II SA/Op 39/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-03-23	
Data wpływu	2021-01-22	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu	
Sędziowie	Beata Kozicka /sprawozdawca/
Daria Sachanbińska
Krzysztof Sobieralski /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II OSK 1655/21	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Zasądzono zwrot nadpłaconego wpisu	
Powołane przepisy	Dz.U. 2020 nr 0 poz 293; art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Dz.U. 2020 nr 0 poz 713; art. 101 ust. 1; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Dz.U. 2019 nr 0 poz 2325; art. 147 par. 1; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka - spr. Sędzia WSA Daria Sachanbińska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 marca 2021 r. sprawy ze skargi X i Y na uchwałę Rady Miasta Opola z dnia 29 października 2020 r., Nr XXXI/656/20 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej obejmującej działki nr a, b, c i d, obręb ewidencyjny [...] [...] karta mapy [...], położone w [...], 2) zasądza od Gminy Opole na rzecz X i Y 300 (trzysta) złotych solidarnie, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3) nakazuje zwrócić ze środków finansowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu Y kwotę 300 (trzysta) złotych, tytułem nadpłaconego wpisu sądowego od skargi.	
Uzasadnienie
Pismem z 13 grudnia 2020 r., małżonkowie X i Y (dalej: strona, skarżący), działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. w dacie orzekania. Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.), dalej jako: "u.s.g.", wnieśli za pośrednictwem Miasta Opola skargę na Uchwalę nr XXXI/656/2020 z dnia 29 października 2020 r., Rady Miasta Opola (dalej: Rada, organ stanowiący) w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w Opolu (druk nr 753). Zaskarżonej uchwale zarzucili naruszenie ich interesu prawnego przez przyjęcie postanowień dotyczących przeznaczenia ich działek o numerach a, b, c, d jako teren zieleni urządzonej – 11ZP w zakresie zabudowy, który to plan – jak podnieśli – jest niezgodny z postanowieniami studium przyjętego uchwałą nr LXVI/1248/18 z dnia 5 lipca 2018 r. Rady Miasta Opola, gdzie działki te są oznaczone jako teren mieszkalny 8.2M.

Nie formułując odrębnych zarzutów w uzasadnieniu skargi wskazali na naruszenie przez organ stanowiący art. 31 Konstytucji RP przez przekroczenie dopuszczonej prawem możliwości ingerencji w konstytucyjne prawa jednostki, a tym samym ustanowionej w niej zasady proporcjonalności oraz przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.), dalej: ustawa lub u.p.z.p., jak:

1) art. 20 ust. 1 u.p.z.p., poprzez pominięcie, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, chociaż studium nie jest aktem prawa miejscowego,

2) art. 3 ust. 1 i art. 9 ust. 1 oraz 15 ust. 2 i art. 16 ust. 1 tej ustawy przez nie uwzględnianie, że studium jest prawnie określonym instrumentem kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy, służącej ustaleniu lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego;

3) art. 9 ust. 4 u.p.z.p. przez pominięcie, że przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: m.p.z.p.) organy gminy zobowiązane są do zachowania zgodności postanowień miejscowego planu z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy;

4) art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p. przez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie jego uprawnień związanych z prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem, a także naruszenie wskazanej na wstępie

5) zasady proporcjonalności przez całkowite pozbawienie ich możliwości zabudowy nieruchomości w sytuacji, gdy możliwe jest inne rozwiązanie związane z zapewnieniem terenów zielonych. W szczególności – jak stwierdzili – "gdy w grę wchodzą niewspółmierne proporcje nasycenia zieleni, w tym nieznajdujące umocowania w Studium".

Obszernie motywując te zarzuty wnieśli o oznaczenie "działek w m.p.z.p. jako tereny mieszkalne czyli zgodnie z obowiązującym studium".

W jej uzasadnieniu zakwestionowali zarówno zasadność rozwiązań przyjętych w zaskarżonej uchwale odnośnie ich działek, jak i sposób procedowania organu stanowiącego. Przytoczyli rozwinięte argumenty przedstawione w petitum skargi wskazując przy tym na rys historyczny i uwarunkowania przestrzenne terenów gminy [...] przed ich przyłączeniem do [...]. Zaprezentowali ocenę prawną podstawy działania organu podnosząc, że w studium Uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 14 grudnia 2016 r. ich działki posiadały oznaczenia jako: "tereny rozwoju zabudowy mieszkaniowo-usługowo-produkcyjnej, wg załączonej mapy, jeden kierunek przekształceń - strefa mieszkaniowa - usługowo- produkcyjna (rys. 1)". Zaznaczyli, że w studium Uchwała nr LXVI/1248/18 Rady Miasta Opola z dnia 5 lipca 2018 r. działki te objęte planem miejscowym znajdują się w obszarze oznaczonym symbolami 8.2.M. Nadto podkreślili, że "karta ustaleń tekstowych dla jednostki urbanistycznej nr 8 przewiduje dla terenów 8.2.M - jeden kierunek zabudowa mieszkaniowa (rys.2)".

Studium, na co zwrócili uwagę, nie przewiduje zieleni urządzonej na terenach 8.2.M jako odrębnej jednostki urbanistycznej. W ich opinii jest to bardzo sensowne i logiczne rozwiązanie, ponieważ na obszarze objętym planem w studium występują dwa rodzaje kierunków zagospodarowania przestrzeni:

1) mieszkaniowa 8.M i

2) zieleń 8.Z.

Ich zdaniem lokalny prawodawca przewidział zatem w studium zorganizowane jednostki urbanistyczne o kierunku zieleni urządzonej. Brak jest zatem podstaw do wprowadzania odrębnej jednostki zieleni urządzonej na terenach 8.M. według tabeli 32. Zauważyli zarazem, że studium przewiduje się minimalną powierzchnię biologicznie czynną na poziomie 40%. Innymi słowy – jak zaznaczyli – "na terenach 8.M. nasycenie zieleni odbywa się poprzez wprowadzenie do planu minimalnej powierzchni biologicznie czynnej o wartości 40%". Dodatkowo, aby zabezpieczyć tereny zieleni urządzonej plan winien obejmować terenu w studium 8.Z. z uwagi na nakaz wyodrębnienia dwóch zespołów zieleni urządzonej o minimalnej powierzchni 1 ha. W konsekwencji na terenach 8.M. nie powinno się zgodnie ze studium tworzyć odrębnych jednostek urbanistycznych o zieleni urządzonej, chyba że wymaga to spełnienia nakazu wyodrębnienia dwóch zespołów zieleni urządzonej o minimalnej powierzchni 1 ha, projektem planu nie został objęty teren oznaczony w studium 8.Z.

Uznali, że jest tak z trzech zasadniczych powodów:

pierwszego – studium przewiduje jednostki urbanistyczne zieleni urządzonej i bardzo czytelnie je eksponuje, w szczególności, jeżeli chodzi o teren projektu plan [...];

drugiego – studium zabezpiecza zieleń na terenach 8.M poprzez bardzo wysoki wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej;

trzeciego – studium zabezpiecza tereny zieleni urządzonej poprzez nakaz objęcia projektem planu terenu 8.Z. i stworzenia minimum dwóch zieleńców o powierzchni minimalnej 100 a.

