Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek - Rak Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi J. M. S. i E. M. S.-I. na przewlekłość postępowania Prezydenta Miasta Gdynia w sprawie realizacji inwestycji drogowej 1. zobowiązuje Prezydenta Miasta Gdynia do załatwienia sprawy prowadzonej w wyniku wznowienia postępowania w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "Rozbudowa odcinka ul. [...] w G. od posesji nr [...] do posesji nr [...]" w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności, 2. stwierdza, że przewlekłość postępowania Prezydenta Miasta Gdynia miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. przyznaje od Prezydenta Miasta Gdynia solidarnie na rzecz skarżących J. M. S. i E. M. S.-I. sumę pieniężną w kwocie 2000 (dwa tysiące) złotych, 4. zasądza od Prezydenta Miasta Gdynia solidarnie na rzecz skarżących J. M. S. i E. M. S.-I. kwotę 714 zł (siedemset czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Skarga J. S. i E. S. (dalej: strona, skarżące) na przewlekłość postępowania Prezydenta Miasta Gdyni w sprawie realizacji inwestycji drogowej wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z dnia 4 stycznia 2021 r. nr RAAII.6740.8.2.2020.AD-182/ulica Prezydent Miasta Gdyni, na wniosek złożony przez Prezydenta Miasta Gdyni jako zarządcę drogi gminnej, zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn. "Rozbudowa odcinka ul. M. w Gdyni od posesji nr [..] do posesji nr [..]" (dalej: decyzja zrid), zlokalizowanej m.in. na działce nr [..], obręb [..]. Decyzji tej na wniosek inwestora nadany został rygor natychmiastowej wykonalności.

Wnioskiem z dnia 18 marca 2021 r. J. S. i E. S., współwłaścicielki ww. działki, wniosły o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją zrid. We wniosku wskazały, że są współwłaścicielami nieruchomości położonej w Gdyni przy ul. M.[..], dla której Sąd Rejonowy w Gdyni – V Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...], objętej decyzją zrid i bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu. Ponadto wniosły o wstrzymanie wykonania decyzji zrid.

Postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2021 r. Prezydent Miasta Gdyni wznowił postępowanie zakończone decyzją zrid, a następnie decyzją z dnia 25 maja 2021 r. nr RAAII.6740.12.4.2021.BB-182/ulica, na podstawie art. 146 § 2 w zw. z art. 151 § 2 k.p.a., stwierdził, że wydanie decyzji zrid nastąpiło z naruszeniem prawa z uwagi na brak udziału strony w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji i orzekł o nieuchyleniu decyzji zrid, ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

W przedmiocie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji zrid Prezydent Miasta Gdyni orzekł odmownie postanowieniem z dnia 10 maja 2021 r., utrzymanym w mocy postanowieniem Wojewody Pomorskiego z dnia 2 lipca 2021 r. nr WI-III.7821.1.9.2021.EK.

Strony wniosły odwołanie od powyższej decyzji, po rozpatrzeniu którego Wojewoda Pomorski decyzją z dnia 23 grudnia 2021 r. nr WI-III.7821.1.11.2021.EK na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 25 maja 2021 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda stwierdził, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania co do istoty sprawy. Wojewoda zauważył, że jak wynika z treści wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, przedmiotowa inwestycja zakłada m.in. realizację miejsc parkingowych, co zdaniem tego organu jest niedopuszczalne w przypadku inwestycji zatwierdzanej na podstawie przepisów specustawy drogowej – tj. ustawy z dnia z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1363). Powołując definicję drogi wynikającą z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych Wojewoda stwierdził, że zakwalifikowanie parkingu do wyposażenia drogi byłoby zasadne wyłącznie wówczas, gdyby funkcja parkingu ograniczała się wyłącznie do zapewnienia potrzeb uczestników ruchu, nie zaś łączyła się z innymi funkcjami tego parkingu, np. związanymi z obsługą obiektów znajdujących się w jego sąsiedztwie. W sprawie tej funkcja parkingu, którego realizacja została objęta wnioskiem inwestora nie ogranicza się wyłącznie do zapewnienia potrzeb uczestników ruchu, bowiem przedmiotowy parking projektuje się w zabudowie jednorodzinnej oraz w bezpośrednim sąsiedztwie punktu widokowego na Kamiennej Górze. Realizacja tego parkingu nie może zatem nastąpić w oparciu o specustawę drogową.

Ponadto Wojewoda stwierdził, że wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie odpowiadał wymogom wynikającym z art. 11f ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej - mapa załączona do wniosku, na której przedstawiono proponowany przebieg drogi jest nieprawidłowa, nie wyrysowano na niej przebiegu projektowanej drogi, linie rozgraniczające teren projektowanego pasa drogowego obejmują jedynie fragment inwestycji pokrywający się z podziałem działek. W tym zakresie materiał dowodowy wymagał uzupełnienia.

