Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz AWSA Anna Kopeć Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi L. K. na decyzję nr 241/2023 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 23 czerwca 2023 r. znak WOB.7721.36.2023.JKUR w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę.

II SA/Kr 997/23

UZASADNIENIE

Decyzją nr 38/2022 z dnia 30 grudnia 2022 r., znak: RKOA.5160.48.2014.RK/KS., wydaną na podstawie art. 51 ust. 4, art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.) przy zastosowaniu art. 25 i art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471) oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000) przy zastosowaniu art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) - po rozpatrzeniu sprawy budowy z istotnymi podstąpieniami od projektu budowlanego zatwierdzonego pozwoleniem na budowę Burmistrza Miasta Bochni z dnia 5 października 1988 r. (znak: [...]) - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bochni zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w miejscowości B. przy ul. [...] i nałożył obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Decyzją nr 241/2023 z dnia 23 czerwca 2023 r., znak: WOB.7721.36.2023.JKUR, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania L. K., Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie uchylił ww. decyzję organu pierwszej instancji w całości i na podstawie art. 51 ust. 4 Pb w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471):

1) zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w miejscowości B. przy ul. [...] i udzielił inwestorom E. P. i R. P. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych;

2) nałożył na ww. inwestorów obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ww. budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że przyczyną rozstrzygnięcia reformatoryjnego była konieczność sanowania braku orzeczenia przez organ pierwszej instancji – wbrew treści art. 51 ust. 4 Pb – o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, podczas gdy w obrocie pozostaje postanowienie PINB z dnia 28 czerwca 2001 r. o wstrzymaniu robót budowlanych, a w projekcie budowlanym zamiennym przewidziano do wykonania prace m.in. w zakresie instalacji wentylacji, instalacji sanitarnej oraz instalacji wód opadowych.

Organ odwoławczy wskazał, że impulsem do wszczęcia niniejszego postępowania naprawczego były pisma L. K. i przypomniał o wcześniejszych rozstrzygnięciach: 1) decyzją z dnia 21 czerwca 2018 r. PINB zatwierdził projekt budowlany zamienny, udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych i nałożył obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie; 2) decyzją z dnia 28 stycznia 2019 r. MWINB orzekł kasatoryjnie.

Organ odwoławczy wskazał, że - w związku z terminem wszczęcia postępowania - w niniejszej sprawie zastosowanie ma art. 51 Pb w brzmieniu sprzed nowelizacji obowiązującej od dnia 19 września 2020 r. (Dz.U. z 2020 r. poz. 471) oraz art. 34 ust. 3 Pb w brzmieniu sprzed nowelizacji obowiązującej od 31 lipca 2020 r. (Dz.U. z 2020 r. poz. 782), a krąg stron postępowania pozostaje bez zmian.

Zasadniczym celem postępowania naprawczego (art. 50-51 Pb) jest zbadanie przez organ nadzoru budowlanego, czy - wykonane w warunkach w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach - roboty budowlane spełniają wymogi sformułowane w przepisach prawa oraz czy są zgodne z zasadami wiedzy technicznej oraz, w sytuacji stwierdzenia uchybień w ww. zakresie, zobligowanie inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego do doprowadzenia ich do stanu zgodnego z przywołanymi wymogami.

Jak wynika z akt sprawy, po rozpatrzeniu wniosku R. P., decyzją z dnia 5 października 1988 r. udzielono pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem o pow. 219,90 nr ’’[...] "3. pozwolenia na budowę inwestycji, obejmującą: wykonanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego"

Zgodnie z treścią projektu budowlanego:

- wysokość budynku mieszkalnego winna wynosić 9,95 m, kubatura 703,50 m3, powierzchnia zabudowy 86,4 m2, powierzchnia całkowita 219,90 m2;

- dobudowany do budynku garaż winien mieć kubaturę 65,25 m3, powierzchnię zabudowy 27,20 m2, powierzchnię całkowitą 27,20 m2;

- budynek winien mieć trzy kondygnacje opisane jako "przyziemie", "parter", "poddasze użytkowe";

- zamierzenie zlokalizowane w miejscowości B. na działce nr [...], równolegle i w odległości 3,0 m od granicy z działką [...], oraz równolegle i w odległości 8,0 m od najbliższej ściany budynku zlokalizowanego na działce nr [...];

- zamierzenie zlokalizowane w miejscowości B. na działce nr [...], równolegle i w odległości 4,0 m od granicy z działką [...] - licząc od ściany budynku i 2,4 m od granicy z działką [...] - licząc od zewnętrznego obrysu schodów zewnętrznych wystających poza lico ściany budynku;

- budynek istniejący na działce sąsiedniej nr [...] sytuowany jest równolegle w odległości 3 m od działki nr [...].

Pozwolenie na budowę uchylono na podstawie art. 36a ust. 2 Pb na mocy decyzji Burmistrza Miasta Bochni z dnia 19 sierpnia 2002 r.

