II OSK 146/14 - Wyrok

Data orzeczenia	2015-09-25	
Data wpływu	2014-01-17	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Grzegorz Czerwiński
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący/
Wojciech Jakimowicz /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Planowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II SA/Po 514/13	
Skarżony organ	Burmistrz Miasta i Gminy	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2012 nr 0 poz 270;  art. 141 par. 4, art. 133 par. 1, art. 147 par. 1, art. 151, art. 134 par. 1, art. 106 par. 5, art. 184; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2015 nr 0 poz 199;  art. 1 ust. 2 pkt 1, art. 3 ust. 1, art. 17 pkt 4, art. 17 pkt 1, art. 17 pkt 9 oraz 11, art. 28 ust. 1, art. 18 ust. 1, art. 20 ust. 1; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483;  art. 2, art. 7, art. 20, art. 21 ust. 1, art. 22, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3;  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz (spr.), , Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu w dniu 25 września 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.C., H.C. i T.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 września 2013 r. sygn. akt II SA/Po 514/13 w sprawie ze skargi J.C., H.C. i T.J. na uchwałę Rady Miejskiej w Trzemesznie z dnia 31 października 2012 r. nr XXXVI/273/2012 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od J.C., H.C. i T.J. solidarnie na rzecz Miasta Trzemeszno 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 11 września 2013 r., sygn. akt: II SA/Po 514/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.C., H.C., T.J. na uchwałę Rady Miejskiej w Trzemesznie z dnia 31 października 2012 r. Nr XXXVI/273/2012 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oddalił skargę.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Rada Miejska w Trzemesznie w dniu 31 października 2012 r. podjęła, na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu budownictwa zagrodowego oraz użytków rolnych i leśnych we wsi Ławki gm. Trzemeszno.

W dniu 5 kwietnia 2013 r. J.C., H.C. i T.J. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą uchwałę Rady Miejskiej Trzemeszna z dnia 31 października 2012 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu budownictwa zagrodowego oraz użytków rolnych i leśnych we wsi Ławki gm. Trzemeszno.

Skarżący, poza zarzutami podniesionymi w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, zarzucili Radzie Miejskiej Trzemeszna naruszenie przy wydaniu zaskarżonej uchwały art. 1 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7 i art. 21 Konstytucji RP, poprzez uchwalenie zaskarżonej uchwały jedynie w celu blokowania lokalizacji inwestycji celu publicznego na działce nr [...]/1, a nie z uwagi na rzeczywistą potrzebę ukształtowania spójnego ładu przestrzennego w gminie, godząc tym samym w konstytucyjne prawo własności skarżących.

Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W motywach skargi podniesiono w pierwszej kolejności, że w trakcie procedowania nad zaskarżonym planem miejscowym uniemożliwiono społeczeństwu udział i zgłoszenie uwag do projektu planu. Burmistrz opublikował ogłoszenie o wyłożeniu projektu planu miejscowego w czasopiśmie "Kosynier", które to pismo z uwagi na niski nakład nie jest powszechnie dostępne, a dystrybuowane jest przede wszystkim w szkołach i bibliotekach. Czasopismo to nie posiada strony internetowej, ani nieznany jest jego nakład. Ponadto jest ono miesięcznikiem, co tym bardziej wyklucza możliwość uzyskania przez szerszy krąg mieszkańców informacji o postępowaniu w odpowiednim czasie. Skarżący zaznaczyli, że wcześniejsze ogłoszenie o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego zostało ogłoszone w poczytnym i powszechnie znanym tygodniku "Przemiany na Szlaku Piastowskim". W związku z tym zmianę w toku postępowania nad miejscowym planem publikatora ogłoszeń i to na czasopismo trudno dostępne, wydawane miesięcznie i w nikłym nakładzie, uznać należało za rażące naruszenie procedury (art. 17 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Skarżący dodali, że po pierwszym ogłoszeniu wielu mieszkańców złożyło uwagi i wnioski, tymczasem po ogłoszeniu, które ukazało się w "Kosynierze" uwag nie wniósł żaden z mieszkańców. Świadczy to o braku wiedzy mieszkańców o kolejnym etapie postępowania w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższym, zdaniem skarżących zgłoszone przez mieszkańców na wcześniejszym etapie wnioski do projektu planu powinny być uznane za uwagi do projektu planu w rozumieniu art. 18 ust. 1 ustawy planistycznej. Skoro bowiem wnieśli oni wnioski, a Burmistrz się do nich nie odniósł w toku postępowania, to pozostały one aktualne na późniejszym etapie, kiedy projekt planu pozostał bez zmian. Stąd też Rada Miejska powinna była zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy odnieść się do każdego z wniesionych pism, czego nie uczyniła.

Następnie skarżący wskazali, że Burmistrz oddalił wszystkie wnioski mieszkańców do projektu planu miejscowego, nie podając jakiejkolwiek przyczyny. W ten sposób ujawnił, że udział społeczeństwa w postępowaniu miał charakter fikcyjny.

Ponadto skarżący zarzucili naruszenie art. 17 pkt 6 lit. b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak uzgodnienia projektu planu z właściwym organem nadzoru górniczego w zakresie zagospodarowania terenów górniczych. Wskazali, iż organy pominęły okoliczność, że działka nr [...]/1 objęta projektem planu jest terenem dotąd niezagospodarowanym po wcześniej działającej kopalni żwiru, a zatem jest terenem górniczym w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 15 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 17 i 18 Prawa geologicznego i górniczego.

Skarżący podnieśli też, że w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały organ powołał nieobowiązujący już (od 21 października 2010 r.) przepis art. 17 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co stanowi samoistną podstawę do uznania uchwały za sprzeczną z prawem.

Nadto zdaniem skarżących uzasadnione wątpliwości budzi sytuacja, w której planem miejscowym zostaje objęty obszar czterech działek, niepozostających ze sobą w funkcjonalnym związku. Sporządzenie planu dla tak małej powierzchni kłóci się z podstawową zasadą planowania przestrzeni. Wskazuje to, iż celem uchwalenia planu nie była chęć zorganizowania w sposób przemyślany przestrzeni urbanistycznej gminy, lecz wyłącznie chęć zablokowania lokalizacji inwestycji celu publicznego. Skarżący zaznaczyli, że od pięciu lat Burmistrz Trzemeszna prowadzi postępowanie w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego – składowiska azbestu na należącej do skarżących działce nr [...]/1 oraz postępowanie w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań tej inwestycji. Pomimo niekorzystnych dla skarżących decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchylało je, nadto stwierdziło przewlekłość postępowania. Burmistrz wielokrotnie publicznie deklarował, że podejmie wszelkie działania celem zablokowana tej inwestycji. Ostatnią zaś możliwością stał się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżących, sprzeczne z konstytucyjną zasadą zaufania obywateli do organów państwa jest podjęcie zaskarżonej uchwały po pięciu latach blokowania inwestycji, bowiem skarżący, jako właściciele działki objętej planem oraz wnioskodawcy we wspomnianych postępowaniach administracyjnych mieli prawo oczekiwać, że sprawy te zostaną zakończone w odpowiednim czasie, na ich korzyść. Konstytucyjnie chronione prawo własności, którego jednym z elementów jest swobodne korzystanie z nieruchomości zostało naruszone zaskarżoną uchwałą.

W odpowiedzi Rada Miasta Trzemeszna wniosła o oddalenie skargi. Wyjaśniono, że społeczeństwo miało zapewniony udział w postępowaniu. Po pierwsze wniosek o sporządzenie planu miejscowego został sporządzony przez przedstawicieli społeczności – Przewodniczącego Rady Sołeckiej oraz Sołtysa Sołectwa Ławki. Powołując się na przepisy art. 17 pkt 1 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazano, że prawidłowe ogłoszenie przyjmuje trojaką postać: ogłoszenie w prasie, obwieszczenie oraz sposób zwyczajowo przyjęty. Organ nie zgodził się z twierdzeniem skarżących, że niewłaściwe było ogłoszenie w czasopiśmie "Kosynier", które jest poczytną prasą na terenie gminy Trzemeszno, dostępną w kioskach i innych placówkach handlowych, w tym w szczególności ogólnodostępne w placówce handlowej w m. Ławki. Ponadto czasopismo to zostało zarejestrowane w rejestrze czasopism. Organ wskazał, że żaden przepis prawa nie określa nakładu, jaki powinno posiadać czasopismo do ogłoszeń. Co istotne, wszelkie ogłoszenia w toku postępowania planistycznego w gminie Trzemeszno są z reguły umieszczane właśnie w "Kosynierze". Jedynie wyjątkowo, kiedy termin wydania czasopisma, które jest miesięcznikiem, jest odległy, ogłoszeń dokonuje się w "Przemianach na Szlaku Piastowskim". Ponadto z braku uwag mieszkańców nie można wywodzić, że nie wiedzieli oni o kolejnym etapie postępowania. Zdaniem organu można przeciwnie przyjąć, że po zapoznaniu się z ogłoszeniem nie mieli oni uwag. Ponadto organ wskazał, że żaden przepis prawa nie nakłada na burmistrza obowiązku sporządzania uzasadnienia przy rozpatrywaniu wniosków do projektu planu. Również zdaniem organu nieuzasadniony jest zarzut skarżących braku wymaganego uzgodnienia projektu miejscowego planu. Zgodnie z informacjami organu, na działkach objętych planem nie dochodziło do żadnego legalnego wydobycia, nie występowały tam wyrobiska górnicze. Z postanowienia Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2012 r. wynika, że w sprawie odmówił on wszczęcia postępowania stwierdzając, że miejscowy plan nie obejmuje terenów górniczych. Organ stwierdził też, że nie można wywodzić nieważności uchwały z powodu powołania się w jej uzasadnieniu na uchylony art. 17 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem treść uzasadnienia uchwały nie ma żadnego znaczenia dla ważności uchwały. Ponadto istniała podstawa prawna do podjęcia przedmiotowej uchwały.

Odnosząc się do zarzutu blokowania inwestycji zamierzonej przez skarżących, organ wyjaśnił, że przeprowadził postępowanie w sprawie planu miejscowego zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaś postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego jest postępowaniem odrębnym i nie ma związku z niniejszą sprawą. Jedynie skarżący łączą obie sprawy wskazując, że na objętych planem działkach ma powstać bezpieczne dla środowiska składowisko odpadów zawierających azbest i że kierują się dbałością o ochronę środowiska naturalnego. Ponadto na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy planistycznej rada gminy w ramach przyznanego władztwa planistycznego ma prawo rozstrzygnięcia o przeznaczeniu obszaru, na którym ma obowiązywać plan zagospodarowania przestrzennego. Uprawnienia z tego wynikające obejmują prawo do wprowadzenia postanowień pozytywnych w zakresie kierunków możliwej zabudowy oraz postanowień negatywnych, wykluczających określone rodzaje zabudowy. Żaden przepis prawa nie wykluczył zaś możliwości wprowadzenia postanowień wykluczających możliwość lokalizacji składowisk azbestu w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej, jaka występuje w m. Ławki. W ocenie organu podjęte rozstrzygnięcie o przeznaczeniu nieruchomości skarżących mieści się w granicach władztwa planistycznego. Skarżący nie wykazali zaś w jaki sposób Rada Miejska miałaby przekroczyć zakres przyznanych jej uprawnień, zwłaszcza, że podjęta uchwała nie jest rozstrzygnięciem arbitralnym, lecz zgodnym z oczekiwaniami mieszkańców sołectwa Ławki.