W rezultacie, w ich ocenie, dokonując wykładni ustaleń studium – biorąc pod uwagę wyodrębnienie dwóch jednostek 8.M i 8.Z – wprowadzenie do planu miejscowego odrębnych jednostek urbanistycznych zieleni urządzonej na terenach 8.M jest niezgodne ze studium. Zaskarżona uchwała – ich zadaniem – wbrew ustaleniom studium zmienia status ich działek z terenów zabudowy mieszkaniowej (MN) na teren zieleni urządzonej (ZP).

Równocześnie zwrócili uwagę na zwiększenie terenów budowlanych w m.p.z.p. dla [...] z dnia 9 października 2020 r. w porównaniu z m.p.z.p. dla [...] z dnia 23 października 2019 r. kosztem zmniejszenia terenów zielonych na osiedlu [...]. Dostrzegli, że z prostego porównania ustaleń w zakresie przeznaczenia tego samego obszaru zawartych w m.p.z.p. Opole dzielnica "[...]" oraz w studium z 2018 r. uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, jasno wynika, że ustalenia obu aktów są ze sobą sprzeczne, czym naruszono przepis art. 20 ust. 1 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym danego terenu.

Kontynuując podali, że uchwała w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego – wskazująca kierunki, w których powinno następować kształtowanie ładu przestrzennego – nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 ustawy), ale wiąże gminę przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 ustawy). Związanie ustaleniami studium przy sporządzaniu planu miejscowego polega zatem na kształtowaniu postanowień planu – określonych w art. 4 ust. 1, art. 14 ust. 1 i art. 15 ust. 2 i 3 ustawy – w sposób uwzględniający i wręcz wynikający z określonych w studium ustaleń kierunków zagospodarowania przestrzennego wymienionych w art. 10 ust. 2 ustawy. Zaznaczyli, że z art. 3 ust. 1 i art. 9 ust. 1 ustawy wynika, że studium jest prawnie określonym instrumentem kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy, służącym ustaleniu lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. W istocie ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium, które to zapisy plan rozwija i uszczegóławia. Intencją ustawodawcy było bowiem zróżnicowanie aktów planistycznych gminy – studium i planu miejscowego – o ile ustalenia planu miejscowego powinny być w myśl regulacji art. 15 ust. 2 i art. 16 ust. 1 ustawy w miarę szczegółowe – o tyle treść studium, aktu kreującego politykę przestrzenną gminy, powinna być formułowana w sposób bardziej ogólny, a studium nie może ustalać tego co ustawowo zostało zastrzeżone dla treści miejscowego planu. Zacytowali przy tym wyrok NSA z 9 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 34/08, iż inne przeznaczenie określonego terenu w planie miejscowym niż w studium należy zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa to jest art. 9 ust. 4 ustawy wówczas, gdy to "inne przeznaczenie terenu" w planie miejscowym jest jednoznacznie odmienne od ustalonego w studium. Podsumowując stwierdzili, że plan narusza ustalenia studium, gdy ustalenia tego planu w sposób odmienny (a nie tylko sprzeczny) regulują kwestie wskazane w art. 15 ust. 2 ustawy.

Kolejno zaprezentowali wykorzystanie terenów wokół ich działek a także ich zagospodarowanie, akcentując, że "strategiczna ocena oddziaływania na środowisko wykazała brak znaczących negatywnych oddziaływań na środowisko. Uciążliwe niekorzystne oddziaływania mogą być w części rekompensowane przez oddziaływania korzystne. Oceniono, że realizacja ustaleń planu może mieć korzystny wpływ na środowisko przyrodnicze tzn. że sposób zagospodarowania terenów zgodnie z projektem planu może mieć bardziej korzystny wpływ na środowisko, w przypadku przeznaczenia na tereny zieleni urządzonej. Oddziaływanie korzystne może mieć charakter widocznych zmian w środowisku. Realizacja ustaleń planu nie zmieni stanu środowiska przyrodniczego, czyli sposób zagospodarowania terenów zgodnie z projektowanym planem może mieć podobny wpływ na środowisko jak dotychczasowe zagospodarowanie – w przypadku przeznaczenia na tereny zabudowy mieszkaniowej, tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej. zabudowy usługowej, tereny rolnicze, tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz tereny zabudowy usługowej, tereny sportu i rekreacji, tereny wód powierzchniowych, częściowo komunikacyjną (istniejącą tub do poszerzenia). Przedmiotowe przeznaczenia są realizowane na terenach, które pełnią już funkcje zgodnie z przeznaczeniem. Z kolei realizacja ustaleń planu może mieć niekorzystny wpływ na stan środowiska przyrodniczego, czyli sposób zagospodarowania terenów zgodnie z projektowanym planem może mieć mniej korzystny wpływ na środowisko, niż dotychczasowe zagospodarowanie. Dotyczy to terenów pod infrastrukturę komunikacyjną, które wymagać będą poszerzenia lub wydłużenia". Podkreślili również, że ceniono, iż "oddziaływanie niekorzystne nie spowoduje widocznych zmian w środowisku".

Mając to na uwadze uznali, że utworzenie na ich działkach zieleni urządzonej nie będzie miało żadnego wpływu na środowisko. W ich opinii brak audytu krajobrazowego uzasadnia tę ocenę. Zwrócili przy tym uwagę na inwestycję w pobliskim sąsiedztwie, prowadzonej przez dewelopera zabudowy bliźniaczej jak i wolnostojącej 28MN, 27MN, 26, MN, 25MN, 24MN, 23MN (wydane WZ bez uchwalonego planu) oraz powstałe po uwzględnieniu uwag do planu m.p.z.p [...] z 2019 22MN, 3MN, 36MN. Wskazali przy tym, że w sąsiedztwie osiedla [...] znajduje się [...] oraz [...] 1U/US, 1US, [...].

Następnie opisali przebieg procedury poprzedzającej uchwalenie planu wskazując przede wszystkim, że:

a) do podjęcia uchwały doszło pomimo poinformowania drogą e- mailową w dniu 27 października 2020 r. prezydenta Miasta Opola oraz radnych Miasta Opola o niezgodności w/w planu ze studium, a w konsekwencji z prawem,

b) zamysł utworzenia zlewni wód opadowych czy też parku (terenu rekreacyjnego) przez Wydział Urbanistyki Miasta Opola dla osiedla [...] na ich działkach nie uwzględnia tego, iż przez ich działkę przechodzi rów melioracyjny, który nieodpłatnie został przez mich użyczony firmie A sp. z o.o., ul. [...], [...] [...] dla działek e, f, g, h, i, j,

c) Rada nie poddała zaproponowanej autopoprawki jakiejkolwiek głębszej analizie. Przeciwnie, została ona zaakceptowana bez dyskusji, bez analizy czy zaistniały okoliczności konieczności dokonania zmian, ani też bez rozważenia zgodnie z dyspozycją art. 19 ust. 1 u.p.z.p., czy niezbędne było ponowienie czynności, o których mowa w art. 17 ustawy, ze względu na zakres wprowadzonych zmian.

Na zakończenie wyeksponowali, że są "polską rodziną z [...] dorosłych dzieci, których majątek życia kupiony od B w 1997 na kredyt i spłacany prawie przez 20 lat Miasto Opole odbiera nam łamiąc prawo. Nasze dzieci nie mają mieszkań ani domów, gdyż do tej pory Gmina [...] nie wydawała nam warunków zabudowy, a po przejęciu [...], Miasto Opole kontynuuje politykę sekowania nas odmawiając wydania warunków zabudowy".