Burmistrz Miasta Bochnia decyzją z dnia 12 stycznia 1998 r. na podstawie art. 55 ust. 1 pkt 2 Pb stwierdził, że zgłoszony do użytkowania budynek został wybudowany z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu na budowę: 1) budynek został zlokalizowany niezgodnie z zatwierdzonym planem realizacyjnym w zbliżeniu do granicy działki [...] [...]; 2) od strony działki [...] dobudowano wiatrołap; 3) wykonano dodatkowe otwory okienne od strony działki [...]; 4) wykonano dodatkowy otwór drzwiowy z garażu; 5) przedłużono okap dachu od strony działki [...]; 6) zmieniono wysokość posadowienia budynku podnosząc budynek do góry, oraz nakazał: wykonanie zabezpieczeń na dachu od strony działki [...] w formie tzw. grzebieni śniegowych w celu usunięcia niebezpieczeństwa uderzenia spadającym śniegiem; odprowadzenia rur spustowych wody deszczowej w kierunku południowo-wschodnim z rozprowadzeniem na terenie własnej działki tak, aby nie dochodziło do zalewania dz. nr [...]; uzyskanie pozwolenia na użytkowanie. Z treści akt wynika, że przedmiotowa decyzja pozostaje w obiegu prawnym.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 18 stycznia 1999 r. stwierdził nieważność decyzji Burmistrza Miasta Bochnia z dnia 16 lutego 1998 r. o pozwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalnego w części parteru.

Pismem z dnia 12 lutego 1988 r. Kierownik Wydziału Architektury Urzędu Miejskiego w Bochni - po rozpatrzeniu wniosku R. P. z dnia 19 stycznia 1998 r. - potwierdził przyjęcie w myśl art. 29 i 30 Pb zamiaru wykonania ogrodzenia planowanego do wykonania jako wypełnienie pomiędzy filarami podpierającymi taras wyższej kondygnacji.

Zawiadomieniem z dnia 18 marca 1999 r. PINB poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie realizacji budynku na działce nr [...]. W toku tego postępowania, po uchyleniu wcześniej wydanej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, PINB postanowieniem z dnia 18 kwietnia 2001 r. i ponownie postanowieniem z dnia 28 czerwca 2001 r. wstrzymał w trybie art. 50 ust. 1 pkt 3 Pb roboty budowlane przy budowie budynku. Postanowieniem dowodowym z dnia 28 czerwca 2001 r. PINB wezwał inwestora do dostarczenia dokumentacji architektoniczno-budowlanej.

Decyzją z dnia 17 września 2001 r. PINB nakazał E. i R. P. zamurować cztery otwory okienne w ścianie budynku od strony północno-zachodniej zlokalizowanej od strony działki nr [...] stanowiącej własność Państwa K. w terminie do 30 kwietnia 2002 r. Decyzją z dnia 14 maja 2002 r. MWINB uchylił ww. decyzję w części dotyczącej określenia orzeczonego terminu jej wykonania i w tym zakresie orzekł o wykonaniu nałożonego obowiązku w terminie do 15 czerwca 2002 r. Wyrokiem z dnia 22 marca 2006 r. WSA w Krakowie uchylił obydwie ww. decyzje (sygn. akt II SA/Kr 1607/02).

Zważywszy na wykonanie decyzji nakazowej, PINB decyzją z dnia 8 listopada 2002 r. udzielił pozwolenia na wznowienie robót. Decyzja ta została utrzymana przez MWINB w mocy decyzją z dnia 25 czerwca 2003 r. W związku z wyrokiem z dnia 22 marca 2006 r. po wznowieniu postępowania MWINB decyzją z dnia 20 lutego 2007 r. uchylił własną decyzję z dnia 25 czerwca 2003 r. i decyzję PINB z dnia 8 listopada 2002 r. oraz umorzył postępowanie w przedmiocie wznowienia robót budowlanych.

W ramach odrębnego postępowania PINB decyzją z dnia 31 grudnia 2003 r. udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku, a następnie w wyniku wznowionego postępowania, decyzją z dnia 1 czerwca 2007 r. uchylił wydane pozwolenie na użytkowanie i odmówił udzielenia inwestorowi pozwolenia na użytkowanie budynku.

W ramach odrębnych procedur budynek został w 2004 r. ocieplony (pismo Starostwa Powiatowego w Bochni z dnia 19 sierpnia 2009 r.).

Kontynuując postępowanie naprawcze w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 Pb PINB decyzją z dnia 5 marca 2008 r. nakazał w terminie do 15 maja 2008 r. E. i R. P.: 1) zamurować otwory okienne ściany od strony działki nr [...] (luksfery); 2) drzwi wejściowe zlokalizowane w ścianie od strony działki nr [...] wymienić na odpowiadające odporności pożarowej EI 60; 3) zlikwidować okap od strony działki nr [...] tak, aby istniejąca ściana stanowiła ścianę oddzielenia przeciwpożarowego. Decyzją z dnia 20 czerwca 2008 r. MWINB orzekł kasatoryjnie, natomiast GINB odmówił stwierdzenia nieważności decyzji kasatoryjnej.

