t. j. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 z późn. zm.) i § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. Nr 137, poz. 1310) przy ocenie istniejącego po stronie skarżącego obowiązku wynikającego z przepisu prawa w myśl art. 3 § 2 pkt 4, art. 134, art. 146 P.p.s.a.;

4. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 i art. 146 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. poprzez pominięcie, iż przedmiotem rozpoznania jest ustalenie istnienia po stronie skarżącego obowiązku wynikającego z przepisu prawa.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania, ewentualnie, w razie ustalenia, iż brak naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji w sposób niewłaściwy skorzystał z uprawnienia wynikającego z zasady niezawisłości wyrażonej w art. 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, co jest wynikiem jego błędnej wykładni. Pominął bowiem treść art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przesądzającej o zakresie związania orzeczeniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w tym w zakresie odroczenia jego mocy obowiązującej. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wiąże bowiem w sposób bezwzględny wszystkich adresatów. Związanie to nie ogranicza się wyłącznie do stron sporu, ale obejmuje również wszystkie organy władzy, w tym sądy.

Skarżący kasacyjnie podkreślił, że zasada związania orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego wynikająca z przepisu art. 190 Konstytucji niezależna jest od rangi przepisu poddanego kontroli konstytucyjnej , co potwierdził Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 7 grudnia 2007 r., (sygn. akt III CZP 125/07) wskazując, iż z art. 190 Konstytucji wynika nie tylko kompetencja Trybunału do pozbawienia określonego aktu normatywnego mocy obowiązującej, lecz także do określenia terminu, kiedy to nastąpi, to inne organy państwa, w tym sądy, nie mogą traktować tego aktu jako - co do zasady - pozbawionego skutków prawnych.

W ocenie zatem skarżącego kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób nieuprawniony dokonał samodzielnej oceny konstytucyjności przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z pominięciem zakresu związania wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, naruszając tym samym przepisy art. 178 ust. 1 i art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Biorąc zaś pod uwagę, że przedmiotowe rozporządzenia utraciło swą moc z dniem 15 kwietnia 2006 r. do tego terminu wskazany przepis obowiązywał.

Organ podkreślił przy tym, że zgodnie z zasadą legalizmu, wyrażoną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6 k.p.a., zobligowany był do działania na podstawie przepisów prawa. Organy władzy publicznej nie zostały przy tym wyposażone w kompetencje dokonania samodzielnej oceny konstytucyjności przepisów rangi podustawowej, pozwalającej na odstąpienie od ich stosowania, a w tym przypadku pobierania spornej opłaty. Wojewódzki Sąd Administracyjny, podlegając na zasadzie wynikającej z art. 178 ust. 1 ustawy zasadniczej oraz innym ustawom, winien mieć więc tę regulację na względzie przy rozpatrywaniu sprawy. W tym przypadku, w oparciu o przepisy art. 134 i art. 146 P.p.s.a., ocenie podlegać winno więc, czy skarżący miał obowiązek wynikający z przepisu prawa do uiszczenia opłaty za wydanie pierwszej karty pojazdu w określonej wysokości. Obowiązek ten musi być przy tym badany przy uwzględnieniu całego obowiązującego systemu prawnego, który wyznacza określone działania organu administracji publicznej, a które dokonane w granicach prawa nie mogą być uznane jako pozbawione skutków prawnych. Podlegający ocenie obowiązek po stronie skarżącego wyznaczały przepisy art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t. j. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze. zm.) i § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. W związku z powyższym, przy uwzględnieniu faktu obowiązywania ww. przepisów w okresie uiszczenia przez skarżącego spornej opłaty za wydanie karty pojazdu, uznać należało skargę na bezzasadną albowiem na skarżącym ciążył obowiązek jej uiszczenia. Tym samym, nieuzasadnione jest uchylenie zaskarżonego aktu oraz orzeczenie dotyczące zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. K. wnosił o jej oddalenie w pełni podzielając argumentację Sądu Wojewódzkiego zaprezentowaną w zaskarżonym orzeczeniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela utrwalony już w tego rodzaju sprawach kierunek orzeczniczy. W wyroku z dnia 24 lutego 2009 r. o sygn. akt I OSK 418/08 (publ. LEX nr 518241) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że art. 190 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej rodzi prawo do kwestionowania rozstrzygnięć organów administracji publicznej, ukształtowanych na podstawie niekonstytucyjnego przepisu, jeszcze przed orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, stwierdzającego taką niekonstytucyjność.

Zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego nie było i nie jest kwestionowane uprawnienie każdego Sądu rozpoznającego sprawę do oceny, czy określone przepisy rozporządzenia są zgodne z ustawą i Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej.

Uzasadnienie dla prawa badania konstytucyjności aktu podstawowego przez Sąd w procesie kontroli legalności aktu administracyjnego w konkretnej sprawie wynika z art. 8, art. 178 ust. 1 i art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (stanowisko w tym przedmiocie zostało przedstawione w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 16 stycznia 2006 r. o sygn. akt I OPS 4/05, publ. ONSAiWSA nr 2, poz. 39, z powołaniem się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego).

To uprawnienie Sądów w żadnym stopniu nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego, który z mocy art. 188 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jest powołany do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa, wydanych przez centralne organy państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą, różnica polega jednak na tym, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, stwierdzające taką niezgodność, wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez Sąd jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym. Dlatego nie można mówić o sprzeczności w stanowisku Sądu, iż zakwestionowany przepis rozporządzenia wprawdzie formalnie obowiązywał, jednakże Sąd odmówił jego zastosowania, ponieważ należy odróżnić obowiązywanie przepisu rozumianego jako pozostawanie tego przepisu w systemie prawnym, od stosowania lub odmowy stosowania tego przepisu przez Sąd w konkretnej sprawie.

W niniejszej sprawie rozpoznanie skargi przez Sąd I instancji nastąpiło już po stwierdzeniu przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r. o sygn. akt U 6/04 (OTK-A z 2006 r., nr 1, poz. 3) niezgodności przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310) z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (t. j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 z zm.) oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także po utracie mocy obowiązującej tego przepisu. Problem sprowadza się więc do tego, jakie znaczenie prawne w sprawie

rozpoznawanej przez Sąd ma stwierdzenie przez Trybunał, że przepis rozporządzenia, który ma być podstawą oceny legalności zaskarżonego do Sądu aktu administracyjnego, jest niezgodny z Konstytucją, przy czym Trybunał orzekł na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji, że przepis ten traci moc obowiązującą z dniem określonym przez Trybunał.

Odnośnie tego skomplikowanego i trudnego do rozwiązania problemu Trybunał Konstytucyjny wypowiedział się wielokrotnie w szczególności w wyrokach z dnia 2 lipca 2003 r. o sygn. akt K 25/01 (OTK-A z 2003 r., nr 6, poz. 60), z dnia 27 października 2004 r. o sygn. akt SK 1/04 (OTK-A z 2004 r., nr 9, poz. 96), z dnia 31 marca 2005 r. o sygn. akt SK 26/02 (OTK-A z 2005 r., nr 3, poz. 29) i z dnia 27 kwietnia 2005 r. o sygn. akt P 1/05 (OTK-A z 2005 r., nr 4, poz. 42). Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w tych wyrokach zasadniczo jest takie, że odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej przepisu ustawy ma ten skutek, iż mimo że obalone w stosunku do niego zostało domniemanie konstytucyjności, winien być stosowany przez wymiar sprawiedliwości.

Zdaniem Trybunału, do nadejścia wskazanego terminu, uznany za niezgodny z Konstytucją przepis zachowuje moc obowiązującą, a zatem musi być przestrzegany i stosowany przez wszystkich jego adresatów. Zgodnie bowiem z art. 190 ust. 1 Konstytucji, także to rozstrzygnięcie zamieszczone w tekście orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego jest nie tylko ostateczne, ale i ma moc powszechnie obowiązującą. Zakresem tej mocy objęte są również wszystkie Sądy. Konstytucja nie przewiduje bowiem żadnego wyjątku w stosunku do zasady wyrażonej w jej art. 190 ust. 1. Uczynienia wyjątku w tym względzie nie uzasadnia art. 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wskazujący akty normatywne, którym podlegają sędziowie. To stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zostało przyjęte również w uchwałach Sądu Najwyższego z dnia 3 lipca 2003 r. o sygn. akt III CZP 45/03 (OSNC z 2004 r. nr 9, poz. 136) i z dnia 23 stycznia 2004 r. o sygn. akt III CZP 112/03 (OSNC z 2005 r. nr 4, poz. 61).

