II SA/Go 642/14 - Wyrok

Data orzeczenia	2014-10-09	
Data wpływu	2014-08-27	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.	
Sędziowie	Maria Bohdanowicz
Mirosław Trzecki
Sławomir Pauter /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Planowanie przestrzenne
Prawo miejscowe	
Sygn. powiązane	II OSK 179/15	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2003 nr 80 poz 717; art. 28 ust. 1, art. 1 ust. 2 pkt 1,2,6, art. 6 ust. 1 i 2 pkt 2, art. 15 ust. 2 pkt 1; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266; art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 2; Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587; § 3 pkt 4, § 4 pkt 1 i 2; Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego
Dz.U. 2001 nr 38 poz 454; § 68 ust. 1  pkt 1-5; Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędzia WSA Mirosław Trzecki Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2014 r. sprawy ze skargi E.B., W.B. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 30 lipca 2008 r. nr XXVIII/195/08 w sprawie planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego parku siłowni wiatrowych "[...]" oddala skargę.	
Uzasadnienie
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie w następstwie wniesienia skargi przez E.B. i W.B. jest uchwała nr XXVIII/195/08 Rady Miejskiej z dnia 30 lipca 2008 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego parku siłowni wiatrowych ,,S". Skarżący wnosili o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie od organu na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżony plan zagospodarowania przestrzennego dotyczący budowy parku siłowni elektrowni wiatrowych pod nazwą ,,S" dotyczy terenu obejmującego obszar części obrębów [...] o łącznej powierzchni 1.1141,25 ha. Przewidziano w nim lokalizację na tym terenie do 34 wieży siłowni wiatrowych o mocy od 1,5 do 3,0 MW, o łącznej mocy 102 MW, na obszarach oznaczony na planie symbolami od 1 SW-R do 9 SW-R. Na obszarach tych przewidziano obok lokalizacji siłowni wiatrowych także infrastrukturę towarzyszącą. Przewidziano dla tych obszarów funkcję użytków rolnych połączoną z zakazem zabudowy mieszkaniowej i przeznaczonej na pobyt stały ludzi. Obszar ten posiada łącznie powierzchnię 639,59 ha. (§ 4 ust. 1 i § 8 ust. 1). Dla obszarów oznaczonych symbolami od 10 R do 21 R o łącznej powierzchni 484,05 ha przewidziano funkcję użytków rolnych połączoną z zakazem zabudowy mieszkaniowej i przeznaczonej na stały pobyt ludzi Na terenach tych dopuszczono również możliwość wprowadzenia upraw ogrodniczych i hodowlanych. Teren oznaczony symbolem 22KD1 obejmuje cześć istniejącej drogi powiatowej nr [...], która ma zostać zachowana i obejmuje teren o powierzchni 1,26 ha. Natomiast tereny oznaczone symbolami od 23KD2 do 30 KD2 obejmowały cześć istniejących dróg gminnych mających również zostać zachowane, o łącznej powierzchni 16,35 ha. Zgodnie z § 4 ust. 2 planu zagospodarowania przestrzennego stwierdzono, że w/w tereny do chwili ich zagospodarowania zgodnie z ustaloną funkcją mogą pełnić dotychczasową funkcję bez możliwości wprowadzenia funkcji mieszkalnej. W § 5 ust. 2 pkt planu postanowiono, że siłownie wiatrowe będą pracować bezzałogowo, obiekty nie wymagają uzbrojenia terenu w zakresie zaopatrzenia w wodę, odprowadzania ścieków, zaopatrzenia w ciepło i gaz oraz telekomunikację. W § 5 planu określono zasady budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, w § 6 zasady dotyczące ochrony środowiska przyrodniczego a w § 7 zasady dotyczące dziedzictwa kulturowego. Określono również zasady podziału i scalania terenu oraz zasady zagospodarowania terenów objętych planem w tym w zakresie dopuszczalności wykorzystania terenów pod budowę tymczasowych dróg i placów montażowych, które oznaczono symbolem Dw.