Kontynuując postępowanie naprawcze w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Pb PINB decyzją z dnia 12 stycznia 2011 r. nałożył na R. P. obowiązek 1) zamurować otwory okienne ściany od strony działki nr [...] (luksfery); 2) drzwi wejściowe zlokalizowane w ścianie od strony działki nr [...] wymienić na odpowiadające odporności pożarowej EI 60; 3) zlikwidować okap od strony działki nr [...] tak, aby istniejąca ściana stanowiła ścianę oddzielenia przeciwpożarowego – zgodnie z ekspertyzą techniczną dot. prawidłowości wykonanych robót sporządzoną przez rzeczoznawcę budowlanego i rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych wraz z uzupełnieniem ekspertyzy oraz 4) sporządzić i przedstawić cztery egzemplarze projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych wraz z odniesieniem się do zapisów obecnie obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego terenu "Goczałkowskich" w Bochni. Decyzją z dnia 21 marca 2011 r. MWINB utrzymał ww. decyzję organu pierwszej instancji w mocy. Wykonanie nałożonych obowiązków PINB protokolarnie potwierdził w dniu 8 grudnia 2011 r. Wyrokiem z dnia 11 stycznia 2012 r. WSA w Krakowie uchylił obydwie te decyzje (sygn. akt II SA/Kr 949/11). Wyrokiem z dnia 8 października 2013 r. NSA uchylił ww. wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania (sygn. akt II OSK 1061/12). Wyrokiem z dnia 7 lutego 2014 r. WSA w Krakowie uchylił obydwie ww. decyzje (sygn. akt II SA/Kr 1585/13).

Postanowieniem z dnia 2 grudnia 2014 r. PINB nałożył na inwestorów obowiązek dostarczenia opracowania eksperckiego w szczególności odnoszącego się do kwestii zacieniania (opracowanie złożono do akt w dniu 30 grudnia 2015 r.).

Decyzją z dnia 13 maja 2016 r. PINB nałożył na E. i R. P. obowiązek sporządzenia i przedstawienia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w terminie do 30 listopada 2016 r. Decyzją z dnia 3 października 2016 r. MWINB uchylił ww. decyzję organu pierwszej instancji i orzekł o nałożeniu na E. i R. P. obowiązku sporządzenia i przedstawienia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz roboty budowlanego mające na celu doprowadzenie budynku do zgodności z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego w zakresie stwierdzonych istotnych odstępstw od projektu budowlanego w terminie do 30 marca 2017 r.

W myśl art. 16 k.p.a. decyzja MWINB z dnia 3 października 2016 r. skończyła pierwsze stadium postępowania naprawczego, określając w sposób ostateczny, że na działce nr [...] (aktualnie: nr [...]) budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego została zrealizowana z istotnymi odstępstwami od decyzji z dnia 5 października 1988 r., natomiast niniejsze postępowanie dotyczy zasadności zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego z marca 2017 r.

Organ odwoławczy stwierdził, że projekt budowlany zamienny spełnia wymogi: (i) rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1935), (ii) art. 34 ust. 3 Pb, (iii) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1225).

Z przedłożonego projektu zamiennego wynika, że ściana północno-zachodnia budynku zrealizowana jako ściana oddzielenia pożarowego znajduje się w odległości 2,10-2,80 m od granicy z sąsiednią działką nr [...]. Podobnie jest dla ściany oddalonej o 2,50 m od granicy działki nr [...]. Takie rozwiązanie jest dopuszczalne w świetle §12 ust. 2 i 3 WT oraz § 7 aktualnego planu miejscowego, bo szerokość działki nie przekracza 16 m.

