III OSK 2442/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-01-11	
Data wpływu	2022-10-06	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Beata Jezielska /sprawozdawca/
Mirosław Wincenciak /przewodniczący/
Teresa Zyglewska	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie	
Sygn. powiązane	II SAB/Wa 275/22	
Skarżony organ	Prezes Rady Ministrów	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2023 nr 0 poz 1634; art. 184; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Beata Jezielska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rzecznika Prasowego Rządu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2022 r. sygn. akt II SAB/Wa 275/22 w sprawie ze skargi J.M. na bezczynność Rzecznika Prasowego Rządu w przedmiocie rozpoznania wniosku z 4 marca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną	
Uzasadnienie
Wyrokiem z 15 czerwca 2022 r. (sygn. akt II SAB/Wa 275/22) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.M. na bezczynność Rzecznika Prasowego Rządu w przedmiocie rozpoznania wniosku z 4 marca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), 1. zobowiązał Rzecznika Prasowego Rządu do rozpoznania wniosku skarżącego z 4 marca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdził, że bezczynność Rzecznika Prasowego Rządu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddalił skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądził od Kancelarii Prezesa Rady Ministrów na rzecz skarżącego kwotę 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku podano, że pismem z 4 marca 2021 r. skarżący zwrócił się do Rzecznika Prasowego Rządu o udostępnienie informacji: 1. czy Rzecznik Prasowy Rządu posiada informacje dotyczące zagrożeń dla zdrowia i życia pacjentów szczepionek na COVID-19, a w przypadku pozytywnej odpowiedzi na to pytanie wniósł o 2. wskazanie tych zagrożeń wraz z określeniem negatywnych skutków dla zdrowia i/lub życia ludzi, 3. czy producenci szczepionek ponoszą odpowiedzialność w związku z wprowadzeniem tych szczepionek do obrotu lub też 4. czy zostali zwolnieni z odpowiedzialności prawnej, a w przypadku pozytywnej odpowiedzi na to pytanie wniósł o 5. przekazanie dokumentu, na podstawie którego producenci zostali zwolnieni z odpowiedzialności prawnej, lub w przypadku braku takiego dokumentu wskazania podstawy prawnej oraz trybu zwolnienia z odpowiedzialności prawnej producentów szczepionek na COVID-19.

W odpowiedzi na wniosek, radca Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów z Centrum Informacyjnego Rządu poinformowała odnośnie do pytań 1 i 2, że nie stanowią one informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej jako: u.d.i.p.). Odnośnie zaś do pytań 3 - 5 poinformowała, że Minister Zdrowia został wyznaczony jako organ właściwy do wykonania porozumienia dotyczącego wczesnego zakupu szczepionek przeciw chorobie COVID-19 i w celu uzyskania wnioskowanych informacji należy zwrócić się bezpośrednio do Ministerstwa Zdrowia, podając adres strony Ministerstwa Zdrowia, na której opublikowane są materiały informacyjne, m. in. na temat charakterystyki produktu leczniczego wszystkich dopuszczonych do obrotu w Polsce szczepionek przeciwko COVID-19.

W skardze na bezczynność Rzecznika Prasowego Rządu skarżący zarzucił naruszenie art. 14 u.d.i.p. i wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z 4 marca 2021 r. terminie 14 dni od daty wydania prawomocnego wyroku, przyznanie sumy pieniężnej w wysokości 3.000 zł, ewentualnie wymierzenie organowi grzywny w tej samej kwocie oraz zasądzenie kosztów postępowania i zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc że zarzut bezczynności w rozpoznaniu wniosku z 4 marca 2021 r. jest bezzasadny, gdyż jeszcze przed wpłynięciem skargi do Kancelarii Prezesa RM udzielono skarżącemu odpowiedzi w dniu 20 kwietnia 2021 r. Podano, że zakres przedmiotowy żądania zawartego we wniosku z 4 marca 2021 r. jest co do zasady tożsamy ze skierowanym do Prezesa RM wnioskiem z 9 grudnia 2021 r., na który Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, odpowiednio w dniu 18 grudnia 2020 r. (e-mail) oraz w dniu 12 stycznia 2021 r. (odpowiedź w formie pisemnej), udzieliła wnioskodawcy odpowiedzi. W odpowiedziach tych wyjaśniono, że Kancelaria Prezesa RM nie jest właściwa w przedmiotowej sprawie i nie posiada wnioskowanych informacji, gdyż kwestie poruszone we wniosku dotyczą spraw, w których właściwym organem jest Minister Zdrowia i w celu uzyskania wnioskowanych informacji należy zwrócić się bezpośrednio do tego resortu.