Wskazali także, że rozumieją konieczność zwiększenia udziału terenów zielonych na terenie miasta Opola, ale już nie rozumieją dlaczego ich kosztem. Stwierdzili, że "zabiera" się im dorobek życia bez odszkodowania i w imieniu "prawa". Podnieśli także, że nie rozumieją dlaczego na ich działkach Miasto Opole w m.p.z.p. urządza tereny zielone – ZP, podczas gdy developerowi C posiadającemu około 30 ha na terenie obszaru [...] oraz [...] wydaje się kolejne warunki zabudowy (budowa kolejnych bliźniaków trwa). Deweloper ten – jak wskazali – zabudowuje prawie każdy metr swoich działek, a im zawłaszcza się, i to nieodpłatnie ziemię, powołując się przy tym na "obłudny" termin "dobra wspólnego".

W tych realiach oświadczyli, że mają poczucie, że z ich działek tworzy się tereny zielone dla dewelopera i mieszkańców osiedla przez niego budowanego. Zwrócili uwagę, iż areał działek, które chce się im zabrać na ZP (wyłożony m.p.z.p. w roku 2019) dokładnie odpowiada areałowi, na który sąsiadujący z nimi przez miedzę developer w uchwalonym planie (wyłożony m.p.z.p. w 2020) otrzymał warunki zabudowy, WZ.

W odpowiedzi na skargę Gmina Opole reprezentowana przez jej organ wykonawczy wniosła o jej oddalenie. Uzasadniając wniosek Prezydent Miasta podał, że nie można zgodzić się ze skarżącymi, iż organ stanowiący naruszył przepisy dotyczące zakazu przyjęcia w planie miejscowym postanowień niezgodnych z ustaleniami studium. Zarzut ten jest niezasadny, oparty na błędnej interpretacji przepisów prawa oraz wadliwym odczytaniu i zastosowaniu ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Opola. W studium stanowiące własność skarżących działki nr a, b, c,d k.m. [...] obręb [...] znajdują się w jednostce urbanistycznej [...], na obszarze oznaczonym na rysunku studium 8.2.M - strefa mieszkaniowa.

Zaznaczył, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest dokumentem określającym ogólną politykę przestrzenną gminy. Studium nie jest aktem prawa miejscowego ani nie określa przeznaczenia terenów, jak błędnie przyjmują skarżący. Jest to dokument kierunkowy, w którym określa się wizję – kierunki rozwoju przestrzennego całej gminy, a poszczególne zagadnienia traktuje się systemowo, adekwatnie do skali opracowania (1:10 000), czyli ogólnie. Różnice między studium a planem miejscowym sprawiają, że tych dokumentów nie można traktować jako identyczne opracowania. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowana przestrzennego Opola z 5 lipca 2018 r. jest obowiązującym dokumentem, przedstawiającym aktualną politykę przestrzenną miasta i podział na tzw. strefy (mieszkaniowo-usługową, mieszkaniową, usługową, aktywności gospodarczej, zieleni, infrastruktury technicznej). Jest to ogólny, syntetyczny podział struktury funkcjonalno-przestrzennej miasta na strefy o dominujących kierunkach rozwoju, pozwalający na wskazanie czytelnych kierunków rozwoju (por. str. 139 Studium). Nie są to jednak przeznaczenia terenów, bowiem takie wprowadza się dopiero w planach miejscowych. W Rozdziale II pkt 1.3. Studium: "Podział na jednostki urbanistyczne" wyjaśniono, że w strefach określono dominujący sposób użytkowania terenów i można w nich wprowadzać inne funkcje uzupełniające, niekolidujące z funkcją podstawową, niezmieniające charakteru zagospodarowania. Błędne wobec ustaleń studium jest założenie, że strefa mieszkaniowa w nim wyznaczona będzie w całości zagospodarowana wyłącznie terenami zabudowy mieszkaniowej. W studium – jak podał – wskazano, że tereny mieszkaniowe brutto obejmują tereny netto oraz tereny usług podstawowych takich jak: oświaty, opieki zdrowotnej, handlu, administracji itp. oraz zieleń urządzoną i tereny komunikacji.

Wyjaśnił przy tym, że zasady prawidłowego planowania przestrzennego wymagają planowania w taki sposób, aby w uporządkowanych relacjach i przy uwzględnieniu wszystkich uwarunkowań możliwy był rozwój miasta zapewniający prawidłowe jego funkcjonowanie, w tym także dostęp do terenów rekreacyjno-wypoczynkowych w bliskim sąsiedztwie miejsca zamieszkania, przewietrzanie miasta oraz umożliwienie migracji zwierząt poprzez tworzenie korytarzy ekologicznych oraz uwzględnienie terenów o niekorzystnych warunkach ekofizjograficznych w planowaniu nowej zabudowy. Stąd w odniesieniu do strefy mieszkaniowej w Studium ustalono, że najważniejszymi kierunkami polityki przestrzennej jest m.in. zagospodarowanie strefy zielenią urządzoną (parki, skwery, zieleńce itd.), por. strona 140 studium.

Cele polityki przestrzennej Opola w studium dla osiedli mieszkaniowych wskazują na konieczność wykształcenia centrów usługowych, wyposażenia w obiekty infrastruktury społecznej, zapewnienia mieszkańcom dostępu do terenów zieleni urządzonej, wyposażenia w infrastrukturę komunikacyjną i techniczną, zapewnienia dostępu do komunikacji zbiorowej, wskazania na nowoczesne rozwiązania w zakresie realizacji miejsc postojowych oraz cechujące się wysokimi walorami kompozycyjno-estetycznymi (por. str. 137-139 studium). W wyznaczonych w studium strefach mieszkaniowych przy zachowaniu w planach miejscowych funkcji wiodącej, możliwe jest, a nawet pożądane, określanie innych funkcji w sposób oczywisty współistniejących i towarzyszących wiodącej funkcji mieszkaniowej, takich jak usługi (w tym zabezpieczające usługi podstawowe dla poszczególnych jednostek urbanistycznych), tereny komunikacji i tereny zieleni jako tereny rekreacji i wypoczynku. W studium określono zasady badania zgodności miejscowych planów z ustaleniami studium (por. str. 269). Ustalono, że dla czytelności procedury badania spójności planów z ustaleniami studium, przyjęto za wiążące zapisy umieszczone w opisach poszczególnych jednostek urbanistycznych w Rozdziale 1 Kierunków zagospodarowania przestrzennego. Uznaje się, że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego nie naruszają ustaleń studium wtedy, gdy:

1) wypełniają kierunki zagospodarowania przestrzennego,

2) wypełniają lub rozszerzają zakazy,

3) wypełniają lub rozszerzają nakazy.

W praktyce oznacza to, że wyznaczone np. strefy mieszkaniowe mogą być korygowane w planach, a plany mogą wprowadzać inne funkcje uzupełniające, niekolidujące ze sobą. Ważne jednak przy tym jest to, by w planach miejscowych uwzględniać (ewentualnie rozszerzać) obowiązujące zakazy i nakazy (o ile odnoszą się do obszarów w ramach poszczególnych stref). Wiążącym w granicach opracowania przedmiotowego planu ustaleniem studium w kierunkach zmian w strukturze funkcjonalno-przestrzennej Opola dla jednostki urbanistycznej nr [...] - [...] jest strefa mieszkaniowa.

