Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: WSA Mariola Jaroszewska (spr.) WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 marca 2018 r. sprawy ze skargi Z. T. i K. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 września 2017 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.

Z. T. i K. T. wspólnicy spółki cywilnej portal informacyjny [..] wnieśli skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 września 2017 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania od decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej odmawiającej udostępnienia informacji publicznej w postaci kopii umów najmu lokali zajmowanych przez MOPS.

Zaskarżone postanowienie podjęto na podstawie art. 17 pkt 1 oraz art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 6 czerwca 2017 r. do MOPS wpłynął wniosek M. S., redaktora Portalu [..], o udostępnienie informacji publicznej poprzez wydanie m.in. kopii umowy na najem powierzchni w budynku frontowym "starego szpitala", którą MOPS zawarł z A. oraz umowy najmu z ZGM. Pismem z dnia 13 czerwca 2017 r. MOPS udostępnił wnioskowane dokumenty, z wyjątkiem umowy na najem powierzchni w budynku frontowym "starego szpitala" przy ul. [..]. Ponadto na podstawie art. 36 k.p.a. oraz art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej powiadomiono, że nie jest możliwe załatwienie sprawy w ustawowym 14-dniowym terminem, z uwagi na konieczność podjęcia czynności polegających na uzyskaniu zgody strony umowy najmu na udostępnienie kopii tej umowy.

Po uzyskaniu w dniu 22 czerwca 2017 r. od A. odpowiedzi o braku zgody na udostępnienie kopii umowy najmu zawartej pomiędzy A. a Gminą Miejską, Dyrektor MOPS wydał w dniu 13 sierpnia 2017 r. decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 oraz 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.), zwanej dalej u.d.i.p.

Odwołanie od tej decyzji złożył Z. T. w imieniu portalu [..] kwestionując podstawę odmowy udostępnienia informacji publicznej.

W toku postępowania odwoławczego Kolegium ustaliło na podstawie pisma Burmistrza z dnia 20 września 2017 r., że Dyrektor MOPS E.S. nie jest upoważniona do wydawania decyzji administracyjnych z zakresu informacji publicznej w imieniu Burmistrza. Natomiast zdaniem Burmistrza na podstawie u.d.i.p. Dyrektor MOPS jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także do odmowy jej udostępnienia.

Rozpoznając odwołanie Z.T. Kolegium przywołało przepis art. 134 k.p.a. oraz art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Wskazało, że wydając przedmiotową decyzję Dyrektor MOPS nie posiadał upoważnienia do działania w imieniu organu administracji publicznej - organu jednostki samorządu terytorialnego, nad którym nadzór instancyjny sprawuje Kolegium. Nie zmienia tego, według organu odwoławczego fakt, że art. 4 u.d.i.p. szeroko ujmuje podmioty obowiązane do udzielania informacji. Jak twierdzi organ, w zakresie gospodarki finansowej Gminy Miejskiej nadzór nad działaniem Dyrektora MOPS sprawuje Burmistrz (§ 18 uchwały nr XXI/229/12 z dnia 2 lipca Rady Gminy w sprawie nadania statutu Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej). Przedmiotowa informacja dotyczy spraw finansowych tej gminy, nawet jeśli Dyrektor MOPS dysponuje częścią budżetu, za którą ponosi odpowiedzialność.

Z tego statutu, w ocenie Kolegium, nie wynika samodzielna podstawa do wydania decyzji administracyjnej w sprawie informacji publicznej. Zatem decyzja nie spełnia wymogów z art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a., zgodnie z którym powinna zawierać podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji w imieniu Burmistrza. Pomimo nadania pismu kwalifikowanej formy decyzji, jak twierdzi SKO nie chodzi o akt administracyjny uprawniający do rozpatrzenia odwołania, z tych względów orzeczono na podstawie art. 134 k.p.a.

W skardze skarżący domagają się uchylenia postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego i zasądzenia od organu kosztów postępowania obejmujących koszty zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie:

1/ art. 17 pkt 1, art. 19. art. 65 i art. 134 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i wydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania, w sytuacji gdy SKO jest co do zasady jedynie do rozpoznawania spraw jako organ wyższej instancji dla organów jednostek samorządu terytorialnego wymienionych w art. 17 pkt 1 k.p.a. i w związku z tym powinno z urzędu przestrzegać swojej właściwości i na podstawie art. 65 k.p.a. uznać się niewłaściwym do rozpoznania odwołania od decyzji Dyrektora MOPS z dnia 3 sierpnia 2017 r. jako wydanej przez podmiot reprezentujący samorządową jednostkę organizacyjną na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 4, w oparciu o art. 17 ust. 1 u.d.i.p. na podstawie art. 17 ust. 2 u.d.i.p. potraktować je jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Dyrektora MOPS.