Postanowieniem z 9 grudnia 2021 r. (sygn. akt II SAB/Wa 351/21) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę przyjmując, że zakres przedmiotowy wniosku z 4 marca 2021 r., skierowanego do Rzecznika Prasowego Rządu, jest co do zasady tożsamy ze skierowanym do Prezesa RM wnioskiem skarżącego z 9 grudnia 2020 r., objętym skargą na bezczynność Prezesa RM w sprawie o sygn. akt II SAB/Wa 104/21. WSA przyjął również, że żądania zawarte we wniosku z 9 grudnia 2020 r. i z 4 marca 2021 r. skierowane zostały do tego samego podmiotu, tj. Prezesa RM, którego obsługę zapewnia Kancelaria Prezesa RM, podnosząc że Rzecznik Prasowy Rządu reprezentuje Prezesa RM, któremu podlega.

Postanowieniem z 7 kwietnia 2022 r. (sygn. akt III OZ 210/22) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 grudnia 2021 r., przyjmując że w sprawie nie wystąpiła tożsamość podmiotowa, ponieważ wniosek z 4 marca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej został złożony do innego podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej niż wniosek z 9 grudnia 2020 r. Wskazano, że Rzecznik Prasowy Rządu jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, ponieważ jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a także w ramach wykonywanych zadań może wytworzyć lub pozyskiwać dokumenty, które są nośnikiem informacji publicznej.

Uwzględniając skargę WSA stwierdził zatem, że w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 kwietnia 2022 r. (sygn. akt III OZ 210/22) zostało przesądzone, że Rzecznik Prasowy Rządu jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Wskazano ponadto, że objęta wnioskiem skarżącego informacja, dotycząca zagrożeń dla zdrowia i życia pacjentów w przypadku szczepionek na COVID-19 oraz ewentualnej odpowiedzialności producentów tych szczepionek, jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p., bowiem dotyczy działania władzy publicznej w sferze szczególnie istotnej dla ogółu społeczeństwa, jaką jest ochrona zdrowia, zwłaszcza w stanie zagrożenia epidemicznego, czy epidemii. Także informacja o treści dokumentów przedłożonych w postępowaniu w sprawie dopuszczenia do obrotu produktu leczniczego stanowi informację publiczną. WSA uznał, że organ dopuścił się bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Podniesiono, że odpowiedź z 20 kwietnia 2021 r. nie była wystarczająca do uznania, że żądanie udostępnienia informacji publicznej zostało zrealizowane, gdyż nie jest wystarczające zawarcie w piśmie informacyjnym lakonicznego stwierdzenia, że podmiot obowiązany nie jest właściwy w sprawie. Podmiot może bowiem uwolnić się od zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy uwiarygodni, że nie posiada żądanej informacji, a organ w żaden sposób nie uwiarygodnił, że nie posiada informacji w zakresie objętym poszczególnymi pytaniami. Przy czym podniesiono, że obowiązek informacyjny podmiotu zobowiązanego nie musi być adekwatny do zakresu jego działania, lecz jest wyłącznie konsekwencją faktu dysponowania daną informacją. Wskazano, że informacja publiczna, której udostępnienia żąda strona, nie musi być wytworzona przez podmiot, do którego ta strona zwraca się z żądaniem, gdyż obowiązek udostępnienia informacji istnieje także wówczas, gdy została ona wytworzona przez inny podmiot, a znajduje się w posiadaniu podmiotu, do którego kierowany jest wniosek. W związku z tym WSA zobowiązał organ do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku w zakreślonym terminie. WSA uznał przy tym, że stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż skarżący otrzymał odpowiedź odnoszącą się do jego żądań, a termin zakreślony dla udostępnienia informacji publicznej nie został przekroczony w stopniu rażącym. Natomiast sam fakt, że odpowiedź ta nie jest prawidłową realizacją wniosku, nie świadczy jeszcze o rażącym naruszeniu prawa, a co najwyżej o nieprawidłowej wykładni przepisów u.d.i.p. Podano także, że przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej jest niezasadne i niecelowe, gdyż okoliczności sprawy nie przemawiają za koniecznością zrekompensowania skarżącemu ewentualnej szkody, jaką poniósł w wyniku bezczynności organu. W związku z tym w tym zakresie skarga podlegała oddaleniu.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Rzecznik Prasowy Rządu, zaskarżając go w części stwierdzającej jego bezczynność w zakresie informacji, o których mowa w pkt 3 - 5 wniosku skarżącego i zobowiązującej organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego z 4 marca 2021 r. o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1, 2 i 4 sentencji wyroku) i zarzucając naruszenie:

