II OSK 477/20 - Wyrok

Data orzeczenia	2023-02-15	
Data wpływu	2020-02-13	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Grzegorz Czerwiński /sprawozdawca/
Jerzy Stankowski
Tomasz Bąkowski /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Sygn. powiązane	II SA/Kr 633/19	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 października 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 633/19 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 8 kwietnia 2019 r. znak: WI-I.7840.7.128.2018.BK w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie sprzeciwu wobec zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od J. W. na rzecz Wojewody Małopolskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 października 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 633/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J. W. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 8 kwietnia 2019 r., znak WI-I.7840.7.128.2018.BK w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie sprzeciwu wobec zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia 22 października 2018 r., nr: AB.II-S.6743.1.8.2018 Starosta Krakowski wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia dotyczącego zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego: lokalu nr [...] w budynku mieszkalno-usługowym, zlokalizowanym przy ul. [...] na działce nr [...] w S., dotychczas użytkowanego jako: mieszkanie - klub dziecięcy, zamierzony sposób użytkowania to: lokal usługowy z przeznaczeniem na żłobek.

Postępowanie w sprawie wszczęto w związku z wnioskiem współwłaściciela działki nr [...] w S., z dnia 7 lipca 2017 r. o przeprowadzenie postępowania kontrolnego w związku z prowadzeniem w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] działalności gospodarczej polegającej na dziennej opiece nad dziećmi.

W dniu 24 września 2018 r. J. W. złożył w Kancelarii Starostwa Powiatowego w Krakowie, Filia w S., zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania lokalu nr [...] w budynku mieszkalno-usługowym, położonym przy ul. [...], na działce nr [...] w miejscowości S.

W trakcie prowadzonego postępowania organ l instancji uzyskał od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Krakowskiego decyzję nr [...] z 16 października 2018 r. nakazującą przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w budynku mieszkalnym położonym na dz. nr [...] w m. S. gm. S., wydaną na skutek wszczętego z urzędu postępowania kontrolno-wyjaśniającego. W uzasadnieniu decyzji PINB stwierdził, iż w lokalu nr [...] przy ul. [...] doszło do nielegalnej zmiany sposobu użytkowania. Równocześnie, jak wskazano w ww. decyzji, PINB postanowieniem nr [...] z 13.02.2018 r. wstrzymał użytkowanie lokalu nr [...] przy ul. [...] i wezwał do uzupełnienia dokumentów o których mowa w art. 71 ust 2 Pb.

PINB w Krakowie, biorąc pod uwagę okoliczności stwierdzone w trakcie oględzin w dniu 10 listopada 2017 r. oraz stan prawny wskazany przez Starostę Krakowskiego w piśmie z dnia 11 sierpnia 2017 r., w którym zawarto informację, iż od momentu wniesienia sprzeciwu do zmiany sposobu użytkowania decyzją z dnia 25 czerwca 2009 r. nie toczyły się inne postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu przy ul. [...] w S., a także biorąc pod uwagę historię ustalonego i znanego sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu, w decyzji nr [...] z dnia 16 października 2018 r., stwierdził, iż w lokalu nr [...] budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...] w miejscowości S. doszło do nielegalnej zmiany sposobu użytkowania.

W ustawowym terminie inwestor wniósł odwołanie, w którym podniósł, że samo dokonanie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego - klubu dziecięcego na żłobek nie jest dowodem na to, że chodzi o zmianę sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ustawy Prawo budowlane, jak również, że nie ma żadnych podstaw do opierania sprzeciwu na rozstrzygnięciach organu nadzoru budowlanego i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 8 kwietnia 2019 r. znak: WI-I.7840.7.128.2018.BK uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie w sprawie wniesionego zgłoszenia.

Wojewoda Małopolski wskazał, że jak wynika z opisanych w decyzji postępowań administracyjnych prowadzonych przed organem l instancji, zakończonych każdorazowo wydaniem przez Starostę Krakowskiego decyzji sprzeciwu zarówno wobec zgłoszonej zmiany sposobu użytkowania (złożonej 2 czerwca 2009 r.) jak i robót budowlanych, J. W. nie uzyskał pozwolenia na użytkowanie lokalu nr [...] w budynku nr [...] przy ul. [...], na cele inne niż mieszkalne tj. użytkowanie lokalu nr [...] w budynku nr [...] jako punkt przedszkolny w okresie od 2009 do 2011 r. oraz na użytkowanie lokalu nr 1 w budynku nr [...] jako [...] od 23 listopada 2015 r. (w terminach wskazanych przez pana J. W. w trakcie oględzin przeprowadzonych przez PINB).