Podkreślenia jednak wymaga, że przedstawione wyżej stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone zostało w sprawach, w których Trybunał orzekał o niezgodności z Konstytucją przepisów ustawowych.

Omawiane zagadnienie dotyczy zaś stwierdzenia niezgodności z Konstytucją i ustawą przepisu rozporządzenia.

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego należy w pełni podzielić stanowisko, iż sądy samodzielnie mogą odmawiać zastosowania przepisu rozporządzenia, w stosunku do którego stwierdzają niezgodność z normą ustawową. Uprawnienie to wynika bezpośrednio z art. 178 ust. 1 Konstytucji, który stanowi o podległości sędziów tylko Konstytucji i ustawom, a nie wszelkim innym aktom prawnym, nawet jeśli one mają charakter aktów powszechnie obowiązujących. Zasada ta, na gruncie art. 8 ust. 2 Konstytucji, wskazującego, iż Konstytucja jest najwyższym prawem i że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, stanowi podstawę przyznania sądom kompetencji do odmowy zastosowania takiego przepisu rozporządzenia. Dotyczy to także sądów administracyjnych, sprawujących na gruncie art. 175 ust. 1 i art. 184 Konstytucji wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale także kontrolę stanowienia prawa przez organy administracji.

Przekonanie o powyższym uprawnieniu sądów administracyjnych znalazło potwierdzenie m.in. w wyroku wydanym przez skład 7 sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. I OPS 4/05 (ONSAiWSA 2006/2/39), w którym Sąd stwierdził, iż "...nie jest trafny zarzut, że sąd administracyjny nie ma kompetencji do oceny, czy przepis rozporządzenia jest zgodny z ustawą i Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, i nie może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia z tego powodu, że przepis ten, w ocenie sądu, jest niezgodny z ustawą i Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. (...) w tym względzie nie ma kolizji między kompetencjami Trybunału Konstytucyjnego i sądu administracyjnego. (...) Uprawnienie każdego sądu rozpoznającego sprawę do oceny, czy określone przepisy rozporządzenia są zgodne z ustawą było i jest przyjmowane w orzecznictwie zarówno Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w tym względzie najdobitniej zostało wyrażone w postanowieniu z dnia 13 stycznia 1998 r. sygn. akt U 2/97 (OTK 1998, nr 1, poz. 4), w którym Trybunał stwierdził, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sąd rozpatrujący sprawę indywidualną w której przepis ten może być zastosowany. Na gruncie nowej Konstytucji bowiem nie ulegała zmianie kompetencja sądów do incydentalnej kontroli tych wszystkich przepisów, które są usytuowane poniżej ustawy. (...) Wielokrotnie w tej kwestii wypowiadał się także Naczelny Sąd Administracyjny (przykładowo można wskazać na uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2000 r. sygn. akt OPK 13/00, ONSA 2001, nr 2, poz. 63; z dnia 18 grudnia 2000 r. sygn. akt OPK 20-22/00, ONSA 2001, nr 3, poz. 104; z dnia 21 lutego 2000 r. sygn. akt OPS 10/99, ONSA 2000, nr 3, poz. 90; z dnia 22 maja 2000 r. sygn. akt OPS 3/00, ONSA 2000, nr 4, poz. 136)."