I. prawa materialnego, a mianowicie:

- § 2 i § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji i zadań rzeczników prasowych w urzędach organów administracji rządowej w sprawie organizacji i zadań rzeczników prasowych w urzędach organów administracji rządowej (Dz.U. z 2002 r. Nr 4, poz. 36) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Rzecznik Prasowy Rządu powinien posiadać szczegółowe informacje z zakresu właściwości innych organów, czy też innych podmiotów realizujących zadania publiczne, w tym członków Rady Ministrów, co doprowadziło do nieuzasadnionego przyjęcia, że organ powinien posiadać żądaną informację publiczną w zakresie pkt 3 - 5 wniosku skarżącego, a organ nie uwiarygodnił informacji zawartej w piśmie, co skutkowało niewłaściwym zastosowaniem art. 13 ust. 1 i 2 w zw. z art. 14 ust. 1 i 2 u.d.i.p., podczas gdy organ nie posiadał informacji objętych wnioskiem, o czym poinformował wnioskodawcę i jednocześnie, chcąc zapewnić ochronę jego interesów, udzielił mu informacji w drodze zwykłego pisma, zapewniając tym samym prawną realizację obowiązku wynikającego z art. 14 ust. 1 u.d.i.p., a co za tym idzie nie pozostawał w bezczynności;

- art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 u.d.i.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, wszystkie objęte wnioskiem informacje stanowią informację publiczną, podczas gdy w istocie informacje objęte pkt 3 i 5 wniosku nie stanowią takiej informacji, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tych przepisów poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nieuzasadnione przyjęcie, że organ powinien bądź udzielić tych informacji w trybie u.d.i.p., bądź w przypadku ich nieposiadania, wyjaśnić tego powody;

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez ich błędne zastosowanie polegające na stwierdzeniu, że Rzecznik Prasowy Rządu nie uprawdopodobnił w wystarczający sposób, że nie posiada informacji ujętej we wniosku z 4 marca 2021 r. o udzielenie informacji publicznej, przez co pozostaje w bezczynności, co skutkowało niezasadnym zobowiązaniem tego organu do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku w zakreślonym w zaskarżonym wyroku terminie, pomimo braku ku temu przesłanek, albowiem organ odpowiedział na wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w sposób zgodny z przepisami u.d.i.p., co uzasadniało przyjęcie, że nie pozostawał w bezczynności. 

Wskazując na powyższe naruszenia skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części stwierdzającej bezczynność Rzecznika w zakresie informacji, o których mowa w pkt 3 - 5 wniosku skarżącego i zobowiązującej ten organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego z 4 marca 2021 r. o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1, 2 i 4 sentencji wyroku) i rozpoznanie skargi w tym zakresie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w ww. części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a ponadto - w uzupełnieniu skargi kasacyjnej z 30 sierpnia 2022 r. - skarżący kasacyjnie organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu powyższych zarzutów podniesiono, że pytania nr 3 - 5 wniosku są pytaniami szczegółowymi, zaś Rzecznik nie musi dysponować szczegółową wiedzą z zakresu działu administracji zdrowie, a do takich należą żądane informacje. Podano, że oprócz zadań wynikających z członkostwa w Radzie Ministrów, minister kierujący działem administracji rządowej pełni rolę samodzielnego organu administracji, ponoszącego odpowiedzialność za funkcjonowanie całego podległego mu działu i realizuje konkretne działania, kierując swoim działem. Wskazano, że udostępnieniu w trybie u.d.i.p. podlega informacja publiczna posiadana przez dany organ, utrwalona na nośniku i jednocześnie niefunkcjonująca w dniu załatwiania wniosku w obiegu publicznym, zaś w przedmiotowej sprawie Rzecznik nie posiada szczegółowych informacji publicznej w zakresie objętym wnioskiem, które byłyby utrwalone, a jednocześnie nie byłyby już dostępne w przestrzeni publicznej. Podano, że Rzecznik posiada informacje ogólne, kierunkowe, które są już w publicznym obiegu, opublikowane na stronach Portalu GOV Narodowym Programie Szczepień. Podniesiono także, że adresat wniosku nie jest zobowiązany do poszukiwania informacji i Rzecznik nie miał obowiązku uzyskiwania takiej informacji od Ministra Zdrowia. W związku z powyższym organ nie musiał uwiarygadniać, że informacji wskazanej we wniosku nie posiada. Ponadto podniesiono, że pytanie dotyczące kwestii odpowiedzialności producentów szczepionek stanowi w istocie pytanie o interpretację przepisów prawa farmaceutycznego i innych aktów prawnych, powiązanych z produkcją wyrobów medycznych, zaś pytanie dotyczące wskazania podstawy prawnej oraz trybu zwolnienia z odpowiedzialności prawnej producentów szczepionek na COVID-19 nie jest informacją o sprawach publicznych, gdyż nie należy do sfery faktów, tylko do kwestii prawnych. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa procesowego podkreślono, że ani w orzecznictwie, ani w doktrynie nie zostało wskazane, na czym powinno polegać uprawdopodobnienie, że danej informacji adresat wniosku nie posiada. Postępowanie w ramach u.d.i.p. ma z założenia charakter uproszczony i trudno wyobrazić sobie sytuację, w której organ wyjaśnia szczegółowo powody, dla których nie posiada danej informacji, gdyż w rzeczywistości taki sposób postępowania sprowadzałby się do częściowego zajęcia stanowiska w poruszanych przez wnioskodawcę sprawach. Podniesiono, że organ przekazał wnioskodawcy informacje, który z członków Rządu jest właściwy w zakresie udzielenia informacji objętej wnioskiem, zapewniając tym samym prawną realizację obowiązku wynikającego z art. 14 ust. 1 u.d.i.p.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej.