W piśmie procesowym z dnia 4 września 2013 r. pełnomocnik skarżących podniósł powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 września 2007 r. sygn. akt: II SA/Łd 877/07, że przepis art. 17 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi jedynie o konieczności rozpoznania uwag, nie wskazując jednakże sposobu ich rozpoznania, niemniej jednak uznać należy, że skoro uwagi te są składane przez członków wspólnoty samorządowej, z których każdy w procedurze planistycznej ma własny indywidualny interes, odnoszący się do nieruchomości będącej jego własności, to i rozpoznanie tychże uwag winno nastąpić indywidualnie, nie zaś w formie wykazu uwag. Jak Sąd wskazał, za spełnienie warunku rozpoznania uwag nie może być uznana krótka wzmianka o sposobie ich rozpoznania zawarta w wykazie uwag bez wskazania szczegółowych motywów nieuwzględnienia uwag. Ustosunkowując się do kwestii uniemożliwienia zgłaszania wniosków wskazano zaś, że ze szczególnego trybu uregulowanego w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wobec trybu z k.p.a. organ powinien korzystać w sposób zapewniający maksymalną możliwość udziału mieszkańców w postępowaniu. Niedopuszczalnym jest więc, aby w toku postępowania zmienione zostało czasopismo, w którym zamieszczono ogłoszenie. W ten sposób mieszkańcy zostają wprowadzeni w błąd i pozbawieni możliwości udziału w postępowaniu. Nadto przepis art. 17 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazuje umieszczenie ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego w prasie miejscowej. Czasopismo "Kosynier" nie spełnia wymogów prasy miejscowej, gdyż miesięcznik ten stał się Biuletynem Informacyjnym Kosynier, bezpłatnym i wydawanym 12 razy w roku. Pokazuje to, iż ten periodyk nie jest czasopismem, które ma ustabilizowaną formułę oraz zakres tematyczny. Zatem ogłoszenie w takim periodyku może być co najwyżej traktowane jako ogłoszenie w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, co nie zwalnia organu od opublikowania ogłoszenia w miejscowej prasie.

Na rozprawie przed Sądem w dniu 5 września 2013 r. pełnomocnik skarżących złożył załącznik do protokołu wraz z wypisem z rejestru gruntów, a odpis tego załącznika i wypisu doręczono pełnomocnikowi organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że jak wynika z akt sprawy, skarżący dopełnili wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa i zgodnie z art. 53 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zachowali termin do wniesienia skargi.

Następnie Sąd stwierdził, że granice zaskarżenia, wyznaczone w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wskazują, że Sąd może dokonywać oceny zaskarżonej uchwały tylko w zakresie wyznaczonym granicami przysługującego skarżącym interesu prawnego. Jeżeli więc skarżący posiada w sprawie interes prawny, wynikający z przysługującego mu prawa własności działki położonej na obszarze objętym zaskarżonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to granicami oceny przez Sąd naruszenia tego interesu prawnego jest zakres ustaleń zaskarżonej uchwały wobec działki gruntu należącego do skarżącego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 września 2011r., sygn. akt: IV SA/Wa 884/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie interesu prawnego otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi na plan miejscowy. Obowiązek uwzględnienia skargi powstaje jednak wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego, tj. norm prawa materialnego (zob. "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, C. H. Beck 2011 r., 6 wyd. s. 31.). Kontrola sądu w sprawach dotyczących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w planie rozstrzygnięć. Ogranicza się wyłącznie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej.

W myśl art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skarżącym przysługuje legitymacja skargowa. W niniejszej sprawie w ocenie Sądu pierwszej instancji bezsporne jest, że skarżący są współwłaścicielami działki nr [...]/1 położonej we wsi Ławki, znajdującej się na terenie objętym kwestionowanym planem (z przeznaczeniem w niewielkiej części pod zabudowę zagrodową w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych - symbol 1RM) i w znacznej części na cele rolnicze - symbol 1R. Jeżeli rozwiązania planu w jakikolwiek sposób ograniczają sposób korzystania z prawa własności - a tak dzieje się w omawianej sytuacji, bowiem działka należąca do skarżących została w znacznej części uznana za tereny rolnicze i w części jako tereny zabudowy zagrodowej - to współwłaściciele, wywodząc swój interes prawny z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.) mogą mówić o jego naruszeniu. Wyjaśniono, że skarżący legitymujący się prawem do korzystania z tej nieruchomości, w związku z przyjęciem wskazanych funkcji dla tego terenu nie mogą od momentu wejścia w życie planu uzyskać m.in. decyzji o realizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie składowiska odpadów niebezpiecznych zawierających azbest, o którą wnioskowali. Zgodnie bowiem z treścią art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Oznacza to, że w przypadku, gdy rada gminy podejmuje uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tym samym przesądza o możliwościach inwestycyjnych dla danego terenu. W rezultacie wszczęte przed uchwaleniem tejże uchwały, a niezakończone postępowanie w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji, którą zamierzono na terenie objętym tym planem, staje się bezprzedmiotowe (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2012 r., sygn. akt: II OSK 2176/10, Lex nr 1138098; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 września 2011 r., sygn. akt: II SA/Po 407/11, Lex nr 965429). Ponadto skoro zaskarżony plan miejscowy nie przewiduje dla tego terenu (działki nr [...]/1) funkcji innej niż rolniczą i pod zabudowę zagrodową, niedopuszczalna będzie ewentualna budowa składowiska odpadów niebezpiecznych, czy też inna. To naruszenie umożliwia skarżącym zgodnie z wolą ustawodawcy zaskarżanie uchwały.

Zaznaczono, że samo naruszenie interesu prawnego skarżących poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały nie oznacza jeszcze, że uchwała ta narusza powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Obowiązek sądu administracyjnego uwzględnienia skargi na akt prawa miejscowego powstaje bowiem dopiero wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (vide: wyrok WSA w Lublinie z dnia 2 października 2008 r., sygn. akt: II SA/Lu 342/08, Lex nr 463507).

Przechodząc zatem do oceny legalności zaskarżonej uchwały Sąd pierwszej instancji stwierdził, że stosownie do przepisu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nieważność uchwały rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w całości lub części powodują: 1) naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, 2) istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także 3) naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

W powołanym przepisie ustawodawca rozróżnia pojęcie "zasad sporządzania aktu planistycznego" oraz "trybu sporządzania aktu planistycznego". O ile pojęcie "trybu sporządzania aktu planistycznego" nie budzi wątpliwości, odnosi się bowiem do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, o tyle wyjaśnienia wymaga pojęcie "zasad sporządzania aktu planistycznego". Pojęcie to interpretowane jest jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy. Zasady sporządzania planu miejscowego dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna oraz załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Zawartość planu miejscowego określają art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 4 oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przedmiot określa art. 15 ust. 2 i 3, natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne, skalę opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardy oraz sposób dokumentowania prac planistycznych) określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587). Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny. Oznacza to, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części (Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, s. 248-253).

Sąd pierwszej instancji stwierdził w podsumowaniu powyższych rozważań, że art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustanowił dwie przesłanki zgodności z przepisami uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego – po pierwsze, przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego, - po drugie, przesłankę formalnoprawną, a mianowicie zachowanie procedury sporządzania planu i właściwości organu. Dokonując wykładni przesłanki materialnoprawnej: zasad sporządzania planu rada gminy związana jest przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych. Tylko w tych granicach można wyznaczyć władztwo planistyczne przysługujące gminie. Dlatego też przepisu art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można stosować jako dającego podstawę do pełnego władztwa planistycznego (wyrok NSA z 11 września 2008 r., sygn. akt: II OSK 215/08, Lex nr 510042).

Z uwagi na treść art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl którego istotne naruszenia trybu sporządzenia planu powodują nieważność uchwały w całości lub w części, Sąd w pierwszej kolejności ocenił tryb sporządzenia zaskarżonej uchwały. Przed przystąpieniem do oceny, czy zachowana została procedura planistyczna wskazano, że niniejsza uchwała nie była jeszcze przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, co uzasadnia jej kontrolę w całokształcie. Procedurę planistyczną określają przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności art. 17 ustawy. Przy czym w pierwszej kolejności wskazać należy, że w trakcie procesowania zmianie uległo brzmienie art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wobec powyższego stwierdzono, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajdują przepisy w brzmieniu obowiązującym w dniu podejmowania stosownych czynności proceduralnych.

W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom skarżących, wszystkie wymogi określone w art. 17 ustawy zostały zachowane.

Jak wynika z akt sprawy uchwałą z dnia 30 listopada 2011 r. nr XIX/162/2011 przystąpiono do sporządzenia planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego terenu budownictwa zagrodowego oraz użytków rolnych i leśnych we wsi Ławki gm. Trzemeszno. Załącznik do uchwały stanowi mapa z wyrysem granic terenu objętego uchwałą. Zgodnie zaś z art. 14 ust. 1 ustawy w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej "planem miejscowym", z zastrzeżeniem ust. 6. Integralną częścią uchwały, o której mowa w ust. 1, jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu (ust. 2). Powyższa uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego spełnia wymogi określone w art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W dniu 9 grudnia 2011 r. w prasie, tj. w lokalnym tygodniku "Przemiany na Szlaku Piastowskim" ukazało się ogłoszenie o przystąpieniu do sporządzenia planu i o możliwości składania w związku z tym wniosków przez zainteresowane osoby w terminie do 10 stycznia 2012 r. Powyższa informacja została również rozpowszechniona w formie obwieszczenia wywieszonego od dnia 9 grudnia 2011 r. do 10 stycznia 2012 r. na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta i Gminy, jak również w Biuletynie informacji Publicznej Urzędu Miejskiego w Trzemesznie. Wymienione trzy formy zawiadomienia o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego uznać należy za zgodne z art. 17 pkt 1 ustawy.

W odpowiedzi na ogłoszenie do Burmistrza Trzemeszna wpłynęły liczne wnioski mieszkańców. Następnie Burmistrz Trzemeszna na podstawie art. 17 pkt 2 ustawy zawiadomił, na piśmie, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu. Kolejno, zarządzeniem z dnia 16 maja 2012 r. nr 181/2012 Burmistrz Trzemeszna rozpatrzył wnioski do planu miejscowego, wskazując, że sposób rozpatrzenia poszczególnych wniosków wskazał w wykazie stanowiącym załącznik do zarządzenia. Sąd pierwszej instancji wskazał, że przepisy art. 17 pkt 4 i 12 ustawy nakazują wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) jedynie rozpatrzenie wniosków do planu miejscowego i uwag dotyczących projektu planu. W doktrynie i sądownictwie administracyjnym wskazuje się, że formą prawną rozpatrzenia uwag (a więc i wniosków) jest zarządzenie. Nie ma przeszkód do wydawania zarządzenia zbiorczego w sprawie uwag uwzględnionych oraz zarządzenia zbiorczego zawierającego listę uwag nieuwzględnionych, które zostają przedstawione radzie gminy. Rozstrzygnięcia organu sporządzającego projekt, tj. wójta (burmistrza, prezydenta miasta) dotyczące wniosków i uwag do projektu planu miejscowego nie wymagają uzasadnienia (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2006, s. 178, również wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 czerwca 2006 r., sygn. akt: II SA/Kr 201/07, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd podzielił pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wyrażony w wyroku z dnia 22 listopada 2011 r., sygn. akt: II SA/Ol 641/11, Lex nr 1152981, na kanwie analogicznej do omawianej tu kwestii formy wniosków składanych w procedurze uchwalenia bądź zmiany studium (art. 11 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Sąd ten stwierdził, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zastrzega formy do rozpatrzenia wniosków zgłaszanych na podstawie art. 11 pkt 1 ustawy (analogicznie art. 17 pkt 2), w szczególności rozstrzygnięcie takich wniosków nie podlega zaskarżeniu (art. 7 ustawy). W istocie nie ma prawnego znaczenia, jak zostanie nazwane pismo, w którym rozpatrzono wnioski. Ważne jest, że właściwy organ zajmie wobec zgłoszonych wniosków konkretne stanowisko i zakomunikuje je wnioskującym.

