Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 listopada 2007 r. sygn. akt IV SA/Po 303/07 w sprawie ze skargi G. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 listopada 2007 r. sygn. akt IV SA/Po 303/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddali skargę G. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] lutego 2007 r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. Prezydent Miasta Poznania odmówił G. L. przyznania zasiłku celowego na zakup miesięcznego biletu MPK wskazując, iż prowadzi ona samodzielne gospodarstwo domowe, posiada status osoby bezrobotnej i jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych, a jej dochód we wrześniu 2006 r. stanowił dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] zł i zasiłek okresowy w kwocie [...] zł. Łączny dochód nie przekroczył zatem kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, który wynosi [...] zł. Nie znaleziono jednak podstaw uzasadniających przyznanie pomocy finansowej na zakup miesięcznego biletu MPK, ponieważ w oświadczeniu z dnia [...] grudnia 2006 r. stwierdziła, iż do lekarza specjalisty (ginekologa) uczęszcza nieregularnie w razie potrzeby, tj. jeden lub dwa razy w miesiącu. Aktualne wizyty w Poradni na osiedlu [...] nie wymagają dojazdu tramwajem ze względu na jej położenie niedaleko miejsca zamieszkania G. L. Zakup miesięcznego biletu MPK nie jest więc najniezbędniejszą potrzebą G. L. przy wsparciu finansowym, które otrzymuje z Filii [...] w postaci zasiłku okresowego z tytułu bezrobocia, dlatego jest w stanie we własnym zakresie zaspokoić wnioskowaną potrzebę, tym bardziej, że nie jest ona aktywizowana w kierunku poszukiwania pracy. Zakup miesięcznego biletu MPK nie jest również konieczny, aby kontaktować się z MOPR, bowiem Punkt Przyjmowania Klientów mieści się na sąsiednim osiedlu [...]. G. L., oprócz zasiłku okresowego, otrzymuje zasiłki celowe na zabezpieczenie podstawowych potrzeb życiowych, tj. żywność, czynsz, energię elektryczną oraz inne zasiłki celowe adekwatne do potrzeb i stanu faktycznego. Pomoc społeczna jest przy tym instytucją mającą na celu wspomaganie osób ubiegających się o pomoc w ich trudnej sytuacji, wspieranie i motywowanie do radzenia sobie samemu z trudnościami. Dysponując więc skromnymi środkami finansowymi, pomoc społeczna nie może przejąć na siebie obowiązku całkowitego utrzymania osób znajdujących się przejściowo w trudnej sytuacji materialnej, gdyż środki - jakimi dysponuje - muszą być rozdzielone pomiędzy wiele osób potrzebujących. W pierwszym rzędzie zaspakajane muszą być potrzeby, podstawowe, a zakup miesięcznego biletu MPK do takich nie należy.

Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji stwierdzając, iż według art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek celowy może być przyznany dla zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, tj. na pokrycie m.in. części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu. Zasiłek celowy jest zatem świadczeniem fakultatywnym, przyznawanym po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, mającego na celu dokładną ocenę sytuacji materialnej i życiowej wnioskodawców. Sytuacja życiowa skarżącej jest trudna, jednakże skarżąca jest objęta pomocą w postaci zasiłku okresowego oraz zasiłków celowych. Ośrodek świadczy zatem skarżącej pomoc w szerokim zakresie. Natomiast zakup miesięcznego biletu MPK, nie jest obecnie niezbędną potrzebą życiową skarżącej, skoro jej wizyty u lekarzy specjalistów nie są częste i nie wymagają dojazdu tramwajem. W ocenie organu odwoławczego, na organach pomocy społecznej nie ciąży bezwzględny obowiązek przyznania świadczeń, które zlikwidowałyby w całości trudną sytuację życiową osób wnioskujących o pomoc. Stosownie bowiem do art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Chodzi tu zwłaszcza o możliwości finansowe. Pomoc społeczna nie ma jednak obowiązku zaspakajania wszystkich zgłaszanych przez swoich podopiecznych potrzeb, tym bardziej, że zasiłki celowe są świadczeniami fakultatywnymi, które mogą, ale nie muszą być przyznane, gdyż stanowią przedmiot uznania administracyjnego, i z akt sprawy wynika, iż organ I instancji odmawiając przyznania wnioskowanych świadczeń nie naruszył granic uznania administracyjnego.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] lutego 2007 r. G. L. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wskazując, iż jest w niedyspozycji ginekologicznej i często korzysta z pomocy różnych ginekologów i szpitali położniczo- ginekologicznych. Wprawdzie otrzymuje dodatek mieszkaniowy, ale nie jest on faktycznie dochodem. Skarżąca podważyła również twierdzenie organów, iż MOPR mieści się blisko niej.

