II SA/Po 513/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2022-11-30	
Data wpływu	2022-07-20	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	II OSK 269/23	
Skarżony organ	Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2021 nr 0 poz 735; art. 138 par. 2; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2023 nr 0 poz 259; art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 nr 0 poz 1333; art. 36a ust. 5 pkt 1, art. 48; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.	
Sentencja
[...] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 30 listopada 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz (spr.) Asesor WSA Arkadiusz Skomra Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2022 r. sprawy ze skargi E. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w P. na postanowienie W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 maja 2022 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę	
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) postanowieniem z dnia 7 lipca 2021 r. nr [...] działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 2 (sprostowano k. [...] akt PINB na 48 ust. 1 pkt 1), art. 48 ust. 3 i art. 48 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm. dalej pr. bud.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r.. poz. 735 dalej k.p.a.)

I. Wstrzymał inwestorowi - E. sp. z o. o. sp. k. - budowę domu studenckiego na nieruchomości przy ul. [...] w P. (działki nr [...] i [...], arkusz [...], obręb K.).

II. Poinformował o możliwości złożenia na podstawie art. 48a ust. 1 pr. bud., w terminie 30 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia wniosku o legalizację budowy budynku. Ponadto poinformował, że zgodnie z art. 48a ust. 3 pr. bud. — jeżeli zostało wniesione zażalenie na postanowienie o wstrzymaniu budowy, termin, o którym mowa w ust. 1 biegnie od dnia, w którym to postanowienie stało się ostateczne.

III. Poinformował również o konieczności wniesienia (w dalszym etapie postępowania) opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji ww. rozbudowy budynku, która obliczana jest zgodnie z art. 49d ust. 1 pr. bud. Zgodnie bowiem z art. 49d pr. bud. w przypadku budowy wymagającej decyzji o pozwoleniu na budowę lub budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3, opłatę legalizacyjną oblicza się zgodnie z art. 59f tej ustawy, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Przepis art. 59 f ust. 1, 2, 3 i 4 w związku z art. 49d tej ustawy stanowi, że: opłatę legalizacyjną stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Stawka opłaty (s) wynosi [...] zł. Kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W przypadku gdy w skład obiektu budowlanego, z wyjątkiem budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wchodzą części odpowiadające różnym kategoriom, opłatę stanowi suma opłat obliczonych dla różnych kategorii.

Uzasadniając postanowienie organ wskazał, że dnia 28 czerwca 2021 r. pracownicy PINB przeprowadzili czynności kontrolne na nieruchomości przy ul. [...] w P., kontrola była spowodowana doniesieniami w mediach o rozbiórce istniejącego na wymienionej wyżej nieruchomości budynku edukacyjnego (tzw. S. ) w sytuacji, gdy wydane pozwolenie na budowę przewidywało przebudowę, rozbudowę i zmianę sposobu użytkowania tego budynku na dom studencki.

W trakcie kontroli ustalono, że decyzją z dnia 3 listopada 2020 r. ([...]) Prezydent Miasta P. zatwierdził projekt budowlany i udzielił E. sp. z. o. o. z siedzibą w P. pozwolenia na budowę obejmującego przebudowę i rozbudowę istniejącego budynku szkoły wyższej ze zmianą sposobu użytkowania na dom studencki wraz z budową infrastruktury technicznej i obsługi komunikacyjnej oraz wewnętrzną instalację gazu na nieruchomości przy ul. [...] w P. (działki nr [...], [...] oraz [...] arkusz [...], obręb K.). Decyzja ta została następnie przeniesiona na rzecz E. sp. z o. o sp. k. z siedzibą w P. (dalej też jako skarżąca, strona, spółka lub E. decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia 10 czerwca 2021 r. ([...]).

Kontrola wykazała, że budynek szkoły wyższej, o którym jest mowa w wymienionej wyżej decyzji o pozwoleniu na budowę został całkowicie rozebrany. W miejscu po rozebranym budynku prowadzone są roboty fundamentowe. Kierownik budowy wyjaśnił, że otrzymał zgodę na całkowitą rozbiórkę istniejącego wcześniej budynku od projektanta. Wykonanie rozbiórki zostało udokumentowane w dzienniku budowy wpisami kierownika budowy, projektanta głównego, projektanta konstrukcji i inspektora nadzoru. Ostatecznie zakończenie rozbiórki potwierdza wpis kierownika budowy z dnia 30 kwietnia 2021 r. Kierownik budowy przedstawił opracowanie p.n. "Ocena konstrukcji istniejącej części budynku dawnej szkoły wyższej" z dnia 23 kwietnia 2021 r. sporządzone przez projektanta głównego, projektanta konstrukcji i osoby sprawdzające projekty. We wnioskach końcowych tego opracowania znajduje się stwierdzenie, że pozostawiona część konstrukcji nie nadaje się do wykorzystania w nowej inwestycji w obecnym stanie. Z. się jej odtworzenie z wykorzystaniem nowoczesnych technologii budowlanych z zachowaniem ich pierwotnego układu w zakresie, w którym przewidziano pozostawienie elementów konstrukcji".

PINB stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta P. o pozwoleniu na budowę z dnia 3 listopada 2021 r. dotyczyła przebudowy i rozbudowy istniejącego budynku szkoły wyższej przy ul. [...] w P. oraz zmiany sposobu jego użytkowania. Jak natomiast wynika z protokołu kontroli z dnia 28 czerwca 2021 r. budynek ten został całkowicie rozebrany, wbrew intencji organu wydającego pozwolenie na budowę. Skoro więc budynek został całkowicie rozebrany nie może być mowy o jego przebudowie lub rozbudowie. W niniejszym przypadku doszło natomiast do budowy obiektu budowlanego. PINB stwierdził, że ww. pozwolenie dotyczyło obiektu, który został rozebrany i w związku z tym brak jest tożsamości między robotami faktycznie prowadzonymi, a robotami objętymi pozwoleniem. W związku z tym prowadzona jest de facto nowa inwestycja, polegająca na budowie budynku, a nie jego remoncie, przebudowie, rozbudowie i modernizacji, co w ocenie organu nadzoru budowlanego wymagałoby "nowego" pozwolenia na budowę dla tego typu inwestycji.

W tych okolicznościach PINB wydał opisane we wstępie postanowienie.