Zgodnie z powyższym funkcją wiodącą w obszarze opracowania planu są tereny zabudowy mieszkaniowej.

Zwrócił przy tym uwagę na okoliczności i przesłanki, wobec których podjęto decyzje o przystąpieniu do opracowania planu miejscowego. Obowiązujące prawo dające możliwość realizacji zabudowy na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest przyczyną negatywnego zjawiska urbanistycznego skutkującego suburbanizacją, chaotycznym o zbyt intensywnym rozwojem zabudowy nieuwzględniającym realnych możliwości dla danego terenu. Powoduje to konflikty społeczne, problemy środowiskowe wskutek nadmiernego obciążenia inwestycyjnego, problemy w zakresie infrastruktury, gdzie inwestycje tak prowadzone nie uwzględniają braku wystarczającej infrastruktury dla ich obsługi (w tym w zakresie układu drogowego, niezbędnych mediów, obsługi komunikacyjnej, niezbędnych usług podstawowych).

Powyższe zjawisko najczęściej jest zaprzeczeniem ładu przestrzennego i zasad zrównoważonego rozwoju. Zauważył, że "niestety sytuacja taka zaistniała w rejonie [...], gdzie nastąpił intensywny rozwój zabudowy w oparciu o decyzje wzizt. Wobec zgłaszanych przez mieszkańców problemów i konfliktów (także opisywanej w lokalnej prasie i mediach społecznościowych) wynikających przede wszystkim z przyrostu i intensyfikacji zabudowy, z braku odpowiedniej infrastruktury i z trudnych uwarunkowań ekofizjograficznych (bardzo ograniczone możliwości retencjonowania wód opadowych powodujące podtopienia terenu nawet przy niewielkich opadach), podjęto uchwałę o przystąpieniu do opracowania planu miejscowego, aby w sposób racjonalny uregulować zasady i możliwości zagospodarowania terenów w przedmiotowym rejonie".

Mając to na uwadze uznał, że duże znaczenie ma pozostawienie odpowiednio terenów niezabudowanych dających możliwość naturalnego retencjonowania wód, a jednocześnie pełniących inne funkcje. Wobec istniejącej zabudowy i przy uwzględnieniu możliwości jej rozwoju, niezbędne było zabezpieczenie terenów zieleni, które będą pełnić w przyszłości nie tylko funkcję terenów rekreacyjno-wypoczynkowych dla rozwijającej się jednostki urbanistycznej i jej mieszkańców, ale także niezwykle istotną (szczególnie wobec zmian klimatycznych) rolę środowiskową jako przestrzeń przewietrzająca, ograniczająca nadmierne nagrzewanie się terenów zurbanizowanych, zapewniająca zachowanie lokalnych ciągów ekologicznych. Wobec powyższego niezbędny dla jednostki teren zieleni wyznaczono w tym rejonie.

Nie zgodził się z zarzutem, iż przedmiotowa uchwała narusza art. 9 ust. 4 u.p.z.p., gdyż projekt planu został sporządzony w sposób nienaruszający zapisów studium (zgodnie z zasadami zagospodarowania terenów) oraz w zgodzie z przepisami odrębnymi. Zadaniem planu jest rozwinięcie i uszczegółowienie głównych wytycznych i kierunków wyznaczonych w strategicznym dokumencie jakim jest studium. Wskazał, iż zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "[...]" w Opolu takie zadanie spełnił w zapisach uchwały oraz uszczegółowił zasady zagospodarowania terenu, nie naruszając ustaleń obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Opola. Wszystkie wymogi formalne zostały w niniejszej uchwale spełnione, a Rada Miasta Opola uchwalając niniejszy plan po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, podjęła uchwałę zgodnie z obowiązującym prawem.

Nadto wskazał, że po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w Opolu został on przedstawiony wraz z dokumentacją prac planistycznych Wojewodzie Opolskiemu w celu oceny ich zgodności z przepisami prawnymi. W toku czynności Wojewoda wszczął postępowanie nadzorcze w wyniku którego w dniu 4 grudnia 2020 r. (znak sprawy: [...]) stwierdził nieważność uchwały nr XXXI/656/20 Rady Miasta Opola z dnia 29 października 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w Opolu w zakresie §5 ust. 46 pkt 3 lit. b tiret pierwsze. Unieważniona została jedynie regulacja dotycząca przeznaczenia uzupełniającego na terenie 2U. W pozostałym zakresie – jak podał – "Wojewoda stwierdził, że uchwała nie narusza zasad i trybu sporządzania planu miejscowego".

W dalszych motywach zaznaczył, że działki skarżących nr a, b, c, d k.m. [...] obręb [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "[...]" w Opolu (Uchwała nr XXXI/656/20 Rady Miasta Opola z dnia 29 października 2020 r.) zostały przeznaczone na tereny zieleni urządzonej. Wprowadzenie terenu zieleni urządzonej (oznaczonego w planie symbolem 11ZP) oraz wprowadzenie ograniczeń dotyczących zabudowy wynikają m.in. z faktu, iż wobec potrzeby wskazania terenów zieleni dla rozwijających się terenów zabudowy z zachowaniem zasad zrównoważonego rozwoju (zgodnie z opisanymi wyżej ustaleniami Studium), odpowiednio w planie miejscowym przyjęto rozwiązania funkcjonalne, przemyślane i racjonalne, a niezbędny dla jednostki teren zieleni wyznaczono również w tym rejonie. Wobec tego racjonalnie wyważono przeznaczenie kolejnych terenów pod zabudowę wobec potrzeb i możliwości obciążenia tej przestrzeni, z uwzględnieniem faktu, że każdy nowy teren zabudowy to dodatkowe obciążenie środowiskowe, przyrodnicze, infrastrukturalne, a ich oddziaływanie należy oceniać sumarycznie w całym obszarze. Ustalenie możliwości zabudowy w przedmiotowym planie wynikające m.in. ze stanu faktycznego na tym terenie było nie tylko w pełni uzasadnione, ale i proporcjonalne, biorąc pod uwagę wymogi studium oraz faktyczne zagospodarowanie działek skarżących. Dodał, że w odniesieniu do działek nr k, l, m, n, stanowiących własność skarżącej, oznaczonych jako 37 MN, uwzględniony zostało wniosek o przeznaczenie ich pod zabudowę. Łącznie na ww. działkach przeznaczono teren o powierzchni 130,3 ara, co daje możliwość wydzielenia 12 działek budowlanych o powierzchni ok.12 arów każda. Podkreślił, że "Nieprawdziwe jest zatem twierdzenie Skarżącej o braku możliwości realizacji zabudowy na jej terenach, bo takie w świetle obowiązującego planu posiada, a wcześniej takiej możliwości prawnej nie było".

