Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 15 września 2022 r. sygn. akt II SA/Sz 315/22 w sprawie ze skargi T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 28 lutego 2022 r. nr SKO.WM.431/556/2022 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia 24 stycznia 2022 r. nr OPS.8252.000049.SP.01.2022.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 15 września 2022 r. sygn. II SA/Sz 315/22 oddalił skargę T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 28 lutego 2022 r. nr SKO.WM.431/556/2022 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że warunkami przyznania świadczenia pielęgnacyjnego są: posiadanie przez podopiecznego orzeczenia o niepełnosprawności w stopniu znacznym, rezygnacja przez opiekuna z pracy zarobkowej, bądź niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, pozostawanie przez opiekuna w kręgu osób zobowiązanych do alimentacji względem osoby niepełnosprawnej, wymagającej opieki. Wskazano, że świadczenie pielęgnacyjne ma szczególny charakter, bowiem stanowi swego rodzaju rekompensatę za utracone na skutek podjęcia opieki wynagrodzenie, bądź za brak możliwości podjęcia zatrudnienia. Jest ono więc przyznawane nie za samo sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, gdyż wynika to z prawnego i moralnego obowiązku wobec najbliższych, ale za pozbawienie możliwości uzyskiwania dochodów w czasie, gdy opieka ta jest sprawowana. Oznacza to, że pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki, która aktywność zawodową uniemożliwia musi istnieć bezpośredni i ścisły związek. Wskazano, że z akt sprawy wynika, że opiekę nad niepełnosprawną matką sprawował syn, który pobierał również w związku z tym świadczenie pielęgnacyjne. Decyzja o przyznaniu świadczenia na jego rzecz została przez organ uchylona w związku ze stwierdzeniem, iż nie wywiązuje się on prawidłowo z obowiązku opieki nad matką. Wówczas opiekę przejęła skarżąca, która wystąpiła o przyznanie świadczenia. Jak wynika z jej oświadczenia, znajdującego się w aktach sprawy, nie posiada ona żadnych dokumentów z przebiegu zatrudnienia, ponieważ nigdy nie pracowała. Sąd pierwszej instancji ocenił, że zasadnie w tej sytuacji uznał organ, że niepodejmowanie przez skarżącą zatrudnienia nie ma związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką. Skoro skarżąca nigdy nie pracowała i nie osiągała dochodów z tego tytułu, to trudno ustalić, utratę jakich dochodów świadczenie pielęgnacyjne miałoby w tym wypadku zrekompensować. Trudno również, w ocenie Sądu pierwszej instancji uznać, że skarżąca chciałaby podjąć aktywność zawodową z momentem podjęcia opieki nad matką, jeżeli takiej aktywności przez całe swoje życie nie wykazywała. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że zasadnie organy obu instancji przyjęły, że brak jest bezpośredniego i ścisłego związku pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia i koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką pomimo tego, że jak wynika z akt sprawy opieka ta jest faktycznie sprawowana i organ nie ma do niej zastrzeżeń.

Skargę kasacyjną od wyroku wywiodła T. K. zarzucając:

1. naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - dalej "u.ś.r.") i poprzez jego błędną wykładnię, poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie przez nią zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnowania z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

2. naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 3 pkt 22 u.ś.r. wyrażające się w przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że brak dotychczasowego zatrudnienia przez skarżącą kasacyjnie wystarczy, by w świetle hipotezy ww. normy uznać, że przesłanka niepodejmowania lub rezygnowania z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie została spełniona;

3. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako: "k.p.a.") w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, że zasadne było uchylenie decyzji II instancji, gdyż organy obydwu instancji nie poczyniły ustaleń, co do istnienia związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a sprawowaniem przez nią opieki nad matką;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a I c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. poprzez ich błędne zastosowanie.

Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Pełnomocnik skarżącej wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie, na podstawie art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Analiza wskazanych w niniejszej sprawie podstaw skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że złożona skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie są trafne.

W sprawie bezsporne pozostaje, że [...]-letnia matka skarżącej kasacyjnie, w osobie E. Ż. jest wdową, legitymującą się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności z dnia 14 grudnia 2015 r. ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Przeprowadzony wywiad środowiskowy potwierdził okoliczność, że wnioskodawczyni sprawuje opiekę nad matką. Bezsporne równocześnie pozostaje, że nie ustalono, aby matka skarżącej kasacyjnie, bez jej udziału, korzystała z opieki instytucjonalnej, ani aby w sprawowaniu opieki nad nią wyręczały skarżącą kasacyjnie inne osoby. Jednocześnie, nie ustalono również, aby E. Ż. była zaniedbywana przez skarżącą kasacyjnie, albo aby opieka ta sprawowana była przez skarżącą kasacyjnie w sposób nieprawidłowy.