Wyrokiem z dnia 15 listopada 2007 r. sygn. akt IV SA/Po 303/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę wskazując, iż pomoc społeczna jest instytucją mającą na celu wspomaganie osób ubiegających się o pomoc w ich trudnej sytuacji, wspieranie i motywowanie do radzenia sobie samemu z trudnościami. Zasadne są zatem argumenty organu, że pomoc społeczna, dysponująca skromnymi środkami finansowymi, nie może przejąć na koszt podatnika obowiązku całkowitego utrzymania osób znajdujących się przejściowo w trudnej sytuacji materialnej. Oceniając i rozważając sytuację życiową skarżącej, organy zasadnie uznały, iż G. L. otrzymuje wsparcie finansowe umożliwiające zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych. Jednocześnie - w ocenie Sądu - zakup miesięcznego biletu MPK nie jest najniezbędniejszą potrzeba życiową skarżącej, co wynika z faktu, iż otrzymuje ona m.in. pomoc w formie zasiłku okresowego z tytułu bezrobocia. Skarżąca jest zatem w stanie we własnym zakresie zaspokoić wnioskowaną potrzebę, tym bardziej iż nie jest aktywizowana w kierunku poszukiwania zatrudnienia, z uwagi na toczące się w sądzie postępowanie w sprawie przywrócenia do pracy. Nie jest więc zasadne, by przyznać skarżącej dodatkową formę pomocy na zakup biletów MPK. Badając również sytuację pod kątem konieczności pokonywania większych odległości, m.in. dojazdy do lekarzy specjalistów i MOPR ustalono, iż korzystanie z biletów MPK nie jest i w tym przypadku koniecznością. Nie jest bowiem konieczny zakup biletów MPK aby skorzystać z porady lekarza rodzinnego, gdyż jego gabinet mieści się na tym samym osiedlu, w którym Skarżąca zamieszkuje. Zakup biletu miesięcznego nie jest też konieczny, aby kontaktować się z MOPR, skoro Punkt Przyjmowania Klientów mieści się na sąsiednim osiedlu [...]. Również z zebranej dokumentacji i oświadczeń Skarżącej wynika, iż do lekarza specjalisty (ginekologa), uczęszcza nieregularnie. Skarżąca potwierdziła, że w 2006 r. leczyła się jedynie w Poradni na os. [...], która znajduje się niedaleko jej miejsca zamieszkania. Zdaniem Sądu, organy administracyjne - odmawiając przyznania wnioskowanego przez skarżącą świadczenia - nie naruszyły zatem granic uznania administracyjnego.

W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 listopada 2007 r. G. L. zarzuciła naruszenie:

- art. 32 ust. 2 w zw. z art. 68 ust. 2 i w zw. z art. 67 ust. 2 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie i odmowę udzielenia zabezpieczenia społecznego, a w konsekwencji spowodowanie zróżnicowania w dostępie świadczeń opieki zdrowotnej,

- Europejskiej Karty Społecznej zwłaszcza w zakresie punktów 11,13 i 14 w związku z art. 13 poprzez błędną ich interpretację i przyjęcie, że dojazd do lekarza środkami komunikacji miejskiej nie jest uzasadnioną potrzebą bytową skarżącej, a w konsekwencji nie zapewnienie jej pomocy społecznej do otrzymania należytej pomocy społecznej,

