Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi Starosty [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za opóźnienie w wydaniu decyzji skargę oddala.

Sygnatura akt: VII SA/Wa 754/14

UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r, znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 141 § 1 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 88a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r.poz. 1401 ze zm., dalej: ustawa Prawo budowlane), po rozpatrzeniu zażalenia Starosty W. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., znak: [...] nakładającego na Starostę W. karę pieniężną w wysokość 29.000,- zł za 58 dni zwłoki w wydaniu decyzji z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce o numerze ewidencyjnym [...] we wsi Z.k, gmina L. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Wojewoda [...] pismem z dnia 26 listopada 2013 r., zawiadomił Starostę W. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary za nieterminowe załatwienie sprawy dotyczącej wydania pozwolenia na nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na ww. działce.

W wyjaśnieniach przekazanych przez Starostę W. w piśmie z dnia 9 grudnia 2013 r., organ powołując się na brzmienie art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane wskazał, że przesłanką wymierzenia organowi kary za nieterminowe wydanie decyzji jest pozostawanie w zwłoce. Określenie "zwłoka" zgodnie z orzecznictwem sądowo-administracyjnym jest rozumiane jako nieusprawiedliwione przekroczenie ustawowego terminu przewidzianego do załatwienia sprawy, wynikłe z zaniedbań jakich dopuścił się organ. W rozpatrywanej sprawie przekroczenie terminów ustawowych wynikało z opieszałości działania operatora pocztowego, który ze znacznym opóźnieniem dostarczał do organu zwrotne potwierdzenia odbioru przesyłek zawiadamiających o wszczęciu i zakończeniu postępowania.

W przedmiotowej sprawie kompletny wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę ww. inwestycji wpłynął do Starosty W. w dniu 1 października 2012 r. Z akt sprawy wynika, że pierwsza czynność pracownika organu została podjęta w niniejszej sprawie w dniu 7 listopada 2012 r., a więc w trzydziestym ósmym dniu licząc od dnia wpłynięcia wniosku. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 19 listopada 2012 r. zostało wysłane do wszystkich czterech stron postępowania. Poszczególne przesyłki listowne zostały odebrane w dniach 26, 27 i 29 listopada 2012 r. oraz doręczone w trybie art. 44 k.p.a. w dniu 10 grudnia 2012 r. Z adnotacji pracownika prowadzącego sprawę wynika, że ostatnie zwrotne potwierdzenie odbioru powróciło 24 grudnia 2012 r., tj. czternaście dni po doręczeniu. Po otrzymaniu ostatniego potwierdzenia odbioru w dniu 27 grudnia 2012 r. wystosował kolejne pismo do stron postępowania – zawiadomienie o zakończeniu postępowania. Poszczególne przesyłki listowne zostały odebrane w dniach: 3, 4, 7 oraz 17 stycznia 2013 r. Potwierdzenie odbioru ostatniej z przesyłek wpłynęło do organu w dniu 31 stycznia 2012 r., a zatem czternaście dni po doręczeniu. Dnia [...] lutego 2013 r. wydana została decyzja Nr [...], zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce o nr. ew. [...] we wsi Z., gmina L..

Organ wskazał, że w tych okolicznościach zachowanie sześćdziesięcio-pięciodniowego terminu i realizacja zasady informowania o okolicznościach, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.) było niemożliwe.

Wojewoda [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. wymierzył Staroście W. karę pieniężną w wysokości 29.000,- zł.

W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda wskazał, że okresy dotyczące zawiadomienia stron o toczącym się postępowaniu, możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy oraz okresy związane z oczekiwaniem na zwrotne potwierdzenie odbioru nie wstrzymują biegu terminu do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien tak zorganizować przebieg postępowania, by zakończyć je w przewidzianym ustawowo terminie. W rozpatrywanej sprawie termin sześćdziesięciopięciodniowy, o którym mowa w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego rozpoczął swój bieg od daty złożenia przez inwestora kompletnego wniosku, tj. od dnia 1 października 2012 r. do dnia wydania decyzji, tj. [...] lutego 2013 r. Prowadzi to do wniosku, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę w niniejszej sprawie trwało 123 dni, czyli sześćdziesięciopięciodniowy termin został przekroczony o 58 dni, co skutkowało wymierzeniem kary w wyżej określonej wysokości.