Zasadnie w tej sytuacji skarżąca kasacyjnie zarzuciła organom zarówno naruszenie wskazanych przepisów postępowania, jak i wskazanych przepisów prawa materialnego, a Sądowi Wojewódzkiemu niesłuszne zaakceptowanie obarczonej wadami oceny stanu faktycznego.

Zaakcentować trzeba, że w sprawie nie ma sporu, co do tego, że E. Ż. wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, bo tę kwestię w sposób wiążący przesądza orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, którym się ona legitymuje. W to niekwestionowanego wywiadu środowiskowego ustalono, że matka skarżącej ma trudności w poruszaniu się, wymaga całodobowo pomocy drugiej osoby i T. K. opiekuje się matką całą dobę. Jednocześnie jednak organy kwestionują związek pomiędzy świadczoną przez T. K. opieką a rezygnacją przez nią z podjęcia zatrudnienia.

Rolą organu w toku postępowania administracyjnego jest: podjęcie czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), udokumentowanie poczynionych ustaleń w aktach sprawy (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz uzasadnienie w sposób przewidziany w art. 107 § 3 k.p.a. wydanej decyzji. Na podstawie art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Dokonana przez organy i zaakceptowana przez Sąd Wojewódzki ocena materiału dowodowego prowadzi do wewnętrznie sprzecznych i niespójnych z zebranymi dowodami wniosków, że wymiar sprawowanej - wyłącznie i prawidłowo - przez T. K. opieki nad wymagającą stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji matką nie dowodzi związku z rezygnacją przez skarżącą kasacyjnie z podjęcia zatrudnienia. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak i zaskarżonego wyroku wynika, że ustalenia o braku związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy sprawowaną opieką a rezygnacją przez skarżącą kasacyjnie z podjęcia zatrudnienia oparte jest wyłącznie na dotychczasowej historii zawodowej skarżącej kasacyjnie. Skoro bezsporne jest, że matka skarżącej kasacyjnie wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby, a nie ustalono aby skarżącą kasacyjnie w sprawowaniu tej całodobowej opieki wspierał lub wyręczał jakikolwiek podmiot instytucjonalny czy fizyczny, jednocześnie nie stwierdzono aby matka skarżącej kasacyjnie była zaniedbywana przez skarżącą kasacyjnie, to zgodzić się należy ze skargą kasacyjną, że ocena materiału dowodowego w sprawie zgromadzonego obarczona jest błędem i pozostaje wewnętrznie sprzeczna.

To z kolei skutkowało tym, co również słusznie zarzuca skarga kasacyjna, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego.

Istota sporu w tej sprawie ogniskuje się wokół charakteru sprawowanej opieki i wyznaczników, pozwalających uznać charakter sprawowanej opieki za uzasadniający przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje z tytułu niepodejmowania lub rezygnowania z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W gronie beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego znajdują się osoby najbliższe osobom niepełnosprawnym, które zdecydowały się nie wykonywać działalności zawodowej z uwagi na potrzebę stałego współudziału w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji osoby niezdolnej do samodzielnej egzystencji. Związek przyczynowo-skutkowy w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. zachodzi wówczas, gdy wymiar i charakter osobistej opieki sprawowanej nad niepełnosprawnym członkiem rodziny jest na tyle absorbujący, że uniemożliwia opiekunowi podjęcie lub kontynuowanie zatrudnienia.

Akta sprawy wskazują, że w okresie objętym postępowaniem administracyjnym osobista opieka skarżącej nad matką była na tyle absorbująca, że uniemożliwiała jej ona podjęcie zatrudnienia. Opieka ta stanowiła w istocie kontynuację opieki, z tytułu sprawowania, której świadczenie pielęgnacyjne pobierał dotąd brat skarżącej kasacyjnie.

Biorąc pod uwagę zasadność skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, jednocześnie uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, skorzystał z możliwości przewidzianej w art. 188 p.p.s.a. i rozpoznał skargę. Stwierdziwszy, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istot wpływ na wynik sprawy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 17 ust. 1 u.ś.r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Orzeczenie nie obejmuje rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów z tytułu sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej na rzecz radcy prawnego ustanowionego z urzędu należnych od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.). Koszty nieopłaconej pomocy prawnej przyznawane są przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258 - 261 p.p.s.a.