W projekcie budowlanym budynek zaprojektowano na działce nr [...] równolegle i w odległości 3,0 m od granicy z działką nr [...] oraz równolegle i w odległości 8,0 m od najbliższej ściany budynku zlokalizowanego na działce nr [...]. Zgodnie z treścią planu zagospodarowania stanowiącego część zatwierdzonego w 1988 r. projektu budowlanego, budynek istniejący na działce nr [...] powinien mieć ściany równoległe do granicy z działką nr [...] w odległości 5 m od tej granicy. Projektowana odległość miedzy budynkami wynosiła 8 m. Na dzień wydania pozwolenia na budowę na działce nr nr [...] nie było aktualnie istniejącej przybudówki. Treść protokołu z oględzin przeprowadzonych w dniu 13 września 2006 r. (k. 158), jak i treść mapy zawartej w projekcie zamiennym dokumentują, że również budynek sytuowany na działce nr [...] faktycznie jest skręcony w stosunku do granicy z działką nr [...]. Dokumenty zgromadzone w aktach wskazują również, że wzajemna odległość między budynkami (bez uwzględnienia później wzniesionego ganku) wynosi ok. 8 m (k. 505). Powyższe ustalenia pozwalają na twierdzenie, że na przestrzeni lat granica między budynkami sytuowanymi na działce nr [...] i nr [...] uległa korekcie w stosunku do granicy uwidocznionej na zalegającej w projekcie mapie z 1988 r. W ocenie MWINB ustalony stan sprawy pozwala na twierdzenie, że skręcenie ściany budynku sytuowanego na działce nr [...] względem aktualnie wykazanego przebiegu granicy z działką nr [...] nie stanowi istotnego odstąpienia od projektu budowlanego. Na str. 4-5 opinii technicznej ze stycznia 2001 r. (k. 98) znajduje się informacja, że Urząd Miejski w Bochni, kończąc procedurę legalizacyjną, decyzją z dnia 30 czerwca 1993 r. udzielił pozwolenia na użytkowanie ganku-wiatrołapu przybudowanego do budynku istniejącego na działce nr [...], oraz że przedmiotowa decyzja legalizacyjna została wydana w czasie, gdy budynek na działce nr [...] był w stanie surowym otwartym. Na jednej ze stron dokumentu pn. Dokumentacja powykonawcza budynku mieszkalnego W-026 wskazano w opisie budynku, iż dobudowano też wiatrołap zewnętrzny od strony sąsiadów, na co oni wyrazili zgodę, uzgadniając zbliżenie muru wiatrołapu do granicy na 3 m (k. 796). Jak wynika z uzasadnienia decyzji, którą udzielono pozwolenia na użytkowanie ganku-wiatrołapu o wymiarach w obrysie 2,20 x 3,20m, że ganek znajduje się w odległości 3 m od granicy z działką sąsiada i 6 m od jego budynku mieszk., na co ten wyraża zgodę. Decyzja ta prawnie utrwaliła wzajemne usytuowanie obiektów, zatem zarzuty dotyczące zbliżenia obiektu postępowania do działki nr [...] należy uznać za bezprzedmiotowe.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że na pierwszym etapie postępowania naprawczego przesądzone zostało, iż doprowadzenie budynku do zgodności z prawem ma nastąpić w oparciu o przepisy art. 51 Pb w odniesieniu do ustaleń uchwały z dnia 29 kwietnia 2010 r. nr XLIV/404/10 Rady Miasta Bochnia w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "G. " w Bochni (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2010 r. Nr 303, poz. 2064). Zgodnie z tym planem miejscowym działka inwestora leży w obszarze 4MN (teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej), dla którego obowiązują ustalenia określone w § 7 ust. 2 pkt 2, § 7 ust. 2 pkt 4, § 7 ust. 2 pkt 6, § 7 ust. 3 pkt 1 i 5, § 7 ust. 4 pkt 1 i 4, § 7 ust. 5 pkt 2, § 7 ust. 8 pkt 1, § 8 ust. 4 pkt 1.

W tym miejscu organ odwoławczy przytoczył fragment wyroku WSA w Krakowie z dnia 7 lutego 2014 r.: "Zgodnie z § 8 ust. 4 pkt 1 w związku z § 7 ust. 2 pkt 1 planu miejscowego, maksymalna wysokość obiektu zabudowy jednorodzinnej wynosi 10 metrów. Wprawdzie § 7 ust. 2 pkt 4 planu miejscowego dopuszcza zwiększenie wysokości obiektu o 2 metry, ale tylko wówczas gdy ma miejsce remont lub przebudowa dachu dla dostosowania go do ustalonych parametrów i plan miejscowy wskazuje, że te parametry to kształt i kąt nachylenia połaci dachu. W tej sprawie nie zachodzi kwestia zmiany kąta nachylenia połaci dachu lub zmiany kształtu dachu. Tym samym dokonana w tym zakresie bardzo pobieżna ocena dokonana przez organy administracji zgodności istniejącego budynku mieszkalnego na działce nr [...] z treścią planu miejscowego jest nietrafna. Organy nie wykazały, dlaczego na inwestorze nie powinien być nałożony obowiązek dostosowania wysokości istniejącego budynku do treści § 7 ust. 2 pkt 1 tego planu. Z akt sprawy nie wynika także, aby inwestor remontował lub przebudowywał dach".

Następnie organ odwoławczy powołał się na art. 7a i art. 8 k.p.a. i wskazał, że przy ocenie zgodności projektu zamiennego z ustaleniami obecnie obowiązującego miejscowego planu trzeba mieć na względzie fakt, iż budynek powstał w II połowie lat 80., a obecnie obowiązujący plan został uchwalony w 2010 r., a więc po upływie ponad 20 lat od wybudowania budynku. Nowe procedury planistyczne przewidują wskaźniki i wymogi, które nie były wymagane w czasach, kiedy budynek był budowany (np. wskaźnik zabudowy, wymóg zachowania powierzchni biologicznie czynnej). Inwestor nie mógł wszak przewidzieć do jakich wymogów będzie musiał dostosować swój budynek. Przy wykładni planu miejscowego trzeba mieć na uwadze, że ma on dążyć do zachowania ładu przestrzennego na danym obszarze. W stanie faktycznym przedmiotowej sprawy wątpliwości budzi zastosowanie § 7 ust. 3 pkt 4 planu miejscowego dopuszczającego zwiększenie wysokości obiektu do 12m w przypadku remontu i przebudowy dachu istniejących obiektów budowlanych dla dostosowania go do kształtu i kąta nachylenia połaci. Jeśli zatem dach ma wymagany kąt nachylenia i wysokość budynku wynosi 12 m, to wówczas inwestor musiałby rozebrać dach i częściowo rozebrać budynek, a potem wybudować nowy dach tak, aby osiągnąć wysokość 10 m. Tymczasem w jego sąsiedztwie mogą natomiast być budynki o wysokości 12 m. Taka interpretacja miejscowego planu stanowiłaby nieuzasadnione obciążenie dla inwestora, bowiem trudno uznać, że przyczyniłaby się do zachowania ładu przestrzennego.