Wojewoda Małopolski w pełni podzielił stanowisko PINB w Krakowie, iż w lokalu nr [...] budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...] w miejscowości S. doszło do nielegalnej zmiany sposobu użytkowania mając na uwadze dokumenty załączone do akt sprawy przez organ l instancji i opisane w niniejszej decyzji, jak również ustaleń dokonanych przez PINB podczas oględzin w lokalu nr [...] przy ul. [...] w S.

Odnosząc się do zarzutu odwołania, że nie ma żadnych podstaw do opierania sprzeciwu na rozstrzygnięciach organu nadzoru budowlanego, wyjaśniono, że zgodnie z art. 84 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, do zadań organów nadzoru budowlanego należy m.in. kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. Natomiast do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji należą zadania i kompetencje określone w art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego, w tym zmiana sposobu użytkowania bez zgłoszenia właściwemu organowi - ich likwidacja i legalizacja.

Zdaniem organu odwoławczego należy również zwrócić uwagę na fakt, że w odpisie zwykłym księgi wieczystej (stan na dzień 2018.01.07) lokal nr [...] przy ul. [...] opisano jako: lokal mieszkalny, Opis lokalu (rodzaj izby, liczba): pokój - 2, kuchnia -1, łazienka - 1, przedpokój - 1, powierzchnia 52 m2, natomiast do zgłoszenia złożonego 24 września 2018 r. J. W. dołączył rzut parteru w skali 1:100 z opisem pomieszczeń: szatnia, pomieszczenie gospodarcze sale zabaw, kuchnia, łazienka z wc dla dzieci, łazienka dla personelu. Równocześnie, podczas oględzin przeprowadzonych przez PINB 10 listopada 2017 r. J. W. oświadczył, iż: nie wykonywał w przedmiotowym lokalu żadnych robót mających na celu zmianę warunków pożarowych, sanitarnych, użytkowych czy wyposażenia instalacyjnego lokalu budynku, co nie znajduje potwierdzenia w wyżej wymienionych dokumentach.

Fakt dokonania przez inwestora zmiany sposobu użytkowania lokalu (bez uprzedniego zgłoszenia, zgodnie z wymogiem art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane) powoduje bezprzedmiotowość postępowania organu administracji architektoniczno - budowlanej w sprawie przyjęcia zgłoszenia inwestora z 24 września 2018 r.

Wojewoda wskazał, że w obecnym stanie prawnym organem właściwym w powyższej sprawie jest organ nadzoru budowlanego - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, który decyzją z 16 października 2018 r. nakazał inwestorowi przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...].

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. W. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 138 § 2 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania z powodu toczącego się postępowania przed organem nadzoru budowlanego (obecnie WSA w Krakowie) w sprawie nielegalnej zmiany sposobu użytkowania lokalu. Ponadto naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a., poprzez brak dokonania należytej i kompleksowej oceny stanu faktycznego sprawy w zakresie aktualnego przeznaczenia lokalu nr [...], który jest mieszkaniem - klubem dziecięcym, a nie jak przyjął Wojewoda Małopolski żłobkiem.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wyrokiem z dnia 10 października 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 633/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 8 kwietnia 2019 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie sprzeciwu wobec zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość i układ obciążeń, jako zmiana sposobu użytkowania, podlega zgłoszeniu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Istotą zatem tej zmiany jest podjęcie takiej działalności, do której mają po prostu zastosowanie inne normy z zakresu wymienionego w cytowanym przepisie, aniżeli normy, które miały zastosowanie względem dotychczasowego sposobu użytkowania (por. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2015 r. II OSK 530/14, CBOIS).

Odnośnie do klubów dziecięcych, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (DZ.U. 2019.409 t.j.) opieka nad dziećmi do lat trzech może być zorganizowana w formie żłobka lub klubu dziecięcego. Przepisy wspomnianej ustawy o warunkach lokalowych i wymaganiach w tym zakresie brzmią następująco:

Art. 24. ust. 1 Lokal, w którym tworzony i prowadzony jest żłobek lub klub dziecięcy, posiada co najmniej jedno pomieszczenie.