- prawa materialnego, tj. art. 2 i art. 3 w zw. z art. 39 ust. 1-4 ustawy o pomocy społecznej poprzez błędną ich interpretację dotyczącej przyjęcia, że zakup biletów MPK umożliwiających skarżącej dojazd do lekarza nie stanowi niezbędnej potrzeby bytowej, co spowodowało uznanie za bezcelowe przyznanie zasiłku celowego na zakup przedmiotowych biletów,

- przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 §1 i art. 80 kpa w zw. z art. 134 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na materiale niekompletnym, braku rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wnikliwy i wyczerpujący oraz braku wyjaśnienia i rozważenia faktycznej podstawy wyroku w niniejszej indywidualnej sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono m.in., że nie rozważono indywidualnego przypadku skarżącej, ponieważ odległość miejsca jej zamieszkania od przynajmniej niektórych gabinetów lekarskich jest znaczna, dlatego skarżąca nie miała i nadal nie ma możliwości pokonywania takich odległości pieszo, natomiast komunikacja miejska jest najtańszym środkiem lokomocji. Konstytucja RP zapewnia wszystkim obywatelom prawo do ochrony zdrowia i niezależnie od ich sytuacji materialnej, mają zapewniony równy dostęp do świadczeń opieki zdrowotnej i finansowej ze środków publicznych. Prawo do ochrony zdrowia, realizowane w konkretnej sprawie winno mieć charakter indywidualny a nie abstrakcyjny, dlatego jest ono zapewnione wówczas gdy dana osoba ma rzeczywistą możliwość dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej, z której korzysta w sposób swobodny, poprzez udanie się do lekarza w czasie choroby bądź w wyznaczonym przez lekarza prowadzącego terminie. Skarżącej przysługuje prawo do bezpłatnej opieki zdrowotnej, w tym także opieki lekarzy specjalistów w danej dziedzinie wiedzy medycznej. Z uwagi na wiek skarżącej oraz jej stan zdrowia konieczne są wizyty u lekarzy specjalistów, dlatego korzystając z opieki lekarskiej musi pokonywać znaczne odległości, gabinety lekarzy specjalistów znajdują się bowiem w różnych miejscach miasta Poznania. Wizyta u lekarza wiążę się więc często z koniecznością dojazdu, którego najtańszą forma jest korzystanie ze środków komunikacji miejskiej. Skarżąca jest bez pracy, jednakże nie z własnej woli, ponieważ bezpodstawnie wypowiedziano jej umowę o pracę i jedynymi środkami utrzymania skarżącej jest zasiłek okresowy i dodatek mieszkaniowy. Dojazd z miejsca zamieszkania skarżącej do centrum Poznania zajmuje ca. 20 minut. Na jednorazowy dojazd i powrót skarżąca wydawałaby zatem 5,20 zł, dlatego mając na uwadze jej łączny dochód w wysokości [...] zł, należy podkreślić, iż realizując swoje najważniejsze potrzeby egzystencji, tj. zakup żywności i lekarstw, nie jest ona w stanie opłacić kosztów dojazdów do lekarzy. W konsekwencji odmowy przyznania skarżącej zasiłku celowego na zakup biletów MPK skarżąca została pozbawiona prawa do ochrony oraz zapewnienia równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej.

Z zacytowanej w skardze kasacyjnej treści przepisów Europejskiej Karty Społecznej wynika, iż skarżącej powinna być zapewniona pomoc w stopniu odpowiadającym jej indywidualnym potrzebom i dostosowanej do jej indywidualnej sytuacji. Dlatego, jeżeli w otrzymaniu koniecznej pomocy medycznej celem zapewnienia ochrony zdrowia skarżącej, niezbędnym było korzystanie przez skarżącą ze środków miejskiej komunikacji publicznej, służby publiczne winne jej świadczyć pomoc. W uzyskaniu przedmiotowej pomocy koniecznym więc było sfinansowanie zakupu biletów MPK, jako najtańszego środka dojazdu.