Wniesiona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy podkreślić, że postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oparte jest na zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, tak jak ma to miejsce w postępowaniu przed Sądem I instancji. Zatem obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych i zarzutów skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., sygn. akt II SK 1688/07). Wprawdzie nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09), jednakże Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2140/13, wyrok NSA z 13 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1420/14), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1679/11).

Odnosząc się zatem do zarzutu naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez ich błędne zastosowanie podkreślić należy, że powołane przepisy określają jedynie kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że tego rodzaju przepisy mają charakter ogólny (blankietowy) i nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. W związku z tym zarzut skargi kasacyjnej nie może ograniczać się do wskazania naruszenia tego przepisu bez powiązania go z zarzutem naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania (por. wyroki NSA z: 11 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2383/14, 4 marca 2015 r. sygn. akt II GSK 78/14, z 28 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 887/16 oraz wyroki z 17 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2483/14, z 7 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 2595/13, z 30 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 931/08). Dla skutecznego podważenia stanowiska Sądu I instancji koniecznym było więc wskazanie przepisów, których naruszenie świadczy o błędnym uwzględnieniu skargi, a takich przepisów skarżący kasacyjnie nie wskazał. Przy czym do naruszenia art. 151 p.p.s.a. nie mogło dojść także z tego względu, że WSA uwzględnił skargę, a w związku z tym w ogóle przepisu tego nie stosował. W związku z powyższym tak skonstruowany zarzut naruszenia przepisów postępowania nie okazał się skuteczny.

Nie zasługują na uwzględnienie także podniesione zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że niezasadny jest zarzut naruszenia § 2 i § 3 rozporządzenia z 2002 r., gdyż WSA nie był zobowiązany do badania, czy zgodnie z tymi przepisami organ powinien posiadać żądane informacje. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Nie mają zatem żadnego znaczenia regulacje dotyczące zakresu działania organu jako podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, a wyłącznie okoliczność, czy organ żądaną informacją dysponuje. Natomiast podkreślić należy, że sam fakt udzielenia jakiejkolwiek odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie przesądza jeszcze o braku bezczynności organu. Właściwa realizacja wniosku o dostęp do informacji publicznej wymaga bowiem precyzyjnego udzielenia informacji na temat kwestii w nim zawartych. W przypadku zatem ustalenia, że informacja nie ma charakteru informacji publicznej, odpowiedź na wniosek musi zawierać powody, z jakich organ dokonał takiej kwalifikacji. Z kolei w przypadku nieposiadania żądanej informacji publicznej, aby można było uznać, że podmiot zobowiązany do jej udzielenia w sposób należyty wywiązał się z obowiązków nałożonych przepisami u.d.i.p. i tym samym nie zachodzi jego bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej, powinien nie tylko powiadomić wnioskodawcę o nieposiadaniu żądanej informacji, ale twierdzenie takie w całości uwiarygodnić. Adresat wniosku musi więc wprost i w jednoznaczny sposób wypowiedzieć się, że nie posiada żadnej z wnioskowanych informacji (por: wyrok NSA z 24 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 851/09; wyrok NSA z 9 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 638/14), zaś przedstawione informacje winny być na takim poziomie szczegółowości, który pozwoli sądowi dokonać oceny, czy prawdopodobne jest, że podmiot zobowiązany rzeczywiście nie posiada żądanej informacji publicznej, mimo że powinien taką informację posiadać (por: wyrok NSA z 24 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 851/09; wyrok NSA z 27 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 156/12).