Samo odroczenie utraty mocy obowiązującej przepisu rozporządzenia nie kreuje sytuacji odmiennej od tej, która została rozważona powyżej, a już na pewno nie ogranicza wskazanego wyżej uprawnienia sądu administracyjnego do odmowy zastosowania takiego przepisu rozporządzenia. W świetle uwag powyższych zatem, uprawnienie sądu administracyjnego, będąc aktualnie niezależnie od statusu zakwestionowanego przepisu rozporządzenia, tym bardziej nie może być podważone w sytuacji stwierdzenia jego niezgodności z Konstytucja i ustawą przez Trybunał Konstytucyjny. Brak jest bowiem podstaw do uznania, że skoro Trybunał Konstytucyjny, na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, odroczył w czasie utratę mocy obowiązującej przepisu rozporządzenia, spowodował tym aktem, że przepis ten, w stosunku do którego stwierdzono przecież tym samym niezgodność z normą konstytucyjną, zyskuje szczególną wiążącą moc. Odroczenie wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie oznacza, iż przepis uznany za niezgodny z Konstytucją musi być stosowany przez Sąd do daty wskazanej przez Trybunał. Nie jest w tym względzie uprawnionym pogląd, że do tego dnia jest on zgodny z Konstytucją, a od tego dnia staje się ona niezgodny z ustawą zasadniczą. Teza ta jest konsekwencją utrwalonego w orzecznictwie poglądu, że przepis uznany przez Trybunał Konstytucyjny za sprzeczny z Konstytucją lub innym aktem nadrzędnym, był niekonstytucyjny od dnia jego wydania i jako akt niższej rangi nie powinien być stosowany od dnia jego wejścia w życie. Odroczenie wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie ma wpływu na to stanowisko, bowiem nie wpływa na stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu. Natomiast odroczenie wejścia w życie orzeczenia ma na celu umożliwienie odpowiedniemu organowi stosowną zmianę tego przepisu, tak aby był on zgodny z Konstytucją lub innym aktem nadrzędnym.

Zasadne jest więc przyjęte w judykaturze stanowisko, że w przypadku zastosowania przez Trybunał Konstytucyjny przepisu art. 190 ust. 3 Konstytucji, Sądy, dokonując wyboru odpowiedniego środka procesowego, zobowiązane są brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenia wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, powody, dla których Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2004 r., sygn. akt SK 1/04, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 1403/05).

Z tego względu nieuzasadnione jest twierdzenie skarżącego kasacyjnie, iż Trybunał Konstytucyjny odraczając w czasie utratę mocy orzeczenia uznającego za niezgodny z Konstytucją Rzeczpospolitej Polskiej przepis § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 roku w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. 2003, nr 137, poz. 1310) spowodował w istocie, iż działanie organu związane z pobraniem opłaty za wydanie karty pojazdu w kwocie 500 zł było zgodne z prawem, a tym samym, że organ ten nie był obowiązany dokonać zwrotu bezprawnie pobranej opłaty.

W konsekwencji powyższych argumentów nie można uznać zasadności zarzutu, wskazującego na niezastosowanie art. 7 Konstytucji i art. 6 kpa do oceny działań organów administracji na podstawie art. 77 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym i § 1 ust. 1 rozporządzenia do czasu utraty mocy tego ostatniego przepisu. Podniesione wyżej argumenty wskazują właśnie na zastosowanie obu przepisów, zobowiązujących sąd do oceny zgodności z prawem działań administracji, tyle, że w takim ich rozumieniu, które uwzględnia wskazane wyżej przepisy Konstytucji, dotyczące związania samego sądu przepisami Konstytucji (w szczególności art. 175 ust. 1, art. 178, art. 184 w zw. z art. 8 ust. 2, a także art. 190 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej).

Wszystkie przedstawione wyżej argumenty przemawiają zatem za przyjęciem tezy, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 190 ust. 1 i 3, a także art. 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nie jest uzasadniony, a tym samym nietrafne są również pozostałe zarzuty. Sąd I instancji miał bowiem podstawy do uchylenia aktu Prezydenta Miasta G., poprzez przyjęcie, iż zakwestionowany przepis rozporządzenia nie powinien być zastosowany nie tylko z tego powodu, że Trybunał stwierdził, iż w/w przepis jest niekonstytucyjny, ale także dlatego, że Sąd może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia, jeśli uzna jego niezgodność z Konstytucją (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2007 r. o sygn. akt I OSK 1030/06, publ. LEX nr 343819).

Należy mieć przy tym na uwadze treść art. 190 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Jeżeli więc została stwierdzona niekonstytucyjność przepisu, a nie jest to decyzja administracyjna (w niniejszej sprawie badamy czynność organu administracji w postaci pobrania opłaty), to w takiej sytuacji trzeba zastosować "inne środki", do których odnosi się powołany art. 190 ust. 4 ustawy zasadniczej. Tym środkiem jest właśnie możliwość wystąpienia o zwrot nadpłaconej kwoty za kartę pojazdu. Odmienna interpretacja prowadziłaby do sytuacji, w której nastąpiłaby utrata ochrony jednostki, zagwarantowanej w ust. 4 art. 190 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.