Wniosek skarżącej o przyznanie zasiłku celowego znalazł oparcie w jej trudnej sytuacji finansowej i życiowej. Jednakże do dalszej normalnej egzystencji niezbędna jest pomoc lekarska, celem zdiagnozowania i leczenia jej stanu zdrowia. Poprzez więc brak zgody na przyznanie pomocy finansowej na zakup miesięcznego biletu MPK naruszono zasady wynikające z przepisów ustawy o pomocy społecznej. Przyznanie zasiłku jest decyzją uznaniową. Jednakże powinna być ona poprzedzona wnikliwym rozpatrzeniem stanu faktycznego w indywidualnym przypadku, składającego wniosek o przyznanie zasiłku. Niewątpliwie powinny być ustalone indywidualne niezbędne potrzeby danego wnioskodawcy - są one w każdym przypadku odrębne. Udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru potrzeb do sytuacji danego wnioskodawcy i okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia niezbędnych warunków bytowych. W konkretnym przypadku niezbędnym warunkiem bytowym jest opieka lekarska. Sąd pierwszej instancji nie rozważył zatem indywidualnie powyższej przesłanki w swoim orzeczeniu. Wskazana przez Sąd okoliczność, iż skarżąca nie jest aktywizowana w kierunku poszukiwania zatrudnienia, w niniejszej sprawie nie ma żadnego znaczenia i nie była uprzednio podnoszona. Sąd nie uzasadnił również i nie wskazał miesięcznego rozliczenia finansowego niezbędnego do normalnej egzystencji (wyżywienie, lekarstwa, ubranie, przejazdy komunikacją miejską, czynsz itp.). Z uzasadnienia wyroku pośrednio wynika natomiast, iż skarżąca zmuszona była do rezygnacji z porad lekarzy specjalistów znacznie oddalonych od jej miejsca zamieszkania.

Zaniechanie przez organ administracji czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie organ nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i zbadania w sposób wyczerpujący wszystkich okoliczności sprawy. Tym samym nie zebrał całości materiału dowodowego mającego być podstawą do wydania decyzji. Doprowadziło to do niemożności rozpatrzenia całości materiału dowodowego, których to uchybień nie uwzględnił Sąd pierwszej instancji opierając swoje orzeczenie na niepełnym materiale dowodowym. Tym samym także Sąd dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 kpa, co niewątpliwie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika bowiem, dlaczego Sąd nie uznał konieczności dojazdu do lekarzy specjalistów - oddalonych w znacznych odległościach od skarżącej -jako uzasadnioną potrzebę bytową. Stwierdzenia Sądu są zbyt ogólnikowe i nie uwzględniają indywidualnego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – dalej P.p.s.a., z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a.

W myśl art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono niezastosowanie przez Sąd pierwszej instancji art. 32 ust. 2 w zw. z art. 68 ust. 2 i w zw. z art. 67 ust. 2 Konstytucji RP, co oznacza, iż tak sformułowany zarzut nie spełnia wymogów określonych w cytowanym wyżej art. 174 P.p.s.a. Nie wynika bowiem z treści skargi kasacyjnej, aby naruszenie wskazanych przepisów Konstytucji w zaskarżonym wyroku miało polegać na błędnej ich wykładni, bądź na błędnym zastosowaniu, skoro zarzuca się, iż przepisy te w ogóle nie zostały zastosowane. Nie wynika również ze skargi kasacyjnej, aby Sąd pierwszej instancji miał naruszyć te przepisy poprzez nieuwzględnienie ich przy dokonywaniu wykładni przepisów prawa materialnego zastosowanych w przedmiotowej sprawie.

Również zarzut naruszenia art. 13 pkt 11, 13 i 14 Europejskiej Karty Społecznej nie odpowiada wymogom określonym w art. 174 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji nie mógł bowiem dokonać błędnej interpretacji tego przepisu, skoro nie zastosował go przy wydaniu zaskarżonego wyroku.