Zgodnie z § 8 określono maksymalną wysokość wieży elektrowni wiatrowej do 130 metrów nad poziom terenu, a skrajnego punktu skrzydła w pozycji pionowej do 175 metrów nad poziom terenu. Minimalną odległość pomiędzy wieżami ustalono na 350 metrów, a odległość wieży od zabudowy mieszkalnej i przeznaczonej na stały pobyt ludzi 400-500 metrów. Jedna elektrownia wiatrowa ma zajmować teren o powierzchni 501 metrów kwadratowych.

W dniu 5 czerwca 2014 roku E.B. i W.B., będący współwłaścicielami nieruchomości położonej w miejscowości [...], złożyli wezwanie do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie uchwały XXVIII/195/08 Rady Miejskiej z dnia 30 lipca 2008 roku w sprawie uchwalenia planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego parku siłowni wiatrowych ,,S". Interes prawny uzasadnili faktem, że w/w nieruchomość stanowiąca ich własność jest częściowo objęta powyższym planem i położona jest na terenie oznaczonym symbolem 11R. Plan obejmuje tylko część ich nieruchomości. Najbliżej planowana elektrownia wiatrowa znajduje się w odległości około 410 metrów od granicy ich nieruchomości, a od budynku mieszkalnego w odległości 610 metrów. Ustalenia kwestionowanego przez nich planu zagospodarowania przestrzennego naruszają ich prawo własności do nieruchomości, którą wykorzystują zarówno na cele mieszkalne jak i rolnicze. Natomiast plan przewiduje do tego terenu funkcję rolniczą, bez możliwości zabudowy mieszkalnej i zabudowy przeznaczonej na pobyt stały ludzi. Nadto tak bliskie usytuowanie wieży elektrowni wiatrowej od ich nieruchomości będzie przyczyną zakłóceń będące następstwem emisji hałasu, będą narażeni na efekt migotania cieni, emisję infradźwiękowi, zagrożeń związanych z odrywaniem się od łopat kawałków lodu oraz zwiększone pole elektromagnetyczne. Zdanie skarżących bezpieczna minimalna odległość elektrowni wiatrowych od zabudowań przeznaczonych na pobyt stały ludzi to co najmniej 2 kilometry. Podnieśli trzy zasadnicze zarzuty wobec planu zagospodarowania przestrzennego. Pierwszy zarzut dotyczył naruszenia art. 28 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 6, art., 6 ust. 1 i 2 pkt 2 , art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu przestrzennym w związku z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu obowiązującym na dzień 30 lipca 2008 roku poprzez ustalenie w § 9 ust. 1 pkt 1 planu zamiaru przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów ornych o klasie bonitacyjnej RIII o powierzchni 0,89 ha na terenie całego objętego planem miejscowym bez wymaganej, uprzedniej zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Nadto z postanowień planu nie wynika jaka powierzchnia gruntów o jakie bonitacji zostanie przeznaczona na drogi dojazdowe do poszczególnych elektrowni wiatrowych. Ma to istotne znaczenie do odrolnienia gruntów i konieczności uzyskania zgody właściwego ministra. Zarzut drugi dotyczył naruszenia art. 28 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2 pkt 2, art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 23 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 pkt 4 , § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz § 68 ust. 1 pkt 1 -5 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez ustalenie w § 8 ust. 2 pkt 1 i 3 uchwały z dnia 30 lipca 2008 roku dla terenu objętego planem 11R zasad i standardów zagospodarowania w sposób uniemożliwiający korzystanie z nieruchomości przez skarżących zgodnie z jej przeznaczeniem. Ustalenia planu w tym zakresie kolidują z obecnym przeznaczeniem nieruchomości. Niedopuszczalne jest również zdaniem skarżących aby plan zagospodarowania przestrzennego dzielił ich nieruchomość na dwie równe części i to po przekątnej, przez co jedna część leży poza terenem objętym planem. Zarzut trzeci dotyczył naruszenia zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tj. art. 28 ust. 1 i art. 21 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2 , art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z uwagi na fakt, że inwestor przekazał dokumentację planistyczną w drodze darowizny na rzecz gminy. Zarzut ten ma zdaniem skarżących o tyle znaczenie, że zaskarżony plan powstał wyłącznie w interesie inwestora bez uwzględnienia interesów właścicieli nieruchomości objętych planem.