Organ odwoławczy wskazał również, że wskutek zmian gruntowych doszło do scalenia działek nr [...] i nr [...] w jedną działkę nr [...]. Przedmiot postępowania w całości usytuowany jest na działce powstałej ze scalenia. Plan miejscowy przewiduje, że teren nowo wydzielanych działek budowlanych dla zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej wolnostojącej winien wynosić co najmniej 420 m2 (§7 ust. 6, pkt 1 lit. a w zw. z § 7 ust. 7). Powiększenie terenu działki [...] (378 m2) o teren działki nr [...] (85 m2) prowadzi do spełnienia tego warunku (378+85=463 m2).

Wskaźnik powierzchni zabudowy został ustalony w planie na 30%, a w wypadku rozbudowy budynku może być zwiększony do 45%. Powierzchnia zabudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wg normy PN-ISO 9836 wynosi 198,49m2. Powierzchnia działki nr [...] wynosi 458m2. Wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi więc 43,40 %. Przekracza to wartość dopuszczoną w § 7 ust. 4 pkt 1 planu miejscowego, jednak zważywszy na fakt, że rozbudowany w ramach istotnych odstąpień obiekt istniał w terenie przed zatwierdzeniem planu miejscowego, to za dopuszczalną należy przyjąć proinwestorską interpretację § 7 ust. 4 pkt 5 planu miejscowego dopuszczającą zwiększenie wskaźnika zabudowy do 45%.

Na koniec organ odwoławczy wskazał, że § 13 WT nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, albowiem z opracowań zalegających w aktach sprawy z grudnia 2015 r. (k. 504 i 505) i dokonywanych oględzin wynika, że okna budynku Państwa K. od strony działki nr [...] (aktualnie działki nr [...]) są oknami pomieszczeń pomocniczych (łazienki, klatki schodowej i ganku), a nie oknami pomieszczeń mieszkalnych w rozumieniu § 3 pkt 10 i 11 WT.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie L. K., który zarzucił naruszenie art. 6, art. 9 i art. 10 k.p.a. oraz podniósł, że nie został powiadomiony o możliwości zapoznania się z dwudziestokilkuletnią dokumentacją zgromadzoną w sprawie, a w aktach sprawy nie znalazł żadnej adnotacji o przyczynach odstąpienia od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu.

W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o oddalenie skargi i wskazał, że nie doszło do naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, albowiem w toku postępowania odwoławczego nie gromadzono dodatkowego materiału dowodowego (zweryfikowano jedynie treść KW dla działki nr [...]), zaś przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji strony poinformowano o możliwości zapoznania się z aktami sprawy (zawiadomienie z dnia 17 listopada 2022 r.), natomiast w dniu 6 lutego 2023 r. skarżącemu udostępniono w siedzibie organu odwoławczego akta postępowania (k. 14-15). Skarżący nie wykazał, że naruszenie art. 10 k.p.a. uniemożliwiło mu dokonanie konkretnych czynności procesowych, albowiem ograniczył się do ogólnikowego wskazania, że zgromadzona w sprawie dokumentacja jest ponad 25-letnia, a sama sprawa jest skomplikowana, i w związku z tym w jego ocenie zawiadomienie o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań było obligatoryjne. Skarżący nie wskazał jednak choćby w przybliżeniu, czy i w jaki sposób zarzucane przez niego naruszenie miało mieć wpływ na wynik przedmiotowej sprawy, ani nie wykazał, że gdyby do zarzucanego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) - dalej określanej, jako p.p.s.a., kontrola sądowa działalności administracji publicznej sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji lub postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, jak i przepisami proceduralnymi. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrolowana decyzja wydana została na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, dalej u.p.b., w brzmieniu sprzed nowelizacji obowiązującej od dnia 19 września 2020 r. (Dz.U. z 2020 r. poz. 471) oraz art. 34 ust. 3 Pb w brzmieniu sprzed nowelizacji obowiązującej od 31 lipca 2020 r. (Dz.U. z 2020 r. poz. 782). Zaskarżona decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i udzielająca pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, jest elementem wieloetapowego postępowania naprawczego, toczącego się na podstawie przepisów art. 50 – 51 ustawy prawo budowlane, którego przeprowadzenie jest konieczne ze względu na zrealizowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w B. z istotnymi odstępstwami od pierwotnie zatwierdzonego projektu budowlanego decyzją z 1988 r.