Odnosząc się do zarzutu bezzasadnego ograniczenia prawa własności stwierdził, że skarżący mogą nadal użytkować nieruchomość zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem, zgodnie z art. 35 ustawy, co w żaden sposób nie ogranicza dotychczas posiadanych praw, wobec czego zarzut ten – w jego ocenie –jest w świetle prawa bezzasadny, a sformułowany został w oparciu o interes faktyczny skarżących, a nie interes prawny. Stwierdził także, że kwestionowane przez skarżących zapisy planu w żaden sposób nie pozbawiają ani nie naruszają przysługujących im (zarówno przed uchwaleniem planu jak i obecnie) atrybutów prawa własności. W odniesieniu do zarzutu bezzasadnego ograniczenia prawa własności istotny jest właśnie dotychczasowy stan faktyczny i prawny nieruchomości skarżących. Zarzuty – jak uznał – opierają się na czysto hipotetycznym, abstrakcyjnym naruszeniu uprawnień, nie stanowią faktycznej szkody. Wskazał, że ustalenie planu miejscowego nie nastąpiło w sposób dowolny, ale w oparciu o racjonalne rozwiązania zapewniające prawidłowe funkcjonowanie jednostki urbanistycznej, z uwzględnieniem kierunków wyznaczonych w Studium Opola, uzgodnione i zaopiniowane z szeregiem instytucji, a także z uwzględnieniem istniejącego stanu zagospodarowania na obszarze opracowania, co jest racjonalnym podejściem i ma istotne znaczenie na końcowy kształt dokumentu. Wskazał nadto, że nie dochodzi tu do jakiejkolwiek zmiany sytuacji faktycznej istniejącej już w chwili wejścia w życie zaskarżonej Uchwały.

Podniósł następnie, że procedura planistyczna rozpoczęła się w sierpniu 2018 r. poprzez przyjęcie przez Radę Miasta Opola uchwały nr LXVII/1272/18 z dnia 30 sierpnia 2018 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w Opolu. W trakcie procedury we wrześniu i październiku 2018 r. zbierano wnioski do planu miejscowego, które zostały rozpatrzone Zarządzeniem Prezydenta Miasta Opola 2 sierpnia 2019 r. Ponadto – jak zaznaczył – plan został trzykrotnie wyłożony do publicznego wglądu od 23 sierpnia do 20 września 2019 r., od 10 marca do 7 kwietnia 2020 r. (termin zawieszony od 12 marca 2020 r. do 8 czerwca 2020 r. z uwagi na epidemię wirusa SARS-CoV-2) i kontynuowany od 9 czerwca do 9 lipca 2020 r. oraz od 28 sierpnia do 18 września 2020 r. Plan został uchwalony 29 października 2020 r. Wskazuje się, iż procedura planistyczna prowadzona w sposób jawny trwała ponad 2 lata, przy dużym udziale społeczeństwa (poprzez składane wnioski i uwagi oraz liczny udział w dyskusjach publicznych) oraz po uzyskaniu pozytywnych opinii i uzgodnień odpowiednich instytucji i organów.

Przypomniał, że organ nadzoru również stwierdził, że uchwała nie narusza zasad i trybu sporządzania planu miejscowego (poza jednym zapisem dotyczącym terenu 2U). Oczywistym jest, w jego opinii, że prace nad planem zostały rozpoczęte w celu opracowania i docelowo przyjęcia dokumentu, co wiąże się z szeregiem pozytywnych aspektów wynikających z istniejącego prawa miejscowego (przewidywalność rozwiązań, jawność ustaleń, ograniczenie konfliktów przestrzennych). Wobec tego zarzut jak najszybszego uchwalenia planu miejscowego jest jego zdaniem "absurdalny". Osoby zainteresowane oraz kwestionujące ustalenia przyjęte w projekcie planu miały możliwość udziału w pracach nad projektem uchwały i korzystały z niej, w tym również skarżący.

Wskazał nadto, że obszar objęty projektem planu miejscowego poddawany jest bardzo dużej presji inwestycyjnej realizowanej w oparciu o decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co utrudnia w sposób racjonalny gospodarować przestrzenią przedmiotowej dzielnicy i zabezpieczyć na przyszłość niezbędne elementy (w tym rezerwy na tereny wypoczynku i rekreacji oraz zieleni urządzonej) dla prawidłowego funkcjonowania rozwijającej się dynamicznie jednostki urbanistycznej. Obszar objęty planem charakteryzują szczególne warunki geologiczno-gruntowe i wodne (występowanie torfów oraz wysokiego poziomu wód gruntowych), wymagające uzupełnienia braków w infrastrukturze technicznej (problemy z odprowadzeniem wód opadowych, który możliwy jest do rozwiązania poprzez budowę zbiorników retencyjnych na terenach przeznaczonych na zieleń). W przypadku docelowej realizacji zabudowy mieszkaniowej w ramach obszaru objętego skarżoną Uchwałą konieczne jest zapewnienie nie tylko wysokiego parametru powierzchni biologicznie czynnej na poszczególnych działkach budowlanych, ale również zapewnienie odpowiedniej ilości terenów zieleni spełniających funkcję rekreacyjno-wypoczynkową o charakterze ogólnodostępnym dla ogółu mieszkańców dzielnicy w bliskim sąsiedztwie terenów mieszkaniowych. Ponadto tereny zieleni będą służyć przewietrzaniu miasta oraz umożliwią migracji zwierząt poprzez tworzenie korytarzy ekologicznych tworząc element systemu zieleni i jej powiązań.

Po ustosunkowaniu się do każdego z zarzutów podniesionych w skardze skonstatował, że zaskarżona uchwała nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Opola. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "[...]" w Opolu został przyjęty w zgodzie z przepisami prawa, z zachowaniem trybu przewidzianego w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w granicach przysługującego organowi z mocy art. 4 ust. 1 u.p.z.p. tzw. władztwa planistycznego.

Jednocześnie wskazania wymaga, co zostało także zaznaczone powyżej, że Wojewoda Opolski rozstrzygnięciem nadzorczym z 4 grudnia 2020 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdził nieważność uchwały nr XXXI/656/20 Rady Miasta Opola z dnia 29 października 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w Opolu w zakresie § 5 ust. 46 pkt 3 lit. b tiret pierwsze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), dalej: p.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Mocą § 2 art. 1 tej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a.

Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. – nawiązującym w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji RP – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Z brzmienia art. 3 § 2 pkt 5 i 6 wynika zatem, że sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego.

Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a, sąd stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 tej ustawy, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność, (por. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012, s. 761-762). Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo jak i pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze przedmiotu wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego (w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny), Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102).

Równocześnie zaznaczenia wymaga, że mocą art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część danego aktu (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1799/07; z 09 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 22/08; z 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 73/10).

Przyjąć należy, zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał.

Rozpoznając wniesioną w tej sprawie skargę – Sąd zauważa nadto, że na gruncie art. 147 § 1 p.p.s.a., judykatura przyjmuje pogląd, że wprowadzając sankcję nieważności – jako następstwo naruszenia prawa – ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów ustaw samorządowych, w których mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą wystąpić przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne. W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie, przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97; z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, które nie straciły na swej aktualności, co do wyrażonych tam poglądów, wszystkie przytoczone w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie prawa, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.), dalej: K.p.a. Natomiast, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną w tej sprawie uchwałę w zakresie wskazanych w skardze działek, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna. Sformułowane w niej zarzuty mają bowiem oparcie tak w obowiązującym prawie, jak i w okolicznościach faktycznych w zakresie nieruchomości, będących własnością skarżących i wywodzonego z tego prawa ich interesu prawnego w sprawie, co w konsekwencji skutkuje przy tym uznaniem, że została wniesiona przez legitymowany podmiot. Państwo X i Y są bowiem właścicielami nieruchomości gruntowej, na którą składają się działki gruntu nr a, b, c, d k.m. [...] obręb [...] w [...].