Rada Miejska nie odniosła się w terminie 30 dni od wniesionego wezwania do usunięcia naruszenia praw.

W dniu 28 lipca 2014 roku E.B. i W.B. wnieśli skargę na uchwałę nr XXVIII/195/08 Rady Miejskiej z dnia 30 lipca 2008 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego parku siłowni wiatrowych ,,S". Skarżący wnosili o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie od organu na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze powtórzyli zarzuty zawarte we wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej odrzucenie. W uzasadnieniu podniesiono, że skarżący nie wykazali interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały. Skarżąc uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym należy wykazać istniejący związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą a konkretną indywidualna sytuacją prawną skarżącego czy też skarżących. Należy wykazać, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawno materialną wnoszących skargę. Skarżący natomiast uzasadniają swój interes prawny hipotetycznym wpływem elektrowni wiatrowych na działkę stanowiącą ich własność oraz, że postanowienia planu zagospodarowania przestrzennego ingerują w prawo własności jakie im przysługuje w stosunku do tej działki poprzez ograniczenie możliwości jej dotychczasowego użytkowania zgodnie z jej przeznaczeniem. Zdaniem organu jest to tylko hipotetyczny interes faktyczny skarżących, a nie interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Powyższe uzasadnia odrzucenie skargi. Odnośnie zarzutu pierwszego dotyczącego braku zgody właściwego ministra na odrolnienie gruntów ornych organ stwierdził, że wskazane przez skarżących przepisy dotyczą sytuacji, gdy powierzchnia gruntów ornych wynosi co najmniej 0,5 ha i jest to zwarty obszar, a nie jak w niniejszej sprawie stanowiący sumę mniejszych fragmentów rozmieszczonych w różnych częściach większego obszaru. Odnośnie zarzutu drugiego dotyczącego objęciem planem tylko części nieruchomości stanowiącej własność skarżących i zmiany funkcji części objętej planem organ podniósł, że w ramach władztwa planistycznego jakie posiada, Gmina ma prawo dla danego obszaru przewidzieć inne przeznaczenie niż dotychczasowy, faktyczny sposób korzystania z nieruchomości, co wynika z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odnośnie zarzutu dotyczącego przekazania dokumentacji planistycznej gminie przez podmiot zewnętrzny podniesiono, że jest to sprawą wewnętrzną gminy i w przypadku gdy procedura planistyczna została zachowana nie może stanowić podstawy stwierdzenia nieważności uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd rozpoznaje sprawę na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Ponadto rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą praną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo postępowania przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz.U. z 2012 roku, poz. 270, dalej zwanej p.p.s.a. ). Oznacza to, że sąd administracyjny nie załatwia sprawy merytorycznie i nie może zastępować organu właściwego do jej załatwienia, gdyż powołany jest tylko do kontroli zgodności działalności administracyjnej z prawem w odniesieniu do konkretnego aktu lub czynności.

Przedmiotem kontroli w niniejszej ustawie jest uchwała Rady Miejskiej nr XXVIII/195/08 z dnia 30 lipca 2008 roku w sprawie uchwalenia planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego parku siłowni wiatrowych ,,S". W niniejszej sprawie skargi zostały wniesione w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tj. Dz.U z 2001 roku, nr 142, poz. 1591 ze zm.), który stanowi, że skargę do sądu administracyjnego na uchwałę organu gminy może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w zakresie administracji publicznej – po bezskutecznym wniesieniu wezwania do usunięcia prawa.

Skarżący przed wniesieniem skargi wezwali Radę Miejską do usunięcia naruszenia prawa odrębnymi pismami noszącymi datę [...] czerwca 2014 roku, które wpłynęły do siedziby organu w dniu 5 czerwca 2013 roku. Tym samym spełniony został formalny warunek wniesienia skargi na uchwałę. Skargi wniesione zostały również z zachowaniem ustawowego terminu określonego w artykule 53 § 2 ustawy p.p.s.a. Rada nie udzieliła odpowiedzi skarżącym na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Skargi natomiast zostały wniesione w dniu 28 lipca 2013 roku, a więc przed upływem terminu do jej wniesienia.