W związku z powyższym w ocenie Sądu pozbawione podstaw jest stanowisko skarżących jakoby wnioski złożone do projektu planu miejscowego, z uwagi na rzekomo wadliwe ogłoszenie w lokalnym czasopiśmie "Kosynier" o wyłożeniu do publicznego wglądu i możliwości składania uwag, należało potraktować właśnie jako uwagi do projektu planu. Taki pogląd nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa, w szczególności w art. 17 ustawy. Ponadto wskazano, że wnioski mieszkańców złożone w trybie art. 17 pkt 1 ustawy zostały przez Burmistrza Trzemeszna rozpatrzone. Jak wynika z wykazu wniosków część z nich została uwzględniona, a części nie uwzględniono. Istotnym również jest, że wnioski mieszkańców były formułowane na innym etapie postępowania i nie odnosiły się do projektu planu miejscowego, a jedynie formułowały postulaty, oczekiwania co do kształtu projektu planu miejscowego, przed jego sporządzeniem. Tym samym wnioski te nie odnosiły się do konkretnych zapisów przyjętych w projekcie planu miejscowego, miały więc zgoła inny charakter. Nie można zatem utożsamiać wniosków do planu z uwagami do sporządzonego już projektu planu.

W ocenie Sądu pierwszej instancji Burmistrz Trzemeszna zachował również pozostałe wymogi postępowania planistycznego. Sporządził projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, prognozę skutków finansowych uchwalenia planu (z lutego 2012 r.), prognozę oddziaływania na środowisko dotyczącą tegoż planu (z marca 2012 r.), a następnie wystąpił o niezbędne opinie i uzgodnienia. Sąd stwierdził, że bezzasadny jest zarzut skarżących jakoby z naruszeniem art. 17 pkt 6 lit. b) tiret szósty ustawy Burmistrz nie dokonał wymaganego uzgodnienia z właściwym organem nadzoru górniczego w zakresie zagospodarowania terenów górniczych. Z postanowienia Dyrektora Okręgowego Urzędu górniczego w Poznaniu z dnia [...] grudnia 2012 r. znak: o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie uzgodnienia projektu przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyraźnie wynika, że tenże plan miejscowy nie obejmuje terenów górniczych i brak jest podstaw do jego uzgadniania przez organ górniczy.

W ocenie Sądu pierwszej instancji Burmistrz Trzemeszna uzyskał niezbędne opinie i uzgodnienia do przedmiotowego planu miejscowego (postanowienie uzgadniające Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2012 r., opinię Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2012 r., postanowienie uzgadniające Zarządu Województwa Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2012 r., postanowienie uzgadniające Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2012 r., postanowienie uzgadniające Szefa Wojewódzkiego Wojskowego w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2012 r., postanowienie uzgadniające Komendanta Powiatowej Straży Pożarnej w Gnieźnie z dnia [...] maja 2012 r., postanowienia uzgadniające i opiniujące Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Gnieźnie z dnia [...] czerwca 2012 r., opinia Polskich Sieci Elektroenergetycznych – Zachód S.A. z dnia [...] czerwca 2012 r., opinia Operatora Gazociągów Przesyłowych Gaz-System S.A. Oddział w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2012 r., opinia Polskiego Górnictwa Naftowego i Gazownictwa S.A. Oddział w Zielonej Górze z dnia [...] czerwca 2012 r., opinia Wielkopolskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Poznaniu z dnia [...] maja 2012 r., opinia Powiatowego Zarządu Dróg w Gnieźnie z dnia [...] maja 2012 r., opinia sanitarna Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] czerwca 2012 r., opinia Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] czerwca 2012 r. oraz opinia Powiatowej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej z dni [...] września 2012 r.).

W ocenie Sądu zgodnie z art. 17 pkt 9 i ustawy Burmistrz po wprowadzeniu zmian wynikających z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień ogłosił, w sposób określony w pkt 1, o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia, wyłożył ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz zorganizował w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami oraz wyznaczył w ogłoszeniu termin, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu, nie krótszy niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia planu. Burmistrz w dniach 28 czerwca – 29 sierpnia 2012 r. zamieścił na tablicy informacyjnej Urzędu Miasta i gminy w Trzemesznie oraz na sołeckiej tablicy informacyjnej w Ławkach obwieszenie o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko w dniach od 9 lipca 2012 r. do 7 sierpnia 2012 r. W obwieszczeniu tym wskazano, że dyskusja nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie planu odbędzie się w dniu 7 sierpnia 2012 r. o godz. 11:00. Zaznaczono, że uwagi do projektu planu można składać w nieprzekraczalnym terminie do dnia 29 sierpnia 2012 r. Ogłoszenie tej samej treści co obwieszczenie ukazało się w prasie - w trzemeszyńskim miesięczniku informacyjnym "Kosynier" w numerze z czerwca 2012 r. oraz w Biuletynie Informacji Publicznej. Odnosząc się do zarzutu skarżących jakoby zamieszczenie ogłoszenia w czasopiśmie "Kosynier" nie spełniało wymagań art. 17 pkt 11 ustawy Sąd pierwszej instancji stwierdził, że są one chybione. Z postanowienia Sądu Wojewódzkiego w Bydgoszczy z dnia 13 października 1993 r. sygn. akt: I Ns Rej Pr 47/93 wynika, że czasopismo to zostało zarejestrowane w rejestrze dzienników i czasopism pod numerem rejestracyjnym 153, jest ono miesięcznikiem, a jego wydawcą jest Rada Miejska w Trzemesznie (k. 159 akt sądowych). Czasopismo to zostało zatem zarejestrowane zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz. U. Nr 5, poz. 24 ze zm.), który określa (bez zmian od daty rejestracji czasopisma), że wydawanie dziennika lub czasopisma wymaga rejestracji w sądzie wojewódzkim właściwym miejscowo dla siedziby wydawcy, zwanym dalej "organem rejestracyjnym". Tym samym Trzemeszyński Miesięcznik Informacyjny "Kosynier" jest zarejestrowanym czasopismem. Zważywszy, że w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca nie zawarł legalnej definicji pojęcia "prasy miejscowej", o którym mowa w art. 17 pkt 1, należy - na potrzeby wyjaśnienia tego pojęcia - posiłkowo zastosować definicję prasy z art. 7 ust. 2 pkt 1 Prawa prasowego. Przepis ten określa, iż "prasa" oznacza publikacje periodyczne, które nie tworzą zamkniętej, jednorodnej całości, ukazujące się nie rzadziej niż raz do roku, opatrzone stałym tytułem albo nazwą, numerem bieżącym i datą, a w szczególności: dzienniki i czasopisma, serwisy agencyjne, stałe przekazy teleksowe, biuletyny, programy radiowe i telewizyjne oraz kroniki filmowe; prasą są także wszelkie istniejące i powstające w wyniku postępu technicznego środki masowego przekazywania, w tym także rozgłośnie oraz tele - i radiowęzły zakładowe, upowszechniające publikacje periodyczne za pomocą druku, wizji, fonii lub innej techniki rozpowszechniania; prasa obejmuje również zespoły ludzi i poszczególne osoby zajmujące się działalnością dziennikarską. Zważywszy, że czasopismo "Kosynier" jest ukazującym się periodycznie miesięcznikiem, opatrzonym nazwą, numerem bieżącym i datą uznać należy, że stanowi on prasę w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 Prawa prasowego. Wziąwszy zaś pod uwagę, że nazwa czasopisma wskazuje, iż jest to Trzemeszyński Miesięcznik Informacyjny oraz fakt, iż jest on wydawany przez Radę Miejską w Trzemesznie stwierdzono, że czasopismo to ma charakter lokalny i stanowi ono "prasę miejscową" w rozumieniu art. 17 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, uwzględniwszy treść art. 17 pkt 1, 9 i 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym bez znaczenia jest również okoliczność, że ogłoszenie prasowe dotyczące informacji o możliwości składania wniosków do planu i ogłoszenie o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu i możliwości składania uwag do projektu planu ukazały się w dwóch różnych czasopismach. Przepis art. 17 ustawy, ani żaden inny przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wprowadza obowiązku, by ogłoszenia te ukazywały się w tej samej prasie miejscowej (w tym samym czasopiśmie lub dzienniku). Ponadto trzeba mieć na uwadze, że komunikat prasowy jest tylko jedną, choć oczywiście niezbędną, z form, ogłoszenia o wspomnianych czynnościach w trakcie prac planistycznych. Społeczność lokalna (w tym skarżący) w niniejszej sprawie miała możliwość zapoznania się z tymi ogłoszeniami również przez Biuletyn Informacji Publicznej, z tablicy informacyjnej w Urzędzie Miejskim w Trzemesznie, czy z tablicy informacyjnej w sołectwie w Ławkach. W żadnym zatem razie nie można uznać, by doszło do uniemożliwienia zapoznania się lokalnej społeczności z ogłoszeniem o publicznym wyłożeniu projektu planu i możliwości składania uwag do planu.

Sąd podkreślił, że po wspomnianym ogłoszeniu, w planowanym terminie, tj. 7 sierpnia 2012 r. odbyła się dyskusja publiczna. Do projektu planu nie wniesiono uwag. W związku z powyższym Burmistrz Trzemeszna przedstawił Radzie Miejskiej projekt planu miejscowego wraz adnotacją, że do projektu planu nie złożono żadnych uwag. Powyższe oznacza, iż dochowano procedury uchwalania planu.

Przechodząc do oceny, czy przy podjęciu zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego Sąd rozważył jak daleko sięga ochrona przysługującego skarżącym prawa własności oraz gdzie należy postawić w kontekście tego prawa granice przysługującego radzie gminy władztwa planistycznego. Podkreślono, że właściciel w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą (art. 140 § 1 kc). Ustawodawca wyraźnie zastrzegł, że w granicach określonych przez "ustawy" i "zasady współżycia społecznego" właściciel może korzystać z rzeczy z wyłączeniem innych osób. W tych samych granicach właściciel może swoją rzeczą rozporządzać. Zgodnie natomiast z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustaw i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Z kolei w myśl wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasady proporcjonalności, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają z przepisów bardzo wielu ustaw. W niniejszej sprawie istotne jest ograniczenie wynikające z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Na mocy przepisów powołanej ustawy organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności (użytkowania wieczystego) innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym ustalenia planu miejscowego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności (użytkowania wieczystego) nieruchomości. Zaznaczono, że uprawnienia przyznanego w art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gmina nie może wykonywać dowolnie. Przepis art. 1 ust. 2 pkt 1 i 9 tej ustawy przewiduje, że w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz potrzeby interesu publicznego, lecz nakazuje także uwzględniać prawo własności - art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy. Brzmienie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wskazuje, że "interes publiczny" nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Przyjęte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, w tym interesu gminy z interesem obywateli wynikającym np. z prawa własności nieruchomości gruntowych.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że podstawowa zasada równości wobec prawa wymaga wyważenia wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie. Istota działania zasady wyważania przeciwstawnych interesów opiera się na prawidłowej realizacji dwóch elementów tej zasady: wyważaniu wartości interesów i rezultacie wyważenia. Nakaz wyważenia interesów jest w szczególności naruszony, jeżeli: nie doszło w ogóle do wyważenia interesów, do procesu wyważania nie zostały włączone wszystkie wymagające wyważenia interesy, bezpodstawnie przyjęto regułę dominacji któregokolwiek rodzaju interesu bądź naruszono zasadę sprawiedliwości (por. M. Wyrzykowski - Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym, Warszawa 1986, s.177-178, W. Szwajdler - Zagospodarowanie przestrzenne - Regulacja prawna, Wydawnictwo Comer 1995, s.125). Jednocześnie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r., nr 4, poz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części - nawet znacznej - atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą - nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności. Nie jest zatem wykluczona sytuacja, w której nawet wyłączenie możliwości zabudowania nieruchomości i zagospodarowania jej przestrzeni nie będzie oznaczało naruszenia istoty prawa własności.