Ustęp 2 W żłobku i klubie dziecięcym zapewnia się dzieciom możliwość higienicznego spożywania posiłków.

Ustęp 3 W żłobku i klubie dziecięcym zapewnia się miejsce na odpoczynek dla dzieci.

Art. 25. ust. 1 Żłobek oraz klub dziecięcy mogą być prowadzone w lokalu, który spełnia wymagania lokalowe i sanitarne zawarte w przepisach wydanych na podstawie ust.3.

Ustęp 2 Spełnienie wymagań przeciwpożarowych potwierdza się decyzją komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej.

Ustęp 2a Spełnienie wymagań sanitarno-lokalowych potwierdza się:

1) w przypadku żłobków - decyzją właściwego państwowego inspektora sanitarnego, określającą w szczególności maksymalną liczbę miejsc w żłobku;

2) w przypadku klubów dziecięcych - pozytywną opinią wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, określającą w szczególności maksymalną liczbę miejsc w klubie dziecięcym.

Ustęp 2b Wydanie decyzji, o której mowa w ust. 2 i ust. 2a pkt 1, oraz wydanie opinii, o której mowa w ust. 2a pkt 2, następuje po zakończeniu robót budowlanych i uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego lub dokonaniu zawiadomienia o zakończeniu budowy, wobec którego organ nadzoru budowlanego w terminie nie wniósł sprzeciwu. (...).

Zdaniem Sądu, z powyższych regulacji wynika, że dla żłobka, ale też i klubu dziecięcego, obowiązują inne normy w zakresie wymagań lokalowych, przeciwpożarowych, sanitarnych, niż odnoszące się do "zwykłego" lokalu mieszkalnego. To z kolei przesądza o fakcie, że zmiana sposobu użytkowania z lokalu mieszkalnego na klub dziecięcy czy żłobek wymaga zgłoszenia w trybie art. 71 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Sąd wskazał, że w aktach sprawy /k.20 akt adm. I inst./ znajduje się ostateczna decyzja Starosty Krakowskiego z dnia 25 czerwca 2009 r. znak AB.II-S.DR.73540-4/9, którą Starosta wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia złożonego w dniu 2 czerwca 2009 r. przez J. W. w sprawie zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego przy ul. [...] zlokalizowanego na działce [...], położonej w miejscowości S., dotychczas użytkowanego jako mieszkanie; zamierzony sposób użytkowania to prowadzenie działalności gospodarczej – opieka nad dziećmi. Sąd zauważył, że z decyzji tej wynika, że w 2009 r. skarżący nie uzyskał zgody na zmianę sposobu użytkowania z lokalu mieszkalnego w kierunku opieki nad dziećmi. Jak wynika z ustaleń organu II instancji, które nie zostały zakwestionowane przez skarżącego, od momentu wydania wspomnianej decyzji z 2009 r. nie toczyły się inne postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu przy ul. [...] nr [...] w S.. Gdyby się toczyły, to w skardze z pewnością zostałoby to podniesione. W ocenie Sądu skoro ostatnim legalnym sposobem użytkowania lokalu było użytkowanie jako lokal mieszkalny, to użytkowanie lokalu jako klub dziecięcy wiązać się musiało ze zmianą sposobu użytkowania (zastosowanie innych norm prawnych), która nie została zgłoszona organowi w odpowiednim trybie. Ta zmiana została potwierdzona poprzez dołączenie do aktualnego zgłoszenia rzutu parteru lokalu z opisem pomieszczeń jak szatnia, pomieszczenie gospodarcze, sale zabaw, kuchnia, łazienka z wc dla dzieci, łazienka dla personelu – innych niż wskazano w odpisie zwykłym z księgi wieczystej (lokal mieszkalny, kuchnia, łazienka, 2 pokoje, przedpokój). W opisie technicznym dołączonym do wniosku inwestor wskazał, że w tak urządzonym lokalu nr [...] prowadzona jest obecnie działalność gospodarcza – klub dziecięcy, dlatego prace adaptacyjne i remontowe (przy zmianie na żłobek) nie będą prowadzone /k.6 i 7 akt adm. I inst./.