Druga przesłanka konieczna dla skutecznego wniesienia skargi oznacza, że skarżący musi wykazać, iż w konkretnym przypadku istnieje związek pomiędzy jego własną "prawnie gwarantowaną" (a nie wyłącznie faktyczna) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) właśnie "jego interes prawny lub uprawnienie". Ze skargą do sądu na uchwałę może skuteczne wystąpić ta osoba, która skutecznie wykaże, że jej interes lub uprawnienie zostało naruszone kwestionowaną uchwałą. Kwestionując uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym trzeba zatem dowieść, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawnomaterialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, prawnie gwarantowanych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego "interesu prawnego" jest przede wszystkim bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Wskazać należy, że w dniu 16 września 2008 roku Trybunał Konstytucyjny w sprawie sygn. akt SK 76/07 orzekł, że artykuł 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jest zgodny z konstytucją. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego przyjęta powszechnie przez sądy interpretacja, że prawo do zaskarżenia uchwał lub zarządzeń organu gminy w sprawie zakresu administracji publicznej do sądu administracyjnego przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego – gwarantuje prawo do sądu wynikające z Konstytucji. Skarżący są właścicielami nieruchomości gruntowej położonej w miejscowości [...] o powierzchni 3,9492 ha, znajdującej się na terenie, dla którego to między innymi Rada Miejska uchwaliła przedmiotowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wyznaczając zasady gospodarowania nieruchomościami położonymi na tym terenie (nieruchomość skarżących częściowo wchodzi w skład terenu objętego postanowieniami zaskarżonego planu, około ½ powierzchni ). Skarżący stwierdzili, że ich interes prawny wynika z prawa własności, jaki im przysługuje do wskazanej w skardze nieruchomości, położonej na obszarze objętym planem miejscowym. Jego naruszenie polega między innymi na ograniczeniu możliwości lokalizacji zabudowy mieszkalnej i zabudowy przeznaczonej na pobyt stały ludności ( § 4 ust. 1 pkt 2) na nieruchomości. Nadto postanowienia zaskarżonej uchwały wprowadzają ograniczenia w możliwości prowadzenia działalności rolniczej, plan bowiem dopuszcza do terenu objętego planem, a oznaczonego symbolem 11R funkcję rolniczą z dopuszczeniem upraw ogrodniczych i hodowlanych, a tym samym nie dopuszcza prowadzenia działalności sadowniczej jaką skarżący aktualnie prowadzą na części nieruchomości objętej planem (§ 8 ust. 2 pkt 1). Wskazali również na negatywny wpływ na ich nieruchomość planowanej farmy wiatrowej poprzez emisję hałasu, infradźwięków, zwiększone pole magnetyczne oraz efekt migotania cienia. Mając powyższe na uwadze, należy niewątpliwie stwierdzić, że skarżący jako właściciele nieruchomości objętych opracowaniem przedmiotowego planu mają legitymację do wniesienia skargi na uchwałę tworzącą tenże plan. Powyższe ograniczenia dotyczące możliwości zagospodarowania ich nieruchomości, wpływają na zakres ich uprawnień wynikających z prawa własności, a wynikające z art. 140 kodeksu cywilnego. Ustalenia w planie miejscowym dotyczące przeznaczenia gruntów, wprowadzające ograniczenia odnośnie sposobu z ich korzystania, zagospodarowania, ograniczają prawo własności wnoszących skargę do nieruchomości stanowiących ich własność, a znajdujących się na terenie objętym zaskarżonym planem. Z uwagi na możliwość lokalizacji na tym terenie farmy wiatrowej i oddziaływanie tego rodzaju obiektów w zakresie emisji hałasu, infradźwięków i pola elektromagnetycznego istniej możliwość oddziaływania na stan zdrowia, w szczególności właścicieli nieruchomości położonych na terenie objętym planem, a takim właścicielami są między innymi wnoszący skargę. W ocenie Sądu zapisy planu naruszają interes prawny wynikający z przysługującego skarżącym prawa własności, co daje im legitymację do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę. Ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego mają walor norm prawa miejscowego, powszechnie obowiązujących na danym terenie (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), określają bowiem granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami prawa kształtują prawo własności ( art. 6 ust 1 u. p. z. p.). Wobec powyższego zarzut organu zawarty w odpowiedzi na skargę a dotyczący braku po stronie skarżące interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w zaskarżeniu uchwały, należy uznać za nieuzasadniony.