Decyzja Wojewody Pomorskiego, kierująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wraz z aktami sprawy została przekazana temu organowi w dniu 5 kwietnia 2022 r. W dniu 26 kwietnia 2022 r. strony postępowania zostały zawiadomione przez organ o przystąpieniu do ponownego rozpoznania sprawy. W dniu 25 maja 2022 r. Prezydent Miasta Gdyni wydał postanowienie nakładając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021r., poz. 2351) na inwestora obowiązek uzupełnienia złożonego projektu o :

1. Doprowadzenie projektu zagospodarowania terenu do zgodności z wymogami określonymi w art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez naniesienie linii rozgraniczających teren inwestycji oraz teren przeznaczony pod pas drogowy projektowanej drogi, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich min. odległości projektowanych miejsc postojowych na działce nr [...] obr. [...] od okien budynku mieszkalnego na sąsiedniej działce nr [...] obr [...],

2. Projekt zagospodarowania terenu z wyrysowanym przebiegiem projektowanej drogi, linie rozgraniczające teren projektowanego pasa drogowego wraz z zagospodarowaniem całych inwestycji pokrywający się z podziałem działek,

3. Projekt architektoniczno-budowlany, obejmujący cały zakres zajęcia terenu pod projektowany pas drogowy, wraz z charakterystycznymi rysunkami konstrukcyjnymi i przekrojami w szczególności część pasa drogowego zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] oraz parkingu po przeciwnej stronie jezdni,

4. W przypadku wprowadzenia zmian w projekcie – autoryzować wszystkie rewizje z podaniem daty.

Termin wykonania obowiązku wyznaczono na dzień 31 sierpnia 2022 r.

W dniu 9 września 2022 r. do organu wpłynęło pismo inwestora z dnia 7 września 2022 r. o częściowym uzupełnieniu złożonego projektu.

Następnie pismem z dnia 19 września 2022 r. inwestor wniósł o przedłużenie terminu na uzupełnienie złożonego projektu do dnia 31 stycznia 2023 r.

Postanowieniem z dnia 19 września 2022r. organ ustalił nowy termin wykonania obowiązku określonego w postanowieniu z dnia 25 maja 2022r. do dnia 31 stycznia 2023r.

Pismem z dnia 19 stycznia 2023 r. inwestor wniósł o przedłużenie terminu na uzupełnienie złożonego projektu do dnia 31 maja 2023 r.

Postanowieniem z dnia 24 stycznia 2023r. organ ustalił nowy termin wykonania obowiązku określonego w postanowieniu z dnia 25 maja 2022r. - do dnia 31 maja 2023r.

Pismem z dnia 26 czerwca 2023 r. inwestor wniósł o przedłużenie terminu na uzupełnienie złożonego projektu do dnia 30 września 2023 r.

Postanowieniem z dnia 28 czerwca 2023r. organ ustalił nowy termin wykonania obowiązku określonego w postanowieniu z dnia 25 maja 2022r. - do dnia 30 września 2023r.

Pismem z dnia 26 lipca 2023 r. J. S. i E. S. wniosły skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Prezydenta Miasta Gdyni, poprzedzając ją wniesieniem ponaglenia z dnia 4 kwietnia 2023 r.

Organowi administracji publicznej strona zarzuciła naruszenie:

1) art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane,

2) art. 11a specustawy drogowej,

3) art. 35 § 1-3 w zw. z art. 36 § 1 k.p.a.

Stawiając powyższe zarzuty skarżące wniosły o :

- stwierdzenie, że Prezydent Miasta Gdyni dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie realizacji inwestycji drogowej pod nazwą "Rozbudowa odcinka ul. M. w Gdyni od posesji nr [..] do posesji nr [..]",

- zobowiązanie Prezydenta Miasta Gdyni do wydania w określonym przez Sąd terminie decyzji merytorycznej w sprawie realizacji inwestycji drogowej pod nazwą "Rozbudowa odcinka ul. M. w Gdyni od posesji nr [..] do posesji nr [...]" prowadzonej po uchyleniu przez Wojewodę Pomorskiego w dniu 23 grudnia 2021 r. decyzji Prezydenta Miasta Gdyni wydanej dnia 25 maja 2021 r.,

- stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w przedmiotowej sprawie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

- przyznanie od Prezydenta Miasta Gdyni na rzecz każdej ze skarżących sumę pieniężną w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 i § 7 p.p.s.a. tj. po 27 701,25 zł,

- zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu niezbędnych kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego dla radcy prawnego w stawce stanowiącej sześciokrotność stawki minimalnej ze względu na znaczący nakład pracy radcy prawnego związany ze sporządzeniem niniejszej skargi.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że obowiązki nałożone na inwestora na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane postanowieniem z dnia 25 maja 2022 r. nie zostały wykonane do dnia wniesienia skargi, co powinno skutkować wydaniem decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Zamiast wykonania tego rodzaju czynności, podległy Prezydentowi Miasta Gdyni inwestor - tj. Wydział Inwestycji Urzędu Miasta Gdyni kieruje kolejne wnioski o wydłużenie terminu, które akceptuje Prezydent Miasta - wydłużając termin załatwienia sprawy.

Zdaniem skarżących również sposób procedowania względem inwestycji jest nieprawidłowy, nie uwzględniono bowiem jako stron postępowania wszystkich właścicieli nieruchomości położonej przy ul. M. nr [...].

Dalej skarżące wskazały, że problemem prawnym natury procesowej jest fakt, że prezydent miasta na prawach powiatu - działając jako zarządca dróg gminnych i powiatowych - jest właściwy do wnioskowania o wydanie zezwolenia na realizację tych dróg, a jednocześnie jest także organem mającym wydać decyzję o zezwoleniu na realizację tych inwestycji. Innymi słowy, prezydent miasta na prawach powiatu miałby dokonywać oceny prawnej własnego wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowych, niezależnie od tego, czy wniosek ten pochodzi bezpośrednio od tego organu, czy też od innych jednostek organizacyjnych działających w jego imieniu i z jego upoważnienia. Zarządca drogi zamierzający zrealizować inwestycję drogową, przy projektowaniu jej przebiegu, powinien uwzględnić także intensywność wystąpienia konfliktów społecznych. W ocenie skarżących zainicjowanie tegoż postępowania nie miało na celu polepszania obsługi komunikacyjnej w otoczeniu - a li tylko pozbawienie ich prawa własności części nieruchomości, która z przyczyn wizerunkowych jest niezbędna Miastu Gdynia (jest to jeden z najbardziej znanych punktów widokowych miasta).