W odniesieniu do przedmiotowej uchwały w części dotyczącej przeznaczenia terenu obejmującego nieruchomość skarżących - działka nr [...]/1 w Ławkach w części pod rolnictwo, w części pod zabudowę zagrodową, Sąd stwierdził, że kwestionowane przez skarżących ustalenia nie przekreślają możliwości korzystania bądź rozporządzania nieruchomością zgodnie z przysługującym skarżącym prawem własności. Na terenach oznaczonych w planie symbolem 1RM (dla terenów zabudowy zagrodowej) wprowadzono zakaz sytuowania budynków o wysokości większej niż 10m oraz zakaz lokalizowania przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, z wyłączeniem inwestycji infrastrukturalnych, przewidzianych do realizacji w planie. Ze skargi, jak i załączników do niej wynika, że skarżący zamierzali na należącej do nich działce zbudować składowisko odpadów niebezpiecznych o kodzie 17 06 05* - zawierających azbest. Przepis § 2 pkt 41 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397 ze zm.) uznaje składowiska odpadów niebezpiecznych za przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Oznacza to, że zamierzona przez skarżących inwestycja została – jako to ujęli sami skarżący – "zablokowana" zaskarżonym planem miejscowym. Nie zmienia to jednak faktu, że pomimo wprowadzenia przez uchwałodawcę zakazu lokalizowania na działce należącej do skarżących przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko z wyłączeniem inwestycji infrastrukturalnych, przewidzianych do realizacji w planie, właściciele działki nr [...]/1 mogą nadal wykonywać przysługujące im prawo własności. Prawo to zostało nieznacznie ograniczone. Trzeba bowiem wyjaśnić, że w zgodzie z przeznaczeniem określonym w planie skarżący mogą na tym terenie podjąć zabudowę zagrodową w ramach gospodarstwa rolnego, hodowlanego, czy ogrodniczego. Zasadniczo zatem uchwała zabrania im jedynie lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2012 r. (sygn. akt: II OSK 796/12, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym ograniczenia, które mogą się pojawiać w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały. Zatem w granicach władztwa planistycznego mieściło się w niniejszej sprawie działanie Rady Miejskiej w Trzemesznie zmierzające od odmiennego, aniżeli zamierzonego przez skarżących określenia przeznaczenia terenu. Nie doszło zatem do naruszenia istoty prawa własności poprzez zaskarżone ustalenia uchwały nr XXXIV/273/2012 Rady Miejskiej w Trzemesznie z dnia 31 października 2012 r.

Podkreślono również, że organ planistyczny przewidując zakaz lokalizacji wspomnianych przedsięwzięć w obrębie całego obszaru opracowania planu zastosował w tym zakresie jednakowe kryteria w stosunku do wszystkich podmiotów mających tytuły prawne do nieruchomości objętych ustaleniami planu. Nie ulega wszakże wątpliwości, iż przysługujące gminie władztwo planistyczne może być skutecznie zrealizowane jedynie w planie zagospodarowania przestrzennego, który został uchwalony przy zachowaniu, określonych ustawą, zasad i trybu sporządzania planu.

W ocenie Sądu ustalenia zaskarżonego planu miejscowego nie naruszają również ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Trzemeszno (uchwała nr XIX/132/99 Rady Miejskiej w Trzemesznie z dnia 30 grudnia 199 r. ze zm.). Wyjaśniono, że zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, a stosownie do art. 20 ust. 1 ustawy plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Z zapisów Studium wynika, że wieś Ławki znajduje się w obszarze B z funkcją lokalną – produkcja i obsługa rolnictwa na potrzeby wewnętrzne gminy, z możliwością rozwoju funkcji turystycznej, ze wskazaniem tworzenia miejsc pracy poza sektorem rolnictwa – usługi, rzemiosło. Obszar obejmujący działkę należącą do skarżących (dz. nr [...]/1) został określony, jeśli chodzi o strefy rolniczej przestrzeni produkcyjnej jako strefa R3 – rolnictwa ekstensywnego, dla której przyjęto następujące ustalenia: 1) zachowanie dotychczasowych form użytkowania rolniczego, z możliwością poszerzenia rynku pracy o usługi i rzemiosło, 2) wprowadzenie zalesień na terenach nieprzydatnych rolniczo, a tym samym podnoszenie walorów krajobrazowych oraz 3) wprowadzenie dodatkowej funkcji turystycznej, szczególnie agroturystyki, jako uzupełnienie budżetów rolniczych. Zważywszy, że w zaskarżonym planie miejscowym obszar obejmujący działkę skarżących został przeznaczonych pod tereny rolniczego wykorzystania (symbol 1R) oraz zabudowy zagrodowej (1RM) należy uznać, że organy gminy uwzględniły powyższe ustalenia Studium.

Odnosząc się do zarzutu powołania przez Radę Miejską w Trzemesznie w uzasadnieniu zaskarżonej uchwale nieobowiązującego przepisu art. 17 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Sąd pierwszej instancji stwierdził, że rację mają skarżący, że powołany przepis został uchylony z dniem 21 października 2010 r. ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2010 r. Nr 130, poz. 871). Zważyć jednak należy, iż samo błędne powołanie w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały nieobowiązującego przepisu nie świadczy o naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego, istotnym naruszeniu trybu jego sporządzania, a także naruszeniu właściwości organów w tym zakresie, które powodowałyby nieważność uchwały rady gminy w całości lub części (art. 28 ust. 1 ustawy). Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie nakładają bowiem na radę gminy obowiązku sporządzenia uzasadnienia uchwały o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem nawet jego brak nie stanowi naruszenia zasad uchwalenia planu (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 grudnia 2011 r., sygn. akt: II SA/GL 556/11, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym bardziej błąd w uzasadnieniu uchwały dotyczący przytoczenia nieobowiązującego przepisu, nie świadczy o naruszeniu zasad i trybu sporządzenia planu miejscowego, w sytuacji, gdy kontrola legalności podjęcia uchwały w przedmiocie planu miejscowego pozwala uznać, że przy jej podjęciu nie doszło innych naruszeń prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli J.C., H.C. i T.J. zaskarżając ten wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 oraz art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez:

- pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia odniesienia się do zarzutów skarżących w przedmiocie istotnego naruszenia procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności zarzutu braku uzasadnienia rozstrzygnięć Burmistrza Miasta i Gminy Trzemeszno wydanych na podstawie przepisu art. 17 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

- dokonanie błędnych ustaleń faktycznych i bezzasadne przyjęcie, iż opublikowanie ogłoszenia o sporządzonym projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w Trzemeszyńskim Miesięczniku Informacyjnym Kosynier stanowi należyty sposób publikacji zgodnie z przepisem art. 17 pkt 1 w związku z art. 17 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sytuacji wcześniejszej publikacji ogłoszeń w innym czasopiśmie,

- dokonanie błędnych ustaleń faktycznych i bezzasadne przyjęcie, że opublikowanie ogłoszenia o sporządzonym projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w Trzemeszyńskim Miesięczniku Informacyjnym Kosynier stanowi należyty sposób publikacji zgodnie z przepisem art. 17 pkt 1 w związku z art. 17 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w sytuacji, w której zasady doświadczenia życiowego i logiki nakazują przyjąć, iż gdyby ogłoszenie to było dokonane prawidłowo, przynajmniej niektórzy z tak dużej liczby mieszkańców aktywnie uczestniczących we wcześniejszym etapie procedury planistycznej, zgłosiliby swoje uwagi do projektu,

- błędne ustalenie, iż prawo własności skarżących "zostało nieznacznie ograniczone", podczas gdy z akt sprawy wynika, że uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego uniemożliwia skarżącym realizację przygotowywanej od wielu lat inwestycji i w ten sposób ograniczając swobodę dysponowania nieruchomością wynikającą z prawa własności w sposób znaczący,

- błędne ustalenie, że w sprawie należy rozważyć interes prywatny właścicieli nieruchomości z interesem publicznym, podczas gdy w istocie należało rozważyć dwojakiego rodzaju interes publiczny, z jednej strony dbanie o ochronę środowiska naturalnego poprzez zlokalizowanie inwestycji celu publicznego, z drugiej interes grupy mieszkańców przeciwstawiających się tej inwestycji,

- błędnym ustaleniu, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie obejmuje terenów górniczych, podczas gdy z treści uchwały oraz pism skarżących jednoznacznie wynika, że znaczna część terenu objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego to dawne nielegalne wyrobiska żwiru;

2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 147 § 1 w związku z art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez jego błędne niezastosowanie pomimo występowania w sprawie podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały w całości;

3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niedokonanie kontroli całej procedury planistycznej, a w szczególności zaniechanie kontroli zgodności z prawem wydanego przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Poznaniu postanowienia z dnia 19 grudnia 2012 r.;

4) naruszenie art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wyjście w uzasadnianiu wyroku poza akta sprawy i powołanie się na treść dokumentu przedłożonego przez pełnomocnika organu w odpowiedzi na skargę - postanowienia Sądu Wojewódzkiego z Bydgoszczy z dnia 13 października 1993 r., bez wydania w tej sprawie postanowienia dowodowego;

5) w przypadku nieuwzględnienia powyższego zarzutu, naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 233 § 1 kodeksu postępowania cywilnego w związku z art. 106 § 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędną ocenę dowodu w postaci postanowienia Sądu Wojewódzkiego w Bydgoszczy z dnia 13 października 1993 r. i błędne przyjęcie, że dowód ten potwierdza zarejestrowanie czasopisma "Trzemeszyński Miesięcznik Informacyjny Kosynier" w rejestrze prowadzonym przez Sąd, podczas gdy z treści dokumentu wynika, że dotyczy on czasopisma o innej nazwie;

6) błędną wykładnię przepisu art. 17 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegającą na błędnym przyjęciu, że wynikająca z tego przepisu norma prawna nie nakazuje przedstawienia przez organ uzasadnienia negatywnego rozstrzygnięcia złożonych wniosków;

7) błędną wykładnię przepisu art. 17 pkt 1 w związku z art. 17 pkt 9 oraz 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegającą na błędnym przyjęciu, że przepis ten bezwarunkowo umożliwia dokonanie ogłoszenia o sporządzonym projekcie planu miejscowego w innej prasie miejscowej aniżeli ogłoszenie o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, niezależnie od wpływu takiej zmiany na tok konkretnego postępowania planistycznego;

8) błędne niezastosowanie w sprawie przepisu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z przepisem art. 17 pkt 11, pkt 9, pkt 4 oraz pkt 1 tej ustawy, mimo iż w sprawie spełnione zostały przesłanki jego zastosowania, w postaci istotnego naruszenia trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