Przechodząc do oceny zarzutów podniesionych w skardze na wstępie należy przytoczyć art. 3 u.p.z.p., który stanowi, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy w tym uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należ do zadań własnych gminy.

Kontrola sądu administracyjnego w tym przedmiocie nie może więc dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Przepis art. 28 ust. 1 u. p. z. p. stanowi natomiast, że naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z treści wskazanego przepisu wynika zatem, że nie każde naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do stwierdzenia jego nieważności, a jedynie istotne naruszenie tego trybu. W konsekwencji co do naruszeń trybu (zmiana kolejności, skrócenie terminów, a nawet pominięcie niektórych czynności) decydować będzie wpływ naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego. Problematyka ta winna być w każdym indywidualnym przypadku przedmiotem badania przez sąd administracyjny.

Odnosząc się do pierwszego zarzutu należy stwierdzić, że sprowadza się on do naruszenia artykułu 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( t.j. Dz. U. Nr 121 poz. 1226). Zgodnie z tym przepisem przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie zaś z art. 7 ust. 2 pkt 1 przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha wymaga uzyskania zgody ministra rolnictwa i rozwoju wsi. Zgoda następuje w formie decyzji administracyjnej poprzedzonej przeprowadzeniem postępowania administracyjnego. Przedmiotem sporu niniejszej sprawie jest wykładnia art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w związku z art. 17 pkt 6 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności użytego w pierwszej z wymienionych ustaw zwrotu "zwarty obszar". Przede wszystkim chodzi o to czy zwrot ten należy rozumieć- interpretować literalnie, czy też należy mu nadać inne znaczenie, w szczególności takie, w którym o tym, że obszar jest zwarty decydować będzie to, iż został on przeznaczony na inwestycje jednego rodzaju. Literalne znaczenie zwrotu ,,zwartego obszaru" należy rozumieć jako obszar złożony z elementów znajdujących się blisko jeden obok drugiego: ścisły, zbity, gęsty, skupiony, jednolity pod względem ukształtowania kompozycji budowy, składu: harmonijnie zespolony, niezróżnicowany, nierozczłonkowany, spójny. W rozpoznawanej sprawie co nie ulega wątpliwości, obszar który przeznaczono na lokalizacje elektrowni wiatrowych nie jest zwarty w znaczeniu literalnym. Jest on, co wyraźnie widać na planie stanowiącym część graficzną zaskarżonego planu miejscowego, rozczłonkowany. Elektrownie wiatrowe, których lokalizacje przewiduje plan nie są położone blisko jedna obok drugiej, ani skupione w jednym miejscu. Zdaniem Sądu brak jest przyczyn, aby w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z przeznaczeniem gruntów rolnych pod farmę elektrowni wiatrowych odstąpić od literalnego brzmienia zwrotu ,,zwarty obszar" użytego w artykule 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wobec tego w sprawie dotyczącej uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z przeznaczeniem gruntów rolnych na zespół elektrowni wiatrowych, o którym mowa w wyżej wymienionym przepisie pod pojęciem zwarty obszar należy rozumieć obszar złożony z elementów znajdujących się blisko jeden obok drugiego, skupiony i nierozczłonkowany, a nie jako sumę wszystkich obszarów przeznaczonych na tę inwestycję, bez względu na ich wzajemne położenie ( wyrok NSA z dnia 12.04.2012r., sygn. akt II OSK 94/12, wyrok NSA z dnia 6 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 996/120, wyrok WSA w Szczecnie z dnia 5 października 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 710/12). W związku z wyżej przyjętą wykładnią należy zauważyć, że z zaskarżonego planu miejscowego wynika, iż dla obszaru przeznaczonego na realizację jednej elektrowni wiatrowej przewidziano 531 metrów kwadratowych. Wynika to między innymi z bilansu terenów rolnych przeznaczonych pod fundamenty siłowni wiatrowych. Zważywszy na powyższe oraz mając na uwadze rysunek planu, który nie przewiduje możliwości lokalizacji na jednym obszarze więcej