Na powyższe postanowienie zażalenie złożył Starosta W.. W uzasadnieniu podtrzymał argumentację przedstawioną w wyjaśnieniach złożonych Wojewodzie [...] w piśmie z dnia 9 grudnia 2013 r., wskazując dodatkowo na braki kadrowe, które występowały w urzędzie w trzecim kwartale 2012 r. i zwiększonej liczbie rozpatrywanych spraw. Organ wskazał, że w miesiącach od stycznia do maja 2012 r. wpłynęło 849 spraw, natomiast w miesiącach od czerwca do września 2012 r. 1000 spraw. W przedstawionym okresie ze skład osobowy z 14,8 etatów trzy osoby pozostawały na zwolnieniach lekarskich. Zdaniem Starosty nie było możliwości wstępnego zapoznania się z tak dużą ilością spraw i nie istniały żadne możliwości poszerzenia składu personalnego wydziału ze względu na brak środków finansowych.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...] utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Organ odwoławczy podkreślił, że argumentacja organu pierwszej instancji dotycząca rozumienia pojęcia zwłoki jest zgodna orzecznictwem sądowo-administracyjnym. Określone w art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane zdarzenia i czynności prawne jedynie na zasadzie wyjątku nie podlegają wliczeniu do okresu 65. dni określonych w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane, a czas związany z doręczaniem korespondencji takiej jak zawiadomienie o wszczęciu lub zakończeniu postępowania administracyjnego może zostać odliczony od okresu trwania całego postępowania jako okres opóźnień spowodowanych z przyczyn niezależnych od organu, jeśli związane z tym były nadzwyczajne utrudnienia.

Na powyższe postanowienie skargę złożył Starosta W. wnosząc o uchylenie go w całości, a także uchylenie poprzedzającego go postanowienia Wojewody [...].

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu postanowieniu z dnia [...] lutego 2014 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej kontroli zakwestionowanego rozstrzygnięcia, Sąd stwierdził, że skarga jest nieuzasadniona.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia organów w rozpoznawanej sprawie stanowi art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przewidujący, iż nie wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku skutkuje wymierzeniem przez organ wyższego stopnia w drodze postanowienia na które przysługuje zażalenie, kary w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki, przy czym wpływy z kar stanowią dochód budżetu państwa.

Regulacja ta stanowi instrument realizacji zasady szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 K.p.a.) wymagającej od organów administracji publicznej działania w sprawie wnikliwie i szybko, przy posłużeniu się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Termin określony w art. 35 ust. 6 ustawy -Prawo budowlane stanowi gwarancję ochrony praw inwestora do rozpatrzenia wniosku bez zbędnej zwłoki.

Należy również wskazać na przepis art. 35 ust. 8 ustawy - Prawo budowlane, który przewiduje, że w sytuacji, gdy pomimo podejmowania przewidzianych prawem działań organ nie ma możliwości wydania rozstrzygnięcia w terminie ustawowym, do tego terminu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresów opóźnień powstałych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu prowadzącego postępowanie. W art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego zostały więc określone zdarzenia i czynności, które na zasadzie wyjątku nie podlegają wliczeniu do okresu 65 dni określonego w ust. 6.

Brak jest natomiast podstaw do odliczenia terminów wszystkich tych czynności organu, które jakkolwiek wynikają z przepisów prawa, w tym Kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak stanowią zwykłe elementy składające się na to postępowanie, nie wymagające dodatkowych nadzwyczajnych działań.

W rozpoznawanej sprawie z prawidłowych ustaleń organów wynika, że kompletny wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę ww. inwestycji wpłynął do Starosty W. w dniu 1 października 2012 r.

Z akt sprawy wynika, że pierwsza czynność pracownika organu została podjęta w niniejszej sprawie w dniu 7 listopada 2012 r. (dekretacja Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa), a więc w trzydziestym ósmym dniu licząc od dnia wpłynięcia wniosku. Kolejną czynnością w sprawie było wydanie zawiadomienia o wszczęciu postępowania w dniu 19 listopada 2012 r., a więc po 12 dniach od przekazania sprawy pracownikowi. Zawiadomienie zostało wysłane do wszystkich stron postępowania (cztery osoby). Poszczególne przesyłki listowne zostały odebrane w dniach 26, 27 i 29 listopada 2012 r., oraz doręczone w trybie art. 44 k.p.a. w dniu 10 grudnia 2012 r. Z adnotacji pracownika prowadzącego sprawę ostatnie zwrotne potwierdzenie odbioru powróciło 24 grudnia 2012 r., tj. czternaście dni po doręczeniu. Po otrzymaniu ostatniego potwierdzenia odbioru skarżący 27 grudnia 2012 r. wystosowano kolejne pismo do stron postępowania – zawiadomienie o zakończeniu postępowania. Poszczególne przesyłki listowne zostały odebrane w dniach: 3, 4, 7 i 17 stycznia 2013 r. Potwierdzenie odbioru ostatniej z przesyłek wpłynęło do organu w dniu 31 stycznia 2013 r., a zatem czternaście dni po doręczeniu. Dnia [...] lutego 2013 r. wydana została decyzja Nr [...], zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na nadbudowę budynku mieszkalnego.