Dokonując oceny w zakresie art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane Sąd uznał za konieczne odniesienie się nie tylko do przepisów szeroko rozumianego prawa budowlanego, obejmującego m.in. przepisy wykonawcze określające warunki techniczne obiektów, warunki ich użytkowania, ale także do innych przepisów, w tym określających warunki sanitarne, zdrowotne, przeciwpożarowe czy ochrony środowiska. Istotną Sąd uczynił odpowiedź w kwestii, czy podjęcie nowej działalności wymaga spełnienia innych (z reguły dodatkowych) warunków użytkowania obiektu w zakresie wskazanym w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2019 r. II OSK 2703/18). W ocenie Sądu, bezdyskusyjnie tak jest, co wynika ze wskazanych przepisów dotyczących klubu dziecięcego. Na ten temat, odnośnie do okoliczności, że dla konieczności zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania przesłanką jest sytuacja, kiedy do danej działalności mają zastosowanie inne normy z zakresu bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy zdrowotne, higieniczno-sanitarne, itp., wypowiedział się szerzej Sąd w wyroku do sygn. II SA/Kr 503/16, oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku do sygn. akt II OSK 2141/16, podzielając stanowisko Sądu I instancji. W konsekwencji Sąd stwierdził, że nie ulega wątpliwości, że zmieniając sposób użytkowania z lokalu mieszkalnego na mieszkanie – klub dziecięcy, w sytuacji, gdy do tej zmiany konieczne jest zastosowanie innych norm ze wskazanych zakresów – skarżący winien był dokonać zgłoszenia organowi administracji architektoniczno- budowlanej w trybie art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Sąd zauważył, że pierwotną zmianę potwierdził także sam skarżący, skoro zgłasza obecnie zmianę sposobu użytkowania z mieszkania – klubu dziecięcego na żłobek. Do skargi dołączono nadto zaświadczenie nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy S. o zarejestrowaniu działalności [...]. W świetle powyższego Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że fakt dokonania przez inwestora tej uprzedniej, pierwszej zmiany sposobu użytkowania lokalu bez uprzedniego zgłoszenia powoduje bezprzedmiotowość postępowania w sprawie przyjęcia zgłoszenia kolejnej zmiany, w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. Wcześniejsza bowiem zmiana nie została zalegalizowana. Sąd wskazał, że nie chodzi tu zatem – wbrew twierdzeniom skarżącego – o to, że organ uznał bezprzedmiotowość postępowania wobec toczącej się sprawy przed organami nadzoru budowlanego, ale o to, że organ uznał, że nie może procedować zmiany sposobu użytkowania, gdy ten uprzedni sposób użytkowania (klub dziecięcy) nie został prawnie usankcjonowany. Brak tu bowiem jednego z elementów stosunku materialnoprawnego, jako że zgłoszenie zmiany zakłada legalność stanu istniejącego przed zamierzoną zmianą. Oczywiście za podlegające dyskusji Sąd uznał to czy w takiej sytuacji właściwsza jest reakcja organu w formie sprzeciwu, czy też właśnie umorzenia postępowania. Stwierdził, że skoro art. 71 ust. 5 ustawy Prawo budowlane wymienia przypadki, w których należy wnieść sprzeciw i żaden z nich nie jest podobny do sytuacji niniejszej, to pomimo, że przepis ten ma charakter otwarty, umorzenie postępowania wydaje się właściwszym rozwiązaniem. Podkreślił, że przedmiot postępowania z uwagi na brak legalności mającego być zmienionym sposobu użytkowania jest obarczony wadą, która w tym postępowaniu nie może być usunięta.

Sąd wyjaśnił, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 K.p.a., oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty i tak jest w niniejszej sprawie.