Słusznie zatem WSA uznał, że udzielona wnioskodawcy odpowiedź nie spełnia powyższych wymogów. Należy bowiem podkreślić, że w zakresie zakwestionowanym w skardze kasacyjnej, tj. w zakresie pkt 3 – 5 wniosku organ nie tylko nie stwierdził jednoznacznie, że żądanej informacji nie posiada, ale faktu tego nie uwiarygodnił nie tylko w powołanym piśmie, ale nawet w odpowiedzi na skargę, wniesionej do WSA. Nie jest przy tym zasadne twierdzenie skarżącego kasacyjnie organu, że braku posiadania żądanej informacji nie musiał uwiarygadniać, gdyż wynika to z zakresu kompetencji poszczególnych ministerstw. Jak wskazano wyżej, w sprawach dotyczących informacji publicznej nie ma znaczenia okoliczność, czy zgodnie z obowiązującymi przepisami podmiot zobowiązany winien jest posiadać żądaną informację, czy też takiego obowiązku nie ma, a jedynie to, czy faktycznie żądana informacja pozostaje w jego dyspozycji. W tych okolicznościach stwierdzić należy, że skarżący kasacyjnie organ swoich obowiązków wynikających z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. nie wypełnił.

Nie może także odnieść skutku zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 u.d.i.p. poprzez ich błędną wykładnię, której skarżący kasacyjnie organ upatruje w przyjęciu, że wszystkie informacje objęte wnioskiem stanowią informację publiczną, podczas gdy w jego ocenie informacje objęte pkt 3 i 5 wniosku takiej informacji nie stanowią, gdyż dotyczą interptracji przepisów prawa.

Należy przede wszystkim podnieść, że zarzut ten został sformułowany nieprecyzyjnie. Przez podstawę kasacyjną rozumiany jest konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z 20 sierpnia 2008 r. sygn. akt II FSK 557/07; wyrok NSA z 7 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 2019/12, wyrok NSA z 28 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 552/12, wyrok NSA z 22 stycznia 2013 r. sygn. akt, II GSK 1573/12, wyrok NSA z 27 marca 2012 r. sygn. akt II GSK 218/11, wyrok NSA z 8 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2496/10, wyrok NSA z 14 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2232/10, wyrok NSA z 19 października 2022 r. sygn. akt I OSK 1407/19; wyrok NSA z 11 października 2022 r. sygn. akt III OSK 5368/21; wyrok NSA z 8 września 2022 r. sygn. akt II GSK 713/19). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest bowiem spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. W związku z tym naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Podnieść należy, że art. 6 u.d.i.p., precyzujący pojęcie informacji publicznej składa się z 2 ustępów, przy czym ustęp 2 odnosi się do rozumienia pojęcia dokumentu urzędowego w rozumieniu u.d.i.p., a ustęp 1 obejmuje 5 punktów, z których każdy składa się z kilku podpunktów zawierających katalog informacji, którym u.d.i.p. nadaje walor informacji publicznych. Nie może być zatem skutecznie przywoływany w zarzucie skargi kasacyjnej bez jednoczesnego wskazania, której konkretnie jednostki redakcyjnej zarzut ten dotyczy.

Ponadto podnieść należy, że skarżący kasacyjnie organ w zasadzie nie kwestionuje rozumienia wskazanych w zarzucie przepisów przez Sąd I instancji. Autor skargi kasacyjnej nie podał bowiem, na czym polegał błędny charakter wykładni dokonanej przez sąd I instancji oraz jak powinny być rozumiane powołane przepisy prawa, czyli jaka powinna być ich prawidłowa wykładnia, lecz podniósł wyłącznie okoliczność, że żądanie zawarte w powołanych punktach wniosku nie stanowi informacji publicznej. Zakwestionowanie poprawności oceny treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest jednym z istotnych elementów stanu faktycznego w sprawie, której przedmiotem jest żądanie udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie zaś z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może skutecznie nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, wyrok NSA z 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Skoro skarżący kasacyjnie organ nie podważył skutecznie ustaleń faktycznych dokonanych przez Sąd I instancji, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię należy uznać za nieuzasadniony. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może bowiem opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu.

W tych okolicznościach zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne.

W związku z tym, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.