Natomiast zarzut naruszenia art. 2 i art. 3 w zw. z art. 39 ust. 1-4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, mający polegać na błędnej ich interpretacji nie jest usprawiedliwiony. W ocenie skarżącego kasacyjnie, interpretacja tych przepisów zastosowana w zaskarżonym wyroku pozbawiła skarżącą właściwej opieki zdrowotnej, jako niezbędnego warunku bytowego określonego w art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Z ustalonego stanu faktycznego sprawy nie wynika jednak, aby brak przyznania zasiłku celowego na zakup biletu miesięcznego do poruszania się pojazdami komunikacji miejskiej uniemożliwił skarżącej korzystanie ze świadczeń opieki zdrowotnej. Sama skarżąca przyznała, iż sukcesywnie korzysta z wizyt lekarskich, jako wymagająca stałej opieki lekarskiej. Korzystanie z tej opieki nie jest jednak na tyle częste, a następuje sporadycznie, aby wymagało uzyskania codziennego dojazdu środkami komunikacji miejskiej Z ustaleń Sądu pierwszej instancji wynika również, że skarżąca leczy się w Poradni na os. [...], która znajduje się niedaleko miejsca zamieszkania skarżącej, i przez to nie wymaga korzystania ze środków komunikacji miejskiej.

W tak ustalonym stanie faktycznym nie można zatem uznać zasadności zarzutu kasacyjnego o dokonaniu przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 2 i art. 3 w zw. z art. 39 ust. 1-4 ustawy o pomocy społecznej, skoro Sąd ten prawidłowo wskazał, na czym polega i czemu służy udzielanie świadczeń z pomocy społecznej.

Także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 7, art. 77 §1 i art. 80 kpa w zw. z art. 134 §1 P.p.s.a., jako przepisów postępowania administracyjnego, nie jest zasadny. Należy przede wszystkim wskazać, iż postępowanie przed sądem administracyjnym uregulowane jest w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie w kodeksie postępowania administracyjnego, dlatego Sąd nie mógł naruszyć – zarzucanych w skardze kasacyjnie - przepisów tego kodeksu, jako przepisów postępowania administracyjnego, skoro procedura sądowoadministracyjna uregulowana została w odrębnym akcie prawnym. Jeżeli jednak przyjąć za skarżącym kasacyjnie, iż doszło do naruszenia wskazanych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, ale jako przepisów materialnoprawnych w zw. z art. 134 §1 P.p.s.a., to tak sformułowany zarzut nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ w treści skargi kasacyjnej w żaden sposób nie wyjaśniono, w czym przejawia się – zarzucana przez skarżącego kasacyjnie - okoliczność niepełnego materiału dowodowego, której miał nie dostrzec Sąd pierwszej instancji. W szczególności nie wskazano, jakie okoliczności sprawy zostały pominięte lub niewyjaśnione i jaki miało to wpływ na wydane orzeczenie Sądu.

W skardze kasacyjnej nie uzasadniono również zarzutu o zbyt ogólnikowym twierdzeniu Sądu o sytuacji faktycznej skarżącej i celach udzielania pomocy społecznej. W tym względzie poprzestano na przytoczeniu treści wybranych orzeczeń sądowych i postawieniu jedynie tezy, iż twierdzenia Sądu są zbyt ogólnikowe i nie uwzględniają indywidualnego rozpatrzenia sprawy. Skuteczne postawienie zarzutu naruszenia przez sąd administracyjny przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 134 §1 P.p.s.a. wymaga jednak wykazania, jakie okoliczności w sprawie zostały przez Sąd pominięte, co w konsekwencji miałoby spowodować wyrażenie przez Sąd wadliwej oceny prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego. Poprzestanie na wskazaniu, iż ustalenia i ocena Sądu jest zbyt ogólnikowa stanowi jedynie polemikę z rozstrzygnięciem Sądu pozbawioną jakichkolwiek podstaw jurydycznych.

W związku z powyższym, na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.

O przyznaniu kosztów zastępstwa procesowego z tytułu pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeknie Sąd pierwszej instancji.