Ustawodawca wyznaczył organom orzekającym w I instancji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowych termin 90 dni na wydanie w tym względzie stosownej decyzji. W przypadku stwierdzenia przez organ orzekający, że wniosek o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie spełnia wszystkich warunków określonych w art. 11b i 11d ust. 1 specustawy drogowej, organ ten wzywa wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku o skonkretyzowane elementy, ze wskazaniem podstaw prawnych, z których wynika obowiązek ich przedłożenia. Wezwanie to nie przybiera formy postanowienia, lecz stanowi rodzaj pisemnego zwrócenia się do wnioskodawcy, z jednoczesnym zawarciem w tym piśmie informacji o konieczności uzupełnienia wniosku w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż 7 dni, od dnia doręczenia wezwania, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Przekroczenie wyznaczonego przez organ terminu przez wnioskodawcę powoduje pozostawienie jego wniosku bez rozpatrzenia i w ten sposób kończy się postępowanie wobec tego wniosku. Przepisy nie odnoszą się do możliwości przedłużania postępowania wnioskami inwestora o wydłużenie terminu. Tak niestety czyni Wydział Inwestycji Urzędu Miasta Gdyni sprawiając, że nie zostaje wydane merytoryczne orzeczenie w sprawie.

Uzasadniając zarzuty dotyczące naruszenia przepisów procedury administracyjnej strona skarżąca podniosła, że w sprawie doszło do pewnego rodzaju jedności organu i inwestora, która to właśnie okoliczność jest w tym wypadku kluczowa. Po uzyskaniu korzystnego rozstrzygnięcia organu II instancji w przedmiocie wznowienia postępowania, w ocenie właścicielek nieruchomości przy ul. M., Prezydent Miasta Gdyni nie podejmuje żadnych działań celem doprowadzenia do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, bowiem zdaje sobie sprawę o wadliwości wszczętego postępowania w trybie specustawy drogowej. Od momentu wpływu akt od organu II instancji do dnia wydania postanowienia o wznowieniu postępowania minęło aż 3 tygodnie. W tym terminie organ winien podjąć merytoryczne działania zmierzające do uzupełnienia materiału dowodowego. Do chwili obecnej upłynęło ponad 15 miesięcy od momentu kiedy organ mógł sprawnie procedować, natomiast nic takiego nie miało miejsca.

Zdaniem skarżących, w sprawie mamy do czynienia z opieszałym, niesprawnym i nieskutecznym działaniem organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym - wystarczyło egzekwować wobec inwestora terminy pierwotnie zakreślone. Złożony przez Wydział Inwestycji wniosek o przedłużenie terminu nie zawierał żadnego uzasadnienia prawnego ani faktycznego. Tym samym organ winien podejmować konkretne decyzje proceduralne, nawet niekorzystne dla samej Gminy/inwestora. O przewlekłości świadczy także nieuzasadnione obiektywnie przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W przedmiotowej sprawie bezczynność organu administracji publicznej przejawia się tym, że w prawnie ustalonym terminie Prezydent Miasta Gdyni nie podjął należytych czynności w sprawie i opieszale prowadził postępowanie, jak również - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył postępowania wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub podjął stosownej czynności. Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej, którego nie można zaakceptować.

Prezydent Miasta Gdyni w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że postępowanie prowadzone było na podstawie przepisów specustawy drogowej. Zgodnie z art. 11a ust. 3 tej ustawy, termin na wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wynosi 90 dni od dnia złożenia wniosku przez właściwego zarządcę drogi. Jest to regulacja szczególna wobec regulacji kodeksowej i art. 35 k.p.a. nie ma zastosowania. Nawet gdyby jednak uznać za zasadne zastosowanie we wznowionym postępowaniu prowadzonym w oparciu o zapisy specustawy drogowej dwumiesięcznego terminu rozpatrzenia sprawy jako szczególnie skomplikowanej, wynikający z art. 35 k.p.a., to i tak termin ten nie został przekroczony. Od momentu zwrotu akt przez organ drugiej instancji (Wojewodę Pomorskiego) do wydania postanowienia przez organ I instancji (Prezydenta Miasta Gdyni) upłynęło 51 dni. Zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów rozpatrzenia sprawy nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz.U. z 2023 r. poz. 285), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. W niniejszej sprawie, jak wynika z akt prowadzonego postępowania przyczyna opóźnienia w jego prowadzeniu wynikała z winy strony. Należy bowiem mieć na uwadze, że to na wniosek inwestora (strony) przesuwano termin do uzupełnienia wymaganych postanowieniem braków, o czym strony postępowania na każdym jego etapie informowano.

Zdaniem Prezydenta Miasta Gdyni w sprawie nie doszło do naruszenia art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Organ wydał postanowienie w zakresie konieczności uzupełnienia przez inwestora projektu budowlanego, wyznaczając w tym celu odpowiedni termin. Inwestor kolejnymi wnioskami, złożonymi przed terminem uzupełnienia prosił o wydłużenie tego terminu. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych - w przypadku złożenia przez inwestora wniosku o przedłużenie terminu do uzupełnienia braków projektu budowanego wskazanych w wydanym na podstawie 35 ust. 3 Prawa budowlanego postanowieniu organ, który w oparciu o taki wniosek wydłuży termin tego uzupełnienia nie może narazić się na zarzut naruszenia art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego.

