Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Maciej Busz (spr.) WSA Józef Maleszewski Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi W.W. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę

IV SA/Po 994/14

Uzasadnienie

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...].04.2014r. nr [...] wydaną na podstawie art. 4 pkt 9b1, art. 11 ust.1, art. 136 i art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (jednolity tekst: Dz.U. z 2010, Nr 102, poz.651 z późn. zm., zwanej dalej u.g.n.) oraz art. 104 i 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego - po rozpatrzeniu wniosku W.W. (działającego w imieniu K.C., T.H., Z.M., T.W., B.S., T.W., M.B., M.P., M.S., P.W., B.W., R.W., D.W., I.W., M.M., W.W., D.B., Z.P., M.W., A.M., K.S., M.S., P.B. oraz W.W.) reprezentowanego przez adwokata K. T. – T.

1.odmówił zwrotu wywłaszczonego na rzecz Skarbu Państwa udziału 65/120 części

w prawie własności nieruchomości położonych w K. przy ulicy M. oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków jako działki:

a) nr [...] o powierzchni [...] ha, księga wieczysta nr [...],

b) nr [...] o powierzchni [...] ha, księga wieczysta nr [...],

c) nr [...] o powierzchni [...] ha, księga wieczysta nr [...],

d) nr [...] o powierzchni [...] ha, księga wieczysta nr [...],

e) nr [...] o powierzchni [...] ha, księga wieczysta nr [...],

f) nr [...] o powierzchni [...] ha, księga wieczysta nr [...],

g) nr [...] o powierzchni [...] ha, księga wieczysta nr [...],

h) nr [...] o powierzchni [...] ha, księga wieczysta nr [...],

i) nr [...] o powierzchni [...] ha, księga wieczysta nr [...],

j) nr [...] o powierzchni [...] ha, księga wieczysta nr [...],

k) nr [...] o powierzchni [...] ha, księga wieczysta nr [...],

1) nr [...] o powierzchni [...] ha, księga wieczysta nr [...],

m) nr [...] o powierzchni [...] ha, księga wieczysta nr [...],

n) nr [...] o powierzchni [...] ha, księga wieczysta nr [...],

na rzecz W.W., K.C., T.H., Z.M., T.W., B.S., T.W., M.B., M.P., M.S., P.W., B.W., R.W., D.W., I.W., M.M., W.W., D.B., Z.P., M.W., A.M., K.S., M.S. oraz P.B.,

2. umorzył postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz

W.W.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zdaniem wnioskodawcy w/w działki stały się zbędne na cel uzasadniający wywłaszczenie. W dniu nabycia nieruchomość stanowiła współwłasność: Skarbu Państwa w udziale [...] części, K. Spółdzielni Mieszkaniowej w udziale [...] części, G. N. G. w udziale [...]części, H.E. M. w udziale [...] części, A.T.W. w udziale [...] części, I.C.M. w udziale [...] części oraz R.W. w udziale [...] części.

Wnioskodawcy przedłożyli postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłych współwłaścicielach. Na podstawie tych dokumentów ustalono, że wnioskodawcy wchodzą w krąg spadkobierców byłych właścicieli udziału w nieruchomości, a zatem są uprawnieni do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdyż zgodnie z art. 28 Kpa są stronami niniejszego postępowania. Jednocześnie ustalono, że do kręgu spadkobierców byłych współwłaścicieli udziału w nieruchomości nie wchodzi jedna z wnioskodawczyń – W.W.

Organ I instancji ustalił, że aktem notarialnym nr rep: [...] z dnia [...].10.1966 r. Skarb Państwa nabył udział [...] części prawa własności nieruchomości położonej w K. przy ul. M. nr [...], P. nr [...] i P. nr [...] o powierzchni [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...]. W dniu nabycia nieruchomość ta stanowiła współwłasność: Skarbu Państwa w udziale [...] części, K. Spółdzielni Mieszkaniowej w udziale [...] części, G. N. G. w udziale [...] części, H. E. M. w udziale [...] części, A. T. W. w udziale [...] części, I. C. M. w udziale [...] części oraz R. W. w udziale [...] części. Udział w powyższej nieruchomości został nabyty w trybie art. 6 ustawy z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. nr 18 poz. 94, dalej u.z.t.w.n.). Zgodnie z decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury nr [...] z dnia [...].09.1965 r., na przedmiotowej nieruchomości została ustalona lokalizacja szczegółowa osiedli mieszkaniowych F i G.

Do 1972 roku przedmiotowa nieruchomość o powierzchni [...] ha stanowiła własność Skarbu Państwa w udziale [...] części oraz K. Spółdzielni Mieszkaniowej w udziale [...] części i składała się z działek nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...]. Aktem notarialnym nr rep. [...] z dnia [...].10.1972 r. zniesiona została współwłasność tej nieruchomości w ten sposób, że Skarb Państwa otrzymał własność działek nr: 1[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...]. Natomiast K. Spółdzielnia Mieszkaniowa otrzymała własność działek nr: [...],[...],[...] I [...]. Wymienione wyżej działki następnie ulegały kolejnym podziałom geodezyjnym, były oddawane w użytkowanie wieczyste, stawały się z mocy prawa własnością Miasta K., ustanowione na nich prawo użytkowania wieczystego podlegało przekształceniu na własność, działki były zbywane na rzecz osób trzecich.

Na podstawie analizy dokumentacji geodezyjnej ustalono, że działki objęte wnioskiem o zwrot, stanowiły część nieruchomości, w której udział został zbyty przez ówczesnych właścicieli na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym nr rep: [...] z dnia [...].10.1966 r.

Ze zgromadzonych dowodów wynika, że za wyjątkiem działki nr [...], która jest własnością Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym E. – O. SA, nieruchomości objęte wnioskiem nie znajdują się obecnie we władaniu Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego.

Prezydent podkreślił, że ustawa z dnia 12.03.1958 r. (u.z.t.w.n.) zezwalała na wywłaszczanie nieruchomości na rzecz Państwa między innymi na cel użyteczności publicznej, obrony Państwa albo dla wykonania zadań wynikających z zatwierdzonych planów gospodarczych. Na obszarze miasta lub osiedla mogła być również wywłaszczona nieruchomość lub kompleks nieruchomości niezbędny dla planowej realizacji na ich terenie budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. O wywłaszczenie dla tych celów mógł ubiegać się tylko właściwy organ administracji prezydium rady narodowej danego miasta (osiedla).

Sprawy zwrotu wywłaszczonych nieruchomości aktualnie uregulowane są w rozdziale 6 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U z 2010 r., Nr 102, poz.651 ze zm., dalej u.g.n.). Stosownie do art. 136 ust.3 tej ustawy poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 u.g.n., stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 u.g.n. Nieruchomość zaś uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości zwrotowi podlega pozostała część (art. 137 powołanej ustawy).

Jak wspomniano art. 136 ust. 3 u.g.n. stanowi, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 u.g.n., stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z brzmienia powyższego przepisu wynika, że przedmiotem zwrotu może być bądź to wywłaszczona nieruchomość, bądź jej część. Mając na względzie definicję działki gruntu, zawartą w art. 4 pkt 3 u.g.n., nie ulega wątpliwości, że pod pojęciem części nieruchomości rozumie się wyłącznie wydzielony fizycznie obszar tej nieruchomości, nie zaś udział w prawie współwłasności. Rozważając dopuszczalność zwrotu udziału we współwłasności nie można również tracić z pola widzenia istoty współwłasności oraz skutków, jakie niesie ze sobą zwrot nieruchomości. Otóż z treści art. 195 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U.Nr 16, poz. 93 z późn. zm.) wynika, że współwłasność charakteryzuje się trzema podstawowymi cechami: jednością przedmiotu, wielością podmiotów oraz niepodzielnością wspólnego prawa. Jedność przedmiotu i niepodzielność prawa oznacza, że w stosunku współwłasności przedmiotem prawa własności przysługującego kilku osobom jest jedna rzecz ruchoma lub nieruchomość. Żaden ze współwłaścicieli nie ma natomiast wyłącznego prawa do fizycznie wydzielonej części rzeczy, a każdemu z nich przysługuje jednakowe prawo do całej rzeczy, ograniczone jedynie takim samym prawem pozostałych współwłaścicieli (Komentarz do art. 195 kodeksu cywilnego (Dz.U.64.16.93), [w:] A. Kidyba (red.), K.A. Dadańska, T.A. Filipiak, Kodeks cywilny. Komentarz. Tom II. Własność i inne prawa rzeczowe, LEX 2009). Skoro zatem w odniesieniu do współwłasności nie jest możliwe ani wyodrębnienie udziału przysługującego jednemu ze współwłaścicieli nieruchomości (można tylko określić wielkość tego udziału), ani wskazanie, w jakim zakresie udział ten odpowiada jej fizycznie oznaczonej części, a w konsekwencji wyłączone musi być fizyczne wydanie przedmiotu prawa rozumianego jako "udział w nieruchomości", należy stwierdzić, iż nie jest możliwe zastosowanie instytucji zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w stosunku do udziału we współwłasności nieruchomości" (wyrok NSA w Warszawie z dnia 21.06.2011 r. sygn. I OSK 1284/10).

Organ I instancji wskazał, że powyższe stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Podobne argumenty zostały bowiem przywołane w wielu orzeczeniach wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 stycznia 2009 r., II SA/Kr 1119/08, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 22 stycznia 2009 r., II SA/Bk 736/08). I choć nie zawsze w tych sprawach wywłaszczeniu podlegał jedynie udział w nieruchomości (a pozostałe udziały stanowiły już przed wywłaszczeniem własność publiczną), jak w niniejszej sprawie, to jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku I OSK 1284/10, niedopuszczalne jest wystąpienie o zwrot udziału w nieruchomości, nawet jeśli to udział był przedmiotem wywłaszczenia, co wynika z konieczności wydania przedmiotu wywłaszczonego prawa i definicji działki gruntu, zawartej w art. 4 pkt 3 u.g.n. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19.10.2012 r. sygn. I OSK 1245/11).

Podsumowując organ I instancji stanął na stanowisku, że żądanie zwrotu może dotyczyć tylko całości lub części nieruchomości, a zatem tylko o całości lub o części nieruchomości może orzekać organ, przy czym wyrażenie dotyczące zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości może być rozumiane wyłącznie w kontekście niewykorzystania części tej nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, a nie ułamkowym udziale w prawie własności. Cel wywłaszczenia jest realizowany na nieruchomości lub jej fizycznie określonej części, a nie na udziale we własności nieruchomości. Nie jest zatem możliwy zwrot udziału we współwłasności.

Ponieważ żądanie zwrotu udziału w nieruchomości nie jest dopuszczalne, bezprzedmiotowym było badanie przesłanek zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, o których mowa w art. 137 u.g.n. Z uwagi bowiem na fakt, że brak jest podstaw prawnych do żądania zwrotu udziału we współwłasności wywłaszczonej nieruchomości, nie można przypisać znaczenia prawnego ustaleniu okoliczności wskazanych w art. 137 u.g.n.

Kolejnym argumentem przemawiającym za odmową zwrotu przedmiotowych nieruchomości jest okoliczność, iż stanowią one obecnie własność osób trzecich. W niniejszej sprawie niewątpliwe jest, że ani Skarb Państwa ani gmina nie są właścicielami przedmiotowych działek (za wyjątkiem działki nr [...] obręb [...]). Osoby uprawnione do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości mogą skutecznie domagać się realizacji tego roszczenia wyłącznie od Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego. O zwrocie nieruchomości orzekają organy administracji publicznej, którym w oparciu o obowiązujące prawo nie przysługują kompetencje uprawniające w drodze decyzji administracyjnej do odebrania wnioskowanej do zwrotu nieruchomości aktualnemu właścicielowi celem przekazania jej poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercy. Roszczenie to nie jest zatem skuteczne względem każdoczesnego właściciela nieruchomości, a może być zrealizowane tylko w sytuacji, gdy podmiot publicznoprawny jest nadal właścicielem nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot. W sytuacji, gdy wywłaszczona nieruchomość nie stanowi własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, brak jest możliwości zwrotu takiej nieruchomości, nawet pomimo wystąpienia przesłanek określonych w art. 136 i art. 137 u.g.n. Nie można bowiem zwrócić wywłaszczonej nieruchomości, choćby zostały spełnione przesłanki pozytywne jej zwrotu (136-137 u.g.n.) i nie zachodziła przesłanka negatywna wskazana w art. 229 u.g.n., albowiem organy administracji publicznej nie mają kompetencji do orzekania w przedmiocie nieruchomości, stanowiących własność prywatną (wyrok NSA z dnia 18.07.2012 r. I OSK 1039/11 oraz wyrok NSA z dnia 19.02.2014 r. I OSK 1670/12).

Niezależnie od powyższych ustaleń, roszczenie, o którym mowa w 136 ust.3, nie przysługuje również, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej (art. 229 cytowanej ustawy). Aby prawidłowo zastosować art. 229 ustawy organ I instancji ustalił w pierwszej kolejności, że wywłaszczenie nastąpiło na mocy aktu prawnego wymienionego w art. 216 u.g.n., tj. na podstawie przepisów ustawy z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. nr 18 poz. 94). Następnie w oparciu o zapisy ksiąg wieczystych, przeanalizował stan prawny nieruchomości objętych wnioskiem o zwrot. Na ich podstawie ustalono, że działka:

a) nr [...] została oddana w użytkowanie wieczyste umową z dnia [...].06.1990 r. nr rep. [...] a wpis prawa użytkowania wieczystego nastąpił w dniu [...].06.1990 r., na mocy decyzji Wojewody W. z dnia [...].04.2000 r. nr [...] działka z mocy prawa stała się własnością Miasta K., a następnie decyzją Przewodniczącego Zarządu Miasta K. nr [...] z dnia [...].11.2000 r. prawo użytkowania wieczystego nieruchomości zostało przekształcone we własność,

b) nr [...] została oddana w użytkowanie wieczyste umową z dnia [...].01.1991 r. nr rep. [...] a wpis prawa użytkowania wieczystego nastąpił w dniu [...].02.1991 r., na mocy decyzji Wojewody W. z dnia [...].05.1999 r. nr [...] działka z mocy prawa stała się własnością Miasta K., a następnie decyzją Przewodniczącego Zarządu Miasta K. nr [...] z dnia [...].07.1999 r. prawo użytkowania wieczystego nieruchomości zostało przekształcone we własność,

c) nr [...] na mocy decyzji Wojewody K. z dnia [...].05.1995 r. nr [...] działka z mocy prawa stała się własnością Miasta K., a następnie aktem notarialnym rep. A. nr [...] została zbyta na rzecz Handlowej Spółdzielni Inwalidów "R.", następnie prawo własności działki nabyła "K." s.j.,

d) nr [...] została oddana w użytkowanie wieczyste umową z dnia [...].11.1990 r. nr rep. [...] a wpis prawa użytkowania wieczystego nastąpił w dniu [...].01.1991 r., na mocy decyzji Wojewody W. z dnia [...].02.2000 r. nr [...] działka z mocy prawa stała się własnością Miasta K., a następnie decyzją Przewodniczącego Zarządu Miasta K. nr [...] z dnia [...].03.2000 r. prawo użytkowania wieczystego nieruchomości zostało przekształcone we własność,

e) nr [...] została oddana w użytkowanie wieczyste umową z dnia [...].12.1997 r. nr rep. [...] a wpis prawa użytkowania wieczystego nastąpił w dniu [...].03.1999 r., na mocy decyzji Przewodniczącego Zarządu Miasta K. nr [...] z dnia [...].10.1999 r. prawo użytkowania wieczystego nieruchomości zostało przekształcone we własność,

f) nr [...] została oddana w użytkowanie wieczyste umową z dnia [...].12.1997 r. nr rep. [...] a wpis prawa użytkowania wieczystego nastąpił w dniu [...].03.1999 r., na mocy decyzji Przewodniczącego Zarządu Miasta K. nr [...] z dnia [...].04.1999 r. prawo użytkowania wieczystego nieruchomości zostało przekształcone we własność,

g) nr [...] została oddana w użytkowanie wieczyste umową z dnia [...].12.1995 r. nr rep. [...] a wpis prawa użytkowania wieczystego nastąpił w dniu [...].02.1997 r., na mocy decyzji Przewodniczącego Zarządu Miasta K. nr [...] z dnia [...].12.1999 r. prawo użytkowania wieczystego nieruchomości zostało przekształcone we własność,

h) nr [...] została oddana w użytkowanie wieczyste umową z dnia [...].12.1995 r. nr rep. [...] a wpis prawa użytkowania wieczystego nastąpił w dniu [...].02.1997 r., na mocy decyzji Przewodniczącego Zarządu Miasta K. nr [...] z dnia [...].04.2000 r. prawo użytkowania wieczystego nieruchomości zostało przekształcone we własność,

i) nr [...] została oddana w użytkowanie wieczyste umową z dnia [...].12.1995 r. nr rep. [...] a wpis prawa użytkowania wieczystego nastąpił w dniu [...].02.1997 r., na mocy decyzji Przewodniczącego Zarządu Miasta K. nr [...] dnia [...].11.1998 r. prawo użytkowania wieczystego nieruchomości zostało przekształcone we własność,

j) nr [...] została oddana w użytkowanie wieczyste umową z dnia [...].03.1995 r. nr rep. [...] a wpis prawa użytkowania wieczystego nastąpił w dniu [...].02.1997 r., na mocy decyzji Przewodniczącego Zarządu Miasta K. nr [...] z dnia [...].04.2000 r. prawo użytkowania wieczystego nieruchomości zostało przekształcone we własność,

k) nr [...] została oddana w użytkowanie wieczyste umową z dnia [...].01.1996 r. nr rep. [...] wpis prawa użytkowania wieczystego nastąpił w dniu [...].02.1997 r., na mocy decyzji Przewodniczącego Zarządu Miasta K. nr [...] z dnia [...].03.2001 r. prawo użytkowania wieczystego nieruchomości zostało przekształcone we własność,

1) nr [...] została oddana w użytkowanie wieczyste umową z dnia [...].08.1997 r. r. nr rep. [...] a wpis prawa użytkowania wieczystego nastąpił w dniu [...].10.1997 r., na mocy decyzji Przewodniczącego Zarządu Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...].03.1999 r. prawo użytkowania wieczystego nieruchomości zostało przekształcone we własność,

m) nr [...] została oddana w użytkowanie wieczyste decyzją Urzędu Wojewódzkiego w K. z dnia [...].04.1991 r. nr [...] a wpis prawa użytkowania wieczystego nastąpił w dniu [...].11.1991 r., na mocy decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...].03.1999 r. nr [...] prawo użytkowania wieczystego nieruchomości zostało przekształcone we własność,

n) nr [...] oddano w użytkowanie wieczyste ostateczną decyzją Wojewody W. nr [...] z dnia z dnia [...].10.1999 r., a wpis prawa użytkowania wieczystego nastąpił w dniu [...].01.2000 r.

Oznacza to, że w dacie wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami wywłaszczone działki aktualnie oznaczone w ewidencji gruntów i budynków numerami: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] znajdowały się w użytkowaniu wieczystym, a prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. W ocenie organu fakt ujawnienia prawa użytkowania wieczystego w księgach wieczystych, wypełnia przesłankę art. 229 ustawy zgodnie z którym roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r. została ona oddana w użytkowanie wieczyste, a prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej.

Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 648/08 "Art. 229 u.g.n. nie czyni żadnej różnicy co do sposobu powstania prawa użytkowania wieczystego. Zgodnie z nim sam fakt ustanowienia prawa i wpisania go do księgi wieczystej przed dniem wejścia w życie ustawy jest istotny. Z punktu widzenia tego przepisu obojętne jest czy prawo to powstało ex lege, na mocy decyzji administracyjnej, czy umowy cywilnoprawnej - ważne jest jedynie, aby prawo użytkowania wieczystego powstało na rzecz innego podmiotu niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Prawo takie powinna posiadać osoba trzecia." Organ uznał, że przesłanki określone w art. 229 u.g.n. zostały spełnione. Podmioty prywatne będące w rozumieniu tego przepisu osobami trzecimi nabyły użytkowanie wieczyste nieruchomości oznaczonych dzisiaj jako działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] a prawo to zostało ujawnione w księgach wieczystych przed dniem 1 stycznia 1998 r. W związku z powyższym zdaniem organu należy uznać, że spadkobiercom byłych współwłaścicieli roszczenie o zwrot nie przysługuje. Art. 229 jest wyjątkiem od zasady określonej w art. 136 ust. 3 u.g.n. i uniemożliwia dochodzenie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w przypadku, gdy przed 1 stycznia 1998 r. ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Fakt ten oznacza, że poprzedni właściciel albo spadkobierca utracił roszczenie domagania się zwrotu tej nieruchomości w trybie art. 136 ust. 3 u.g.n., choćby spełnione były przesłanki do zwrotu. Powyższy wywód znajduje potwierdzenie w bogatym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyrok NSA z dnia 14 września 2011 r., sygn.akt I OSK 1545/10, wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2011 r. sygn.akt I OSK 1250/10).

Działki nr [...],[...],[...] i [...] nie spełniają przesłanek z art. 229 u.g.n. Jednakże z uwagi na wskazany wyżej brak prawnej możliwości zwrotu udziału w nieruchomości oraz niemożliwość zwrotu nieruchomości stanowiącej własność osób trzecich, działki te nie podlegają zwrotowi. Wyłączenie w art. 229 u.g.n. roszczenia o zwrot nieruchomości stanowi samodzielną, negatywną przesłankę zwrotu, wykluczającą badanie merytorycznych uwarunkowań i przesłanek określonych w art. 136 i art. 137 ustawy. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem NSA w sytuacji, gdy organ stwierdzi, że zostały spełnione łącznie obie przesłanki z art. 229 ustawy, to kwestie zbędności nieruchomości nie mają znaczenia. W okolicznościach objętych hipotezą art. 229 u.g.n. nie dochodzi do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, lecz jedynie do formalnego jej załatwienia, wyłączającego w celu ochrony osób trzecich, które nabyły użytkowanie wieczyste, skuteczne domaganie się zwrotu nieruchomości (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 722/08 i z dnia 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1814/11).

Podsumowując organ I instancji stwierdził, iż decydujące znaczenie dla odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości ma fakt, że działki objęte wnioskiem o zwrot stanowią obecnie własność osób trzecich (prócz działki nr [...] obręb [...]), ponadto treść art. 136 ust. 3 u.g.n. przesądzającego o braku możliwości zwrotu udziału w nieruchomości oraz art. 229 ustawy, który wyznacza granice skuteczności roszczenia z art. 136 ust. 3 u.g.n. Skoro ustalono, iż wniosek o zwrot dotyczy działek stanowiących własność podmiotów prywatnych, wywłaszczenie dotyczyło udziału we współwłasności, którego zwrot nie jest możliwy oraz stwierdzono, istnienie przesłanek z art. 229 ustawy, to gromadzenie dowodów na okoliczność ustalenia celu wywłaszczenia i zbędności nieruchomości nie ma znaczenia dla sprawy. Badanie merytorycznych przesłanek zwrotu jest zatem zbędne.

Z przedłożonych w toku postępowania wymaganych dokumentów potwierdzających następstwo prawne po byłych właścicielach nieruchomości (tj. prawomocnych postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku) nie wynika, aby W.W. była spadkobierczynią byłych właścicieli nieruchomości. Nie można jej zatem przypisać przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. Ponieważ W.W. nie wykazała interesu prawnego, którego istnienie jest warunkiem przyznania przymiotu strony w tej sprawie, orzeczono o umorzeniu postępowania o zwrot w stosunku do W.W. Zgodnie bowiem z art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, "gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania".

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniósł W.W. wnosząc o jej uchylenie w zaskarżonym zakresie i rozpoznanie sprawy co do jej istoty; względnie o uchylenie decyzji w zaskarżonym zakresie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Odwołujący zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 80 Kpa poprzez nienależyte rozpoznanie sprawy oraz dowolną, a nie swobodną, ocenę dowodów w sprawie, gdyż z zebranego materiału dowodowego wynika jednoznacznie, iż oddanie wnioskowanej nieruchomości w użytkowanie wieczyste osobom trzecim nastąpiło z naruszeniem prawa, a to w zakresie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu (dalej u.g.g.w.) nieruchomości, z pominięciem pierwszeństwa nabycia nieruchomości właścicielom przedmiotowej nieruchomości, którzy utracili prawo własności na skutek wywłaszczenia. Wskazano, iż obowiązujący wówczas art. 27 u.g.g.w. stanowił, iż osobie fizycznej, która przeniosła na Państwo własność nieruchomości albo utraciła tę własność na skutek wywłaszczenia, przysługuje pierwszeństwo nabycia od Państwa przeznaczonej do oddania w użytkowanie wieczyste działki pod budowę domów lub budynków wymienionych w art. 23 ust. 1. W przedmiotowej sprawie użytkowanie wieczyste zostało ustanowione z pominięciem prawa pierwszeństwa nabycia nieruchomości przez jej współwłaścicieli, którzy utracili własność nieruchomości na skutek decyzji wywłaszczeniowej. Z akt przedmiotowej sprawy w żaden sposób nie wynika, iż właściciele nieruchomości, którzy utracili swoje prawo, bądź ich spadkobiercy zostali w sposób prawidłowy zawiadomieni o przysługującym im pierwszeństwie nabycia przedmiotowej nieruchomości. Organ I instancji nie zgłębił w tym zakresie przedmiotu dokonując jedynie analizy w zakresie art. 136, 137 oraz 229 u.g.n. Tymczasem zdaniem odwołującego oddanie w użytkowanie wieczyste przedmiotowej nieruchomości osobom trzecim nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa.

Rozwiązanie w zakresie pierwszeństwa nabycia nieruchomości oddawanej w użytkowanie wieczyste, przyjęte w poprzednio obowiązującej ustawie, pozostaje aktualne w art. 34 u.g.n., który w ust. 1 pkt 2) stanowi, iż w przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżeniem art. 216 a, przysługuje osobie, która spełnia jeden z następujących warunków: jest poprzednim właścicielem zbywanej nieruchomości pozbawionym prawa własności tej nieruchomości przed dniem 5 grudnia 1990 roku albo jego spadkobiercą, jeżeli złoży wniosek o nabycie przed upływem terminu określonego w wykazie, o którym mowa w art. 35 ust. 1; termin złożenia wniosku nie może być krótszy niż 6 tygodni, licząc od dnia wywieszenia wykazu.

Ponadto organ I instancji wskazał, iż działki nr [...],[...],[...] i [...] nie spełniają przesłanek z art. 229 u.g.n. Jednakże z uwagi na wskazany wyżej brak prawnej możliwości zwrotu udziału w nieruchomości oraz niemożliwość zwrotu nieruchomości stanowiącej własność osób trzecich, działki te nie podlegają zwrotowi.

W odniesieniu do powyższego dla skarżącego pozostaje niezrozumiałym wskazanie działki nr [...], skoro nie była ona przedmiotem wniosku.

Wojewoda W. decyzją z dnia [...].07.2014r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania. Nadto wskazał, że przepis art. 136 ust. 1 u.g.n. wprowadza ustawowy zakaz używania wywłaszczonych nieruchomości na cel inny niż ten, na który nastąpiło wywłaszczenie. Wykorzystanie wywłaszczonej nieruchomości na inny cel lub też niewykorzystanie nieruchomości na cel stanowiący powód wywłaszczenia w określonym czasie powoduje obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Ratio legis przepisu art. 136 u.g.n. stanowi uniemożliwienie wykorzystywania wywłaszczonych nieruchomości na cele inne niż te, dla których zostały one wywłaszczone. Ich zwrot ma zapobiegać nadużywaniu wywłaszczenia i zabezpieczyć konstytucyjnie chronioną własność, przepis art. 136 ust. 1 u.g.n. zawiera normę o charakterze bezwzględnie obowiązującym.

Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do dyspozycji z art. 140. W świetle art. 137 ust. 1, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia zrealizowano tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (ust. 2 art. 137).

Powyższe terminy mają jednak znaczenie tylko wtedy, gdy nie został zrealizowany cel wywłaszczenia. Jeżeli cel został zrealizowany, i to niezależnie od terminu jego realizacji, brak jest podstaw do zwrotu nieruchomości, a więc również do stosowania art. 137 ust. 1 u.g.n.

Zgodnie z art. 216 ust. 1 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r. Nr 11, poz. 79). W rozpatrywanej sprawie wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło właśnie na podstawie przepisów wskazanej ustawy. Ocena zbędności nieruchomości przejętych lub nabytych na podstawie aktów prawnych wymienionych w art. 216 u.g.n. musi być dokonana przez pryzmat art. 137 ust. 1 u.g.n. w kontekście określonych celów przejęcia, jak zostały one sformułowane w indywidualnych aktach o przejęciu lub nabyciu tych nieruchomości (M. Wolanin, w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, UGN. Komentarz, Warszawa 2011 r., s. 1074).

W świetle art. 229 u.g.n. roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.

W przedmiotowej sprawie wywłaszczenie (nabycie) nieruchomości nastąpiło w oparciu o akt notarialny z dnia [...] października 1966 r. rep. [...] zawarty w trybie art. 6 u.z.t.w.n. na mocy którego Skarb Państwa nabył od G.N.G., A.T.W., Z.J.P., I.C.M. i R.W., udział w wysokości [...] części przedmiotowej nieruchomości. Na mocy wskazanego aktu nieruchomość została nabyta na cele budowy osiedli mieszkaniowych "FG" zlokalizowanych decyzją o lokalizacji szczegółowej Nr [...] wydanej dnia [...] września 1965 r. przez Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P.

Organ odwoławczy rozpatrując odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak [...] zważył, iż z zapisów aktu notarialnego z dnia [...] października 1966 r. wynika, że przedmiotem umowy sprzedaży, zawartej w trybie art. 6 u.z.t.w.n. był udział wynoszący [...] części w wyżej opisanej nieruchomości, nie zaś sama nieruchomość lub jej część. Stosownie do art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Jak wynika z przytoczonego przepisu przedmiotem zwrotu może być bądź wywłaszczona nieruchomość, bądź też jej część. Mając natomiast na uwadze definicję działki gruntu zawartą w art. 4 pkt 3 u.g.n., z którego brzmienia wynika, iż ilekroć w ustawie jest mowa o działce gruntu, należy przez to rozumieć niepodzielną, ciągłą część powierzchni ziemskiej stanowiącą część lub całość nieruchomości gruntowej, należy stwierdzić, iż pod pojęciem części nieruchomości rozumie się wyłącznie wydzielony fizycznie obszar nieruchomości, nie zaś udział w prawie współwłasności. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 czerwca 2011 r. (I OSK 1284/10) wskazuje, iż skoro zatem w odniesieniu do współwłasności nie jest możliwe ani wyodrębnienie udziału przysługującego jednemu ze współwłaścicieli nieruchomości (można tylko określić wielkość tego udziału), ani wskazanie w jakim zakresie udział ten odpowiada jej fizycznie oznaczonej części, a w konsekwencji wyłączone musi być fizyczne wydanie przedmiotu prawa rozumianego jako "udział w nieruchomości", należy stwierdzić, iż nie jest możliwe zastosowanie instytucji zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w stosunku do udziału we współwłasności nieruchomości.

Zdaniem organu odwoławczego, stanowisko prezentowane przez NSA można uznać za ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 marca 2013 r. I SA/Wa 1248/12; wyrok NSA z dnia 23 marca 2004 r. OSK 31/04; wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 stycznia 2009 r. II SA/Kr 1119/08). Choć w przytoczonych orzeczeniach, nie zawsze stan faktyczny i prawny sprawy charakteryzował się tym, iż wywłaszczeniu podlegał udział w nieruchomości, a pozostałe udziały stanowiły już przed wywłaszczeniem własność publiczną, jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie, to jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w przytoczonym wyroku niedopuszczalne jest wystąpienie z roszczeniem o zwrot udziału w nieruchomości, nawet jeśli to udział był przedmiotem wywłaszczenia.

Zdaniem organu odwoławczego, trafnie w decyzji [...] Prezydent Miasta K. wskazał, iż zwrot wywłaszczonego udziału w przedmiotowej nieruchomości nie jest możliwy z uwagi na istotę współwłasności, która zgodnie z art. 195 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 121) polega na tym, że własność tej samej rzeczy może przysługiwać niepodzielnie kilku osobom. Z samej istoty bowiem współwłasności wynika niemożność zastosowania instytucji zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w stosunku do udziału we współwłasności nieruchomości. W świetle przywołanego już wcześniej przepisu art. 136 ust. 3 u.g.n. żądanie zwrotu może dotyczyć bądź całości wywłaszczonej nieruchomości, bądź też jej części, nie można natomiast w jego świetle dochodzić zwrotu części nieruchomości rozumianej jako udział we współwłasności, nie jest bowiem możliwe fizyczne wydanie przedmiotu prawa rozumianego jako udział w nieruchomości. Organ II instancji podkreślił, że zgodnie z tezą przywołanego wyroku NSA pod pojęciem "części nieruchomości" rozumie się wyłącznie wydzielony fizycznie obszar tej nieruchomości, nie zaś udział w prawie współwłasności. Niedopuszczalne jest wystąpienie o zwrot udziału w nieruchomości, nawet jeśli to udział był przedmiotem wywłaszczenia.

Słusznie zatem, w ocenie Wojewody W., Prezydent Miasta K. w decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak [...] odmówił zwrotu wywłaszczonego udziału, gdyż zgodnie z ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. roszczenie o zwrot obejmować może jedynie zwrot nieruchomości lub jej fizycznie wydzielonej części. Pojęcie części nieruchomości, którym posługuje się art. 136 ust. 3, w świetle definicji z art. 4 pkt 3 u.g.n., oznacza fizycznie wydzieloną część, a nie część ułamkową. Nie jest więc możliwy zwrot udziału we współwłasności jako idealnej, niewydzielonej części nieruchomości, choćby to właśnie udział był wywłaszczony. Taki pogląd konsekwentnie prezentowany jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skoro zatem przepis z art. 136 u.g.n. nie odnosi się do ułamkowych udziałów w prawie własności, prawidłowo orzeczono o odmowie zwrotu wywłaszczonego udziału.

Jak wynika ze zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego i przeprowadzonej analizy ksiąg wieczystych, na działkach oznaczonych numerami [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] zostało ustanowione przed dniem 1 stycznia 1998 r. na rzecz osób trzecich prawo użytkowania wieczystego, co zostało ujawnione w księgach wieczystych nieruchomości jeszcze przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, co zgodnie z art. 229 u.g.n. wyłącza możliwość skutecznego dochodzenia roszczenia z art. 136 ust. 3 u.g.n. Zasadnie zatem organ pierwszej instancji wskazał, iż ustanowione na przedmiotowych działkach prawo użytkowania wieczystego, ujawnione przed dniem 1 stycznia 1998 r. stanowi przeszkodę do skutecznego ubiegania się o zwrot nieruchomości.

Co prawda w stosunku do nieruchomości oznaczonych ewidencyjnie jako działki o numerach [...], [...], [...], [...] nie ma zastosowania dyspozycja art. 229 u.g.n. ponieważ, pomimo iż wskazane nieruchomości zostały oddane w użytkowanie wieczyste na rzecz osób trzecich, ustanowienie i ujawnienie tego prawa nastąpiło już po dacie 1 stycznia 1998 r. Jednak należy mieć na uwadze, iż sama tylko okoliczność wywłaszczenia udziału w nieruchomości, a nie samej nieruchomości, stanowi uzasadnioną przesłankę odmowy zwrotu. W ocenie Wojewody W., nie budzi zatem najmniejszych wątpliwości, iż przy zbiegu niemożności dokonania zwrotu wywłaszczonego udziału oraz wystąpienia przesłanki z art. 229 u.g.n. Prezydent Miasta K. zasadnie odmówił zwrotu udziału w nieruchomościach objętych żądaniem zwrotu.

Ustosunkowując się do podnoszonych w odwołaniu zarzutów, wskazujących na naruszenie art. 80 Kpa poprzez nienależyte rozpoznanie sprawy oraz dowolną, a nie swobodną, ocenę dowodów w sprawie przez organ pierwszej instancji, związaną z pominięciem faktu oddania wnioskowanej nieruchomości w użytkowanie wieczyste osobom trzecim z naruszeniem art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, należy wskazać, iż okoliczność podniesiona przez odwołujących nie podlega badaniu w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Co do zasady bowiem w przypadkach naruszenia prawa pierwszeństwa, byłym właścicielom nieruchomości przysługuje możliwość dochodzenia ewentualnych roszczeń na drodze cywilnoprawnej. Kluczowe jest jednak w okolicznościach przedmiotowej sprawy to, iż sama niemożność dokonania zwrotu wywłaszczonego udziału wyłącza konieczność badania przesłanek zbędności oraz innych pochodnych elementów postępowania zwrotowego, skoro na gruncie aktualnie obowiązujących regulacji nie ma możliwości zwrotu wywłaszczonego udziału a tylko nieruchomości bądź jej części. Odnosząc się do wyrażonej przez skarżących w odwołaniu wątpliwości, dotyczącej wskazania przez Prezydenta Miasta K. w uzasadnieniu decyzji działki nr [...], pomimo tego, iż nie była ona objęta żądaniem zwrotu, należy zauważyć, iż owo wskazanie ma jedynie charakter błędu pisarskiego, intencją bowiem organu pierwszej instancji było wyliczenie działki nr [...] jako nie spełniającej przesłanki z art. 229 u.g.n. Zatem wskazanie na str. 10 decyzji organu pierwszej instancji działki nr [...] należy uznać za ewidentną omyłkę pisarską niemającą znaczenia dla rozstrzygnięcia dokonanego przez Prezydenta Miasta K.

Prawidłowym, w ocenie Wojewody W., było umorzenie postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz W. H. W. z uwagi na fakt, iż nie jest ona ani właścicielką wywłaszczonej nieruchomości, ani spadkobiercą byłych właścicieli, a zatem nie przysługuje jej roszczenie o zwrot i postępowanie jako bezprzedmiotowe w tym zakresie ulega umorzeniu. Organ odwoławczy po rozpoznaniu sprawy we własnym zakresie doszedł do przekonania, iż zaskarżona decyzja odpowiada stanowi prawnemu zarówno w zakresie rozstrzygnięcia o odmowie zwrotu w stosunku do nieruchomości oznaczonych ewidencyjnie jako działki nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], jak i w zakresie rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania w części dotyczącej zwrotu na rzecz W. H. W. Konkludując powyższe, organ odwoławczy stwierdził, że materiał dowodowy zebrany przez organ pierwszej instancji jest wystarczający do wydania decyzji, nadto został rozpatrzony w sposób wyczerpujący. Zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a zarzuty zawarte w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie.

Skargę na powyższą decyzje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w ustawowym terminie wniósł W. W. wnosząc o:

* uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody W. z dnia [...] lipca 2014 roku,

* zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Skarżący zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w postaci art. 80 Kpa poprzez nienależyte rozpoznanie sprawy oraz dowolną, a nie swobodną ocenę dowodów w sprawie, gdyż z zebranego materiału dowodowego wynika jednoznacznie, iż oddanie wnioskowanej nieruchomości w użytkowanie wieczyste osobom trzecim nastąpiło z naruszeniem prawa,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to w zakresie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, przez jego niezastosowanie, co doprowadziło do pominięcia prawa pierwszeństwa nabycia nieruchomości właścicielom przedmiotowej nieruchomości, którzy utracili prawo własności na skutek wywłaszczenia.

Skarżący zarzucił także, że organ II instancji nie przeanalizował w sposób należyty wszystkich okoliczności sprawy, a w szczególności sposobu ustanowienia użytkowania wieczystego, które nastąpiło z pominięciem prawa pierwszeństwa nabycia nieruchomości przez właścicieli nieruchomości, którzy utracili prawo własności. Podkreślono, iż obowiązujący wówczas art. 27 ust. 1 u.g.g.w. stanowił, iż osobie fizycznej, która przeniosła na Państwo własność nieruchomości albo utraciła tę własność na skutek wywłaszczenia, przysługuje pierwszeństwo nabycia od Państwa przeznaczonej do oddania w użytkowanie wieczyste działki pod budowę domów lub budynków wymienionych w art. 23 ust. 1. W przedmiotowej sprawie użytkowanie wieczyste zostało ustanowione z pominięciem prawa pierwszeństwa nabycia nieruchomości przez jej współwłaścicieli, którzy utracili własność nieruchomości na skutek decyzji wywłaszczeniowej. Z akt przedmiotowej sprawy w żaden sposób nie wynika, iż właściciele nieruchomości, którzy utracili swoje prawo, bądź ich spadkobiercy zostali w sposób prawidłowy zawiadomieni o przysługującym im pierwszeństwie nabycia przedmiotowej nieruchomości. Organ I instancji nie zgłębił w tym zakresie przedmiotu sprawy, dokonując jedynie analizy w zakresie art. 136, 137 oraz 229 u.g.n. Tymczasem zdaniem skarżącego oddanie w użytkowanie wieczyste przedmiotowej nieruchomości osobom trzecim nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa.

Zaakcentowano, iż rozwiązanie w zakresie pierwszeństwa nabycia nieruchomości oddawanej w użytkowanie wieczyste, przyjęte w poprzednio obowiązującej ustawie, pozostaje aktualne w art. 34 u.g.n., który w ust. 1 pkt 2) stanowi, iż w przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżeniem art. 216 a, przysługuje osobie, która spełnia jeden z następujących warunków: jest poprzednim właścicielem zbywanej nieruchomości pozbawionym prawa własności tej nieruchomości przed dniem 5 grudnia 1990 roku albo jego spadkobiercą, jeżeli złoży wniosek o nabycie przed upływem terminu określonego w wykazie, o którym mowa w art. 35 ust. 1; termin złożenia wniosku nie może być krótszy niż 6 tygodni, licząc od dnia wywieszenia wykazu.

Wojewoda W. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swa dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Zasady i tryb zwrotu wywłaszczonych nieruchomości uregulowane zostały przepisami art. 136 - 142 zawartymi w rozdziale 6 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - dalej jako "u.g.n.".

Artykuł 216 ust. 1 u.g.n. stanowi, że przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa m.in. na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Sytuacje, w których nieruchomość należy uznać za zbędną, precyzują natomiast przepisy art. 137 ust. 1 u.g.n. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 u.g.n.

Według natomiast art. 229 u.g.n., roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r., nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Przepis ten, jasny i jednoznaczny w swej treści, wyklucza zatem zwrot wywłaszczonej nieruchomości, nawet wtedy, gdy nieruchomości tej nie wykorzystano na cel, na który została wywłaszczona, jeżeli przed dniem 1 stycznia 1998 r. rozporządzono tą nieruchomością w sposób określony w art. 229 u.g.n. i fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej (por. wyroki NSA z dnia 30 stycznia 2007 r., I OSK 386/06, Lex nr 290617, i z dnia 10 maja 2001 r., I SA 2572/99, Lex nr 54754).

Ratio legis art. 229, stanowi stabilizacja stanu prawnego zaistniałego na nieruchomości wywłaszczonej w dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, normującej w nowy sposób zasady i tryb zwrotu nieruchomości wywłaszczonych, jak również zasady i tryb zbywania oraz udostępniania nieruchomości publicznych. Jak słusznie wskazano w wyroku NSA z dnia 3 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 679/09 ( zam. zb. LEX nr 595463 ) - " Przepis art. 229 u.g.n. ma na celu ochronę praw podmiotów, które w dobrej wierze uzyskały prawo użytkowania wieczystego lub prawo własności nieruchomości (...) Stanowi on równocześnie przeszkodę do skutecznego domagania się zwrotu nieruchomości. (...) Regulacja zawarta w art. 229 u.g.n. nie narusza art. 21 w związku z art. 64 i w związku z art. 2 Konstytucji RP."

Stan prawny wprowadzony regulacją z art. 229 u.g.n. ma na uwadze dorobek orzecznictwa z okresu poprzedniego (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 kwietnia 1998 r., IV SA 390/98, LEX nr 45941, z dnia 14 maja 1998 r., IV SA 1174/96, LEX nr 45927, z dnia 11 sierpnia 1998 r., IV SA 1687/96, LEX nr 45912; uchwały Sądu Najwyższego: z dnia 23 września 1993 r., III AZP 13/93, OSA 1994/10/7, z dnia 22 grudnia 1993 r., III AZP 24/93, LEX nr 10916). Cytowany w obu decyzjach art. 229 u.g.n. stanowi wyjątek od zasady wynikającej z art. 136 ust. 3 u.g.n., zaś w skutkach uniemożliwia on dochodzenie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (tak między innymi Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 czerwca 2008r. sygn. akt I OSK 949/07, Lex Omega nr 496171).

W przypadku sprzedaży lub oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości wywłaszczonej, połączonego z wpisem prawa w księdze wieczystej, roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje niezależnie od tego, czy spełnione zostały przesłanki zwrotu nieruchomości, wynikające z przepisów art. 136 i nast. u.g.n. (tak Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 9.12.2008r. II CSK 275/08, Lex Omega nr 484702 oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 stycznia 2007r. sygn. akt I OSK 386/06, Lex Omega nr 290617). Nieruchomość taka nie może podlegać zwrotowi niezależnie od tego, czy cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany (por wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2009r. sygn. akt I OSK 722/08, Wspólnota 2009/30/27). Określenie - "roszczenie nie przysługuje", powoduje niemożliwość załatwienia sprawy zgodnie z wnioskiem strony, domagającej się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W takiej sytuacji, organ administracji nie ma obowiązku badać, czy zostały spełnione przesłanki zwrotu nieruchomości, w szczególności, bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje to, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany na spornej nieruchomości w rozumieniu art. 137 u.g.n. (tak trafnie również wyżej wymienione wyroki). Sam fakt, że nieruchomość wywłaszczona została zbyta osobie trzeciej bądź na rzecz tej osoby ustanowiono prawo użytkowania wieczystego, a zarówno zbycie (ustanowienie), jak i ujawnienie prawa w księdze wieczystej nastąpiło przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli najpóźniej 31 grudnia 1997 r., wyłącza możliwość skutecznego zgłoszenia roszczenia o jej zwrot. Oznacza to, że do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy wystarcza ustalenie, że w danym wypadku zaistniały przesłanki negatywne zwrotu nieruchomości, o których mowa w art. 229 u.g.n. Organy administracji publicznej w takiej sytuacji nie mają też kompetencji do podejmowania jakichkolwiek działań służących wzruszeniu prawomocnych orzeczeń o wpisie w księdze wieczystej.

Jeżeli zatem w sprawie o zwrot nieruchomości ujawni się okoliczność, iż nieruchomość wywłaszczona została sprzedana albo ustanowiono na niej użytkowanie wieczyste przed dniem 1 stycznia 1998 r., a prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej, to tak ustalony stan prawny nieruchomości stanowi przeszkodę do jej zwrotu.

Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w przypadku działek (z wyjątkiem działek nr [...],[...],[...] i [...]) objętych niniejszym postępowaniem, które zostały oddane w wieczyste użytkowanie przed wejściem w życie u.g.n. Jest to okoliczność bezsporna (vide uzasadnienie dec. i instancji k. 8 i 9 decyzji organu I instancji). Skoro zatem przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami na stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania nieruchomości ustanowiono, a następnie ujawniono w księdze wieczystej prawo użytkowania wieczystego, to wniosek o zwrot tych nieruchomości nie mógł być rozstrzygnięty pozytywnie.

W niniejszej sprawie istotne znaczenie mają wyłącznie powyższe okoliczności, które zresztą są bezsporne. Przystępując do rozpatrzenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, organ w pierwszej kolejności zobowiązany był ustalić, czy nie zachodzi sytuacja określona w art. 229 u.g.n. Z uwagi na wystąpienie w niniejszej sprawie określonej tym przepisem negatywnej przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości brak było podstaw do wyjaśniania kwestii zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel określony w umowie sprzedaży nieruchomości w rozumieniu art. 137 u.g.n. Okoliczności dotyczące zrealizowania celu wywłaszczenia mogłyby być rozpatrywane dopiero po ustaleniu, że nie zachodzą negatywne przesłanki z art. 229 u.g.n. (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 marca 2013 r., I OSK 1880/11 dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stan faktyczny przedmiotowej sprawy (dotyczący działek z wyjątkiem działek nr [...],[...],[...] i [...]) wypełnia hipotezę normy prawnej zawartej w art. 229 u.g.n., która uniemożliwia zwrot działek spadkobiercom byłych właścicieli.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, wskazać należy, że celem art. 229 u.g.n. było usankcjonowanie stanu prawnego powstałego przed wejściem w życie tejże ustawy w wyniku sprzedaży wywłaszczonej nieruchomości lub oddania jej w użytkowanie wieczyste, jeżeli prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej. Oznacza to, że jeżeli przed 1 stycznia 1998 r. rozporządzono wywłaszczoną nieruchomością w sposób określony w art. 229 u.g.n. i fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej, to roszczenie o zwrot tej nieruchomości nie przysługuje byłemu właścicielowi - następcy prawnemu - choćby spełnione były przesłanki do zwrotu wynikające z art. 136 w zw. z art. 137 u.g.n. Tak jak już wcześniej wspomniano, przepis art. 229 u.g.n. ma bowiem na celu ochronę praw podmiotów, które w dobrej wierze uzyskały prawo wieczystego użytkowania lub prawo własności nieruchomości (por. wyrok NSA z 7 lutego 2006 r., l OSK 409/05, LEX nr 194018 oraz z 30 stycznia 2007 r., l OSK 386/06, LEX nr 290617).

Wreszcie odnośnie do podniesionej w skardze kwestii nieważności umów o oddanie przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste, należy wyjaśnić iż ustanowienie wieczystego użytkowania następuje w drodze czynności cywilnoprawnej (umowy). O ważności i skuteczności takiej czynności może się wypowiadać wyłącznie sąd powszechny. Unieważnienie tej czynności możliwe jest tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie cywilnym i przed właściwym sądem powszechnym. Nie może tego czynić ani organ administracji publicznej w postępowaniu o zwrot nieruchomości, ani też sąd administracyjny (art. 177 Konstytucji RP oraz art. 1 i 2 kodeksu postępowania cywilnego).

Co do działek nr [...],[...],[...] i [...] wskazać należy, iż są one już własnością osób trzecich i nie mogą być objęte postępowaniem w sprawie zwrotu. Organy administracji nie mogą bowiem rozstrzygać o prawie własności nabytym przez podmioty trzecie (nie będące uczestnikami postępowania administracyjnego) w drodze cywilnoprawnej, a nie w wyniku postępowania administracyjnego. Zakładać należy, iż podmioty te nabyły prawo własności nieruchomości w dobrej wierze i chronione są rękojmią dobrej wiary ksiąg wieczystych.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podkreślano, że zwrot nieruchomości możliwy jest jedynie wówczas, gdy obok przesłanki zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu także stan prawny aktualny w chwili orzekania nie stanowi przeszkody do jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi. Nie jest zatem dopuszczalne wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości, jeżeli Skarb Państwa lub gmina nie władają nieruchomością. Oznacza to, że fakt zadysponowania przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego wywłaszczoną nieruchomością przez jej zbycie umową cywilnoprawną na rzecz osób trzecich, lub ustanowienie prawa użytkowania wieczystego powoduje, że roszczenie o zwrot przysługujące byłemu właścicielowi z art. 136 ust. 3 wspomnianej ustawy staje się bezskuteczne i wnioskowana do zwrotu nieruchomość nie może zostać zwrócona (wyrok NSA z dnia 14 września 2011r. I OSK 1548/10 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, Wyrok WSA w Poznaniu IV SA/Po 16 grudnia 2009r. i podane tam orzecznictwo, uchwały Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1993 r. III AZP 13/93, OSA 1994/10/7, z dnia 22 grudnia 1993r. III AZP 24/93, LEX nr 10916). W tej sytuacji bez znaczenia pozostaje okoliczność, czy nieruchomość jest wykorzystana zgodnie z celem, na jaki została wywłaszczona, czy też wykorzystano ją na inny cel, bądź w ogóle nie wykorzystano ( wyrok NSA z dnia 15 maja 2009r. I OSK 722/08 CBOSA). Podzielając powyższy pogląd zauważyć jednak należy, że nie budzi on wątpliwości w sytuacji, gdy nieruchomość wywłaszczona została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste przed złożeniem wniosku o jej zwrot przez byłych właścicieli lub ich następców prawnych. Taka właśnie sytuacja zaistniała w rozpatrywanym przypadku.

Pojawiające się w niektórych orzeczeniach sądów administracyjnych na gruncie różnych stanów faktycznych stanowisko co do obowiązku podejmowania przez organy administracji publicznej działań mających służyć wzruszeniu dokonanych czynności prowadzących do zbycia nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym sprawę nie jest trafne, zwłaszcza zaś w sytuacji przewidzianej w art. 229 u.g.n. Powołany przepis określa bowiem przypadek nieistnienia roszczenia przewidzianego w art. 136 ust. 3 i nast. u.g.n., co powoduje, że przy spełnieniu określonych w nim przesłanek nie mają znaczenia późniejsze zmiany w stanie prawnym nieruchomości albo jej części.

Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie brak jest jednolitości w sprawie konsekwencji, jakie pociąga za sobą stwierdzenie wystąpienia przesłanki z art. 229 u.g.n.. W tym zakresie prezentowany jest pogląd przyjęty przy wydaniu zaskarżonych decyzji, podzielany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę, w myśl którego wystąpienie takiej przesłanki skutkuje odmową zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, a więc wydaniem rozstrzygnięcia uznawanego za merytoryczne. Przedstawiciele odmiennych poglądów przyjmują, że stwierdzenie wystąpienia takiej przesłanki winno prowadzić do umorzenie postępowania administracyjnego, jak bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Niezależnie od przyjętej koncepcji wpływu stwierdzonego stanu rzeczy na wynik postępowania administracyjnego pod kątem wyboru określonego typu decyzji, w obu przypadkach nie może dojść do wydania orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n., lub badania przesłanek z art. 137 u.g.n., zaś mylne tylko wyrzeczenie i powołanie jego procesowej skutkowałoby każdocześnie oddaleniem skargi.

Uwzględniając powyższe wywody wszelkie zarzuty skargi należy uznać za bezzasadne, tak co do podnoszonego naruszenie prawa materialnego - tj. art. 136 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 137 u.g.n., art.229 u.g.n., art. 27 ust. 1 u.g.g.w., jak i przepisów postępowania, a to art. 80 k.p.a., które nie mają miejsca.

Mając na uwadze bezzasadność zarzutów skargi, jak również stwierdzając, że zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie zawierają innych wad wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a., które uzasadniałyby ich eliminację z obrotu prawnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi – jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a.