Spółka E. sp. z o.o. sp. k. w P., reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, wniosła zażalenie na ww. postanowienie PINB z 7 lipca 2021 r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:

1) naruszenie art. 48 ust. 1 pkt 2) pr. bud. poprzez wskazanie, że przepis ten stanowi podstawę prawną zaskarżonego postanowienia podczas, gdy w uzasadnieniu organ nie twierdzi, że Inwestor buduje obiekt bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia;

2) naruszenie art. 48 ust. 1 pkt 1) pr. bud. poprzez:

- błędne przyjęcie, że zasadne jest wydanie postanowienia o wstrzymaniu budowy podczas gdy inwestycja jest realizowana zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, który od początku zakładał, iż konieczne może okazać się odtworzenie ścian pierwotnie przewidzianych do pozostawienia,

- nierozważenie przez organ, czy prowadzone roboty są realizowane z ewentualnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego i czy ma ono charakter nieistotny czy istotny,

- błędne przyjęcie, iż brak jest tożsamości między robotami faktycznie prowadzonymi, a robotami objętymi pozwoleniem na budowę podczas, gdy Inwestor realizuje obiekt tożsamy z obiektem, dla którego udzielono pozwolenia na budowę,

- błędne przyjęcie, że w istocie zmiana nazwy inwestycji na skutek dokonanej przez Inwestora rozbiórki ścian (z przebudowy i rozbudowy obiektu szkoły wyższej na odbudowę i rozbudowę tego obiektu) przedkłada się na konieczność uzyskania nowego pozwolenia na budowę

3) naruszenie art. 10 kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez doręczenie Inwestorowi zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie legalności inwestycji wraz z zaskarżonym postanowieniem w przedmiocie wstrzymania budowy, a tym samym uniemożliwienie Inwestorowi przedstawienia stanowiska w sprawie legalności inwestycji, w sytuacji, w której organ przyjął skrajnie niekorzystne dla Inwestora stanowisko, iż prowadzone roboty kwalifikować należy jako przejaw samowoli budowlanej.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego.

W ocenie skarżącej PINB nie rozważył, czy prowadzone na nieruchomości przy ul. [...] w P. roboty są realizowane z ewentualnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego i czy ma ono charakter nieistotny, czy istotny w świetle art. 36a pr. bud., lecz a priori przyjął, że Inwestor realizuje nowy obiekt, całkowicie inny niż objęty pozwoleniem na budowę. Zdaniem spółki, w oparciu o opinię projektanta, działania podjęte przy inwestycji nie stanowią jakiegokolwiek (żadnego) odstępstwa od zatwierdzonego w pozwoleniem na budowę z 3 listopada 2020 r. projektu budowlanego, jak również istotnego odstąpienia w zakresie ustaleń planu miejscowego obowiązującego dla terenu inwestycji, o którym mowa w art. 36a ust. 5 pr. bud. Inwestor realizuje obiekt tożsamy z obiektem dla którego udzielono pozwolenia na budowę, zgodnie z zatwierdzonym w pozwoleniu na budowę projektem budowlanym, w tym projektem zagospodarowania działki lub terenu, w pierwotnie przewidzianej lokalizacji, bez zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu, bez jakiejkolwiek zmiany jego charakterystycznych parametrów dotyczących powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości, liczby kondygnacji czy warunków niezbędnych do korzystania z obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne a także bez zmiany funkcji względem przyjętej w projekcie budowlanym. Zdaniem skarżącej niezgodność prac budowlanych z pozwoleniem w zakresie przeprowadzenia rozbiórki ścian budynku przeznaczonych do zachowania nie przesądza o nielegalności całości robót budowlanych realizowanych w ramach inwestycji i realizacji innego obiektu niż objęty pozwoleniem na budowę. Podlegające wstrzymaniu mocą skarżonego postanowienia roboty budowlane są zgodne z uzyskanym pozwoleniem, gdyż zmierzają do realizacji obiektu nim objętego o tożsamej charakterystyce i parametrach.

Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) postanowieniem z dnia 20 maja 2022 r. nr [...], działając na podstawie art. 123 i art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a. uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. nr [...] z dnia 07 lipca 2021 r. i przekazał organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Opisując stan faktyczny (po wydaniu postanowienia przez organ I instancji) WWINB wskazał, że otrzymał w dniu 2 listopada 2021 r. pismo procesowe pełnomocnika spółki E. sp. z o.o. sp. k. podtrzymujące stanowisko i wnioski sformułowane w zażaleniu.

W dniu 9 listopada 2021 r. do WWINB wpłynęło pismo zawierające opinię projektanta głównego w sprawie remontu i rozbudowy istniejącego budynku szkoły wyższej ze zmianą sposobu użytkowania na budynek zamieszkania zbiorowego (akademik).

WWINB pismem z dnia 17 listopada 2021 r. (znak: [...]), zwrócił się z wnioskiem do Wojewody W. o zbadanie legalności pozwolenia na budowę wydanego przez Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia 3 listopada 2020 r., (sygn. akt: [...]). W związku z tym postanowieniem z dnia 19 listopada 2021 r. (znak: [...]), WWINB zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne prowadzone z zażalenia E. sp. z o.o. sp. k. na postanowienie PINB nr [...] z dnia 07 lipca 2021 r.

Decyzją z dnia 17 marca 2022 r., znak: [...], Wojewoda W. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. nr [...] z 3 listopada 2020 r. (sygn. akt: [...]). Decyzja stała się ostateczna z dniem 1 kwietnia 2022 r.

Postanowieniem z dnia 20 kwietnia 2022 r. (znak: [...]), WWINB podjął zawieszone postępowanie, a następnie poinformował strony postępowania o możliwości zapoznania się z całością akt sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów.

W dniu 2 maja 2022 r. do WWINB wpłynęło pismo pełnomocnika spółki E. sp. z o.o. sp. k, którym podtrzymano w całości stanowisko i wnioski formułowane w zażaleniu oraz wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia PINB nr [...] i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego.

Przechodząc do rozpoznania zarzutów zażalenia WWINB stwierdził, że dotyczą one naruszenia art. 48 pr. bud. oraz nierozważenia przez organ czy realizowane roboty budowlane są realizowane z odstąpieniem od zatwierdzanego projektu budowlanego.

Jak wynika z akt organu I instancji, podczas wykonywanych robót budowlanych istniejący budynek został całkowicie rozebrany. O powyższym fakcie świadczy dokumentacja fotograficzna dołączona do protokołu kontroli, jak również zapisy w dzienniku budowy dokonane przez kierownika budowy Pana A. S. z dnia 9 lutego 2021 r. "Rozpoczęto rozbiórkę części istniejącego budynku w osiach 4-11 ze względu na bardzo zły stan techniczny obiektu", z dnia 26 kwietnia 2021 r. "Zgodnie z ekspertyzą oceny konstrukcji istniejącej części budynku dawnej szkoły wyższej przystąpiono do jej rozbiórki" oraz wpis z dnia 30 kwietnia 2021 r. "Zakończono rozbiórkę istniejącego budynku. Rozpoczęto prace ziemne - wykop pod hale garażową".

Po analizie rysunków projektu budowlanego stwierdzono, że zamierza się wykorzystać jedynie znikomą część pierwotnego budynku, a pozostawione ściany nie posiadają cech budynku, wypełniającego definicję z art. 3 pkt 2 pr. bud. Z istniejącego budynku pozostawia się jedynie ścianę zewnętrzną od strony lasu (w osi 17) i fragmenty wewnętrznych ścian konstrukcyjnych. Pozostawione ściany nie mają oparcia na fundamentach ani na stropach, bowiem jak wynika z projektu istniejące fundamenty zostaną usunięte, a planowana rozbiórka nie nadających się do wykorzystania stropów (ze względu na ich zły stan techniczny i projektowane nowe stropy na innych poziomach niż istniejące) przeczy zasadom zachowania sztywności pozostawionych ścian i bezpiecznego wykonywania robót budowlanych. Pod "istniejącym budynkiem" (pod kondygnacją piwniczną i fundamentami) i poza jego obrysem zaprojektowano halę garażową, i aby praktycznie zrealizować stopy fundamentowe pod halę garażową, należałoby dokonać rozebrania wyżej położonych elementów konstrukcyjnych. W związku z powyższymi wątpliwościami, czy zawarte rozwiązania projektowe w projekcie budowlanym można określić jako przebudowę i rozbudowę istniejącego budynku (remontem oraz modernizacją) czy też budową nowego obiektu budowlanego, przed podjęciem rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie WWINB skierował wniosek do Wojewody W. o zbadanie legalności udzielonego pozwolenia na budowę przez Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia 03 listopada 2020 r.