2/ art. 4 ust. 1 pkt 4 i art. 17 ust. 1 oraz ust. 2 u.d.i.p. stawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędne ich nie zastosowanie, w sytuacji gdy na podstawie art. 4 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. Dyrektor MOPS jako pomiot reprezentujący samorządową jednostkę organizacyjną (MOPS) jest uprawniony do wydania decyzji bez potrzeby dysponowania dodatkowym upoważnieniem do jej wydania w imieniu organu jednostki samorządu terytorialnego (w tym przypadku z upoważnienia Burmistrza Miasta), a z kolei środek odwoławczy nazwany "odwołaniem" faktycznie stanowi wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją w rozumieniu art. 17ust. 2 u.d.i.p.; w konsekwencji każdy inny organ i podmiot, do którego wpłynęłoby odwołanie od decyzji z dnia 3 sierpnia 2017 r. powinien uznać się za niewłaściwy i z powrotem przekazać Dyrektorowi MOPS do rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi rozwinięto postawione zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowislko zajęte w zaskarżonym postanowieniu.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje.

Skarga nie podlegała uwzględnieniu, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Kontrolując legalność postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 września 2017 r. sąd nie znalazł podstaw do zastosowania przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., celem uchylenia zaskarżonego postanowienia z uwagi na naruszenia prawa.

Zasadniczym prawnym aspektem w niniejszej sprawie, który podlega sądowej ocenie legalności jest to, czy zaskarżone w toku instancyjnym pismo Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia 3 sierpnia 2017 r. zawierające opisaną treść, podstawę prawną i nazwane decyzją, pomimo braku upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu Burmistrza Miasta, jest rozstrzygnięciem, od którego służy odwołanie na podstawie art. 127 k.p.a. Zdaniem sądu na tak postawione pytanie odpowiedź jest negatywna, mimo tego, że materialną podstawą tego quasi rozstrzygnięcia są przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.).

Na podstawie art. 4 ust. 1 u.i.d.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Tak więc istotnie, jak też się twierdzi w skardze, na gruncie u.i.d.p. krąg podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej nie jest ograniczony wyłącznie do podmiotów mieszczących się w pojęciu organów władzy publicznej, lecz obejmuje również podmioty wykonujące zadania publiczne lub dysponujące majątkiem publicznym, niebędące organami władzy publicznej.

Niemniej istota sprawy wymaga zauważenia, że Dyrektor MOPS nie mieści się w katalogu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej wymienionych w art. 4, a dla uzasadnienia tego stanowiska przywołać należy regulacje wynikające z ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r., poz.1769).

Przepis art. 110 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej stanowi, że zadania pomocy społecznej w gminach wykonują jednostki organizacyjne – ośrodki pomocy społecznej. Według ust. 7 art. 110 tej ustawy wójt (burmistrz, prezydent miasta) udziela kierownikowi ośrodka pomocy społecznej upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości gminy. Stosownie zaś do art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1875) co do zasady decyzje w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej wydaje wójt, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej.

Jak wynika następnie z uchwały nr XXI/229/12 Rady Miejskiej z dnia 2 lipca 2012 r. w sprawie nadania statutu Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej, MOPS jest jednostką organizacyjną Miasta utworzoną przez Radę Miejską, nieposiadającą osobowości prawnej, finansowaną w formie jednostki budżetowej (§ 2 ust. 1). Na podstawie § 10 ust. 2 Dyrektor MOPS realizuje zadania własne gminy oraz zadania zlecone i działa w granicach uprawnień do zawierania umów, porozumień oraz do wydawania decyzji administracyjnych udzielonych przez Radę Miejską lub Burmistrza Miasta. Dyrektor MOPS działa jednoosobowo, na podstawie pełnomocnictw udzielonych zgodnie z zapisem § 10 ust. 2 i 3 (§ 11 ust. 1 uchwały).

W aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. m.in. wyroki NSA: z dnia 27 października 2015 r. sygn. akt I OSK 1420/15 i z dnia 12 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1158/12) nie budzi wątpliwości, że nawet przeniesienie kompetencji orzeczniczych na kierownika ośrodka nie powoduje wyłączenia kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) do rozstrzygania spraw z zakresu pomocy społecznej.

Dalej, stosownie do treści § 18 powołanej uchwały, nadzór nad prowadzoną przez MOPS gospodarką finansową sprawuje Burmistrz Miasta.

Będący przedmiotem rozpoznania wniosek o udostępnienie informacji publicznej pozostaje w zakresie dotyczącym finansów gminy, a zatem majątku publicznego, o czym mowa w art. 6 ust. 5 lit. "c" u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem udostępnieniu podlega informacja publiczna o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego a także kas chorych.

Następnie, według ustaleń SKO potwierdzonych pismem Burmistrza z dnia 20 września 2017 r., znajdującym się w aktach sprawy administracyjnej, Dyrektor MOPS E.S. nie jest upoważniona przez Burmistrza Miasta do wydawania decyzji administracyjnych w zakresie wynikającym z ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Jak zatem wynika z przywołanych okoliczności Dyrektor MOPS, nawet jeżeli działa z upoważnienia Burmistrza do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach z zakresu pomocy społecznej, to wydawane w tym zakresie decyzje pozostają w kompetencjach właściwego organu gminy, w tym przypadku Burmistrza Miasta. Jednakże Dyrektor MOPS, będąc jedynie kierownikiem jednostki budżetowej gminy, nie posiada upoważnienia do wydawania w imieniu tego organu decyzji administracyjnych przewidzianych w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Stosownie zaś do treści tego przepisu odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji publicznej w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji.

Zatem w niniejszej sprawie mamy zdaniem sądu do czynienia z sytuacją, w której Dyrektor MOPS wydaje decyzję na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., a zatem jako organ władzy, bez upoważnienia Burmistrza.

W konsekwencji przedmiotowe pismo nazwane "decyzją", jak prawidłowo przyjęło Kolegium, nie spełnia wymogów art. 107 § 8 k.p.a., mimo nadania temu pismu kwalifikowanej formy, gdyż pracownik organu (w tym przypadku Dyrektor MOPS) nie ma upoważnienia do wydania takiej decyzji w imieniu tego organu. Jednocześnie, jak trafnie zauważa Kolegium, ogólny nadzór instancyjny nad jednostkami samorządu terytorialnego sprawują samorządowe kolegia odwoławcze (art. 17 pkt 1 k.p.a.), co na gruncie niniejszej sprawy oznacza właściwość tego organu jako odwoławczego w sprawie administracyjnej rozstrzyganej w pierwszej instancji przez Burmistrza (lub upoważnionego przez niego pracownika), stosownie do treści art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p.

Na podstawie art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Zgodnie zaś z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że:

1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni,

2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostepnienia informacji publicznej.

W tym kontekście zastosowanie przez Kolegium art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, było w niniejszej sprawie w pełni usprawiedliwione.

Jak przyjmuje się w doktrynie, odwołanie może być niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, takich jak brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego czy też wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych, jak i podmiotowych, tj. gdy zostało wniesione bądź przez osobę niemającą do tego legitymacji, bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych.

W kontrolowanej sprawie mamy do czynienia, jak prawidłowo uznało Kolegium w zaskarżonym postanowieniu, z niedopuszczalnością odwołania z przyczyn przedmiotowych. Wynika to z faktu, że pismo Dyrektora MOPS nazwane "decyzją", a do wydawania decyzji administracyjnych w zakresie wynikającym z u.d.i.p. osoba ta nie ma upoważnienia, nie stanowi rozstrzygnięcia w tym przypadku dotyczącego odmowy udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W przedstawionym stanie faktycznym i prawnym Kolegium było zatem zobowiązane do stwierdzenia w drodze postanowienia o niedopuszczalności odwołania w trybie art. 134 k.p.a.

Wobec powyższego wszystkie zarzuty skargi zmierzające do wykazania, że Dyrektor MOPS był podmiotem zobowiązanym na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., a do wydanej przez niego decyzji stosować należy przepis art. 17 u.d.i.p. są chybione. Przepis art. 17 ust. 1 stosuje się do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, niebędących organami władzy publicznej, z czym nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Z przedstawionych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku skargę jako bezzasadną oddalił, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Sąd orzekł w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także postanowienie, rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.