Przypomnieć zatem należy, że w poprzednim etapie tego postępowania, decyzją z dnia 13 maja 2016 r. PINB nałożył na E. i R. P. (inwestorów) obowiązek sporządzenia i przedstawienia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, a decyzją z dnia 3 października 2016 r. MWINB uchylił ww. decyzję organu pierwszej instancji i orzekł o nałożeniu na E. i R. P. obowiązku sporządzenia i przedstawienia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz roboty budowlanego mające na celu doprowadzenie budynku do zgodności z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego w zakresie stwierdzonych istotnych odstępstw od projektu budowlanego. Decyzja ta jest ostateczna.

Wobec powyższego w niniejszej sprawie badaniu podlega wyłącznie to, czy przedłożony przez inwestorów projekt budowlany zamienny został prawidłowo sporządzony tj. w szczególności czy pozostaje w zgodności z ustawą prawo budowlane, rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1225) oraz miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym na tym terenie tj. planem przyjętym uchwałą z dnia 29 kwietnia 2010 r. nr XLIV/404/10 Rady Miasta Bochnia w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "Goczałkowskich" w Bochni (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2010 r. Nr 303, poz. 2064), zwany dalej planem.

Kolejno przypomnieć jeszcze należy, że w sprawie niniejszej zapadło kilka orzeczeń sadów administracyjnych, a ostanie z nich, to wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 lutego 2014 r., sygn. II SA/Kr 1585/13, wydany w wyniku uwzględnienia skargi na decyzję WINB w Krakowie z dnia 21 marca 2011 r. nr WOA.7721.90.2011.MZEG , na podstawie której (między innymi) nałożono na inwestorów obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. W wyroku tym Sąd wskazał między innymi na:

- konieczność wykazania, dlaczego na inwestora nie powinien zostać nałożony obowiązek dostosowania wysokości istniejącego budynku do treści § 7 ust. 2 pkt 1 planu, bo wprawdzie § 7 ust. 2 pkt 4 planu miejscowego dopuszcza zwiększenie wysokości obiektu o 2 metry, ale tylko wówczas gdy ma miejsce remont lub przebudowa dachu dla dostosowania go do ustalonych parametrów i plan miejscowy wskazuje, że te parametry to kształt i kąt nachylenia połaci dachu, a z akt sprawy nie wynika także, aby inwestor remontował lub przebudowywał dach;

-działka nr [...] ma powierzchnię 378 m2, a zgodnie z § 7 ust. 4 pkt 1 planu wskaźnik powierzchni zabudowy terenu dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN) wynosi nie więcej niż 30 %, który zatem wskaźnik powierzchni zabudowy jest większy niż 30 % (wynosi ponad 52 %).

- wyznaczenie stopnia przesłaniania jednego obiektu względem innego winno być przeprowadzone z zastosowaniem § 13 i 57 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późni. zm.),

- nie mają racji skarżący podnosząc przekroczenie wskaźnika intensywności zabudowy działki nr [...]. Wskaźnik ten wynoszący dla tego terenu 0,8 nie został przekroczony. Powierzchnia całkowita zabudowy budynku na tej działce wynosi 296,9 m2 (obejmująca powierzchnie kondygnacji) a powierzchnia działki nr [...] wynosi 378 m2. Współczynnik 0,8 został więc zachowany. Również podniesiona kwestia ilości kondygnacji nie ma znaczenia w stosunku do treści obowiązującego planu miejscowego.

Po wyroku tym zapadła wspomniana wyżej ostateczna decyzja MWINB nr 816/2016 z dnia 3 października 2016 r. znak: WOB.7721.501.2016.MWOR/MKLE nakładająca na inwestorów obowiązek sporządzenia i przedstawienia 4 egz. projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz roboty budowlane, mające na celu doprowadzenie budynku mieszkalnego na działce nr [...] (...) do zgodności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie stwierdzonych istotnych odstępstw od projektu budowlanego.

Kontrolując zatem legalność zaskarżonej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, także w świetle zacytowanych wyżej wskazań zawartych w wyroku WSA w Krakowie z dnia 7 lutego 2014 r., sygn. II SA/Kr 1585/13, podnieść należy co następuje.

W dniu 31 grudnia 2015 r. (T. 4 akt adm. ) do akt sprawy złożona została ekspertyza przesłaniania i zacieniania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce [...] przez budynek mieszkalny jednorodzinny na działce [...] sporządzona przez arch. E. L., z której wynika, że "okna od pokoi w wielopokojowym mieszkaniu w budynku na działce Nr [...] znajdują się na ścianie południowo-zachodniej, prostopadłej do granicy z działką Nr [...] i do ściany zacieniającej ten budynek - nie dochodzi w żaden sposób do ograniczania nasłonecznienia pokoi w budynku mieszkalnym jednorodzinnym na działce Nr [...] przez budynek mieszkalny jednorodzinny zlokalizowany na działce sąsiedniej Nr [...]. Na ścianie południowo-wschodniej budynku PP. K. , które można rozpatrywać w kategoriach zacieniania, przysłaniania i nasłonecznienia, znajdują się wyłącznie okna od pomieszczeń nie przeznaczonych na pobyt ludzi, czyli takich, w których łączny czas przebywania tych samych osób jest krótszy niż 2 godziny w ciągu doby; są to okna od klatki schodowej i od łazienek." Analiza ta została także włączona do projektu budowlanego.