W przypadku zatem wskazania przez organ terminu uzupełnienia postanowienia w trybie art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego to termin ten może być przedłużany na wyraźny wniosek inwestora zgłoszony przed jego upływem, gdyż ma on charakter urzędowego terminu procesowego. Termin ten może być na wniosek inwestora przedłużany i to wielokrotnie - przepisy bowiem nie określają maksymalnego okresu czasu, o jaki dopuszczalne jest wydłużenie terminu na uzupełnienie braków nałożonych postanowieniem wydanym zgodnie z art. 35. ust. 3 Prawa budowlanego.

W dniu 29 września 2023 r. do Sądu wpłynęło przesłane przez organ "do wiadomości" postanowienie Prezydenta Miasta Gdynia z dnia 26 września 2023 r. o uwzględnieniu wniosku inwestora z dnia 21 września 2023 r. i ustaleniu nowego terminu uzupełnienia projektu budowlanego do dnia 31 grudnia 2023 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.

Skarga jest uzasadniona.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634) – zwanej dalej p.p.s.a., przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanego przepisu wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie formy - bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Bezczynność oraz przewlekłość są to dwa stany zaniechania, które wobec sygnalizowanego przez praktykę i doktrynę problemu rozgraniczenia znaczenia obu pojęć zostały odrębnie stypizowane (choć powodują takie same konsekwencje prawne) na mocy ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935). Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023r., poz. 775), dalej "k.p.a.", bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (pkt 1), natomiast przewlekłość postępowania to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (pkt 2).

W świetle wskazanej regulacji bezczynność jest zatem stanem obiektywnie sprawdzalnym, związanym tylko z upływem terminu określonego w ustawie albo terminu wyznaczonego przez organ na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Przewlekłe prowadzenie postępowania natomiast to stan, w którym wprawdzie organ administracji nie przekroczył terminów określonych wyżej, a zatem nie ma podstaw do stwierdzenia jego bezczynności, ale prowadzi to postępowanie dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie można mu skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzenia czynności pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość ma miejsce, gdy postępowanie trwało dłużej niż to jest konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Przedmiotem postępowania ze skargi na przewlekłość jest kontrola toku i poprawności czynności organu, ich natężenia, koncentracji materiału dowodowego, a także zasadności przedłużania terminu załatwienia sprawy w oparciu o art. 36 k.p.a. (por. wyroki NSA: z 20 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 54/18 i z 7 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 34/13). Również zasadność przedłużania terminu wyznaczanego na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego podlega ocenie pod kątem przewlekłości postępowania.

W ocenie Sądu słusznie zarzuca strona skarżąca, że postępowanie w sprawie toczącej się na skutek wznowienia postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji pn. "Rozbudowa odcinka ul. M. w Gdyni od posesji nr [..] do posesji nr [...]" prowadzone było przez Prezydenta Miasta Gdyni w sposób przewlekły, bowiem kolejne przedłużanie inwestorowi terminu do uzupełnienia braków dokumentacji projektowej nie miało żadnego uzasadnienia.

Przypomnieć należy, że sprawa toczy się na skutek wznowienia postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W sprawie nie jest sporne, że owa przesłanka zaistniała, bowiem skarżące J. S. i E. S. właścicielki położonej w Gdyni działki nr [..], obręb [...], objętej decyzją zrid, nie brały udziału bez swojej winy w postępowaniu. Stwierdzenie niezawinionego braku udziału strony w postępowaniu powoduje, że postępowanie - jako takie - należy powtórzyć. Funkcją postępowania wznowieniowego prowadzonego w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest bowiem zapewnienie pominiętej stronie prawa do czynnego udziału w sprawie.

Przedmiotem badania w niniejszej sprawie jest kwestia sprawności prowadzonego przez Prezydenta Miasta Gdyni wznowionego postępowania. Należy podkreślić, że naczelną zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 k.p.a., jest obowiązek działania organów sprawnie, wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Zgodnie zaś z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 (art. 35 § 4). Takimi przepisami szczególnymi są przepisy specustawy drogowej. Zgodnie z art. 11a ust. 3 tej ustawy, decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydaje się w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 1. Zgodnie z art. 11h ust. 1 w przypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Zgodnie z art. 11h ust. 3, do terminu, o którym mowa w ust. 1, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

Określenie ustawowego terminu, w którym organ powinien zakończyć postępowanie i rozstrzygnąć w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej stanowi gwarancję ochrony praw inwestora do rozpatrzenia wniosku w rozsądnym terminie. Przepisy te jednak służą nie tylko ochronie praw inwestora, ale również ochronie pozostałych stron postępowania, tj. właścicieli nieruchomości objętych wnioskiem inwestora o realizację inwestycji drogowej. Konieczność zapewnienia takiej ochrony jest szczególnie widoczna w okolicznościach tej sprawy, w której decyzja zrid została już wydana i podlega wykonaniu (została zaopatrzona w rygor natychmiastowej wykonalności a w toku postępowania wznowieniowego odmówiono wstrzymania jej wykonania), a właściciele nieruchomości objętej tą decyzją, którzy zostali pozbawieni udziału w postępowaniu zakończonym jej wydaniem, domagają się jej weryfikacji w postępowaniu wznowieniowym. A zatem organ powinien dołożyć należytej staranności w jak najszybszym załatwieniu sprawy, mając na uwadze nie tylko interes inwestora, który już uzyskał ostateczną i wykonalną decyzję zrid, ale również interes pozostałych stron – właścicieli nieruchomości, którzy bez swojej winy pozbawieni byli możliwości podjęcia obrony swoich praw w postępowaniu zwykłym. Co więcej, zważywszy na fakt, że organ orzekający w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest jednocześnie inwestorem, to tym bardziej powinien dołożyć starań aby podejmowanym przez niego w ramach postępowania czynnościom nie można było zarzucić arbitralności i faworyzowania interesu inwestora. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U.UE.C 2007/303/01), każdy ma prawo w szczególności do bezstronnego rozpatrzenia swojej sprawy przez instytucje Unii. Jak wskazał Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu (ETPCz) w wyroku z dnia 30 czerwca 2022 r. C-149/21 (Fakro Sp. z o.o. przeciwko Komisji Europejskiej) ten wymóg bezstronności obejmuje z jednej strony subiektywną bezstronność, rozumianą w ten sposób, że żaden pracownik danej instytucji zajmujący się tą sprawą nie może w jakikolwiek sposób okazywać stronniczości lub osobistych uprzedzeń, a z drugiej strony obiektywną bezstronność, rozumianą w ten sposób, że po stronie instytucji muszą istnieć dostateczne gwarancje, by wykluczyć w tym względzie wszelkie uzasadnione wątpliwości.

Odnosząc powyższe standardy do okoliczności niniejszej sprawy stwierdzić należy, że postępowanie w sprawie prowadzone było w sposób faworyzujący interesy inwestora kosztem interesów pozostałych stron postępowania, poprzez arbitralne i nieuzasadnione przedłużanie inwestorowi terminu do doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z przepisami prawa, skutkując nieusprawiedliwioną przewlekłością postępowania.

Akta sprawy wraz z decyzją kasacyjną Wojewody Pomorskiego uchylającą poprzednio wydaną przez Prezydenta Miasta Gdynia decyzję z dnia 24 maja 2021 r., wpłynęły do tego organu w dniu 6 kwietnia 2022 r. Z istotnych czynności podjętych w związku z tym wymienić należy wydane w dniu 25 maja 2022 r. postanowienie, zobowiązujące inwestora na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane do usunięcia materialnoprawnych braków wniosku poprzez doprowadzenie projektu budowlanego do stanu zgodności z prawem, wyznaczając termin wykonania tego obowiązku na dzień 31 sierpnia 2022 r.

Zgodnie z art. 11i specustawy drogowej w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Prawa budowlanego, tym samym ma zastosowanie art. 35 ustawy Prawo budowlane, który wskazuje jakich niezbędnych czynności i sprawdzeń winien dokonać organ administracji przed wydaniem przedmiotowej decyzji. W myśl art. 35 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust.7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w art. 35 ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 5 pkt 1). Postanowienie to wstrzymuje bieg terminu załatwienia sprawy do czasu jego wykonania lub ewentualnie do upływu daty w nim określonej. Termin ten też ma charakter urzędowego terminu procesowego i może być przedłużony na wniosek strony złożony przed jego upływem. Dopuszczalne jest też kilkukrotne przedłużanie terminu, co jednak istotne, powinno ono być uzasadnione okolicznościami sprawy. Takim uzasadnieniem może być np. wydłużające się postępowanie zmierzające do pozyskania przez inwestora niezbędnej decyzji środowiskowej albo inne obiektywne przeszkody, które uniemożliwiają inwestorowi wykonanie nałożonego na niego obowiązku w wyznaczonym terminie. W niniejszej sprawie jednak takiego uzasadnienia nie było. Organ wyznaczył pierwotnie inwestorowi termin 3 miesięcy na usunięcie nieprawidłowości przedłożonego projektu, tj. do dnia 31 sierpnia 2022 r. Wyznaczenie tego terminu było niewątpliwie uzasadnione. Również jego długość była adekwatna do obowiązków, jakie na inwestora zostały nałożone, a które zasadniczo wiązały się z poprawieniem dokumentacji projektowej w stosunkowo niewielkim zakresie (dla przypomnienia: naniesienie linii rozgraniczających teren inwestycji oraz teren przeznaczony pod pas drogowy projektowanej drogi, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich min. odległości projektowanych miejsc postojowych na działce nr [...] obr. [...] od okien budynku mieszkalnego na sąsiedniej działce nr [...] obr [...], przedstawienie projektu zagospodarowania terenu z wyrysowanym przebiegiem projektowanej drogi, linie rozgraniczające teren projektowanego pasa drogowego wraz z zagospodarowaniem całych inwestycji pokrywający się z podziałem działek, przedstawienie projektu architektoniczno-budowlanego obejmującego cały zakres zajęcia terenu pod projektowany pas drogowy, wraz z charakterystycznymi rysunkami konstrukcyjnymi i przekrojami, w szczególności części pasa drogowego zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] oraz parkingu po przeciwnej stronie jezdni). Termin 3 miesięcy na wykonanie przez projektanta wymaganych poprawek wydaje się wystarczający.

W odpowiedzi inwestor w dniu 7 września 2022 r. dokonał częściowego uzupełnienia projektu zgodnie z wezwaniem, a następnie w dniu 19 września 2022 r. wniósł o przedłużenie terminu na uzupełnienie projektu w pozostałym zakresie do dnia 31 stycznia 2023 r. Wniosek ten nie zawierał żadnego uzasadnienia, z którego by wynikało, z jakich powodów wypełnienie wezwania w pierwotnym terminie było niemożliwe, a mimo to został przez organ uwzględniony, podobnie jak kolejne wnioski inwestora – z dnia 19 stycznia 2023 r. i z dnia 5 maja 2023 r., również składane bez uzasadnienia. Podobnie uwzględniony został wniosek inwestora złożony już po wniesieniu skargi na przewlekłość postępowania – co wynika z nadesłanego przez organ postanowienia z dnia 26 września 2023 r. o kolejnym przedłużeniu terminu wykonania obowiązku nałożonego na inwestora do dnia 31 grudnia 2023 r. (k. 35 akt sądowych).

Zdaniem Sądu, o ile zastosowanie instytucji z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego było uzasadnione, to kolejne przedłużanie inwestorowi terminu na uzupełnienie dokumentacji było już uzasadnienia pozbawione. Zauważyć należy, że w świetle art. 35 ust. 3 i 5 ustawy Prawo budowlane, w razie niewykonania w ustalonym terminie nałożonego obowiązku usunięcia nieprawidłowości, organ nie ma innej możliwości, jak wydać decyzję odmowną. W tym względzie ustawodawca nie pozostawił organowi swobody działania. Przedłużenie terminu wykonania nałożonego obowiązku jako wyjątek od zasady powinno być uzasadnione szczególnymi okolicznościami, o czym była mowa wyżej. Inwestor zatem wnioskując o kolejne przedłużenie powinien uzasadnić, z jakich obiektywnych przyczyn nie mógł wykonać nałożonego na niego obowiązku w pierwotnym terminie. Tymczasem kolejne wnioski inwestora o przedłużenie terminu mimo braku jakiegokolwiek uzasadnienia były przez organ uwzględniane. Należy takie postępowanie uznać za arbitralne, naruszające art. 35 ust. 3 i 5 ustawy Prawo budowlane. Owo naruszenie skutkowało również naruszeniem terminów załatwienia sprawy co powoduje, że wniesiona w tej sprawie skarga na przewlekłość postępowania jest uzasadniona.

W orzecznictwie przyjmuje się, że postępowaniem przewlekłym pozostaje postępowanie administracyjne, w którym organ nie podejmuje koniecznych działań procesowych, a jedynie wykonuje ogólne działania, tak aby sprawa nie wyglądała na prowadzoną w sposób bezczynny, ewentualnie podejmuje wprawdzie działania konieczne, niemniej jednak w sposób nieskuteczny, pozorny, co sprawia, że sprawa, która mogłaby zostać załatwiona w terminie, w tym w terminie wcześniejszym, nadal pozostaje nierozstrzygnięta. Działanie niesprawne obejmuje więc przypadki dokonywania przez organ czynności procesowych w ten sposób, że występują pomiędzy nimi nieusprawiedliwione okresy przerw, które w wyniku ich zsumowania prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania, pomimo podejmowania pewnych czynności w sprawie. Niesprawność, zdaniem Sądu, odnosić należy również do wskazanego już podejmowania czynności nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy, albowiem zasadność czynności podjętych przez organ, obok stopnia zawiłości sprawy i zachowania samej strony, determinuje ocenę, czy czas trwania postępowania przekracza rozsądne granice (wyrok NSA z 18 lipca 2019 r. sygn. akt Il OSK 533/19; wyrok NSA z 27 czerwca 2019 r. sygn. akt Il OSK 1009/19; wyrok NSA z 10 lipca 2018 r. sygn. akt Il OSK 737/18; wyrok NSA z 8 maja 2018 r. sygn. akt Il OSK 1592/17; wyrok NSA z 16 marca 2018 r. sygn. akt Il OSK 1401/17).

Stosownie do art. 149 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1b). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i pkt 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Zgodnie zaś z § 2 omawianego przepisu sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 §6.

Mając na uwadze, że do czasu wyrokowania organ nie rozstrzygnął sprawy pozostając w dalszym ciągu w stanie przewlekłości postępowania, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a, zobowiązał Prezydenta Miasta Gdyni do załatwienia sprawy w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności.

Na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przesłanki stwierdzenia, że bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), nie zostały przez ustawodawcę określone precyzyjnie. Ustawodawca w tym zakresie pozostawił sądom administracyjnym szeroki margines uznania przez zastosowanie zwrotu niedookreślonego - rażące naruszenie prawa. Uznanie to zaś cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Przy ocenie czy naruszenie prawa jest rażące bierze się pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, ale całokształt okoliczności sprawy, jej charakter i zakres czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, których przeprowadzenie nie jest zależne wyłącznie od woli i starań organu. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia, aby można mówić o rażącym naruszeniu prawa. Taka kwalifikacja będzie zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. W orzecznictwie sądowym zgodnie przyjmuje się także, iż naruszenie prawa rażące oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14). Celowe opóźnienie załatwienia sprawy należy kwalifikować jako rażące naruszenie prawa, ponieważ pozostaje w oczywistej sprzeczności z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnymi wyrażonymi w art. 6–8 i art. 12 k.p.a. (por. wyrok NSA z 5 stycznia 2016 r., I OSK 1832/15).

Kierując się przedstawionymi wyżej kryteriami Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta Miasta Gdyni postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa w podanym wyżej rozumieniu.

W tym kontekście Sąd wziął pod uwagę charakter postępowania prowadzonego w trybie przepisów specustawy i sposób postępowania organu. Należy zauważyć, że postępowanie administracyjne jest postępowaniem, w którym pozycja strony postępowania i organu administracji publicznej nie są równe, a ponieważ w niniejszej sprawie organ orzekający jest jednocześnie inwestorem, łącząc dwie role procesowe: organu orzekającego i wnioskującego o wydanie decyzji o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej – ów brak równości szczególnie dotyka inne strony postępowania, tj. właścicieli nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji zrid. Kodeks postępowania administracyjnego statuuje zasady rządzące postępowaniem administracyjnym mające za zadanie wyrównać relacje między organem a stronami postępowania, w szczególności zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwowych wyrażoną w art. 8 k.p.a. Zasada ta stanowi, iż organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Aby te cele mogły zostać osiągnięte organy muszą prowadzić postępowania sprawiedliwie i zgodnie z prawem (praworządnie). Ich decyzje powinny wzbudzać zaufanie obywateli nawet, jeśli żądania nie zostaną uwzględnione. Bez wątpienia na utratę zaufania obywateli wobec organów państwa wpływa fakt naruszenie prawa przez organ czy wydanie niesprawiedliwej decyzji. Realizacja tej zasady odnosi się w równej mierze do podejmowania przewidzianych prawem czynności postępowania, jak też do ich treści oraz do stosowania prawa materialnego. Zasada ta jest przestrzegana wtedy, gdy organ administracji publicznej dba o zachowanie w toku czynności postępowania zasady równości w traktowaniu wszystkich uczestników postępowania, poprawnie szacuje słuszność interesów jednostkowych, wątpliwości procesowe rozstrzyga na korzyść uczestników postępowania, zachowuje w tym samym stanie prawnym i faktycznym stałość rozstrzygnięć w toku instancji administracyjnych, a zmian w stanie prawnym nie wykorzystuje do zaskakiwania strony (zob. Aleksandra Kędzior "Jawność i transparentność postępowania administracyjnego", opublik. PPP 2018/1/40-54). Pogłębieniu zaufania obywateli do organów państwa służy też m.in. zasada szybkości postępowania, którą statuuje art. 12 k.p.a.

Wskazane zasady ogólne postępowania administracyjnego, wraz konstytucyjnymi zasadami demokratycznego państwa prawnego i zasadą legalizmu, służą realizacji prawa obywateli do dobrej administracji. Prawo do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie, jako element prawa do dobrej administracji, jest również jednym z praw podstawowych w porządku prawnym Unii Europejskiej (zob. art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej). Powołany przepis Karty, uznany w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego za wiążący dla państw członkowskich jako zasada ogólna prawa unijnego (zob. np. wyrok NSA z 10 lutego 2016 r., II GSK 2294/14 i cyt. tam orzecznictwo), stanowi, że podstawowym prawem obywatela Unii Europejskiej jest domaganie się od organów zgodnego z prawem rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki.

Nadto, zasada załatwienia sprawy w rozsądnym terminie wynika z art. 6 ratyfikowanej przez Polskę Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r., nr 61, poz. 284, ze zm.). Ocena zachowania rozsądnego terminu rozpoznania sprawy i zakończenia postępowania powinna przy tym uwzględniać okoliczności konkretnej sprawy oraz opierać się na następujących kryteriach: ocenie stopnia złożoności i zawiłości sprawy, postępowania skarżącego i właściwych organów państwa oraz wagi rozstrzygnięcia sprawy dla sytuacji skarżącego (D. Sześciło, Komentarz. Wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 1 lutego 2005 r. w sprawie Beller przeciwko Polsce, skarga Nr 51837/99, ST 2008, nr 11, s. 84).

Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że jak wynika z akt sprawy, w tym ze znajdujących się w tych aktach wycinków prasowych oraz orzeczeń sądów cywilnych, działka nr [...] była przedmiotem sporu o własność pomiędzy Miastem Gdynia a skarżącymi, który to spór został rozstrzygnięty na korzyść skarżących. Działka ta, zanim doszło do jej wydania skarżącym, funkcjonowała jako publicznie dostępny parking i punkt widokowy. W dniu 12 marca 2020 r. inwestor Prezydent Miasta Gdyni wystąpił o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej obejmującej również przedmiotową działkę. Decyzja zrid wydana została w dniu 4 stycznia 2021 r. i nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności. Ponieważ postępowanie toczyło się bez udziału skarżących, na ich wniosek zostało wznowione postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2021 r.. Następnie w dniu 25 maja 2021 r. Prezydent Miasta Gdyni wydał decyzję na podstawie art. 146 § 2 i art. 151 § 2 k.p.a., stwierdzając, że decyzja zrid wydana została z naruszeniem prawa polegającym na naruszeniu prawa strony do udziału w sprawie oraz odmawiając jej uchylenia wobec stwierdzenia, że jej treść nie mogłaby być inna. Wojewoda Pomorski decyzją z dnia 23 grudnia 2021 r. uchylił powyższą decyzję Prezydenta Miasta Gdyni i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia wskazując na konieczność wezwania inwestora do usunięcia braków dokumentacji projektowej. Akta sprawy wpłynęły do organu I instancji w dniu 6 kwietnia 2022 r. Postanowieniem z dnia 25 maja 2022 r. Prezydent Miasta Gdyni wezwał inwestora w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego do usunięcia braków dokumentacji projektowej, wyznaczając trzymiesięczny termin na wykonanie wezwania, tj. do dnia 31 sierpnia 2022 r. Prezydent Miasta Gdyni jako inwestor w dniu 7 września 2022 r. wykonał wezwanie jedynie częściowo, następnie zaś składał kolejne wnioski o przedłużenie terminu na wykonanie obowiązku, nie uzasadniając ich w żaden sposób. Wnioski te Prezydent Miasta Gdyni jako organ rozstrzygający sprawę akceptował bez zastrzeżeń, wyznaczając kolejne terminy na wykonanie obowiązku, bez żadnego uzasadnienia. Na dzień wydawania wyroku sprawa nadal pozostaje nierozstrzygnięta.

Kolejne przedłużanie inwestorowi terminu na uzupełnienie dokumentacji projektowej nie tylko nie miało żadnego uzasadnienia, ale też stanowi wyraz naruszenia zasady równości stron, faworyzując interes inwestora, który już uzyskał decyzję zrid podlegającą wykonaniu (w toku postępowania wznowieniowego skarżące wprawdzie złożyły wniosek o wstrzymanie jej wykonania, jednakże został on załatwiony odmownie), a pomijając interes prawny skarżących jako właścicielek nieruchomości, które de facto pozbawione są możliwości skutecznego kwestionowania decyzji zrid, wydanej wszak w postępowaniu, które prowadzone było z naruszeniem ich prawa do udziału w nim. Może to wywołać nieodwracalne zmiany w ich sytuacji prawnej, bowiem zgodnie z art. 31 ust. 2 specustawy drogowej, w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej sąd administracyjny po upływie 60 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 lub art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta Gdyni nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 8, art. 12 k.p.a. i art. 35 ust. 3 i 5 ustawy Prawo budowlane, w sposób oczywisty niedający się pogodzić z zasadami demokratycznego państwa prawnego.

Powyższa ocena skutkowała przyznaniem od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Należy zauważyć, że jedyną przesłanką warunkującą przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Przyjmuje się, że przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej ma przede wszystkim na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy (zob. wyrok NSA z 22 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1905/16). Środek ten stanowi dodatkowe wzmocnienie ochrony interesów strony skarżącej. Pełni nie tylko funkcję prewencyjno-represyjną, z uwagi na groźbę konieczności wydatkowania określonej kwoty ze środków publicznych na rzecz strony postępowania, a tym samym wzmacnia gwarancję terminowego załatwiania spraw, ale przede wszystkim funkcję kompensacyjną. Przyznanie stronie sumy pieniężnej pozostaje bez wpływu na przysługujące jej od organu odszkodowanie. Ma być ono natomiast swego rodzaju rekompensatą za krzywdę moralną spowodowaną bezczynnością organu i za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich strona doznała na skutek opieszałego sposobu rozpoznawania jej sprawy przez organ (zob. wyroki NSA z dnia: 11 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2230/17; 1 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1216/18; 4 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 1551/18). Sąd nie jest związany wnioskiem ani zakresem żądania strony, zaś oceniając przesłanki do przyznania sumy pieniężnej bierze pod uwagę indywidualne okoliczności sprawy, zarówno leżące po stronie organu, jak i samej strony, takie jak np. czas trwania postępowania, stopień bezczynności, jej okoliczności indywidualne i dolegliwości, jakich w związku z tym mogła doświadczyć strona, rodzaj sprawy, w której nastąpiła bezczynność jak i przewlekłość oraz jej znaczenie dla strony skarżącej. Rozstrzygnięcie w przedmiocie sumy pieniężnej oparte jest na instytucji uznania sędziowskiego.

Sąd miał na uwadze, że postępowanie w sprawie prowadzone było w sposób przewlekły o rażącym charakterze. Organ w tej sprawie łącząc role procesowe organu orzekającego i wnioskodawcy zlekceważył zasadę szybkości postępowania narażając skarżące na nieodwracalną zmianę ich sytuacji prawnej, do której może dojść jeżeli inwestor rozpocznie budowę drogi na podstawie ostatecznej decyzji zrid. Ponadto strona skarżąca próbowała wykorzystać przysługujące jej środki prawne celem skłonienia organu do wypełnienia obowiązku zakończenia sprawy, składając ponaglenie, które jednak Prezydent Miasta Gdyni na podstawie art. 37 § 3a k.p.a. pozostawił bez rozpoznania, nie przekazując go organowi wyższego stopnia, z argumentacją, że w związku z przedłużaniem terminu do uzupełnienia przez inwestora braków dokumentacji projektowej termin do rozstrzygnięcia sprawy uległ wstrzymaniu, w związku z czym ponaglenie jest przedwczesne. Jak już natomiast wyżej wskazano, owo przedłużanie inwestorowi terminu do uzupełnienia dokumentacji projektowej było nieuzasadnione. Całokształt działań Prezydenta Miasta Gdyni mógł więc wywołać u strony skarżącej uzasadnione poczucie bezsilności, któremu dano wyraz w skardze, co należy uznać za straty moralne uzasadniające przyznanie stosownego zadośćuczynienia.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że w niniejszej sprawie kwota 2.000 zł stanowić będzie rekompensatę dla skarżących za uszczerbek, jakiego doznały na skutek nieefektywnego procedowania przez Prezydenta Miasta Gdyni tej sprawy, a przy tym będzie ona spełniać również funkcję represyjno-prewencyjną dla organu, zapewniając przestrzeganie przez niego zasad postępowania administracyjnego i swoich obowiązków związanych ze sprawnym jego prowadzeniem w przyszłości. Jednocześnie, ponieważ w sprawie została złożona jedna skarga przez dwie skarżące, zatem niezasadnym byłoby przyznanie sumy pieniężnej w żądanej przez skarżące wysokości i na rzecz każdej z nich z osobna. W związku z tym, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt 3 wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na postawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. Sąd zasądził na rzecz skarżącej kwotę 714 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się kwota 200 zł tytułem wpisu sądowego uiszczonego od skargi, wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w wysokości 480 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1935) oraz 34 zł tytułem opłaty za pełnomocnictwo. Sąd nie uwzględnił wniosku pełnomocnika o zasądzenie sześciokrotności stawki minimalnej, bowiem na podstawie § 15 ust. 3 ww. rozporządzenia taka możliwość dotyczy tylko spraw wymagających przeprowadzenia rozprawy. Stosownie natomiast do § 15 ust. 2 ww. rozporządzenia, opłatę w sprawach niewymagających przeprowadzenia rozprawy – a taką jest sprawa niniejsza (zob. art. 119 pkt 4 p.p.s.a.) ustala się w wysokości równej stawce minimalnej.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).