W rozpatrywanej sprawie termin sześćdziesięciopięciodniowy, o którym mowa w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego rozpoczął swój bieg od daty złożenia przez inwestora kompletnego wniosku, tj. od dnia 1 października 2012 r. Do dnia wydania decyzji, tj. [...] lutego 2013 r. postępowanie w niniejszej sprawie trwało 123 dni, czyli sześćdziesięciopięciodniowy termin został przekroczony o 58 dni, co skutkowało wymierzeniem kary w wyżej określonej wysokości.

Postępowanie organu architektoniczno – budowlanego analizowane w niniejszej sprawie jak wynika z powyżej przytoczonych okoliczności było typowym postępowaniem związanym z udzieleniem pozwolenia na budowę. W toku postępowania, nie pojawiły się nadzwyczajne okoliczności, które spowodowałyby opóźnienie w załatwieniu sprawy, postępowanie nie zostało zakłócone obiektywnymi trudnościami, np. w doręczaniu korespondencji - organ nie musiał dokonywać chociażby reklamacji przesyłek pocztowych. Zgodzić się należy zatem, że opóźnienie w głównej mierze wynikało z winy organu, który pierwsze czynności w sprawie podjął w 49 dni po wpłynięciu wniosku. Wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę dotyczył domu jednorodzinnego, W postępowaniu tym nie uczestniczyło wiele stron postępowania (cztery strony), działania organu w sprawie ograniczyły się do sprawdzenia kompletności wniosku, analizy sprawy i wysłaniu dwóch zawiadomień – o wszczęciu i zakończeniu postępowania. Ten tok postępowania wskazuje, że analizowane postępowanie było bardzo typową i nieskomplikowaną pod względem formalno – technicznym sprawą (kilka stron postępowania, projekt domu jednorodzinnego). Zdaniem Sądu nie zaistniały zatem w niniejszej sprawie takie okoliczności obiektywne, które uniemożliwiłyby ukończenie postępowania w ustawowym terminie.

Wskazać należy, że określone w przywoływanym wyżej ust. 8 art. 35 ustawy Prawo budowlane zdarzenia prawne i czynności, jedynie na zasadzie wyjątku nie podlegają wliczeniu do okresu 65 dni określonego w ust. 6. Do czynności takich nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, takich jak powiadomienie stron o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.), czy też zawiadomienia tych stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy jak też uczestniczenia w przeprowadzeniu dowodu (art. 77 § 4, 79 § 2, art. 81 k.p.a.). Uwzględniając konieczność przeprowadzenia wymienionych wyżej czynności ustalono bowiem maksymalny czas postępowania o wydanie pozwolenia budowlanego na 65 dni, w pozostałych zaś przypadkach pozwolenie należy wydać bezzwłocznie. Skoro zaś, jak wspomniano wyżej, czas ten przeznaczony jest na czynności podstawowe wymagane prawem, to nieliczne tylko, niezależne od organu czynności, będą przedłużały ten termin. Do czynności takich można zaliczyć np. czas potrzebny na oczekiwanie na zajęcie stanowiska przez inny organ, a także okres zawieszenia postępowania, okres opóźnienia powstały z winy strony, np. w przypadku przekroczenia przez stronę terminu dokonania czynności wyznaczonych lub określonych przez prawo, oraz okresy opóźnień niezależnych od organu prowadzącego postępowanie.

Inaczej mówiąc, prowadzenie postępowania o wydanie pozwolenia budowlanego, jeśli inwestor złożył do właściwego organu prawidłowo sporządzony wniosek wraz z niezbędnymi załącznikami, a nie występuje potrzeba przeprowadzania postępowania dowodowego, powinno się zakończyć niezwłocznie, tj. w takim terminie, jaki jest potrzebny na zapoznanie się z dokumentacją, przeprowadzenie analizy i oceny materiałów sprawy oraz sporządzenie i wydanie decyzji.

W przypadku konieczności zawiadomienia innych stron, a także konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego czy zapoznania stron z materiałem dowodowym, okres 65 dni jest w zupełności wystarczający do przeprowadzenia niewadliwego prawnie postępowania, nawet jeśli uwzględnić konieczność podwójnego awizowania nieodebranej korespondencji. Warunkiem koniecznym jest jednak szybkie przeprowadzenie wstępnej analizy materiałów sprawy i podejmowanie niezbędnych czynności bezpośrednio po wpływie wniosku.

W tej sytuacji odnosząc się do zarzutów skargi nie można podzielić ich zasadności.

W okolicznościach niniejszej sprawy organy dokonały prawidłowych ustaleń odnośnie opóźnienia w załatwieniu wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, konsekwencją czego było nałożenie kary, która została ustalona i wyliczona zgodnie z obowiązującymi przepisami.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.