Dalej wskazać należy, że obecnie istniejąca działka inwestorów o nr [...] powstała na skutek scalenia działek ewid. nr [...] oraz [...] w jedną działkę, która ma obecnie powierzchnię 420 m 2, zatem do tej powierzchni odnoszone są obecnie wykonane obliczenia wskaźnika powierzchni zabudowy. W planie wskaźnik ten został ustalony na 30%, a w wypadku rozbudowy budynku może być zwiększony do 45%. Jak wskazuje organ, powierzchnia zabudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wg normy PN-ISO 9836 wynosi 198,49m2. Powierzchnia działki ewid. nr [...] wynosi 458m2. Wskaźnik powierzchni zabudowy wynos więc 43,40 %. Przekracza to wartość dopuszczoną §7 ust. 4 pkt 1 mpzp, jednak zważywszy na fakt, że rozbudowany w ramach istotnych odstąpień obiekt istniał w terenie przed zatwierdzeniem planu miejscowego, za dopuszczalną należy przyjąć proinwestorską interpretację §7 ust. 4 pkt 5 planu miejscowego dopuszczającą zwiększenie wskaźnika zabudowy do 45%.

Sąd zgadza się z tą interpretacją także i z tego powodu, że wskaźnik powierzchni zabudowy na poziomie do 45 % nie jest poziomem niedopuszczalnym w planie miejscowym, wręcz przeciwnie, plan stwarza możliwość, aby zabudowa w tym terenie wskaźnik taki osiągała. W § 7 ust. 4 pkt. 4 planu wskazano bowiem, że : "wskaźnik powierzchni zabudowanej terenu może zostać podwyższony o 50% w stosunku do ustalonego powyżej w sytuacji gdy istniejąca zabudowa działki wykorzystuje już założony wskaźnik (stan na dzień wejścia w życie planu) i uniemożliwia przeprowadzenie remontu lub ewentualnej rozbudowy obiektów w celu poprawy ich standardu i wyposażenia. Natomiast w sytuacji gdy w stanie istniejącym - wskaźnik powierzchni zabudowanej terenu tej działki jest jeszcze mniejszy (nawet po podwyższeniu o 50%) istnieje wyłącznie możliwość remontu i nadbudowy lub wymiany istniejących obiektów na tej działce bez zmiany zastanego wskaźnika powierzchni zabudowanej działki."

Co do wskaźnika intensywności zabudowy wynoszącego dla tego terenu (0,8), to w przywołanym wyżej wyroku, wobec poprzednio istniejącej działki mniejszej o 85 m2, wypowiedział się już wówczas Sąd, wskazując, że nie został on przekroczony. Skoro tak, to również nie jest przekroczony w stosunku do działki o większej powierzchni. Wynika to także z obliczeń zawartych zatwierdzanym projekcie budowlanym zamiennym.

Kolejno odnieść się należy do kwestii wysokości legalizowanego budynku. Z punktu widzenia skarżącego, który wskazał na to na rozprawie w dniu 18 grudnia 2023 r., jest to kwestia najważniejsza. Podobnie Sąd w przytoczonych wyżej wytycznych zawartych w wyroku sygn. II SA/Kr 1585/13 nakazał wyjaśnić "dlaczego na inwestora nie powinien zostać nałożony obowiązek dostosowania wysokości istniejącego budynku do treści § 7 ust. 2 pkt 1 planu, bo wprawdzie § 7 ust. 2 pkt 4 planu miejscowego dopuszcza zwiększenie wysokości obiektu o 2 metry, ale tylko wówczas gdy ma miejsce remont lub przebudowa dachu dla dostosowania go do ustalonych parametrów"

Zgodnie z planem miejscowym działka inwestorów leży w obszarze 4MN (teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej). Przeznaczenie tego terenu określone zostało w § 8 planu, zgodnie z którym tereny 1MN do16MN to tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, z przeznaczeniem podstawowym pod funkcję mieszkaniową realizowaną w zabudowie jednorodzinnej wolnostojącej, bliźniaczej, szeregowej i grupowej. Przeznaczenie dopuszczalne to 1) usługi o charakterze komercyjnym oraz usług o charakterze publicznym realizowanych jako obiekty wolnostojące lub wbudowanych w budynki; 2) budynki gospodarcze i garaże; 3) sieci, urządzenia i obiekty infrastruktury technicznej; 4) drogi i dojazdy nie wydzielone, zatoki postojowe oraz wydzielone parkingi, ścieżki rowerowe, przejścia i ciągi piesze, 5) urządzenia sportu i rekreacji oraz obiekty małej architektury typu fontanna, pomnik plac zabaw, altana, ławki, siedziska itp.