Wojewoda W. w decyzji z dnia 17 marca 2022 r. (znak: [...]) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. nr [...] z 03 listopada 2020 r., kierując się przesłankami wynikającymi z art. 156 k.p.a., oraz faktem, że organ architektoniczno-budowlany nie ma uprawnień do merytorycznego badania projektu budowlanego. Jednakże Wojewoda W. w uzasadnieniu w/w decyzji wskazał, że uwzględniając stan obiektu przedstawiony w ekspertyzie technicznej, zaproponowane w projekcie budowlanym rozwiązania nie są możliwe do zrealizowania, tym samym zatwierdzony analizowaną decyzją Prezydenta Miasta P. projekt budowlany jest niewykonalny. Powyższe znajduje swoje potwierdzenie w realnych działaniach inwestora na placu budowy. Z informacji przekazanych przez organ nadzoru budowlanego wynika, iż budynek, który miał zgodnie z projektem podlegać przebudowie i rozbudowie został całkowicie rozebrany - nie zachowano żadnych fragmentów pierwotnego obiektu. Sugeruje to, że projekt od początku był niewykonalny, a przedstawione w nim rozwiązania (oraz ekonomiczne nieuzasadnione rozwiązania prezentowane na etapie niniejszego postępowania - załącznik nr [...] do pisma pełnomocnika inwestora z 9 lutego 2022 r. w aktach Wojewody W. - teczka nr [...]) miały służyć obejściu obowiązujących przepisów poprzez teoretyczne wykazanie zgodności zamierzenia z zapisami m.p.z.p.

W związku z powyższym WWINB stwierdził, że inwestor legitymuje się ostateczną i prawomocną decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia 03 listopada 2021 r., (znak: [...]) zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, wydaną w oparciu o zapisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z m.p.z.p. inwestycja prowadzona jest na obszarze oznaczonym symbolem [...] Zgodnie z § 9 pkt 18 MPZP "na terenie zachowuje się istniejącą zabudowę, dopuszcza się jej remonty, modernizację i rozbudowę przy zachowaniu istniejących zadrzewień i docelowo 40% zieleni na działce oraz pod warunkiem nieprzekroczenia 35% powierzchni zabudowy działki i maksymalnej wysokości równej niższej części bryły głównej budynku.".

Skoro zatem na gruncie niniejszej sprawy pozwolenie na budowę dotyczyło tylko i wyłącznie przebudowy i rozbudowy istniejącego budynku, a co zatem idzie rozbiórki tylko części istniejącego budynku, a faktycznie inwestor wykonał całkowitą rozbiórkę obiektu budowlanego, to konieczne było uzyskanie od Prezydenta Miasta P. decyzji o zmianie udzielonego pozwolenia na budowę, która będzie obejmować rozbiórkę w całości dotychczasowego budynku i dotyczyć nowego budynku w miejsce rozebranego.

Zdaniem WWINB fakt dokonania przez inwestora całkowitej rozbiórki obiektu budowlanego, a nie częściowej rozbiórki (jak było to wskazane w projekcie) powoduje, iż inwestycja jest prowadzona w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Jeśli nawet w trakcie wykonywania robót doszło do konieczności rozbiórki całego obiektu budowlanego - bo jak twierdzi skarżąca ściany przeznaczone do pozostawienia groziły zawaleniem i stanowiły zagrożenie dla życia i zdrowia ze względu na zły stan techniczny, to rozpoczęcie tych robót nie zwalnia inwestora z obowiązku uzyskania zmiany udzielonego pozwolenia na budowę, które nie obejmowało całkowitej rozbiórki budynku. Skoro zatem rozbiórka całego budynku zlokalizowanego przy ul. [...] w P. spowodowała zasadniczą zmianę kwalifikacji robót budowlanych zdefiniowanych w Prawie budowlanym w stosunku do udzielonego pozwolenia na budowę, to nie może być ono traktowane jako nieistotne odstępstwo od zatwierdzonych rozwiązań projektowych, które przesądziły o udzieleniu pozwolenia na przebudowę istniejącego budynku.

Zdaniem organu odwoławczego na gruncie niniejszej sprawy zastosowanie znajduje art. 36a ust. 5 pkt 5 pr. bud., który stanowi, że: "Istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie: ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, innych aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;". Fakt dokonania przez inwestora całkowitej rozbiórki obiektu budowlanego a nie częściowej, jak to było wskazane w projekcie budowlanym powoduje, iż inwestycja jest prowadzona niezgodnie z obowiązującym na danym terenie m.p.z.p. oraz niezgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę. Tym samym zostały spełnione przesłanki określone w art. 50 ust. 1 pkt 4 pr. bud. oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 pr. bud.

Jednocześnie w odniesieniu do argumentacji skarżącej, dotyczącej określenia robót rozbiórkowych w celu dokonania przebudowy i remontu, WWINB wskazał, że remont nie jest równoznaczny z odtworzeniem czy odbudową. Aby móc wykonać remont musi istnieć obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 pr.bud. Nie mamy do czynienia z remontem, jeżeli roboty budowlane polegają na wykonaniu faktycznie nowego obiektu budowlanego, choć z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie budowlanym. Wówczas dokonywana jest odbudowa, która zgodnie z definicją z art. 3 pkt 6 pr.bud. zalicza się do budowy.

WWINB stwierdził, że nie może też podzielić poglądu skarżącej, że Inwestor wykonuje inwestycję zgodnie z pozwoleniem na budowę, ponieważ wydane pozwolenie na budowę przez Prezydenta Miasta P. z dnia 3 listopada 2020 r., jasno wskazuje., iż inwestycja ma polegać na przebudowie i rozbudowie istniejącego obiektu budowlanego, a nie na jego całkowitej rozbiórce i odbudowie.

Zatem w ocenie WWINB organ I instancji na gruncie niniejszej sprawy błędnie zastosował art. 48 pr. bud., z uwagi na fakt iż inwestor legitymuje się stosownym pozwoleniem na budowę, a wykonywane przez niego prace związane z rozbiórką istniejącego obiektu budowlanego wypełniają przesłankę art. 50 ust. 1 pkt 4 pr. bud. oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 pr. bud. Wobec tego WWINB skierował sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, z zaleceniem wdrożenia postępowania naprawczego wskazanego w art. 50 i 51 pr. bud.

Spółka E. sp. z o.o. sp. k. w P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na postanowienie WWINB z dnia 20 maja 2022 r. nr [...], zaskarżając je w całości i domagając się jego uchylenia i umorzenia postępowania. Skarżąca zarzuciła:

Naruszenie prawa procesowego:

1) tj. naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego

i załatwienia sprawy, a w tym w szczególności:

- niewyjaśnienie na czym konkretnie polega zarzucane istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego w kontekście całego procesu budowlano-inwestycyjnego

- niewyjaśnienie na czym polega niezgodność prowadzonej inwestycji z obowiązującym m.p.z.p.

2) naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a., a w tym w szczególności:

- naruszenie przez posługiwanie się błędnymi wnioskami w zakresie statyki zaprojektowanego budynku oraz technologii jego wykonywania.

- naruszenie przez cytowanie opinii mających charakter pomówień i formułowanie na ich podstawie wniosków w sprawie.

3) naruszenie art. 8 i 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, a w tym w szczególności:

- zawarcie jednostronnych i ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonego postanowienia.

- niewyjaśnianie na czym polega naruszenie zapisów Planu Miejscowego w kontekście prowadzonej inwestycji, jako główny argument do skierowania sprawy do pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

- przytaczanie wyroków sądów administracyjnych tylko pozornie mających związek ze sprawą, a w istocie odnoszących się do innego przypadku.

- przytaczanie wyroków sądów administracyjnych cytowanych wybiórczo, bez pełnego wniknięcia w istotę rozstrzygnięcia i formułowanie na tej podstawie błędnych wniosków.

- sformułowanie w postanowieniu wniosku, co do rozważenia wdrożenia stosownego postępowania naprawczego niezgodnie z prawem budowlanym.

Naruszenie przepisu prawa materialnego:

1) tj. naruszenie art. art. 36 a ust. 5 i 5b pr. bud. przez niezgodne ze stanem faktycznym stwierdzenia, że:

- prawo budowlane "nie definiuje pojęcia istotne odstępstwo od projektu budowlanego", a w konsekwencji niewłaściwe interpretowanie tego przepisu. Prawo budowlane w sposób jasny i precyzyjny wskazuje jakie odstąpienia należy klasyfikować, jako odstąpienia istotne. Nie ma potrzeby, aby ustawodawca zamieszczał w prawie budowlanym definicję pojęcia "odstępstwo", czy też pojęcia "istotne" wskazując jednocześnie bardzo precyzyjnie, jaki zakres zmian od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno- budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie, które klasyfikować należy jako istotne.

- w artykule 36 a ust. 5 pr. bud. ustawodawca "wymienia sytuacje, które można zaklasyfikować jako istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę". Powyższe stwierdzenie sformułowano w taki sposób, jakby ustawodawca pozostawił dowolność w klasyfikacji odstępstw - tymczasem jest dokładnie odwrotnie. Sytuacje opisane przez ustawodawcę nie można, tylko trzeba uznać, jako istotne odstąpienia, a lista istotnych odstąpień jest ściśle zdefiniowana i ograniczona. Faktem jest, że kwestia "istotności odstąpienia" pozostawiona została uznaniu administracyjnemu, a z uwagi na szeroki zakres znaczeniowy przesłanek określonych w art. 36a ust. 5 prawa budowlanego, oraz związane z tym różne możliwości interpretacyjne, okoliczność, czy w danej sytuacji odstąpienie zostanie uznane za istotne czy nieistotne, będzie wymagało wnikliwej i wszechstronnej oceny organu, jednak przy uwzględnieniu charakteru inwestycji oraz zasad ogólnych wyrażonych w art. 4, art. 5 i art. 9 pr. bud. (por. wyrok NSA z 7 czerwca 2019 r. sygn. II OSK 1899/17, LEX nr 2682489).

- inwestycja realizowana jest niezgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę, podczas gdy realizowana inwestycja prowadzona jest całkowicie w zgodzie z wydanym pozwoleniem na budowę z uwzględnieniem zasad wiedzy inżynierskiej i zasad ogólnych wyrażonych w art. 4, art. 5.

2) tj. naruszenie art. 4 pr. bud., przez :

- uniemożliwienie skarżącemu realizowania inwestycji przez nieprawidłową ocenę sytuacji przez organ I instancji oraz błędną interpretację zapisów pr. bud. i planu miejscowego przez organ II instancji, co w efekcie uniemożliwia prowadzenie inwestycji.

- formułowanie wniosków niekorzystnych dla skarżącego bez uwzględnienia jego oczywistego interesu prawnego oraz bez uwzględnienia faktu, iż konsekwencje wstrzymania robót budowlanych pociągają za sobą daleko idące skutki - w tym także finansowe.

- uniemożliwienie skarżącemu realizacji zobowiązań wynikających z umowy użytkowania wieczystego.

3) tj. naruszenie art. 5, art 21 ust. 1 i art 22 pr. bud., przez :

- zignorowanie zapisów art. 5 i wynikających z nich obowiązków i praw ciążących na projektancie oraz kierowniku budowy i nieuwzględnienie charakteru inwestycji, wiedzy inżynierskiej oraz zasad ogólnych wyrażonych w art. 4, art. 5 i art. 9 pr. bud.. a w efekcie uniemożliwianie kadrze inżynierskiej związanej z realizacją inwestycji, podejmowanie decyzji uwzględniających zapisy w szczególności art, 5 pr. bud..

- kwestionowanie prawa do podejmowania decyzji przez uprawnioną kadrę inżynierską w świetle pojawiających się w trakcie realizacji inwestycji informacji mogących mieć wpływ na przyjęte rozwiązania projektowe a w efekcie błędną klasyfikację podejmowanych przez kadrę inżynierska decyzji jako zmian istotnych.

- zignorowanie opracowań przygotowanych przez kadrę inżynierską w ramach nadzoru autorskiego i przygotowywanej dokumentacji wykonawczej.

- nieuzasadnione kwestionowanie przedstawionych powszechnie stosowanych rozwiązań technicznych mimo że takie rozwiązania zostały autoryzowane przez uprawnioną kadrę inżynierską.

4) tj. naruszenie art. 50-51 pr. bud., przez wywiedzioną z błędnych przesłanek konieczność wdrożenia procedury naprawczej wskazanej przez art. 50-51 pr. bud..

5) tj. naruszenie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm.) a w tym w szczególności Art. 1, przez taką interpretację zapisów, która ogranicza możliwości inwestycyjne i w efekcie wywiedzioną na tej podstawie błędną interpretację zapisów planu zagospodarowania przestrzennego (Uchwała NR [...]) dla terenu 13 UN.

W uzasadnieniu skargi podano, że na terenie oznaczonym symbolem 13UN dopuszczalna jest (zgodna z § 9 ust. 18 m.p.z.p.) realizacja inwestycji polegającej także na odbudowie istniejącej w dacie wejścia w życie m.p.z.p. zabudowy. Teren inwestycji zabudowany był obiektem szkoły wyższej. Obiekt nie był użytkowany ze względu na jego stan techniczny: całość była w stanie mocno zdegradowanym technicznie, bez okien i drzwi. Wiele elementów wymagało rozbiórki czy całkowitej wymiany, bądź gruntownego remontu. Na terenie widniały elementy utwardzeń i gruzu oraz pozostałości po jednokondygnacyjnych obiektach garażowych. Obiekt uległ pożarowi, w wyniku którego spaliła się jedna z ostatnich kondygnacji. Funkcjonalnie obiekt przestał pełnić jakąkolwiek swoją założoną pierwotną rolę i zmienił się w ruderę zamieszkaną przez bezdomnych, a z uwagi na swój stan techniczny stwarzał niebezpieczeństwo dla osób przebywających na terenie i wewnątrz obiektu.