9) błędne niezastosowanie w sprawie przepisu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z przepisem art. 1 ust 2 pkt 1 oraz pkt 9 tej ustawy, mimo że w sprawie spełnione zostały przesłanki jego zastosowania w postaci naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

10) błędną wykładnię przepisu art. 18 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegającą na przyjęciu, że w sytuacji, w której organ nie uzasadnił odmownego rozpoznania wniosków mieszkańców, a nadto wadliwie poinformował o sporządzeniu projektu planu, organ nie miał obowiązku zakwalifikowania wcześniejszych wniosków jako uwag do projektu, podczas gdy wnioski te wobec ich nienależytego rozpatrzenia uznać należało właśnie za uwagi do projektu;

11) błędne niezastosowanie w sprawie przepisu art. 6 ust. 1 pkt 15 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze skutkujące błędnym przyjęciem, że tereny objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie są terenami górniczymi;

12) błędną wykładnię przepisów art. 2, art. 7, art. 20, art. 21 ust. 1, art. 22, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, art. 140 kodeksu cywilnego oraz art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że istotne ograniczenie prawa własności skarżących może nastąpić poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bez jakiegokolwiek uzasadnienia wynikającego z tego aktu ograniczenia prawa własności oraz odniesienia się do wniosków właścicieli objętych planem nieruchomości;

13) błędną wykładnię przepisu art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, że wynikająca z tego przepisu norma nakazująca w planowaniu przestrzennym uwzględniać wymagania ładu przestrzennego, nie stoi na przeszkodzie sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu niepowiązanego funkcjonalnie, wyłącznie w celu uniemożliwienia zrealizowania inwestycji celu publicznego;

14) błędną wykładnię przepisu art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegającą na błędnym przyjęciu, że władztwo planistyczne Gminy może być przez nią wykonywane dowolnie, bez uzasadnienia danych rozstrzygnięć planistycznych.

Niezależnie od wskazanych powyżej podstaw skargi kasacyjnej wskazano, że zachodzi przesłanka do stwierdzenia nieważności postępowania prowadzonego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu, na podstawie przepisu art. 183 § 2 pkt 2 w związku z art. 36 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi albowiem pełnomocnik organu nie był należycie umocowany.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania. Ponadto wnieśli o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych, a na podstawie przepisu art. 106 § 3 w związku z art. 193 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o dopuszczenie dowodów z dokumentów załączonych do skargi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów postępowania podniesiono, że Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w żadnym miejscu nie odnosi się do jednego z kluczowych zarzutów skarżących, potwierdzającego podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Trzemesznie nr XXXVI/273/2012 z dnia 31 października 2012 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego we wsi Ławki, gmina Trzemeszno, a mianowicie braku jakiegokolwiek uzasadnienia dla Zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy Trzemeszno z dnia 16 maja 2012 r. oddalającego wnioski licznej grupy mieszkańców co do postanowień planu miejscowego.

Wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny koncentruje swoje wywody wyłącznie na tym, że w ocenie tego Sądu możliwym jest rozpoznanie "łącznie" wniosków. W tym zakresie skarżący podzielają stanowisko Sądu, lecz nie ta kwestia stanowiła istotę zarzutu. Jak bowiem skarżący podnosili w skardze z dnia 26 marca 2013 r., zarzucali oni istotne naruszenie procedury sporządzania planu poprzez brak poinformowania zainteresowanych mieszkańców o tym, jakimi przesłankami oraz racjami kierował się organ oddalając złożone wnioski, albowiem rozstrzygnięcie Burmistrza nie zawierało jakiegokolwiek uzasadnienia.

Sąd na stronie 15 uzasadnienia wyroku odwołuje się do poglądu doktryny, jednakowoż dotyczącego innego przepisu prawa. Stanowisko Z. Niewiadomskiego dotyczy bowiem uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zaś do etapu poprzedzającego, a zatem rozpoznania wniosków złożonych w związku z informacją o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Brak jest w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia logicznego i spójnego wywodu potwierdzającego to, iżby w ocenie Sądu rozpatrzenie wniosków mieszkańców nie wymagało uzasadnienia.

Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowanym w wyroku z dnia 7 marca 2013 r. II FSK 1377/2011: "Niewątpliwie obowiązkiem sądu administracyjnego jest wydanie orzeczenia "na podstawie akt sprawy" (art. 133 § 1 ppsa) i wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, rozumiana powinność obejmuje pełne i dostatecznie wnikliwe odniesienie się do rozpatrywanego stanu faktycznego i prawnego sprawy, z uwzględnieniem racji podniesionych przez stronę skarżącą. Jakkolwiek nie ma jednej, obiektywnej miary wypełniania owego obowiązku, ważne jest, że do jego naruszenia dochodzi wówczas, gdy w pisemnym uzasadnieniu zapadłego orzeczenia, okoliczności, twierdzenia i argumenty istotne dla przeprowadzonej oceny prawnej zostały pominięte albo rozważone tylko w części." Z tych też względów skarżący zarzucają naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w uzasadnianiu wyroku Sąd nie odnosi się do jednego z kluczowych zarzutów skarżących.

Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd miał obowiązek skontrolować legalność całej procedury planistycznej, poczynając od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, poprzez jej ogłoszenie w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenia, zawiadomień na piśmie o podjęciu takiej uchwały instytucji i organów właściwych do uzgadniania i opiniowania planu, prognozy oddziaływania na środowisko, prognozy skutków finansowych uchwalenia planu, wystąpień o opinie do organów aż do podjęcia uchwały. W ocenie skarżących Sąd w niniejszej sprawie nie wyjaśnił rozbieżności pomiędzy stanowiskiem zaprezentowanym przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Poznaniu w postanowieniu z dnia 19 grudnia 2012 r., a treścią uchwały, w której organ uwzględnia konieczność rekultywacji terenu po dawnych wyrobiskach górniczych. W szczególności Sąd nie poddał ocenie legalności postanowienia, którego niezgodność z prawem skarżący mogli podnieść wyłącznie na etapie badania zgodności z prawem całej uchwały przez Sąd, w przeciwieństwo do organu, który winien wnieść zażalenie na to postanowienie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2010 r. II OSK 1097/2009).

Nadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oparł swoje rozstrzygnięcie na dowodzie w postaci dokumentu, mimo że Sąd nie wydał w tej sprawie pozytywnego postanowienia dopuszczającego tenże dowód. Sąd oparł się bowiem na dokumencie w postaci postanowienia Sądu Wojewódzkiego w Bydgoszczy z dnia 13 października 1993 r., na mocy którego dokonano wpisu "Kosyniera Trzemeszyńskiego" do rejestru dzienników i czasopism. Tym samym Sąd naruszył w tym względzie przepis art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wyjście w uzasadnianiu wyroku poza akta sprawy.

Niezależnie od oparcia rozstrzygnięcia o dokument, który nie został włączony do materiału dowodowego spawy, Sąd w sposób sprzeczny z zasadami doświadczenia życiowego oraz logiki dokonał jego oceny. Brak jest bowiem podstaw do przyjęcia, iż przedmiotowe postanowienie Sądu Wojewódzkiego potwierdza to, iżby "Trzemeszyński Miesięcznik Informacyjny Kosynier" był zarejestrowanym zgodnie z prawem prasowym czasopismem. Sąd zdaje się nie zauważać tego, iż przedmiotowe postanowienie dotyczy czasopisma o nazwie "Kosynier Trzemeszyński," a zatem periodyku o innej nazwie. W tym zakresie zatem Sąd naruszył przepis art. 233 § 1 k.p.c. w związku z przepisem art. 106 § 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Odnośnie do uzasadnienia zarzutu naruszenia prawa materialnego strony skarżące kasacyjnie wskazały, że w toku prac nad projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 36 mieszkańców Gminy złożyło wnioski o uwzględnienie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lokalizacji inwestycji celu publicznego w postaci bezpiecznego dla środowiska składowiska odpadów zawierających azbest.

Zarządzeniem z dnia 16 maja 2012 r. Burmistrz Miasta i Gminy Trzemeszno oddalił wszystkie wnioski mieszkańców. Burmistrz nie podał przy tym jakiejkolwiek przyczyny, która rzekomo stanowić miała przesłankę oddalenia tychże wniosków. Ten sposób rozpoznania wniosków pokazuje, iż de facto udział społeczeństwa w podejmowaniu decyzji o sposobie zagospodarowania przestrzeni, który jest jedną z naczelnych zasad planowania przestrzennego, w niniejszym postępowaniu był czysto fikcyjny. Nie sposób bowiem pogodzić z podstawowymi zasadami procedury planistycznej sytuacji, w której na pisma licznej grupy mieszkańców, którzy przedstawiają szereg argumentów przemawiających za zlokalizowaniem celu publicznego, Burmistrz odpowiada zestawieniem tabelarycznym ograniczając się do słów "wniosek nieuwzględniony w całości".

Sąd w uzasadnieniu wyroku formułuje tezę, zgodnie z którą przepis art. 17 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie nakazuje, aby rozstrzygnięcie Burmistrza w przedmiocie złożonych wniosków musiało zawierać uzasadnienie. Nie sposób jest zgodzić się z tym stwierdzeniem. Wadliwość tejże argumentacji potwierdza między innymi jednoznacznie sformułowana przez Naczelny Sąd Administracyjny teza zawarta w wyroku z dnia 9 marca 2012 r. (II OSK 2691/2011): "Rzeczywiście przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie formułują wprost obowiązku uzasadnienia uchwał o nieuwzględnieniu wniesionych uwag. Nie oznacza to jednak, ze gmina nie ma obowiązku wyjaśnienia właścicielom nieruchomości dlaczego wniesionych uwag nie uwzględniła. Ograniczenie prawa własności a więc prawa chronionego przepisami Konstytucji oraz art. 140 Kodeksu Cywilnego wymagają przedstawienia właścicielowi nieruchomości przyczyny ograniczenia prawa własności niezależnie od tego czy przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określają wprost taki wymóg czy też nie. Takie uzasadnienie ograniczenia prawa własności nie musi mieć sformalizowanej i rozbudowanej formy, ale powinno wystąpić na pierwszym etapie procedury planistycznej np. w trakcie dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami, przy rozpatrywaniu uwag przez wójta, burmistrza oraz prezydenta miasta a najpóźniej w trakcie sesji, na której następuje odrzucenie uwag przez radę i podjęcie uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego." Skarżący w pełni podzielają powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, powołując się uzupełniająco w tym zakresie na konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego, która stanowi kolejną podstawę do uznania, iż ograniczenie prawa własności nieruchomości nie może odbywać się arbitralnie, bez jednego zdania uzasadnienia dlaczego zostaje ono tak dalece ograniczone. Mimo że uchwalanym aktem prawa miejscowego organ w sposób drastyczny ogranicza możliwość wykonywania przez właścicieli prawa własności nieruchomości, nie uzyskują oni w jakimkolwiek "momencie" procedowania nad planem chociażby krótkiej informacji o podstawach nieuwzględnienia w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ich wniosków.

Skarżący podnoszą, iż ratio legis przepisów określających procedurę uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest umożliwienie mieszkańcom kształtowania zagospodarowania przestrzeni poprzez składane wnioski. Za sprzeczne z podstawową zasadą postępowania w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uznać należy postępowanie organu, które nie tylko nie uwzględnia uwag społeczności, ale przede wszystkim nie odnosi się do nich w jakiejkolwiek formie. Pokazuje to, iż w istocie prowadzone postępowanie w ogóle nie dopuszczało do głosu stanowiska prezentowanego przez lokalną społeczność.