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten determinuje legitymację skargową, a także - zwłaszcza w przypadku kontroli aktów prawa miejscowego takich jak uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem; w konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Także potencjalne naruszenia procedury planistycznej mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1037/17, oraz powołane tam orzecznictwo). W tym kontekście trzeba też dostrzegać różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi, w szczególności zaś stwierdzenia nieważności uchwały – ta podstawa zależy jeszcze od czegoś więcej, mianowicie od naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Innymi słowy, naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego przesądza o skutecznym uruchomieniu kontroli sądowej, ale samo przez się nie implikuje jeszcze uwzględnienia skargi. Stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może nastąpić – jak stanowi art. 28 ust. 1 u.p.z.p. – tylko w razie stwierdzenia określonych, stypizowanych naruszeń prawa (istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a także w razie naruszenia właściwości organów). Wstęp powyższy, zawierający syntetyczne ujęcie istoty kontroli sądu administracyjnego w przypadku skargi na akt prawa miejscowego, pozwala przejść do nakreślenia istotnych aspektów faktycznych sprawy. Zatem skarżący jako właściciele działek wskazanych w skardze, co jest poza sporem, mają interes prawny w jej wniesieniu, w zakresie naruszenia zapisami planu ich prawa własności, które oczywiście nie jest prawem absolutnym, to niemniej jednak, korzysta z ochrony prawnej sprzężona z nią triada uprawnień właściciela: uprawnienie do posiadania rzeczy (ius possidendi), uprawnienie do korzystania z rzeczy i uprawnienie do rozporządzania rzeczą (ius disponendi). Ingerencja w prawo własności jest – jak wskazano powyżej – dopuszczalna wyłącznie w prawem określonych granicach.

Ustalając istotny dla sprawy stan faktyczny Sąd wskazuje, że – co do meritum – nie jest on sporny i został nakreślony powyżej przy omawianiu stanowiska organów pierwszej oraz drugiej instancji, jak i strony skarżącej. W ocenie Sądu nie ma zatem konieczności jego ponownego powielania. Sąd w pełni uznaje za zasadne stanowisko skarżących prezentowane w sprawie.

Na wstępie rozważań Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uprawnione jest zatem twierdzenie, że uwarunkowania i kierunki zagospodarowania przestrzennego przyjęte w planie miejscowym są konsekwencją postanowień przyjętych w studium. Plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie postanowień zawartych w studium i nie może prowadzić do zmiany kierunków zagospodarowania objętych studium. Zmiana przeznaczenia terenów w planie miejscowym, jeżeli nie była przewidziana w studium, może być dokonana przez gminę wyłącznie po uprzedniej zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane (tak NSA w wyroku z 10 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 296/15, którego argumenty Sąd meriti w pełni akceptuje).

Rację mają skarżący, że organy gminy błędnie oceniły wpływ regulacji planistycznych na treść i istotę prawa własności, w ukształtowanym ostatecznie w zaskarżonej uchwale przeznaczeniu ich działek o numerach a, b, c, d jako teren zieleni urządzonej – 11ZP w zakresie zabudowy. Zasadnie uznali, co pomija organ stanowiący w zaskarżonej uchwale, a organ wykonawczy w odpowiedzi na skargę, że studium nie przewiduje zieleni urządzonej na terenach 8.2.M jako odrębnej jednostki urbanistycznej, ponieważ na obszarze objętym planem w studium występują dwa rodzaje kierunków zagospodarowania przestrzennego:

1) mieszkaniowa 8.M i 2) zieleń 8.Z. Prawodawca lokalny przewidział w studium zorganizowane jednostki urbanistyczne o kierunku zieleni urządzonej, zatem brak jest podstaw do wprowadzania odrębnej jednostki zieleni urządzonej na terenach 8.M – co wynika ze studium. Zdaniem Sądu organ stanowiący pominął tę istotną okoliczność, jak również wpływ tak ukształtowanego w zaskarżonej uchwale prawa do dysponowania nieruchomością skarżących. Uzasadniony jest zarzut istotnego naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p., poprzez ustalenie dla terenu nieruchomości skarżących, przeznaczenia niezgodnego z przeznaczeniem w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Opola. Skoro wskazane w skardze działki skarżących, według wskazań studium, znajdowały się w części o przeważającej funkcji mieszkaniowej, to ich przeznaczenie na teren zieleni publicznej narusza studium.

W ocenie Sądu mając na uwadze tak zarzuty skargi, jak i porównanie zapisów przytaczanego wielokrotnie powyżej w części faktycznej studium tak uchwalonego przez organ stanowiący gminy [...], jak i gminy Opole z zapisami zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działek skarżących o nr a, b, c, d jako teren zieleni urządzonej - 11ZP, stanowi podstawę do przyjęcia, że doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego i tym samym naruszono zasady sporządzania planu.

W orzecznictwie, z którym utożsamia się skład orzekający, przyjmuje się, że niedopuszczalna jest zmiana w planie miejscowym granic obszaru, na którym wprowadzony jest całkowity zakaz zabudowy dokonana w taki sposób, że następuje rozszerzenie tego obszaru w porównaniu z granicami przyjętymi w studium. Takie działanie jest nadużyciem władztwa planistycznego i stanowi naruszenie przepisów art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p. Dopuszczalna jest wprawdzie zmiana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dotychczasowego przeznaczenia całości bądź części danego terenu, jednakże taka ingerencja w prawo własności musi być uzasadniona i proporcjonalna w stosunku do celów, których osiągnięciu ma służyć. Dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli, gmina powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki (zob. wyroki NSA z 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1348/13, z 5 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 598/19). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ma kształtować i kształtuje sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a jego postanowienia mogą prowadzić do ograniczeń prawa własności, ale nie do takich, które prowadziłyby de facto do naruszenia jego istoty. Władztwo planistyczne gminy nie jest władztwem absolutnym, ma granice wynikające m.in. z art. 64 ust. 3 oraz z art. 31 ust. 3 Konstytucji, statuującego zasadę proporcjonalności, na którą zasadnie powołali się skarżący. Na uwagę zasługuje stanowisko wyrażone, w podobnym do niniejszej sprawy przedmiocie stanowiącym przedmiot osądu, w wyroku NSA z 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 307/12. Sąd kasatoryjny nawiązując do Konstytucji RP wskazał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może kształtować i kształtuje sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Jego postanowienia mogą prowadzić do ograniczeń prawa własności ale nie do takich, które prowadziłyby de facto do naruszenia jego istoty. Władztwo planistyczne gminy nie jest władztwem absolutnym, ma granice wynikające m. in. z przepisu art. 64 ust. 3 oraz z art. 31 ust. 3 Konstytucji, statuującego zasadę proporcjonalności, którą naruszył organ stanowiący w przedmiotowej sprawie. Kolejne orzeczenie, do którego wywodów należy się odwołać – jako wskazujących na wykładnię przepisów prawa stosowanych przy stanowieniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego – to wyrok NSA z dnia 20 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2304/16, w którym stwierdzono, że z przepisów u.p.z.p. jednoznacznie wskazuje, że "interes publiczny" nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Przyjęte w ustawie rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego. Aby jednak osiągnąć miarodajny rezultat wyważenia przeciwstawnych interesów konieczne jest dokonanie prawidłowego wyważenia tych interesów, a to możliwe jest jedynie w oparciu m.in. o prawidłowo ustalony stan faktyczny i prawny nieruchomości położonych na terenie objętym studium, a następnie planem.