niż jednej elektrowni wiatrowej, stwierdzić należy, że zaskarżoną uchwałą nie przeznaczono na cele nierolnicze gruntów rolnych klasy I-III, których zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekraczałby 0,5 ha. Powyższe znajduje również potwierdzenie dokonując porównania ogólnej powierzchni, którą obejmuje zaskarżony plan do łącznej powierzchni jaką mają zająć elektrownie wiatrowe. Jest to kolejny argument przemawiający za przyjęciem, że nie mamy w niniejszej sprawie do czynienia z zawartym terenem w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Organ wykonawczy gminy nie miał zatem obowiązku uzyskać zgody na zmianę na cele nierolnicze, gruntów rolnych klasy I-III, na których przewiduje się lokalizacje poszczególnych elektrowni wiatrowych. Nie zmienia powyższych ustaleń fakt, że istnieje konieczność urządzenia dróg dojazdowych do poszczególnych elektrowni wiatrowych. Obecnie nie wykazano aby powierzchnia takiej drogi wraz z powierzchnią zajętą przez elektrownie wiatrową przekroczyła 0,5 ha i stanowiły to grunty rolne I-III klasy.

Odnośnie zarzutu dotyczącego przygotowania projektu dokumentacji planistycznej przez podmiot zewnętrzny (inwestora) wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 21 ust. 1 i 2 u.p.z.p koszty sporządzania planu obciążają budżet gminy. Jednakże mogą one obciążać inwestora realizującego inwestycję celu publicznego w części, w jakiej jest on bezpośrednio konsekwencją realizacji tej inwestycji. Stosownie do treści art. 2 pkt 2 u.p.z.p. przez ,,inwestycje celu publicznego" – należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym ( powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym ( obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródło ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami ( Dz.U. z 2010r., nr 201 ze zm.). Zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami celem publicznym jest budowa i utrzymanie ( ...) przewodów i urządzeń służących do przesyłania i dystrybucji (...) energii elektrycznej, a także obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że budowa elektrowni wiatrowych nie jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie jest też taką inwestycją określoną w innej odrębnej ustawie niezależnie od tego czy jest to inwestycja komercyjna ( wyrok NSA z dnia 6 września 2013 r., sygn. akt II OSK 886/12). Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez finansowanie przez inwestora, a nie z budżetu gminy dokumentacji planistycznej związanej z uchawaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy stwierdzić, iż ten zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 21 ust 1 cytowanej ustawy koszty sporządzania planu miejscowego obciążają budżet gminy. Zgodnie natomiast z ust. 2 w przypadkach w nim określonych koszty sporządzania planu obciążają inwestora realizującego inwestycję celu publicznego. W analogiczny sposób ustawodawca w art. 13 tejże ustawy rozstrzygnął zagadnienie dotyczące kosztów sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W niniejszej sprawie nie jest kwestionowanym przez zaskarżony organ, że koszty sporządzenia planu jak i zmiany studium poniosła spółka prawa handlowanego zainteresowana uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Okoliczność ta w ocenie sądu nie może stanowić podstawy do uznania, że uchwała w sprawie uchwalenia planu miejscowego jest nieważna. Kwestia ponoszenia kosztów sporządzenia planów miejscowego została uregulowana w powołanej ustawie w sposób powyżej przedstawiony i oznacza, ze gmina nie może domagać się ponoszenia i pokrywania tych kosztów, poza przypadkami przewidzianymi w art. 21 ust. 2 ustawy, przez inne podmioty. Pokrycie kosztów przez inny podmiot w zaistniałej sytuacji jest kwestią wewnętrzną gminy i w sytuacji gdy procedura planistyczna w pozostałym zakresie nie została naruszona, nie mogło by to stanowić samoistnej podstawy dla stwierdzenia nieważności uchwały ( wyrok WSA w Gdańsku z dnia 29.10.2008 r., sygn. akt II SA/Ga 799/07, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 1 lipca 2011r., sygn. akt II SA/po 482/11). Odnośnie zarzutu dotyczącego przygotowania dokumentacji