Przechodząc do uzasadnienia kolejnych zarzutów skargi wskazano, iż Sąd błędnie dokonuje wykładni przepisów art. 17 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przyjmując, że przepis ten należy wykładać wyłącznie literalnie, posiłkując się odwołaniem do ustawowej definicji czasopisma zawartej w prawie prasowym. Tymczasem zawartą w tymże przepisie normę prawną należy wyinterpretować odwołując się do wykładni celowościowej, albowiem wykładnia literalna nie oddaje w sposób prawidłowy jego sensu. W szczególności przepis ten ma na celu zagwarantowanie dotarcia do jak największej części społeczeństwa, a najlepiej do wszystkich mieszkańców potencjalnie zainteresowanych w sprawie. Zatem nie jest celem samym w sobie opublikowanie ogłoszeń w takim czy innym czasopiśmie, lecz opublikowanie tychże ogłoszeń tak, aby umożliwić zapoznanie się z ich treścią ogółowi mieszkańców. W niniejszej sprawie dokonana zmiana czasopisma, w którym opublikowano ogłoszenie jest istotnym naruszeniem procedury planistycznej.

Skarżący częściowo przyznali rację Sądowi, który stwierdza, iż przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasadniczo nie zabraniają zmiany czasopisma do ogłoszeń w toku procedowania nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Tym niemniej Sąd błędnie odczytał zarzut skarżących, przez co został on spłycony. Istotą zarzutu skarżących jest bowiem to, że w ich ocenie niedopuszczalnym jest takie wykładanie przedmiotowego przepisu, które in genere uznawałoby wszelkie zmiany publikatora ogłoszeń w toku procedury planistycznej za zgodne z przepisem art. 17 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Należy bowiem w okolicznościach danej sprawy ocenić, jakie konsekwencje dla konkretnej procedury planistycznej takowa zmiana wywołała. W przedmiotowej sprawie nie może ulegać wątpliwości, iż zmiana czasopisma wprowadziła dezorientację znacznej części mieszkańców, którzy nie mogli wnieść swych uwag w terminie. W szczególności nie sposób przyjąć w zgodzie z zasadami doświadczenia życiowego i logiki, iżby chociaż niektórzy z tak licznego grona mieszkańców aktywnie uczestniczących we wcześniejszym etapie procedury, nie wnieśli uwag do projektu, gdyby informacja o jego sporządzeniu do nich dotarła.

Podkreślono, że procedura planistyczna w sposób autonomiczny, a jednocześnie znacznie bardziej uciążliwy dla osób zainteresowanych, aniżeli przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, określa sposób poinformowania społeczeństwa o toczącym się postępowaniu. Stąd też szczególnie istotne jest jej dochowanie przez organ. Skarżący nie zgadzają się w tym miejscu z intencjami Sądu, który zdaje się formułować tezę, że niezależnie od wątpliwości związanych z sposobem ogłoszenia w czasopiśmie, mieszkańcy i tak mogli powziąć informację z dwóch pozostałych "źródeł", tj. z ogłoszenia na tablicy ogłoszeń w Urzędzie oraz tablicy sołeckiej (s. 17 uzasadnienia wyroku). Doświadczenie życiowe pokazuje, iż te sposoby ogłoszeń są w czasach współczesnych w dużej mierze anachroniczne. Ponadto te sposoby komunikacji nie dają szans na zapoznanie się z ich treścią osobom, które są właścicielami terenu, lecz nie mieszkają w tym miejscu. Nadto nie bez znaczenia jest tutaj okoliczność, że ogłoszenie oraz termin obejmowało okres wakacyjny, co tym bardziej uzasadnia stanowisko skarżących.

Skarżący podnieśli, że czasopismo Kosynier jest miesięcznikiem o niskim nakładzie, co tym bardziej wyklucza możliwość uzyskania przez szerszy krąg mieszkańców informacji o postępowaniu w odpowiednim czasie tym bardziej, iż organ określił jednomiesięczny termin na wniesienie uwag: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 11 października 2007 (II SA/Bk 381/2007) stwierdza, że "Zaniechanie poinformowania społeczeństwa danej miejscowości w sposób zwyczajowo w tej miejscowości przyjęty o wszczętej procedurze planistycznej, dotyczącej określenia zasad zagospodarowania części obszaru miejscowości, należy uznać za istotne naruszenie trybu sporządzania planu. Istotność naruszenia wynika z ograniczenia lokalnej społeczności możliwości składania uwag do projektu planu i pozbawienia jej wiedzy, co do możliwości uczestnictwa w publicznej dyskusji nad projektem planu". Jeżeli zatem Burmistrz dokonuje obwieszczenia o przygotowanym projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w innym czasopiśmie, aniżeli wcześniej, o nikłym nakładzie oraz poczytności, które ponadto utożsamiane jest w społeczności lokalnej nie jako źródło bieżących informacji, lecz jako comiesięczna broszura zawierająca zbiór kilkunastu tekstów dotyczących Gminy, nie można uznać, iżby faktycznie obwieszczenie zostało w prawidłowy sposób ogłoszone. Zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu błędnie nie uznał, iż zmiana publikatora ogłoszeń w toku postępowania nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i to na czasopismo trudno dostępne, wydawane miesięcznie i w nikłym nakładzie, jest w realiach niniejszej sprawy rażącym naruszeniem trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a ściślej przepisu art. 17 pkt 1 w związku z art. 17 pkt 9 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skutkujące faktycznym uniemożliwieniem udziału społeczeństwa w postępowaniu.

Skarżący podnieśli, że w przedmiotowej sprawie zgłoszone przez mieszkańców na wcześniejszym etapie wnioski do planu winny być uznane za uwagi do projektu planu w rozumieniu przepisu art. 18 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jeżeli bowiem mieszkańcy pisemnie wyrazili swoje stanowisko, do którego to merytorycznie nie odniósł się Burmistrz w toku postępowania, wnioski te pozostawały jak najbardziej aktualne na etapie projektu, który nie odbiegał od pierwotnego założenia. Stąd też Rada Gminy winna zgodnie z przepisem art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odnieść się do każdego z wniesionych pism, czego również nie uczyniła.

Ponadto Sąd administracyjny w sposób błędny przyjął, że część terenów objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie jest terenem górniczym. W tym zakresie skarżący podnoszą, iż Sąd błędnie nie zastosował w sprawie przepisu art. 6 ust. 1 pkt 15 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze. Zgodnie z tymi przepisami terenami górniczymi są również tereny po dawnych kopalniach żwiru niezależnie od tego czy były one kopalniami legalnie lub też nielegalnie wydobywającymi złoża. Ustawa definiując tereny górnicze odwołuje się do działalności zakładów górniczych. Co istotne, przedsiębiorstwa są i pozostają zakładami górniczymi niezależnie od tego czy wydobywają złoża legalnie czy też nielegalnie.

W tym zakresie wnioskodawcy na podstawie przepisu art. 106 § 3 w związku z art. 193 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wnieśli o dopuszczenie dowodu w postaci zdjęć terenu potwierdzających powyższe twierdzenia.

W ocenie skarżących Sąd błędnie i bezrefleksyjnie oparł się na stanowisku Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego mimo, iż stanowisko to winno podlegać kontroli Sądu.

Ponadto Sąd znaczną część swoich wywodów skupia na zagadnieniu należytego wyważania interesów jednostek w stosunku do interesu publicznego. W tej sprawie Sąd winien jednakże dokonać wywodu uzasadniającego to, dlaczego różne rodzaje interesu publicznego mają mieć prymat przed innymi. W szczególności Sąd winien odnieść się do interesu publicznego w postaci dbałości o ochronę środowiska naturalnego, poprzez stworzenie możliwości bezpiecznego usunięcia materiałów zawierających azbest z posesji i ich składowania w sposób niezagrażający życiu i zdrowiu ludzi. Co niezmiernie ważne, do chwili obecnej znaczna część zabudowań pokryta jest eternitem, do którego usunięcia i zabezpieczenia będą zobowiązani właścicieli nieruchomości. Nagminną praktyką jest niestety to, iż tak niebezpieczne materiały są składowane w sposób niewłaściwy, co rodzi realne ryzyko dla środowiska. Wszystkie te argumenty przemawiają za koniecznością wybudowania bezpiecznego składowiska, z którego korzystać będą mogli okoliczni mieszkańcy. Z drugiej natomiast strony postawić należało obawy części mieszkańców przed tą inwestycją, których nota bene nie potwierdziła jakakolwiek Państwowa instytucja lub organ.

Naruszenie przez Sąd Administracyjny przepisu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, iż uchwalony plan miejscowy nie narusza zasad sporządzania planu, potwierdzają poniższe argumenty.

W ocenie stron skarżących kasacyjnie budzi uzasadnione wątpliwości sytuacja, w której plan miejscowy ma dotyczyć wyłącznie czterech działek, nie pozostających w stosunku do siebie w funkcjonalnym związku. Sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu o małej powierzchni, nota bene oznaczonego jako w znacznej części teren rolniczy oraz leśny, kłóci się z podstawową zasadą planowania przestrzeni. Ewidentnie pokazuje to, iż celem uchwalenia planu nie była chęć zorganizowania w sposób przemyślany przestrzeni urbanistycznej Gminy, lecz wyłącznie chęć zablokowania zlokalizowania inwestycji celu publicznego, o czym szerzej poniżej.

Skarżący podnoszą, iż od ponad pięciu lat (wniosek z dnia 28 stycznia 2008 r.) przed Burmistrzem Gminy Trzemeszno prowadzone jest postępowanie w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego - bezpiecznego dla środowiska składowiska azbestu na należącej do skarżących działce nr [...]/1 (znak: [...]) oraz postępowanie w przedmiocie uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań tejże inwestycji. Co istotne, skarżący nabyli przedmiotową nieruchomość, na której znajdują się pozostałości po kopalni żwiru, z intencją wykorzystania aktualnych nieużytków jako miejsce inwestycji celu publicznego. Tymczasem po zakupie nieruchomości, w toku postępowań administracyjnych Burmistrz wielokrotnie wydawał sprzeczne z prawem decyzje oraz postanowienia, które następnie uchylane były przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Ponadto postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło przewlekłość przedmiotowego postępowania. Mimo upływu tak długiego czasu postępowania te nie zostały ukończone.

Burmistrz Miasta i Gminy Trzemeszno wielokrotnie, w tym na posiedzeniu Rady Miejskiej publicznie oświadczał, iż podejmie wszelkie działania dla zablokowania lokalizacji inwestycji celu publicznego. Po wieloletnim przewlekaniu postępowania, de facto ostatnią możliwością zablokowania inwestycji celu publicznego było uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały. Skarżący podnoszą, iż sprzeczne z konstytucyjną zasadą zaufania obywateli do organów Państwa jest podjęcie zaskarżonej uchwały po pięciu latach blokowania inwestycji przez Burmistrza. Skarżący, jako właściciele działki nie objętej planem miejscowym oraz wnioskodawcy w postępowaniach administracyjnych prowadzonych ponad pięć lat, mieli prawo oczekiwać, iż sprawy zostaną zakończone w odpowiednim czasie, na ich korzyść. Tymczasem konstytucyjne prawo własności skarżących, którego jednym z elementów jest swobodne korzystanie z nieruchomości, zostało zaskarżoną uchwałą naruszone.

Wreszcie wskazano, że również znajdujący się w aktach sprawy protokół z sesji Rady Miejskiej Trzemeszna z dnia 30 listopada 2011 r. pokazuje, iż brak jakiejkolwiek dyskusji radnych nad projektem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pokazuje, iż procedura została wszczęta nie w celu uporządkowania ładu przestrzennego gminy, lecz wyłącznie w celu uniemożliwienia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ponadto nieprzypadkowa jest również zbieżność w czasie pomiędzy kolejnymi negatywnymi dla planów Burmistrza rozstrzygnięciami organów nadzorczych w toku postępowania w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, z "nagłym" zainteresowaniem organu sporządzeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tych samych terenów.

Skarżący podkreślają, iż z mocy art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gminie przysługuje niekwestionowane prawo władztwa planistycznego, realizowane w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w których Rada Gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu. Przepis ten upoważnia gminę do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalenie w aktach planistycznych przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Ograniczenia te gmina musi wprowadzać w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. Oznacza to, że gmina nie może przysługującego jej władztwa wykonywać dowolnie, a jej samodzielność w tym względzie nie jest nieograniczona. Uprawnienia gminy do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu nie mogą być nadużywane (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2008 r., II OSK 1716/2007). Tymczasem Sąd wadliwie nie dostrzegł tego, iż organ nadużył swych uprawnień planistycznych, poprzez arbitralne i nie poparte żadnym argumentem przyjęcie prymatu "obaw" części mieszkańców (not bene bezpodstawnych) nie tylko nad prawem własności nieruchomości innych mieszkańców, lecz przede wszystkim nad interesem publicznym w zapewnieniu bezpiecznego miejsca składowania odpadów niebezpiecznych, które to odpady aktualnie stwarzają zagrożenie dla życia lub zdrowia całej lokalnej społeczności.

W kwestii uzasadnienia zarzutu nieważności postępowania podniesiono, że treść pełnomocnictwa udzielonego pełnomocnikowi przez Burmistrza Trzemeszna pozostawia istotne wątpliwości co do jego rodzaju oraz zakresu. W szczególności z pełnomocnictwa nie wynika, że jest to pełnomocnictwo procesowe do reprezentowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie zarzuca między innymi nieważność postępowania sądowego będącą konsekwencją nienależycie umocowanego pełnomocnika organu. Wskazując na treść art. 183 § 2 pkt 2 w związku z art. 36 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podniesiono, że z treści pełnomocnictwa udzielonego pełnomocnikowi przez Burmistrza Trzemeszna nie wynika, że jest to pełnomocnictwo procesowe do reprezentowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym.

Z treści pełnomocnictwa nr [...] z dnia 22 kwietnia 2013 r. znajdującego się w aktach sprawy wynika, że Burmistrz Miasta i Gminy Trzemeszno "upoważnił radcę prawnego M.L. oraz adwokata J.G. z Kancelarii Leśny & Wspólnicy każdego samodzielnie do reprezentowania Gminy Trzemeszno w sprawie ze skargi J.C., H.C. oraz T.J. na uchwałę Rady Miejskiej w Trzemesznie Nr XXXVI/273/2012 z dnia 31 października 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego we wsi Ławki, gm. Trzemeszno". Wprawdzie w pełnomocnictwie tym nie wskazano, że obejmuje ono umocowanie do działania przed sądem, jednakże w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika z niego, że dotyczy ono sprawy ze skargi na przedmiotową uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która z istoty swej może być składana wyłącznie do sądu administracyjnego. W realiach niniejszej sprawy nie można zatem przyjąć, aby postępowanie przed Sądem pierwszej instancji było obarczone wadą nieważności.

Skoro w sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, to przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113).

Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116).

W ramach pierwszej podstawy kasacyjnej strony skarżące kasacyjnie zarzuciły naruszenie art. 144 § 4, art. 133 § 1, art. 147 § 1 w związku z art. 151, art. 134 § 1 oraz art. 233 §1 w związku z art. 106 § 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Naruszenia art. 141 § 4 oraz art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi strony skarżące kasacyjnie upatrują w pominięciu w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia odniesienia się do zarzutów skarżących w przedmiocie istotnego naruszenia procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności zarzutu braku uzasadnienia rozstrzygnięć Burmistrza Miasta i Gminy Trzemeszno wydanych na podstawie przepisu art. 17 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a także w dokonaniu błędnych ustaleń faktycznych i ocen opisanych w zarzucie nr 1.

W związku z tak sformułowanym zarzutem należy podkreślić, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji do zarzucania błędnego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2014 r., II GSK 1096/13, LEX nr 1572587). Przepis art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej Sąd pierwszej instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami. Sąd pierwszej instancji po przytoczeniu treści art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdził, że wszystkie z wymogów proceduralnych zostały zachowane (strona 14 uzasadnienia), a następnie uargumentował swoje stanowisko wskazując z powołaniem się na poglądy doktryny, że "rozstrzygnięcia organu sporządzającego projekt, tj. wójta (burmistrza, prezydenta miasta) dotyczące wniosków i uwag do projektu planu miejscowego nie wymagają uzasadnienia" (strona 15 uzasadnienia). Nie jest zatem uzasadniony zarzut nieodniesienia się przez Sąd do stanowiska skarżących w tym zakresie. Jak wyżej wskazano za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Tymczasem skarżący w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazują właśnie na błędne ustalenia faktyczne i oceny opisane w zarzucie nr 1. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i jakie znaczenie normy prawnych wynikających z art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przyjął Sąd pierwszej instancji, i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. Sąd ocenił stanowisko skarżących i odniósł się do stawianych przez nich zarzutów nie mając przy bezwzględnego obowiązku odnoszenia się osobno do każdego z argumentów, mających w ocenie stron świadczyć o zasadności zarzutu (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r., II FSK 2204/11, LEX nr 1351331).

Zgodnie z art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi". Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonego aktu sąd ocenia jego zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu przed organem administracyjnym materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., II OSK 795/07, LEX nr 483232). Podstawą orzekania sądu jest zatem materiał zgromadzony przez organy w toku całego postępowania przed tymi organami oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11, LEX nr 1296049).

Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1749/11, LEX nr 1145067). Nie jest naruszeniem art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaakceptowanie przez sąd jako zgodnej z przepisami postępowania oceny materiału dowodowego oraz przyjęcia za prawidłowe ustaleń będących konsekwencją tej oceny nawet, gdyby nie uwzględniało ono całości materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2008 r., II FSK 419/07, LEX nr 488560.). W ramach zarzutu art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie można też skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny zaskarżonego aktu oraz innych dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji, z którą nie zgadza się strona skarżąca (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., I OSK 1350/11, LEX nr 1149159; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10, LEX nr 1132105). Do naruszenia art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dochodzi zatem wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., I FSK 497/09, LEX nr 594014; wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., II OSK 1645/09, LEX nr 746707; wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., II OSK 763/12, LEX nr 1219174).

Sąd pierwszej instancji nie mógł zatem naruszyć art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieodniesienie się do zarzutów skarżących bądź poprzez dokonanie błędnych – w ocenie stron skarżących kasacyjnie - ustaleń faktycznych i ocen opisanych w zarzucie nr 1. Z kolei brak wydania postanowienia o dopuszczeniu dowodu z dokumentu, tj. postanowienia Sądu Wojewódzkiego z Bydgoszczy z dnia 13 października 1993 r., sygn.. akt: I Ns Rej Pr 47/93 nie miał wpływu na wynik sprawy, skoro postanowienie to zostało dołączone do akt sprawy wraz z odpowiedzią na skargę, a strony skarżące miały możliwość zapoznania się z jego treścią poprzez dostęp do akt sprawy.

Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia art. 233 § 1 kodeksu postępowania cywilnego w związku z art. 106 § 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędną ocenę dowodu w postaci postanowienia Sądu Wojewódzkiego w Bydgoszczy z dnia 13 października 1993 r. Należy bowiem zwrócić uwagę, że według art. 106 § 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Przepis art. 106 § 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dotyczy zatem postępowania dowodowego prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji i mógłby być skutecznie kwestionowany przy jednoczesnym skutecznym zarzucie naruszenia art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowiącego, że "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie" (zob. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2012 r., II OSK 1411/11, LEX nr 1367258). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się zaś, że art. 106 § 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie może być samodzielną (bez jednoczesnego powołania art. 106 § 3 cyt. ustawy) podstawą kasacyjną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 marca 2009 r., I OSK 561/08, LEX nr 580375; wyrok NSA z dnia 21 października 2014 r., I FSK 1575/14, LEX nr 1524622). Strona skarżąca kasacyjnie nie powiązała zarzutu naruszenia art. 106 § 5 w związku z art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W ramach pierwszej podstawy kasacyjnej strony skarżące kasacyjnie podniosły również zarzut naruszenia art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niedokonanie kontroli całej procedury planistycznej, a w szczególności zaniechanie kontroli zgodności z prawem wydanego przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Poznaniu postanowienia z dnia 19 grudnia 2012 r.

Zgodnie z art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Przepis ten można naruszyć wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (por.: wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r., I GSK 1151/11, LEX nr 1336157; wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., I OSK 1234/12, LEX nr 1260068; wyrok NSA z dnia 28 lutego 2012 r., II OSK 2395/10, LEX nr 1138160), a także wtedy gdy sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., II OSK 1580/11, LEX nr 1367333).

Kontrola procedury planistycznej przez Sąd pierwszej instancji obejmowała prawidłowość zastosowania trybu okresowego w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i w tym zakresie obowiązek kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie kryterium legalności został przez Sąd pierwszej instancji wykonany prawidłowo. Zgodnie z art. 24 ust. 1 tej ustawy organy, o których mowa w art. 11 pkt 6 oraz art. 17 pkt 6, w zakresie swojej właściwości rzeczowej lub miejscowej, opiniują i uzgadniają, na swój koszt, odpowiednio projekt studium albo projekt planu miejscowego, a uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jak podkreślono w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, właściwą formą kontroli postanowienia w przedmiocie uzgodnienia jest wniesienie zażalenia do samorządowego kolegium odwoławczego, przewidziane w art. 106 § 5 k.p.a., do którego odsyła art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2012 r., II OSK 827/12, LEX nr 1410770; wyrok NSA z dnia 15 października 2008 r., II OSK 1210/07, wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2008 r., II OSK 1312/09; wyrok NSA z dnia 6 lipca 2010 r., II OSK 1097/09), a następnie skargi do sądu administracyjnego. Sąd pierwszej instancji nie miał zatem podstaw do kwestionowania prawidłowości działania organu planistycznego opartego m.in. na ostatecznym postanowieniu Dyrektora Urzędu Górniczego w Poznaniu z dnia [...] grudnia 2012 r., a przedmiotem kontroli była właśnie procedura planistyczna i prawidłowość działania organu planistycznego.

Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia art. 147 § 1 w związku z art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego błędne niezastosowanie pomimo występowania w sprawie podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały w całości.

Naruszenie art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. naruszenie przepisu, który nie normuje postępowania przed sądami administracyjnymi, a reguluje jeden ze sposobów rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej, może być skutecznie zarzucane jedynie łącznie z zarzutami wskazującymi na konkretne uchybienia innym przepisom postępowania przy rozpoznawaniu skargi. Według art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności". W sprawach ze skarg na uchwały w przedmiocie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego przepis ten nie może być rozpatrywany bez jego powiązania ze szczególnymi regulacjami określającymi podstawy stwierdzenia nieważności tego rodzaju uchwał. W niniejszej sprawie przepisem takim jest art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym "Naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części". Skarżący kasacyjnie nie powiązali w ramach drugiej podstawy kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z zarzutem naruszenia art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Aby zarzut naruszenia art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi był zarzutem skutecznym należałoby wykazać, że sąd stwierdził nieważność uchwały po niezasadnym uwzględnieniu skargi, co z kolei można ocenić dopiero po zbadaniu poprawności zastosowania w sprawie art. 28 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W realiach niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji, który oddalił skargę na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie stosował art. 147 § 1 cyt. ustawy, nie mógł więc tego przepisu naruszyć.

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, tj. zarzuty oznaczone w skardze kasacyjnej numerami od 6 do 14 są zarzutami naruszenia prawa materialnego. Wprawdzie skarga kasacyjna nie przyporządkowuje poszczególnych zarzutów do konkretnego punktu art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym, jednakże z jej uzasadnienia wynika wprost, że strony skarżące podniosły te zarzuty w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej.

Strony skarżące kasacyjnie zarzuciły błędną wykładnię art. 17 pkt 4, art. 17 pkt 1 w związku z art. 17 pkt 9 i 11, art. 18 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zarzut nr 6, 7 i 10). Należy zwrócić uwagę, że wskazane przepisy art. 17, art. 18 i art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określają sekwencje czynności podejmowanych przez organ planistyczny i uczestników procedury planistycznej, a zatem są przepisami prawa procesowego a nie materialnego. Nie mógł być zatem uwzględniony zarzut naruszenia powyższych przepisów podnoszony w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej, chociaż naruszenie przepisów postępowania, podobnie jak naruszenie prawa materialnego, może również przejawiać się w dwóch różnych formach, tj. w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2015 r., II OSK 2194/13). W orzecznictwie NSA podkreśla się, że wadliwe przyporządkowanie zarzutu do właściwej podstawy kasacyjnej nie dezawuuje co do zasady takiego zarzutu, jeżeli sposób jego sformułowania pozwala na jego ocenę w ramach prawidłowej podstawy kasacyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2012 r., II FSK 2670/10, LEX nr 1415244). Sformułowanie zarzutu nr 6 i 7 skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie nie czyni zadość temu wymogowi. Dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest bowiem wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Podkreślić należy, że skarga kasacyjna jest środkiem prawnym służącym zaskarżaniu wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych. Podstawą skargi kasacyjnej może być m.in. "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", nie chodzi tutaj jednak o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych, ale o naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co oczywiście może się wiązać z zarzutami naruszenia procedury administracyjnej w sposób pośredni. Brak jednakże powiązania w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów regulujących postępowanie przed organami w ramach procedury planistycznej z naruszeniem przepisów Prawa o postępowaniu administracyjnym, jak również brak ich odniesienia do postępowania przed Sądem pierwszej instancji w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, prowadzić musiał do uznania zarzutu za niezasadny. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że powołanie przepisów postępowania przed organem administracji publicznej w oderwaniu od będących podstawą zaskarżonego wyroku przepisów postępowania sądowego, nie może być uznane za spełniające przesłanki podstaw kasacyjnych, o których mowa art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym, stosownie do treści art. 173 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest orzeczenie sądu (por. wyrok NSA z dnia 31 marca 2013 r., II FSK 925/10, LEX nr 1100417; wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012 r., I OSK 2088/12, LEX nr 1291377; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2012 r., I OSK 970/11, LEX nr 1112113; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II OSK 2535/12, LEX nr 1358516). Analiza zarzutów skargi kasacyjnej oraz treści jej uzasadnienia wykazuje, że podniesiony w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej zarzut naruszenia art. 17 pkt 4 oraz art. 17 pkt 1 w związku z art. 17 pkt 9 oraz 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skarżący kasacyjnie nie powiązali tego zarzutu z zarzutem naruszenia jakiegokolwiek przepisu postępowania sądowego.

Strony skarżące kasacyjnie zarzuciły również błędne niezastosowanie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mimo że w sprawie spełnione zostały przesłanki jego zastosowania, w postaci istotnego naruszenia trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w związku z naruszeniem art. 17 pkt 11, pkt 9, pkt 4 oraz pkt 1 tej ustawy) oraz w postaci naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w związku z naruszeniem art. 1 ust 2 pkt 1 oraz pkt 9 ustawy).

Oceniając powyższy zarzut należy stwierdzić, że przepis art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – jak była już o tym mowa wyżej – zawiera regulację określającą podstawy stwierdzenia nieważności m.in. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jest to zatem przepis, który wskazuje kryteria oceny uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz sankcje związane z naruszeniem zasad, istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu miejscowego oraz naruszeniem właściwości organów w tym zakresie. Nie jest trafne stanowisko stron skarżących kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji nie stosował tego przepisu. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd dokonał wykładni kryteriów "zasad sporządzania planu miejscowego" ani "istotnego naruszenia trybu sporządzania planu" i odniósł przyjęte rozumienie tych kryteriów do stanu faktycznego spraw, a w konsekwencji dokonanej subsumcji stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona i z tego powodu ją oddalił. W istocie zarzut stron skarżących kasacyjnie sprowadza się do stanowiska, że Sąd pierwszej instancji nie zastosował art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w taki sposób, jaki byłby właściwy w ocenie skarżących kasacyjnie. Jednakże podnosząc zarzut niewłaściwego zastosowania tego przepisu należałoby wykazać, że Sąd pierwszej instancji stosując ten przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Autor skargi kasacyjnej powinien zatem w pierwszej kolejności wykazać, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091). Strony skarżące kasacyjnie nie zajęły stanowiska w zakresie dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni kryteriów "zasad sporządzania planu miejscowego" ani "istotnego naruszenia trybu sporządzania planu", co oznacza, że niewłaściwego zastosowania art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upatrują co najwyżej w niewłaściwym uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, że stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W realiach niniejszej sprawy konieczne było wykazanie dlaczego działania organu kwalifikowane przez strony skarżące kasacyjnie jako naruszenia procedury planistycznej mają znamiona "istotnego naruszenia trybu sporządzania planu" oraz naruszenia "zasad sporządzania planu miejscowego", a to z kolei wymagało zajęcia stanowiska w zakresie przyjętego przez Sąd pierwszej instancji rozumienia "zasad sporządzania planu miejscowego" oraz "istotnego naruszenia trybu sporządzania planu". Nie zajęcie takiego stanowisko przez strony skarżące kasacyjnie nie daje podstaw do uwzględnienia zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Nie jest uzasadniony zarzut błędnej wykładni art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegającej na przyjęciu, że władztwo planistyczne Gminy może być przez nią wykonywane dowolnie, bez uzasadnienia danych rozstrzygnięć planistycznych. Przepis art. 3 ust. 1 cyt. ustawy stanowi, że "Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy". Jest to zatem przepis przyporządkowujący określone w nim zadania publiczne do kategorii zadań własnych gminy. Przepis ten nie określa sposobu korzystania przez organ planistyczny z tzw. władztwa planistycznego, tj. szczególnego rodzaju kompetencji organu planistycznego, nie dotyczy również kwestii uzasadniania rozstrzygnięć planistycznych. Wskazywanie, że Sąd pierwszej instancji wywiódł z tego przepisu wniosek o tym, że władztwo planistyczne może być wykonywane dowolnie, bez uzasadnienia rozstrzygnięć planistycznych nie znajduje oparcia w oparcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w którym nie zaprezentowano takiego stanowiska również w nawiązaniu do treści art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wbrew twierdzeniom stron skarżących kasacyjnie Sąd pierwszej instancji nie zaprezentował takiej wykładni art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, według której konieczność uwzględniania w planowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego nie stoi na przeszkodzie sporządzeniu planu miejscowego dla terenu niepowiązanego funkcjonalnie i wyłącznie w celu uniemożliwienia zrealizowania inwestycji celu publicznego. Sąd pierwszej instancji odwołał się do treści art. 1 ust. 2 pkt 1, 7 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w celu zwrócenia uwagi na katalog wartości, jakie powinny być uwzględniane w procedurze planistycznej i podkreślenia konieczności w sprawie różnego rodzaju interesów, w tym interesu publicznego i interesów indywidualnych opartych na normach regulujących prawo własności. Takie rozumienie przyjęte przez Sąd pierwszej instancji odpowiada treści art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W żadnym miejscu Sąd pierwszej instancji nie wypowiedział poglądu, według którego istotne ograniczenie prawa własności skarżących może nastąpić poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bez jakiegokolwiek uzasadnienia wynikającego z tego aktu ograniczenia prawa własności oraz odniesienia się do wniosków właścicieli objętych planem nieruchomości. Również zatem niezasadny okazał się zarzut błędnej wykładni przepisów art. 2, art. 7, art. 20, art. 21 ust. 1, art. 22, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, art. 140 kodeksu cywilnego oraz art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Należy zwrócić uwagę, że uchwała zaskarżona do Sądu pierwszej instancji zawiera uzasadnienie. Sąd nie wyraził poglądu o możliwości ograniczenia prawa własności w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bez odniesienia się do wniosków właścicieli nieruchomości. Braku podstaw do sporządzania uzasadnienia do rozstrzygnięć w przedmiocie wniosków składanych w czasie procedury planistycznej nie można utożsamiać z umocowaniem do arbitralnego ograniczania prawa własności, zwłaszcza w sytuacji, gdy organ planistyczny obowiązany jest do rozpatrzenia wniosków składanych w ramach procedury planistycznej, a sposób realizowania władztwa planistycznego podlega kontroli sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wreszcie jako niezasadny należy ocenić zarzut "błędnego niezastosowania w sprawie przepisu art. 6 ust. 1 pkt 15 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze" skutkującego przyjęciem, że tereny objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie są terenami górniczymi. Podnosząc zarzut powyższy zarzut strony skarżące kasacyjnie nie tylko nie wykazały, na czym polega błędne rozumienie tego przepisu przez Sąd pierwszej instancji, ani też jaka powinna być prawidłowa wykładnia tego przepisu, lecz w ogóle nie odnosiły się do kwestii jego określonego rozumienia. Nie odnosząc się do treści powyższego przepisu i jego rozumienia przyjętego przez Sąd pierwszej instancji, a podnosząc, że naruszenie tego przepisu polega na błędnym przyjęciu, że tereny objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie są terenami górniczymi zakwestionowano w istocie sposób zastosowania tego przepisu w świetle ustaleń dotyczących stanu faktycznego sprawy, które są w ocenie strony skarżącej kasacyjnie nieprawidłowe, tj. nieprawidłowa jest kwalifikacja, że tereny objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie są terenami górniczymi. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09). Skoro skarżący kasacyjnie w ramach podstaw kasacyjnych nie podważyli skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, a z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że okoliczności te kwestionują w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to w konsekwencji podniesiony zarzut naruszenia prawa materialnego jest zarzutem bezpodstawnym.

W sytuacji, gdy skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to należało ją oddalić na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku dowodowego zawartego w skardze kasacyjnej, ponieważ przeprowadzenie wnioskowanego dowodu z dokumentów nie było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a zatem nie zaistniała przesłanka z art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Stosownie do art. 204 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. Zgodnie z art. 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony.

Bezsporne jest, że uczestnik postępowania kasacyjnego Miasto Trzemeszno poniosło w tym postępowaniu koszty wynagrodzenia fachowego pełnomocnika prowadzącego sprawę w obydwu instancjach, a zatem należało zasądzić zwrot kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie 120 zł na podstawie § 18 ust. 1 pkt 2 lit. c w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 461).