Tymczasem w zaskarżonej uchwale, zdaniem Sądu, Rada, wprowadzając zupełnie arbitralnie przedmiotowy zakaz zabudowy wskazanych w skardze działek skarżących, dokonała w istocie swoistego wywłaszczenia nieruchomości w zakresie, w jakim uniemożliwiła posadowienie na niej budynku i tym samym pozbawiła jej w przeważającej części wartości. Objęcie całej nieruchomości przeznaczeniem o charakterze publicznie dostępnej zieleni urządzonej, stanowi zatem nadmierną ingerencję w prawo własności. Zaskarżona uchwała narusza przepisy dotyczące przeznaczenia w miejscowym planie terenów na cele publiczne, co prowadzi do przekroczenia władztwa planistycznego. W art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, katalog celów publicznych uzasadniających ingerencję w prawo własności nieruchomości nie kwalifikuje parków rzecznych oraz przystani kajakowych jako celów publicznych. Skutek prawny przeznaczenia w planie miejscowym nieruchomości prywatnych na tego rodzaju cele jest taki, że właściciel nie może gruntu zagospodarować, a władze miasta nie mają podstaw prawnych do przeznaczenia środków finansowych na jego wykup. Inaczej mówiąc, brak bezpośredniej kwalifikacji przez ustawodawcę zieleni publicznej jako celu publicznego ogranicza władze miasta w możliwości pozyskania gruntów, gdyż nie podlegają one przepisom o wywłaszczeniu. Ustalenia zaskarżonej uchwały prowadzą zatem do nadmiernej i nieusprawiedliwionej względami interesu publicznego, ingerencji w prawo własności prywatnej, co stanowi naruszenie art. 64 ust. 3, art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz art. 140 k.c.

Postanowienia planu miejscowego w zakresie działek skarżących naruszają zasady kształtowania polityki przestrzennej oraz nadmiernie ograniczają chronione konstytucyjnie prawo własności, szczególnie – co wymaga wyeksponowania – że sąsiednie działki nie podlegają tym samym ograniczeniom. Takie rozwiązanie jest nieracjonalne, nie przemawia za nim żaden interes publiczny i wprowadza niczym nieuzasadnione rozróżnienia sytuacji prawnej podmiotów odznaczających się jednakową cechą relewantną, pomimo że położenie tych nieruchomości oraz stan ich zagospodarowania, nie daje podstaw do wprowadzania takiego rozróżnienia. Ustalenia planu miejscowego, ograniczające prawo własności, podlegają ocenie z punktu widzenia zachowania konstytucyjnej zasady równości, w tym istnienia uzasadnionych kryteriów zróżnicowania sytuacji prawnej poszczególnych adresatów norm prawnych. Na gruncie planowania przestrzennego konieczne jest takie wyważenie interesów, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, ale jednocześnie, w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Ograniczenie właścicieli w ich prawie własności w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uzasadnia tylko cel publiczny, ale tylko wówczas, gdy innego rozwiązania, choć go szukano, nie można było znaleźć. Nieprzestrzeganie tego powoduje, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu zagospodarowania może zostać nadużyte, a ustalenia planu, które będą wynikiem tego nadużycia, mogą okazać się prawnie wadliwe. Skoro ingerencja planistyczna gminy jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności gruntu przez władze publiczne, więc każde wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dodatkowych ograniczeń wykonywania prawa własności musi być adekwatnie szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione, co jednak nie ma miejsca w odniesieniu do zaskarżonego planu w zakresie dotyczącym nieruchomości należących do skarżących.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że w procedurze kształtowania polityki przestrzennej, interes jednostki, wskazany w art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., nie może zostać pominięty, a więc należy brać pod uwagę nie tylko walory ekonomiczne przestrzeni (art. 1 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.) czy potrzeby interesu publicznego, ale i kwestie ochrony prawa własności. Tak też nakazuje interpretować władztwo planistyczne m.in. art. 6 u.p.z.p., który chroni interes indywidualny (wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 710/12). Władztwo planistyczne nie może być wobec tego traktowane jako niczym nieuzasadniona ingerencja gminy w prawa właścicielskie. Ingerencja ta jest możliwa, jedynie przy uwzględnieniu proporcjonalnie wyważonego interesu publicznego z uprawnieniami właścicielskimi. Dopuszczalna jest zmiana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dotychczasowego przeznaczenia całości bądź części danego gruntu, jednakże taka ingerencja w prawo własności musi być uzasadniona i proporcjonalna w stosunku do celów, których osiągnięciu ma służyć. Dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli gmina powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki (wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1348/13,).

W przedmiotowej sprawie rację mają skarżący, że organ stanowiący pominął, że gminy, wprowadzając ograniczenia w korzystaniu z konstytucyjnie chronionego prawa własności, obowiązane są stosować takie środki prawne, które będą najmniej uciążliwe dla poszczególnych podmiotów oraz pozostaną w racjonalnej proporcji do zamierzonych celów. Nieuniknione jest jednak to, że przy tworzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujawniają się sprzeczne interesy różnych podmiotów, jak i kolizje interesów między poszczególnymi członkami wspólnoty samorządowej a samą wspólnotą. Niewątpliwie rozstrzyganie tych konfliktów w procesie stanowienia prawa wymaga każdorazowo wyważenia interesu poszczególnych właścicieli nieruchomości oraz interesu publicznego całej wspólnoty samorządowej. Zachowanie właściwej równowagi pomiędzy wartościami chronionymi konstytucyjnie i ustawowo wyklucza zakładanie prymatu interesu ogólnego nad jednostkowym i odwrotnie (podobnie wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1780/16).

Z przytoczonych regulacji jasno i klarownie wynika, że ustawodawca nie ustanowił prymatu interesu publicznego nad prywatnym (i odwrotnie), zaś organ planistyczny podejmując decyzję, musi brać pod uwagę wiele zmiennych. Efekt "ważenia interesów" zawiera się w postaci rozstrzygnięcia planistycznego, lecz proces decyzyjny w sytuacjach dużego konfliktu, aby był transparentny, musi być prawidłowo uzasadniony. Zwraca się na to uwagę w orzecznictwie, w którym akcentuje się, że ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną podmiotu, naruszająca prawo własności, dla swej legalności wymaga bezwzględnie wykazania, że gmina, stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu terenu i sposobie jego zagospodarowania, nie nadużyła władztwa planistycznego. Powinno to nastąpić w uzasadnieniu uchwały w sprawie miejscowego planu, wyjaśniającym przesłanki, którymi gmina kierowała się przyjmując konkretne rozwiązania planistyczne, wpływające na sposób wykonywania prawa własności.