Przed realizacją projektu budowlanego Inwestor podjął decyzję o przygotowaniu szczegółowej koncepcji pokazującej zamiar inwestycyjny i uzgodnił go z Wydziałem Urbanistyki i Architektury.

Plan miejscowy dla inwestycji na terenie 13UN zachowuje istniejącą zabudowę oraz dopuszcza jej remont, modernizację oraz rozbudowę nie precyzując w jakim procencie jaki zakres rodzaju prac - remont, modernizacja oraz rozbudowa - ma być realizowany. Zdaniem skarżącej zestawienie tych trzech określeń bez precyzowania ich procentowego udziału w inwestycji umożliwiało realizację zaprojektowanej inwestycji. Fragment opisu do projektu budowlanego tak definiuje zamiar inwestycyjny: "Działka zostanie zabudowana w nawiązaniu do wyznaczonych przez MPZP parametrów oraz konieczności zachowania istniejącej zabudowy. Projektuje się modernizację (przebudowę i rozbudowę) istniejącego budynku i zmianę jego funkcji na obiekt zamieszkania zbiorowego - dom studencki z funkcją dydaktyczno- artystyczną wraz z drogami, chodnikami, miejscami parkingowymi w hali garażowej dla samochodów wraz z elementami małej architektury: ławki, śmietniki, lampy oświetlenia wewnętrznego, itp. a także z zewnętrznymi strefami czasowej ekspozycji sztuki i działań artystycznych.

W ocenie skarżącej projekt bardzo precyzyjnie opisuje zamiar inwestycyjny, nie ukrywając żadnego zakresu oraz sposobu realizacji inwestycji, a także wskazując elementy nowe inwestycji, elementy do pozostawienia, czy też ewentualnego odtworzenia, jeśli ich stan techniczny okaże się niewystarczający.

Podstawową kwestią z punktu widzenia inżynierskiego i ekonomicznego była realizacja kondygnacji podziemnej parkingu w sytuacji konieczności zachowania wskazanych ścian ponad tą kondygnacją. W projekcie założono, że istniejące ściany zostaną odcięte od swoich fundamentów na czas realizacji kondygnacji podziemnej. Strop kondygnacji podziemnej zaprojektowany został w formie rusztu żelbetowego, który ma stanowić podstawę zarówno dla istniejących jak i dla nowych elementów projektowanych ponad halą garażową. Zespół inżynierski zakładał, że każda ściana, która ma być zachowana, zostanie obudowana np. sztywnymi ściankami stalowymi szalunkowymi i wtedy taki element zespolony zostanie podparty systemem rusztowań stalowych na czas dalszej realizacji i wykonania nowej konstrukcji - bo, jak wskazano w projekcie, zakłada się wprowadzenie całkowicie nowych poziomów stropów konstrukcyjnych niezależnych od konstrukcji istniejącej.

Skarżąca podkreśliła, że obiekt do czasu wstrzymania budowy realizowany był w całkowitej zgodzie z projektem budowlanym i wydanym pozwoleniem na budowę. W trakcie realizacji inwestycji okazało się, że stan techniczny elementów do pozostawienia i remontu okazał się dalece odbiegający od parametrów jakie powinny one posiadać zgodnie z prawem budowlanym, oraz jaki wynikał z przygotowanej na potrzeby projektu budowlanego ekspertyzy technicznej w zakresie budowlanym. Projektanci z uwagi na swoje długoletnie doświadczenie zawodowe przewidzieli możliwość wystąpienia takiej nieoczekiwanej sytuacji. W projekcie budowlanym Punkt 4 opisu Projektu Zagospodarowania Terenu zawarto następujący zapis: "Obiekt nie jest użytkowany ze względu na jego stan techniczny: całość jest- w stanie mocno zdegradowanym technicznie, wiele elementów wymaga rozbiórki czy też całkowitej wymiany, bądź gruntownego remontu."

W dniu 22 kwietnia 2021 r. dokonano ponownych oględzin terenu budowy oraz elementów, które zgodnie z dokumentacją budowlaną przeznaczone były do remontu i pozostawienia. Na podstawie dokonanych oględzin i odkrywek konstrukcji stwierdzono, że ze względu na szkieletową konstrukcję stalową i znaczną jej degradację, oraz brak możliwości określenia wytrzymałości istniejącej stali, wykorzystanie elementów istniejących konstrukcji jest niemożliwe. Wiele elementów wymaga całkowitej wymiany i odtworzenia. Zalecono w związku z powyższym usunięcie istniejących elementów konstrukcji i odtworzenie ich części z wykorzystaniem współczesnych technologii z zachowaniem ich pierwotnego układu w zakresie, w którym przewidziano pozostawienie elementów instrukcji w projekcie budowlanym. Dla udokumentowania sytuacji opracowano ponowną ocenę konstrukcji istniejącej, która to ocena stanowi tzw. dokumentację budowy, dokonano też odpowiedniego wpisu do dziennika budowy.

W ocenie skarżącej zalecone przez projektanta działania mieściły się całkowicie w zakresie wydanego pozwolenia na budowę oraz nie zmieniały w żadnym aspekcie zatwierdzonego decyzją projektu budowlanego, a podjęte kroki miały na względzie zapewnienie warunków bezpieczeństwa i ochrony zdrowia osób przebywających na terenie budowy i umożliwić dalszą realizację inwestycji oraz zapewnić spełnienie nośności i stateczności konstrukcji oraz bezpieczeństwa użytkowania i dostępności obiektu w przyszłości.

Zdaniem strony podnoszony przez organy pierwszej i drugiej instancji zarzut wykonania całkowitej rozbiórki obiektu istniejącego w świetle zapisów Planu miejscowego oraz logiki prowadzenia prac budowlanych nie znajduje żadnego potwierdzenia. Mówienie o rozbiórce elementów do pozostawienia wskazanych w projekcie budowlanym miałoby sens, gdyby te elementy zamierzano usunąć na stałe. Wskazane elementy zgodnie z dokumentacją budowlaną zostaną odtworzone w swojej lokalizacji zgodnie z projektem, w jakości technicznej odpowiadającej obecnym wymaganiom i przepisom - nie można więc mówić o rozbiórce, tylko o procesie realizacji inwestycji.

W odpowiedzi na skargę WWINB wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko. Zwrócono uwagę, że ani zamiar odtworzenia rozebranych ścian nie wynikał z projektu budowlanego, ani przedstawiony w skardze zamiar ich zachowania poprzez odbudowę i podparcie systemem rusztowań nie znalazł potwierdzenia na placu budowy. Stanowisko organu oparte zostało na podstawie ekspertyzy i analizy rozwiązań projektowych przedstawionych przez inwestora. W ocenie organu dokonanie całkowitej rozbiórki jest niezgodne z m.p.z.p. i pozwoleniem na budowę. Plan dopuszcza jedynie remont, modernizację i rozbudowę zachowanej istniejącej zabudowy, nie dopuszczając możliwości realizowania całkowicie nowej zabudowy ani odbudowy.

Pełnomocnik procesowy inwestora w piśmie z dnia 7 października 2022 r. wraz z repliką na odpowiedź na skargę, podtrzymał twierdzenia skargi. Pełnomocnik wskazał, że skarżący przystąpił do realizacji inwestycji zgodnie z pozwoleniem na budowę oraz projektem budowlanym. Nie miał on w planach rozbiórki elementów konstrukcyjnych, które na dzień sporządzania projektu wydawały się wystarczająco dobre, by móc zapewnić nośność konstrukcji oraz ogólne pojęcie bezpieczeństwa. Dopiero w trakcie postępu prac budowlanych, po dokonaniu stosownych odkrywek wyszło na jaw (co nie było znane skarżącemu na dzień sporządzania projektu) w jak bardzo złym stanie technicznym są elementy konstrukcyjne przewidziane do pozostawienia oraz remontu. Inwestor nie mógł kontynuować inwestycji bez dokonania wymaganych zmian, de facto zgodnych z pozwoleniem na budowę, ponieważ zagrażałoby to bezpieczeństwu i zdrowiu osób przebywających na budowie, nie wspominając o zagrożeniach użytkowania budynku w przyszłości. Zatem dokonanie rozbiórki oraz odtworzenie tychże elementów było koniecznym krokiem do zapewnienia bezpieczeństwa oraz kontynuacji realizacji inwestycji.

Zdaniem pełnomocnika w analizowanej sytuacji nie doszło do prowadzenia robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego i pozwolenia na budowę. Wobec tego postępowanie powinno podlegać umorzeniu.

Na rozprawie w dniu 22 listopada 2022 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał dotychczasowe twierdzenia, podkreślając, że postępowanie winno być umorzone. Pełnomocnik organu podtrzymała stanowisko zaprezentowane w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga podlegała oddaleniu.

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WWINB) z dnia 20 maja 2022 r. nr [...], którym uchylono postanowienie PINB z dnia 7 lipca 2021 r. nr [...] i przekazano organowi do ponownego rozpoznania sprawę inwestycji E. sp. z o.o. sp. k. polegającej na realizacji domu studenckiego (akademika) przy ul. [...] w P..

Skarżąca spółka legitymuje się ostateczną decyzją Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia 3 listopada 2020 r. (następnie przeniesioną k. [...]-[...]) o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę obejmującego przebudowę i rozbudowę istniejącego budynku szkoły wyższej ze zmianą sposobu użytkowania na dom studencki wraz z budową infrastruktury technicznej i obsługi komunikacyjnej oraz wewnętrzną instalację gazu na nieruchomości przy ul. [...] w P. (działki nr [...], [...] oraz [...] arkusz [...], obręb K.). Co istotne Wojewoda W. decyzją z dnia 17 marca 2022 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji z 3 listopada 2020 r. (zob. k. [...]-[...] akt II instancji). Oznacza to, że w czasie procedowania przez WWINB w obiegu pozostawało (jak i pozostaje) pozwolenie na budowę.

Jak wynika z części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia, w dniu kontroli tj. 28 czerwca 2021 r. stan na budowie odbiegał od założeń projektu budowlanego, gdyż istniejący budynek dawnej S. został całkowicie rozebrany, co znajduje potwierdzenie w protokole kontroli i wykonanej dokumentacji zdjęciowej. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do rozstrzygnięcia jakie skutki niosła za sobą całkowita rozbiórka obiektu. PINB zakwalifikował wykonane roboty jako samowolę budowlaną twierdząc, że całkowita rozbiórka i następnie prowadzenie dalszych prac budowlanych wymagało od spółki uzyskania nowego pozwolenia na budowę. Z kolei WWINB w zaskarżonym postanowieniu stwierdził, iż fakt dokonania całkowitej rozbiórki świadczy o tym, że inwestycja jest prowadzona w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego, a to w zakresie odstąpienia od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z wniesionej przez spółkę E. sp. z o.o. sp. k. skargi i dalszych pism procesowych wynika, iż w jej ocenie wykonanie prac rozbiórkowych mieściło się w granicach wydanego pozwolenia na budowę, wobec czego nie może być postrzegane jako istotnie odbiegające od zatwierdzonego projektu budowlanego i pozwolenia na budowę. W ocenie spółki postępowanie w sprawie winno zostać umorzone.

Mając powyższe na uwadze Sąd rozważył w pierwszej kolejności, czy dokonanie całkowitej rozbiórki obiektu, w okolicznościach sprawy, może być uznane jako nieistotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Na gruncie prawa budowlanego wyróżnia się istotne oraz nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę (art. 36a ust. 1, 5 i 6 pr. bud.). Konsekwencje materialno- i formalnoprawne związane są wyłącznie z odstąpieniem istotnym, które jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu przez inwestora decyzji o zmianie pozwolenia na budowę (art. 36a ust. 1 pr. bud.), a dokonane bez wymaganego pozwolenia – skutkuje wstrzymaniem robót budowlanych i przeprowadzeniem postępowania naprawczego w trybie art. 50 i 51 oraz uchyleniem decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 36a ust. 2 pr. bud.). Powyższe oznacza, że inwestor nie może samodzielnie wprowadzać rozwiązań technicznych oraz konstrukcyjnych, które prowadziłyby do istotnego odstąpienia, o ile nie uzyska decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. A contrario, w przypadku nieistotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego, lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę nie wymaga się uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę oraz ponownego zgłoszenia (art. 36a ust. 6 zd. drugie pr. bud.).

Zgodnie z art. 36a ust. 5 p.b. istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie:

1) projektu zagospodarowania działki lub terenu, w przypadku zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany;

2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego dotyczących:

a) powierzchni zabudowy w zakresie przekraczającym 5%,

b) wysokości, długości lub szerokości w zakresie przekraczającym 2%,

c) liczby kondygnacji;

3) warunków niezbędnych do korzystania z obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne, o których mowa w art. 1 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzonej w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r., w tym osoby starsze;

4) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części;

5) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, innych aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;

6) wymagającym uzyskania lub zmiany decyzji, pozwoleń lub uzgodnień, które są wymagane do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę lub do dokonania zgłoszenia:

a) budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-4, lub

b) przebudowy, o której mowa w art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. a, oraz instalowania, o którym mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. d;

7) zmiany źródła ciepła do ogrzewania lub przygotowania ciepłej wody użytkowej, ze źródła zasilanego paliwem ciekłym, gazowym, odnawialnym źródłem energii lub z sieci ciepłowniczej, na źródło opalane paliwem stałym.

Kwestia "istotności odstąpienia" pozostawiona została uznaniu administracyjnemu, a z uwagi na szeroki zakres znaczeniowy przesłanek określonych w art. 36a ust. 5 p.b. oraz związane z tym różne możliwości interpretacyjne, okoliczność, czy w danej sytuacji odstąpienie inwestora zostanie uznane za istotne czy nieistotne, wymaga wnikliwej i wszechstronnej oceny organu, przy uwzględnieniu charakteru inwestycji oraz zasad ogólnych (por. wyrok NSA z 18 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2716/19). W orzecznictwie wskazuje się, że nie może być traktowane jako "nieistotne" takie odstępstwo od zatwierdzonych rozwiązań projektowych, które stoi w sprzeczności z założeniami zatwierdzonego projektu, tj. w całości niweczy rozwiązania projektowe, które przesądziły o udzieleniu pozwolenia na budowę (wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 marca 2021 r. sygn. VII SA/Wa 1943/20). Za istotne odstępstwo przyjęto przykładowo: odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego polegające na dokonaniu przebudowy przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych budynku prowadzące do zwiększenia dotychczasowego oddziaływania budynku (wyrok WSA w Łodzi z dnia 27 listopada 2019 r. sygn. II SA/Łd 633/19); wybudowanie obiektu o innej długości i szerokości niż wynika to z zatwierdzonego projektu budowlanego (zob. wyrok z dnia 13 października 2016 r. sygn. II OSK 2355/15); wybudowanie budynku o niedopuszczalnej w świetle decyzji udzielającej pozwolenia na budowę oraz decyzji o warunkach zabudowy liczbie kondygnacji (zob. wyrok WSA w Lublinie z 29 grudnia 2009 r. sygn. II SA/Lu 555/09); powzięcie przez inwestora dysponującego pozwoleniem na rozbiórkę całego obiektu budowlanego, w trakcie wykonywania robót budowlanych, zamiaru poprzestania na rozbiórce tylko części tego obiektu (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8 listopada 2012 r., II SA/Gl 549/12).

Z kolei nieistotnymi odstąpieniami od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymagającymi uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę są takie odstępstwa, które nie dotyczą zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu (wyrok NSA z dnia 29 maja 2019 r. sygn. II OSK 1784/17).

Przede wszystkim jednak o tym, jaki dane odstępstwo ma charakter, powinien decydować całokształt okoliczności konkretnego przypadku (wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 lutego 2019 r. sygn. VII SA/Wa 2925/18).

Zdaniem Sądu dokonana przez skarżącą całkowita rozbiórka obiektu, który zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym miał być poddawany przebudowie i rozbudowie z jedynie częściową rozbiórką niektórych ścian, nie mogła być traktowana jako nieistotne odstępstwo. Do uznania, że inwestor odstąpił w sposób istotny od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, konieczne jest porównanie wszelkich wymogów określonych w tej decyzji oraz zatwierdzonej nią dokumentacji ze stanem faktycznym, będącym rezultatem realizacji zamierzenia budowlanego. Z załączonego do sprawy projektu budowlanego wynika- w szczególności z rzutów parteru i pięter (str. 113a, 114a, 115a, 116a, 117a, 118a projektu budowlanego tom I) jakie ściany podlegać będą rozebraniu, a które pozostawieniu. Skarżąca dokonała całkowitej rozbiórki, doprowadzając do unicestwienia obiektu, który miał podlegać przebudowie i rozbudowie. W ocenie Sądu niniejszy przypadek, już prima facie, świadczy o tym, iż odstępstwo nie mogło mieć charakteru nieistotnego. W wyniku działań skarżącej nie jest bowiem możliwa realizacja tych założeń pozwolenia na budowę, które przewidywały zachowanie istniejącej substancji budowlanej.

W skardze wskazano, że projekt bardzo precyzyjnie opisuje zamiar inwestycyjny, nie ukrywając żadnego zakresu oraz sposobu realizacji inwestycji, a także wskazując elementy nowe inwestycji i elementy do pozostawienia(...)" (k. [...] akt sądowych), oczywistym więc jest, iż projekt nie przewidywał całkowitej rozbiórki wszystkich ścian. Nie sposób też uznać, aby całkowita rozbiórka pozostawała w zgodzie z zatwierdzonym projektem budowlanym i to niezależnie od pobudek, jakimi kierowała się skarżąca.

Ponadto, stosownie do art. 36a ust. 6 zd. pierwsze pr. bud. projektant dokonuje kwalifikacji zamierzonego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, a w przypadku uznania, że jest ono nieistotne, obowiązany jest zamieścić w projekcie budowlanym odpowiednie informacje (rysunek i opis) dotyczące tego odstąpienia. W znajdującym się w aktach sprawy projekcie architektoniczno budowlanym nie ma jakichkolwiek adnotacji projektanta. Nie zastępują tego np. wpisy w dzienniku budowy, czy załączona do protokołu kontroli Ocena konstrukcji istniejącej części budynku dawnej szkoły wyższej.

Reasumując, zdaniem Sądu, działanie skarżącej nie mogło być uznane – w okolicznościach sprawy - za nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego i pozwolenia na budowę.

Wobec powyższego należało w dalszej kolejności rozważyć, czy rozbiórka dokonana przez skarżącą miała charakter istotnego odstąpienia, czy też, jak stwierdził organ pierwszej instancji, spółka dopuściła się samowoli budowlanej, gdyż wymagane było uzyskanie przez nią pozwolenia na całkowitą rozbiórkę obiektu.

Przepisy ustawy Prawo budowlane rozróżniają co do zasady postępowanie legalizacyjne unormowane w art. 48-49 pr.bud. oraz postępowanie naprawcze, uregulowane w art. 50-51 pr. bud. Są to odrębne tryby, prowadzące do zróżnicowania pozycji inwestorów i nakładania na nich odmiennych obowiązków. Rolą organu jest więc ustalenie z jakim charakterem samowoli budowlanej ma do czynienia w konkretnej sprawie (czy budowa wymagała pozwolenia na budowę lub zgłoszenia – art. 48, czy też nastąpił inny przypadek nielegalnego prowadzenia robót budowlanych – art. 50–51 pr.bud.), aby móc następnie zastosować odpowiedni tryb postępowania (por. wyrok WSA w Białymstoku z 20 stycznia 2011 r., II SA/Bk 519/10). Co do zasady realizacja robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę stanowi przesłankę uruchomienia postępowania z art. 48 pr. bud. Samowolne jest bowiem wykonywanie robót budowlanych w zakresie wymagającym pozwolenia. Zasadniczo przeprowadzenie rozbiórki obiektu (w szczególności o gabarytach jak w niniejszej sprawie- uw. Sądu) wymaga uzyskania pozwolenia. Nie był więc całkowicie pozbawiony racji tok myślenia PINB, że skarżąca dopuściła się samowoli budowlanej, bowiem nie legitymowała się decyzją o pozwoleniu na całkowitą rozbiórkę dawnego budynku szkoły. Zwrócić należy jednak uwagę, że decyzja z 3 listopada 2020 r. dopuszczała w pewnym zakresie rozbiórkę niektórych elementów obiektu, realizowaną w ramach przebudowy i rozbudowy. Gdyby w decyzji przewidziano całkowitą rozbiórkę, inwestor musiałby się legitymować pozwoleniem na budowę, względnie odbudowę obiektu. Przewidziano jednak pozostawienie pewnych elementów konstrukcyjnych budynku, co podyktowane było obowiązującym dla tego terenu Planem miejscowym (zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta P. z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "M. " w P. oraz zmiany uchwały nr [...] Rady Miejskiej P. z dnia 10 maja 1994 r. w sprawie utworzenia użytków ekologicznych i zespołów przyrodniczo-, krajobrazowych, z późniejszymi zmianami- dalej w skrócie m.p.z.p. lub Plan miejscowy). Zgodnie z m.p.z.p. inwestycja znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem [...] Dla tego terenu, stosownie do § 9 pkt 18 m.p.z.p zachowuje się istniejącą zabudowę, dopuszcza się jej remonty, modernizację i rozbudowę przy zachowaniu istniejących zadrzewień i docelowo 40% zieleni na działce oraz pod warunkiem nieprzekroczenia 35% powierzchni zabudowy działki i maksymalnej wysokości równej niższej części bryły głównej budynku. Wobec tego skarżąca, chcąc zrealizować inwestycję, musiała wystąpić o pozwolenie na budowę, które zgodne będzie z przepisami m.p.z.p., co oznacza iż musiało ono uwzględniać w pewnym stopniu zachowanie (fragmentów/ elementów) obiektu S. . Zatwierdzony projekt budowlany uwzględniał zły stan techniczny obiektu. Przewidywał częściowe pozostawienie ścian na parterze i piętrach, wdrożenie stosownych rozwiązań technologiczno- konstrukcyjnych, ale też konieczność rozbiórki wielu ścian. Mimo stanowiska Wojewody (decyzja z dnia 17 marca 2022 r.- k. [...]-[...] akt PINB), że projektowany zakres prac wzbudza uzasadnione wątpliwości co do realnej możliwości ich wykonania, organ ten nie stwierdził nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia 3 listopada 2020 r.

W ocenie Sądu, skoro w obiegu pozostaje pozwolenie na budowę, słusznie WWINB nakazał wdrożenie postępowania naprawczego. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 pr. bud. w wypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę – [organ nadzoru budowlanego- dop. Sądu] nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Zastosowanie powyższej regulacji uzależnione jest od jednoznacznego ustalenia przez organ nadzoru budowlanego, że w trakcie robót budowlanych inwestor dokonał istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego (w rozumieniu art. 36a pr. bud.). Przy czym w obrocie prawnym musi nadal funkcjonować ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę i zatwierdzająca projekt budowlany. Chodzi więc o stwierdzenie istotnych odstępstw od projektu, które powstały w trakcie wykonywanych przez inwestora robót budowlanych, lecz rozpoczętych legalnie- na podstawie uzyskanej decyzji o pozwoleniu na budowę.

W zaskarżonym postanowieniu WWINB zauważył, że fakt dokonania przez inwestora całkowitej rozbiórki obiektu budowlanego (a nie częściowej jak to było wskazane w projekcie budowlanym) powoduje, iż inwestycja jest prowadzona niezgodnie z obowiązującym na danym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz niezgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę. Z uwagi na zakres udzielonego pozwolenia na budowę należało jednak uznać, że przeprowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 pr. bud. jest dopuszczalne, z uwzględnieniem istotnego odstąpienia w zakresie rozbiórki jakiego dopuścił się inwestor. Jak już wyżej wskazano zatwierdzony projekt budowlany dopuszczał przeprowadzenie szeregu prac rozbiórkowych. Z projektu (rzutów) wynika, jakie ściany inwestor planował pozostawić, a które miały podlegać wyburzeniu, co było konieczne z punktu widzenia realizacji inwestycji (zob. np. str. 113 a, 114a, 115a, 116a, 117a, 118a projektu). Potwierdza to Inwentaryzacja z analizą elementów do remontu i pozostawienia – k. [...]-[...] projektu. Jak wynika z oceny możliwości wykonania zamierzenia budowlanego zawartej na str. 140 projektu, inwestor przewidywał wykonanie wzmocnień i usztywnień roboczych istniejących ścian pozostawianych etapowo wraz z postępem wykonywanych rozbiórek. Wskazano również, że wykonanie rozbiórek ma nastąpić etapowo w taki sposób, aby nie zagrozić stabilności i konstrukcji istniejących części pozostawionych. Biorąc pod uwagę zły stan techniczny obiektu przyjęto więc założenie, które obejmowało rozbiórkę elementów nie nadających się do pozostawienia, ale i częściowe wykorzystanie istniejących ścian (zob. str. [...] projektu).

W ocenie Sądu przyjąć należy, iż dokonanie całkowitej, a nie częściowej rozbiórki budynku stanowi- w okolicznościach niniejszej sprawy- o istotnym odstąpieniu od zatwierdzonego przez Prezydenta Miasta P. decyzją z dnia 3 listopada 2020 r. projektu budowlanego, a to z uwagi na przesłankę wskazaną w art. 36a ust. 5 pkt 1 pr. bud. Zdaniem Sądu inwestor nie działał w ramach samowoli budowlanej, lecz z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę, wobec czego nie było konieczne wdrożenie postępowania w trybie art 48 pr. bud. Zasadnym było więc uchylenie przez WWINB postanowienia organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania celem wdrożenia postępowania naprawczego, które z punktu widzenia interesów inwestora wydaje się rozwiązaniem korzystniejszym. Należy wskazać przy tym, że ewentualnie przedłożony przez inwestora projekt zamienny będzie podlegał ocenie zgodności z Prawem budowlanym (w tym art. 35 ustawy).

W tych okolicznościach stawiane w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, skoro sprowadzały się do zakwestionowania istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego (które zdaniem Sądu miało miejsce), a co za tym idzie - trybu naprawczego zasugerowanego przez WWINB do wdrożenia przez organ I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy (który okazał się co do zasady prawidłowy). Zdaniem Sądu stan faktyczny sprawy został wystarczająco i wnikliwie wyjaśniony. Okoliczności faktyczne sprawy nie były sporne, gdyż skarżąca nie kwestionowała, że dokonała rozbiórki obiektu. Podniesione przez nią zarzuty dotyczyły kwestii materialnoprawnych. W sprawie nie doszło do naruszenia art. 5, 21 ust. 1 i 22 pr. bud., bowiem spór dotyczył oceny działania skarżącej wbrew zatwierdzonemu pozwoleniu na budowę, a nie kompetencji kadry inżynierskiej, czy kierownika budowy. Zdaniem Sądu nie doszło również do naruszenia art. 4 pr. bud., bowiem to skarżąca swoim działaniem sama doprowadziła do wstrzymania realizowanych przez nią robót. Co się zaś tyczy naruszenia ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym w szczególności art. 1, Sąd zwraca uwagę, że zarzut ten jest niezwykle szeroki, nieprecyzyjny, co powoduje niemożnośc odniesienia się do niego w oczekiwany zapewne przez skarżącą sposób. Należy tez zauważyć, że przyjęta przez WWINB interpretacja zapisów planu miejscowego była dla skarżącej korzystna, gdyż pozwalała jej na zalegalizowanie wykonanych robót w trybie postępowania naprawczego. Ubocznie Sąd wskazuje, że skarżąca nie zgadzając się z zapisami Planu mogła podjąć kroki zmierzające do wzruszenia zawartych w nim przepisów. Pismo pełnomocnika skarżącej złożone w toku postępowania nie zawierało odrębnych zarzutów i stanowiło powtórzenie argumentacji skarżącej. Z wyżej omówionych przyczyn nie było również podstaw do umorzenia postępowania w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził zatem, że organ odwoławczy nie dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. albowiem co do zasady wskazane przez niego przyczyny uchylenia postanowienia pierwszoinstancyjnego i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania okazały się prawidłowe, gdyż mają one istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Z tych względów, w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.