planistycznej przez podmiot zewnętrzny należy stwierdzić, że również nie zasługuje ona na uwzględnienie i w konsekwencji stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Zgonie z art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający i część tekstową i graficzną. Z powyższego unormowania wynika, że podmiotem sporządzającym projekt jest organ wykonawczy gminy. Kompetencja organu wykonawczego nie oznacza obowiązku osobistego wykonania prac planistycznych przez ten organ, a jedynie odpowiedzialność za prawidłowe sporządzenie planu. Jest on również organem występującym o uzgodnienia i opinie w zakresie procedury sporządzania planu, wyznacza terminy, dokonuje ogłoszeń oraz rozpatruje wnioski i uwagi. Dokonując analizy dokumentacji związanej z przygotowaniem projektu planu należy stwierdzić, że projekt wykonała osoba wpisana na listę urbanistów uprawnionych do tego rodzaju czynności zgodnie z art. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 2 ust. 3 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 roku o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów ( Dz.U. z 2001r., nr 5 poz. 42 ze zm.). Natomiast wszystkie czynności związane z uzgodnieniem planu, dokonaniem uzgodnień, i uzyskaniem opinii w zakresie procedury sporządzania planu, wyznaczanie terminów, dokonywanie ogłoszeń oraz rozpatrywanie wniosków i uwag wykonywał organ wykonawczy gminy- burmistrz. Nadto uchwałę w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podjęła Rada Miejska, a więc organ posiadający w tym przedmiocie wyłączną kompetencję zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym. Nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały w przedmiocie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego fakt, że projekt dokumentacji planistycznej został w np. w drodze umowy darowizny przekazany przez podmiot zewnętrzny danej gminie, jeżeli została następnie zrealizowana cała procedura planistyczna wynikająca z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Fakt ten nie oznacza, że naruszono uprawnienia i obowiązki organu wykonawczego i uchwałodawczego danej jednostki samorządowej. Nie stanowi to naruszenia trybu sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzasadniającego stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części.

Dokonując oceny zarzutu drugiego skargi a dotyczącego nie uwzględnienia w uchwalonym planie dotychczasowego sposobu wykorzystania nieruchomości skarżących w części objętej planem oraz bezzasadnego podziału tej nieruchomości na dwie części, z których tylko jedna jest objęta planem a druga znajduje się poza jego terenem należy w pierwszej kolejności przytoczyć wspomniany już art. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych należy do zadań własnych gminy. Artykuł ten stanowi podstawę do konstrukcji instytucji tzw. władztwa planistycznego gminy, które należy zdefiniować jako przekazanie przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu w drodze aktu prawa miejscowego- miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z doktrynalną koncepcją władztwa planistycznego mającym umocowanie w przepisie art. 4 w/w ustawy organom gminy przysługuje prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właściciela gruntów objętych planem (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, komentarz pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego wydanie 6 strona 28 i strona 90). Tak więc ewentualne ograniczenia prawa własności powstałe na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają swe źródło w ustawie, tak jak wymaga tego konstytucja RP, a zatem ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są prawnie dopuszczalne. Podkreślić należy, że ingerencja gminy w prawo własności jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności przez władze publiczne, tym samym wprowadzanie ograniczeń musi być uzasadnione. Nadto zauważyć należy, że żaden przepis prawa nie statuuje status quo, czy niezmienności otoczenia. Władztwo planistyczne należy do gminy i to jej, w granicach prawa, przysługuje kompetencja do określenia zakresu i przedmiotu danej zmiany (wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 6 października 2011 roku sygn. akt II SA/go 565/11). Tym samym należy stwierdzić, że ustalając funkcję obszaru oznaczonego symbolem 11R obejmującego cześć nieruchomości stanowiącej własność skarżących należy stwierdzić, że gmina nie przekroczyła w tym zakresie swoich kompetencji. W treści skargi wynika, że na tej części nieruchomości skarżący posiadają urządzony sad – prowadzą w tym zakresie działalność rolną. Zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w § 8 ust. 2 pkt 1 przewidział do tego obszaru funkcję rolniczą z dopuszczeniem upraw ogrodniczych i hodowlanych, bez prawa zabudowy mieszkaniowej i przeznaczenia na pobyt stały ludzi. Nadto należy uwzględnić postanowienia zawarte w § 4 ust. 2 uchwały, zgodnie z którym tereny, o których mowa w punkcie § 4 ust. punkt 1 i 2, do chwili ich zagospodarowania zgodnie z funkcją ustaloną w planie mogą pełnić dotychczasową funkcję bez możliwości wprowadzania funkcji mieszkalnej. Z zestawienia brzmienia powyższych ustaleń planu miejscowego nie wynika wbrew sugestiom skarżących, że będą musieli zaprzestać prowadzenia na tym terenie prowadzonej dotychczasowej działalności tj. sadownictwa. Dopiero gdy w chwili podjęcia zamiaru i jego realizacji w zakresie zmiany sposobu zagospodarowania tej części działki winni uwzględnić postanowienia § 8 ust. pkt 1 planu miejscowego. Nadto zaskarżonym planem zagospodarowania przestrzennego nie jest objęta druga część działki gdzie obecnie znajdują się budynek mieszkalny i budynki gospodarcze. W tej części nieruchomości skarżący nie są ograniczeni postanowieniami zaskarżonego planu. Należy stwierdzić, że ograniczając funkcję części nieruchomości skarżących w szczególności w zakresie zakazu budownictwa mieszkalnego i przeznaczonego na stały pobyt ludzi przy uwzględnieniu, że część ta dotychczas była i jest wykorzystywana jak sad należy stwierdzić, że ograniczenie to w zakresie wykonywania prawa własności - jego ograniczenia - zostało wprowadzone w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej. Świadczy o tym wbrew twierdzeniom skarżących objęcie postanowieniami tylko części ich nieruchomości a nie całej. Nadto wskazać należy, że żaden przepis prawa nie nakazuje objęciem całej nieruchomości, zwłaszcza leżącej tak jak w niniejszej sprawie na granicy obszarów objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Gmina w przypadku uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego dla określonego terenu, w związku z realizacją określonego celu, musi ustalić granice tego terenu i jest nie do uniknięcia sytuacja, że niektóre nieruchomości będą objęte tym planem częściowo. Skarżący negując powyższe rozstrzygnięcie zaskarżonego planu twierdząc, że narusza to ich interes prawny, faktycznie powyższego nie uzasadnili, przedstawiając tylko teoretyczne i hipotetyczne w tym zakresie rozważania. Wbrew ich twierdzeniom działka nie została podzielona po przekątnej. Nadto z twierdzeń skarżących zawartych w skardze wynika, że zaskarżonym planem jest objęta cześć, na której prowadzą sadownictwo, a część na której znajdują się budynki, w tym mieszkalny, nie. Świadczy to o pewnym racjonalnym działaniu organu w zakresie ustalenia przebiegu granic terenu objętego planem.

Odnośnie rozważań dotyczących oddziaływania elektrowni wiatrowych w zakresie emisji hałasu, infradźwięków należy stwierdzić, że celem miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego jest określenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie instytucji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i zabudowy terenu. Jego postanowienia w tym zakresie charakteryzują się pewną ogólnością. Nie zastępują w szczególności pozwolenia na budowę, które będą wydawane w trakcie przystąpienia do realizacji zamierzenia inwestycyjnego, jakim jest budowa farmy wiatrowej i w ramach tego postępowania będzie badane przez organ wydający w tym przedmiocie decyzję, zgodność inwestycji między innymi z przepisami określającymi warunki techniczne obiektów, a także wymagania ochrony środowiska oraz uzasadnionych interesów osób trzecich.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddaleniu.