Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 7 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 566/19 w sprawie ze skargi P. G. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w sprawie miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego [...] 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz P. G. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 7 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 566/19 uwzględnił skargę P. G. (dalej skarżący) na uchwałę Rady Gminy [...] z [...] stycznia 2019 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego [...] (dalej plan miejscowy) i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały oraz zasądził od Gminy [...] na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

W motywach orzeczenia Sąd I instancji podzielił stanowisko skarżącego, że w rozpatrywanym przypadku doszło do nadużycia przez organy gminy władztwa planistycznego. Wyjaśniono, że znacząca część planu miejscowego obejmuje działkę stanowiącą własność skarżącego. Nie stanowi jego własności jedynie działka nr [...], użytkowana dotychczas jako droga wewnętrzna i oznaczona w planie jako teren rolniczy "R" oraz działka nr [...]– droga krajowa, która nadal w planie ma mieć takie przeznaczenie. Tak więc, plan miejscowy de facto dotyczy jednej działki i jednego właściciela. W ocenie Sądu nie spełnia tym samym wymogów dla planu miejscowego, wynikających z przepisów ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm., dalej upzp). Przedmiotowa uchwała, która określa przeznaczenie jednej działki, stanowiącej własność jednej osoby, nie wypełnia powyższych przesłanek kształtowania polityki przestrzennej. Nie można zatem przyjąć, zdaniem Sądu, że uchwała zapewnia ład przestrzenny, czy zrównoważony rozwój. Uchwała ta jest de facto aktem o charakterze konkretnym i indywidualnym, a nie generalnym i abstrakcyjnym, nie wyczerpuje więc znamion uchwały rady gminy w rozumieniu przepisów prawa.

Niezależnie od powyższego podkreślono, iż gmina przekroczyła władztwo planistyczne, ponieważ nie dowiodła, że potrzeby wspólnoty przemawiają za wyłączeniem nieruchomości skarżącego z działalności związanej z chowem lub hodowlą zwierząt. Doszło tym samym do naruszenia zasady proporcjonalności.

Zasadne okazały się również zarzuty dotyczące ilości miejsc postojowych oraz szczegółowych parametrów i wskaźników zabudowy. Ustalenia zawarte w planie miejscowym nie są poparte żadnym uzasadnieniem co do ich wielkości. Brak jest jakichkolwiek przesłanek do przyjęcia wskaźnika zabudowy od 0,002 do 0 0,01 na terenie rolniczym (§ 16 pkt 4 lit. a planu), na działce wokół której znajdują się również grunty rolne. Organ swoich ustaleń w żaden sposób nie uzasadnił. Powoduje to, że uchwała nie czyni zadość wymogom, określonym w art. 1 upzp.

Sąd podzielił także zarzuty skarżącego dotyczące sposobu zagospodarowania wód opadowych i roztopowych (§ 13 pkt 3 lit. c planu). Nie można bowiem wprowadzić nakazu odprowadzania wód opadowych i roztopowych do zamkniętej sieci kanalizacji deszczowej, jeśli ta sieć nie istnieje i nie ma jej w planach inwestycyjnych Gminy, co stwierdził skarżący w skardze.

2. Rada Gminy [...] wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2019 r. poz. 506, dalej usg) w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1, oraz art. 28 ust. 1 upzp poprzez ich błędną wykładnię, polegające na uznaniu, że w wydanej uchwale Rada Gminy [...] przekroczyła władztwo planistyczne, co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia, iż został naruszony interes prawny P. G.

W oparciu o wskazane zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący P. G. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

4.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna.

4.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez sąd I instancji.

4.3. Konstrukcja zarzutów skargi kasacyjnej w sposób istotny ogranicza zakres kontroli instancyjnej. Mianowicie podstawą stwierdzenia nieważności planu miejscowego było w pierwszej kolejności naruszenie przez zapisy planu zasad wyrażonych w art. 1 upzp. Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona uchwała jest de facto aktem o charakterze konkretnym i indywidualnym, a nie generalnym i abstrakcyjnym. Tym samym, nie wyczerpuje znamion uchwały rady gminy w rozumieniu przepisów prawa. Ponadto Sąd Wojewódzki podważył legalność ustaleń dotyczących ilości miejsc postojowych, wskaźnika zabudowy na terenie rolniczym (§ 16 pkt 4 lit. a planu), sposobu zagospodarowania wód opadowych i roztopowych (§ 13 pkt 3 lit. c planu) oraz nakazu odprowadzania wód opadowych i roztopowych do zamkniętej sieci kanalizacji deszczowej. Powyższa ocena prawa stanowiąca podstawę stwierdzenia nieważności planu miejscowego w ogóle nie została zakwestionowana w skardze kasacyjnej, co już przesądza o jej niezasadności.

4.4. Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi kasacyjnej wyjaśnić należy, że oceniając, czy doszło do nadużycia władztwa planistycznego, sąd administracyjny uwzględnia wszystkie okoliczności, w tym argumentację stron postępowania w sprawie ze skargi na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego oraz uzasadnienie projektu planu miejscowego sporządzone stosownie do art. 15 ust. 1 upzp. Obowiązek sporządzenia przez organ wykonawczy gminy projektu planu miejscowego wraz z uzasadnieniem obowiązuje od 18 listopada 2015 r. Został wprowadzony ustawą z 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz.U. poz. 1777). Zgodnie z powołanym przepisem organ wykonawczy gminy powinien w uzasadnieniu projektu planu przedstawić w szczególności sposób realizacji wymogów wynikających z art. 1 ust. 2 – 4, zgodność z wynikami analizy, o której mowa w art. 32 ust. 1 upzp, wraz z datą uchwały rady gminy, o której mowa w art. 32 ust. 2 powołanej ustawy oraz wpływ na finanse publiczne, w tym budżet gminy. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy - charakteryzującej się tym, iż zaskarżony plan miejscowy jest reakcją na konkretne, nieobojętne dla środowiska i interesów osób trzecich, plany inwestycyjne właściciela nieruchomości, która ogranicza przysługujące mu prawo własności do tego stopnia, że zamierzenia te nie są możliwe do zrealizowania - szczególnie istotne było przedstawienie w uzasadnieniu projektu zaskarżonego planu miejscowego sposobu realizacji wymogów związanych z ochroną środowiska (art. 1 ust. 2 pkt 3) oraz prawem własności (art. 1 ust. 2 pkt 7). Szczególnie istotne było też przedstawienie w uzasadnieniu projektu zaskarżonego planu miejscowego sposobu realizacji wymogu wynikającego z art. 1 ust. 3 upzp, czyli w jaki sposób organ administracji, ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, ważył interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania.

4.5. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie projektu planu nie pokazuje, w jaki sposób zrealizowano wymóg ważenia interesu publicznego i interesu prywatnego. Nie wskazano bowiem, dlaczego zdecydowano o daleko idącym ograniczeniu prawa własności skarżącego. Jak zasadnie wskazuje to Sąd Wojewódzki, z dokumentów planistycznych nie wynika, jakie inwestycja chowu drobiu powyżej 30 DJP miałaby skutki i uciążliwości dla otoczenia. Nie wskazano też żadnego interesu publicznego, oprócz protestu mieszkańców, który by wskazywał, że ingerencja w prawo własności skarżącego jest uzasadniona interesem publicznym, czyli potrzebą wyłączenia większej części nieruchomości skarżącego spod możliwości zabudowy. Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że stanowisko Sądu I instancji sprowadzające się do stwierdzenia, iż gmina w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego może wprowadzać daleko idące ograniczenia w zakresie wykonywania prawa własności nieruchomości, jednakże ograniczenia te muszą być usprawiedliwione, co w rozpoznawanej sprawie nie zostało wykazane, jest zasadne. Tym samym podstawa kasacyjna zmierzająca do zakwestionowania tak ujętego stanowiska Sądu I instancji nie jest zasadna.

4.6. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem, a wskazane podstawy skargi kasacyjnej okazały się niezasadne, w związku z czym na podstawie art. 184 Ppsa oddalił skargę kasacyjną. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 Ppsa