Odnośnie do zarzutu opierania się organów rozpoznających sprawę na decyzjach organów nadzoru budowlanego, Sąd stwierdził, że decyzje wydane w innym postępowaniu mogą być środkiem dowodowym takim, jak każdy inny dowód w sprawie. Zgodnie bowiem z art. 75 § 1 K.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Może to być także dokument wytworzony w ramach innej sprawy. Wobec tego Sąd nie miał wątpliwości, że dowodem w sprawie z kategorii dokumentów mogą być dokumenty pochodzące z innej sprawy administracyjnej.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zaskarżając go w całości, skargę kasacyjną wniósł J. W. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art, 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie i niedostrzeżenie przez WSA w Krakowie, że organ II instancji nie dokonał niezbędnych i wyczerpujących ustaleń faktycznych w zakresie formy, zakresu i rozmiaru aktualnie prowadzonej działalności w lokalu, bez których nie sposób dokonać oceny zmiany sposobu użytkowania lokalu, co oznacza, że zaskarżona decyzja została wydana z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania, a uchybienie Sądu miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie i niedostrzeżenie, że nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania w związku z przystąpieniem do użytkowania lokalu jako "klubu dziecięcego", co oznacza, że zaskarżona decyzja została wydana z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania, a uchybienie Sądu miało istotny wpływ na wynik sprawy;

3. art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię, a także niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że prowadzenie "klubu dziecięcego" stanowi podjęcie działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń, tylko z tego powodu, że do "klubu dziecięcego" stosuje się przepisy ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. z 2016 r. Poz. 157) i wydanego na jej podstawie rozporządzenia wykonawczego, bez ustalonego wnikliwie stanu faktycznego i jego oceny z dokładnym omówieniem przyczyn, dla jakich właśnie w danej sprawie należy uznać, iż nastąpiła zmiana sposobu użytkowania lokalu;

4. art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że instytucja prawa budowlanego w postaci zmiany sposobu użytkowania lokalu poprzez podjęcie działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń, może być kształtowana przez inne przepisy niż ustawa Prawo budowlane i regulacje wydane na podstawie tejże ustawy, a w szczególności przez regulacje ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat trzech i wydanego na jej podstawie rozporządzenia wykonawczego, która nie należy do dziedziny prawa budowlanego.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i przeprowadzenie rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2022 r, poz. 329 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

NSA rozpatrywał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), uznając, że ze względu na intensyfikację rozwoju epidemii przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można było przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez J. W.nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art, 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. Słusznie Sąd I instancji uznał, że organy administracji prawidłowo ustaliły wszystkie okoliczności niezbędne do wydania rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przytoczył poczynione w postępowaniu administracyjnych ustalenia. Stanowisko Sądu I instancji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy w pełni podzielić. Ponowne przytaczanie wskazanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny argumentów jest niecelowe.

Nie znajduje również uzasadnienia zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. Zasadnie Sąd I instancji stwierdził, że zaistniały podstawy do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Zmiana sposobu użytkowania lokalu może nastąpić wówczas, gdy lokal jest użytkowany legalnie w określony sposób i ten sposób użytkowania ma zostać zmieniony. Tylko w takim przypadku organ administracji może wnieść sprzeciw od zgłoszenia zamiaru sposobu użytkowania lokalu. Nie jest natomiast dopuszczalne dokonanie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania lokalu, który użytkowany jest niezgodnie z prawem, a w konsekwencji nie jest dopuszczalne wniesienie sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Zgłoszenie zamiaru zmiany sposobu użytkowania lokalu nie może służyć legalizacji nielegalnego sposobu użytkowania. Postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu, który jest już użytkowany niezgodnie z prawem nie może być prowadzone przez organy administracji i jako takie powinno zostać umorzone. Nie ma bowiem przedmiotu postępowania, to jest lokalu, który byłby użytkowany zgodnie z prawem.

Za niezasadny uznać należy również zarzut naruszenia art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał prawidłowej wykładni tego przepisu jak również prawidłowo zastosował ten przepis w ustalonym prawidłowo stanie faktycznym. Szczegółowe rozważania w tej kwestii zawarte zostały w uzasadnieniu zaskarżanego wyroku, które zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy w pełni podzielić. Ponowne przytaczanie argumentacji wskazanej przez Sąd I instancji jest zbędne. Stwierdzić jedynie należy, że wymogi dotyczące sposobu użytkowania lokalu w określony sposób mogą wynikać nie tylko z ustawy Prawo budowlane oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy ale również z innych powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Nie ma żadnego przepisu prawa, z którego by wynikało, że wymogi związane z określonym sposobem użytkowania lokalu muszą wynikać wyłącznie z ustawy Prawo budowlane oraz z przepisów wykonawczych do tej ustawy.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19, orzekł jak w sentencji.