Uzasadnienie uchwały w sprawie miejscowego planu winno zawierać argumentację pozwalającą uznać, że gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym rozważyła inne warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego w ramach przyjętej koncepcji, albo że przyjęte rozwiązanie planistyczne, mimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności, jest jedynym możliwym w danych warunkach, tak: NSA w wyroku z 17 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 311/15, WSA w Poznaniu w wyroku z 19 września 2019 r. IV SA/Po 379/19, a także tam wskazane.

Sądy administracyjne akcentują zatem, że w przypadku wykorzystania przez organ planistyczny możliwości ograniczenia prawa własności podmiotów prywatnych, decyzja o takim ograniczeniu powinna być szczegółowo uzasadniona (w uzasadnieniu do uchwały lub w załączniku do uchwały), ponieważ w innym przypadku pozbawia się właścicieli poczucia bezpieczeństwa i sprawiedliwości. Władztwo planistyczne gminy nie może polegać zatem na zupełnej swobodzie i dowolności w planowaniu co do przeznaczenia terenu, gdyż konieczne jest uwzględnienie w planowaniu i zagospodarowaniu prawa własności. Sięgnąć można jeszcze po kolejny judykat, to jest wyrok NSA z 31 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 908/16, w którym wskazano, że "Plan miejscowy określa sposób korzystania z własności nieruchomości na terenie nim objętym. Rada gminy, uchwalając plan miejscowy, dokonuje ingerencji w uprawnienia właścicielskie, która jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności gruntu, a w konsekwencji każde wyznaczenie w planie miejscowym dodatkowych granic wykonywania prawa własności musi być adekwatnie, szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione".

Nie ulega kwestii, że w sprawie konkretnie wskazanych działek skarżących Gmina, zakazując zabudowy, wkroczyła bardzo głęboko we władztwo właściciela. W świetle zaprezentowanej wykładni winna była zatem przedstawić argumenty, które przemawiały za podjętym rozstrzygnięciem. W ocenie Sądu, zabrakło w niej wyjaśnienia w sposób szerszy i bardziej detaliczny, dlaczego taki zakaz zostaje wprowadzony. Lakoniczne wręcz w tym przedmiocie uzasadnienie, w dużej mierze odwołujące się do ogólnych zasad ustalonych w projekcie planu w żadnym zakresie nie wypełnia założeń wynikających z przytoczonego orzecznictwa. W szczególności nie ma tutaj mowy o szczegółowym, profesjonalnym i wiarygodnym uzasadnieniu takiego ograniczenia prawa własności.

Konstatując jawi się uwaga, że w poddanej kontroli sprawie organ stanowiący, nie wyważył należycie interesów prywatnego i publicznego, dając prymat niesprecyzowanemu przez siebie, zgeneralizowanemu interesowi de facto mieszkańców jego gminy, głównie jednak sąsiednich nieruchomości. Poprzez brak przekonującego uzasadnienia i lakoniczność odwołania się do uwag zgłoszonych do projektu planu, podejmując decyzję o zakazie zabudowy działek skarżących organ naruszył, w sposób przekraczający przyznane uprawnienia, prawo własności skarżącego, a tym samym naruszył zasady sporządzania planu miejscowego. Wyważenie interesów nie może bowiem polegać na jednostronnym postrzeganiu i eksponowaniu interesu publicznego, bez wyjaśnienia, jakie w istocie wartości w ocenie organu podlegają ochronie.

Zauważyć trzeba, że Sądowi trudno jest, wobec braku właściwego uzasadnienia dokonać oceny trafności argumentów Gminy. Zwłaszcza, że akcentowane przez Gminę jej władztwo planistyczne nie może być traktowane jako niczym nieuzasadniona ingerencja w prawa właścicielskie. Ingerencja ta jest możliwa, jedynie przy uwzględnieniu proporcjonalnie wyważonego interesu publicznego z uprawnieniami właścicielskimi. Dopuszczalna jest wszak nawet zmiana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dotychczasowego przeznaczenia całości bądź części danego gruntu, jednakże taka ingerencja w prawo własności musi być uzasadniona i proporcjonalna w stosunku do celów, których osiągnięciu ma służyć. Skoro w kontrolowanej sprawie taka drastyczna ingerencja dokonała się bez wyczerpującego i przekonywującego uzasadnienia, musi to prowadzić do wniosku, że nie wyważono należycie interesu prywatnego i publicznego, że w związku z tym doszło do nadużycia władztwa planistycznego, ze skutkiem przyjęcia istotnego naruszenia zasad sporządzenia planu, i w konsekwencji prowadzą do naruszenia zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) i zasady równości (art. 32 Konstytucji RP) oraz przekroczeniu władztwa planistycznego (art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p.).

Zdaniem Sądu, potwierdza to stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę, że "wobec istniejącej zabudowy i przy uwzględnieniu możliwości jej rozwoju, niezbędne było zabezpieczenie terenów zieleni, które będą pełnić w przyszłości nie tylko funkcję terenów rekreacyjno-wypoczynkowych dla rozwijającej się jednostki urbanistycznej i jej mieszkańców, ale także niezwykle istotną (szczególnie wobec zmian klimatycznych) rolę środowiskową jako przestrzeń przewietrzająca, ograniczająca nadmierne nagrzewanie się terenów zurbanizowanych, zapewniająca zachowanie lokalnych ciągów ekologicznych. Wobec powyższego niezbędny dla jednostki teren zieleni wyznaczono w tym rejonie".

Dla Sądu, z przyczyn wskazanych powyżej, nie uzasadnionym jest stanowisko organu, iż zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "[...]" w Opolu de facto "uszczegółowił zasady zagospodarowania terenu, nie naruszając ustaleń obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Opola.

Wszystkie wymogi formalne zostały w niniejszej uchwale spełnione, a Rada Miasta Opola uchwalając niniejszy plan po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, podjęła uchwałę zgodnie z obowiązującym prawem".

Na zakończenie, mając na uwadze stanowisko strony skarżącej wyrażone w piśmie z 23 lutego 20121 r., Sąd wskazuje, że orzekał na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2020, poz. 374 ze zm.; dalej: ustawa o COVID) w zw z zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II WSA w Opolu z 17 lutego 2021 r., w zw z § 1 pkt 1 i 2 zarządzenia Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 30 października 2020 r. nr 17/2020 w zw § 3 zarządzenia nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w Naczelnym Sądzie Administracyjnym działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2. Jak wskazano powyżej sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19. Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Zdaniem Sądu, skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym umożliwiło rozstrzygnięcie sprawy bez szkody dla jej wyjaśnienia, przyczyniło się do szybkości i ekonomiki postępowania, przeciwdziałając jednocześnie stanowi przewlekłości postępowania. Przy tym wyjaśnić należy, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie prowadzi do pominięcia argumentacji strony skarżącej, bowiem podnoszone przez nią argumenty, podobnie jak argumenty skarżonego organu, były wnikliwie rozważane przez Sąd w oparciu o akta sprawy, w tym złożoną skargę jak i odpowiedź na skargę.

Z powyższych przyczyn orzeczono o stwierdzeniu nieważności zapisów części tekstowej oraz graficznej uchwały, obejmującej działki skarżących wskazane w skardze, tj. b, a, c oraz d , obręb ewidencyjny [...] [...] karta mapy [...], na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.