§ 7 planu, ustalający zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego poprzez określenie zasad kształtowania zabudowy, znajdującym się w rozdziale 2 zatytułowanym "Zasady zagospodarowania terenów obowiązujące na całym obszarze planu", zawiera następujące postanowienia istotne z punktu widzenia niniejszej sprawy:

"1. Budynki, ich forma i gabaryty oraz usytuowanie na działce wraz z innymi elementami zagospodarowania terenu (ogrodzenia, garaże, obiekty małej architektury, detal architektoniczny oraz zieleń) muszą uwzględnić ukształtowanie i położenie terenu, jego ekspozycję oraz zastane sąsiedztwo.

2. W celu osiągnięcia pożądanych efektów funkcjonalno-przestrzennych oraz dla zapewnienia ładu przestrzennego ustala się:

1) dla obiektów zabudowy jednorodzinnej:

a) ustala się maksymalną wysokość obiektów -10 metrów, licząc od poziomu terenu przy głównym wejściu do budynku do najwyżej położonej kalenicy dachu,

4) dla istniejących obiektów budowlanych, których wysokość przekracza ustalone powyżej parametry w sytuacji remontu i przebudowy dachu dla dostosowania go do ustalonych parametrów (kształt i kąt nachylenia połaci) dopuszcza się zwiększenie wysokości obiektu o 2m."

Istniejący budynek (legalizowany) posiada wysokość 11,55 m co oznacza, że jest wyższy o 1,55 m od ustalonej planem -jako reguła- wysokości 10 m. Jednocześnie plan przewiduje i dopuszcza możliwość (pod pewnymi warunkami) zwiększenia tej wysokości o 2 m, tj. do 12 metrów. To z kolei oznacza, że budynek ten mieści się w granicy 12 metrów wysokości ustalonej w planie jako wyjątek od reguły. Jednocześnie § 7 ust. 1 planu akcentuje, że budynki, ich forma i gabaryty muszą uwzględnić ukształtowanie i położenie terenu, jego ekspozycję oraz zastane sąsiedztwo. Jak wskazał autorka projektu budowlanego zamiennego (str.7 oraz fotografie str. 36-38), legalizowany budynek nie narusza zastanego w tym rejonie ładu przestrzennego (zastanego sąsiedztwa), gdyż większość budynków posiada wysokość pomiędzy 10-12 metrów, jak również występują budynki 13 metrowe. Wobec powyższego parametr wysokości budynków do 12 metrów, nie jest poziomem obcym dla obowiązującego planu miejscowego, choć rzeczywiście dopuszczalny jest pod pewnymi warunkami i na zasadzie wyjątku. Wobec powyższego Sąd przychyla się do stanowiska organu, że w takiej sytuacji nie ma konieczności nakazywania właścicielom legalizowanego budynku zmniejszania jego wysokości do 10 m.

Jeśli zaś chodzi o usytuowania budynku na działce względem granic działek sąsiednich, to wskazać należy, że działka inwestorów o obecnym numerze [...] ma szerokość nie przekraczającą 16 m. Z przedłożonego projektu zamiennego (projekt zagospodarowania terenu str. 2, rys. str. 33) wynika, że ściana północno-zachodnia budynku zrealizowana jako ściana oddzielenia pożarowego (zamurowane już uprzednio luksferami okna) znajduje się w odległości 2,10-2,80 m od granicy z sąsiednią działką nr [...], zaś od granicy z działką [...] (działka niezabudowana) ściana budynku jest oddalona o 2,50 m. § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225), określa wymagane odległości budynków od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Zasadą jest, że budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy; 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy. Przepis ten jednak przewiduje liczne wyjątki. Zgodnie z § 12 ust. 4 pkt. 1 rozporządzenia, dopuszcza się budowę budynku ścianą bez okien i drzwi bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2 (mniejszej niż 3m), lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości 16 m lub mniejszej.

W tym zakresie nie mają zatem zastosowania przepisy § 12 ust. 2 i 3 rozporządzenia oraz § 7 ust. 2 pkt. 6 planu, bo budynek tej nie jest zrealizowany w granicy działek [...] oraz [...], natomiast działka [...] jest działką drogową.

Nie jest uzasadniony zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 10 Kpa przez organ II Instancji. Zgodnie z jednolitym stanowiskiem sądów administracyjnych, dotyczącym skuteczności zarzutu naruszenia art. 10 Kpa: "w sytuacji przedstawienia organom administracji publicznej zarzutu dotyczącego braku zawiadomienia strony przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych, koniecznym jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez nie powiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 k.p.a." (WSA w Poznaniu, w wyroku z dnia 7 lutego 2013r. sygn. IV SA/Po 1109/12). Sad nie dopatrzył się w sprawie niniejszej takiego naruszenia art. 10 Kpa, który mogły mieć wpływ na wynik sprawy.

Skarga zatem jako nieuzasadniona została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.