Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2021 r. sygn. akt II SAB/Wa 646/20 w sprawie ze skargi F. S. na bezczynność Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w Chicago w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 5 sierpnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od F. S. na rzecz Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w Chicago kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 marca 2021 r. II SAB/Wa 646/20, oddalił skargę F. S. na bezczynność Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w Chicago, w przedmiocie rozpoznania wniosku z 5 sierpnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł F. S.. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:

I. przepisów postępowania – art. 133 § 1 w zw. z art. 144 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, polegające na przyjęciu, że F. S. w ramach dostępu do informacji publicznej domagał się informacji o obowiązującym prawie (za które uznano wzory pieczęci urzędowych), podczas gdy przedmiotem wniosku była informacja publiczna (odbicie konkretnych wzorów pieczęci urzędowych), której wytworzenie jest co najwyżej wynikiem stosowania obowiązującego prawa; uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż błędne ustalenie przez WSA w Warszawie, że przedmiotem wniosku było udostępnienie informacji o obowiązującym prawie bezpośrednio wpłynęło na wyprowadzoną przez WSA w Warszawie konstatację, że przedmiotem wniosku nie była informacja publiczna.

II. prawa materialnego:

1. art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej (dalej jako: "u.d.i.p."), w zakresie w jakim przepisy te stanowią o tym, że informacją publiczną jest informacja o działalności organów władzy publicznej, tj. informacja o sprawach publicznych, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że informacja o odbiciu wzorów pieczęci urzędowych nie stanowi informacji publicznej, podczas gdy:

- jest to informacja o działalności organu władzy publicznej, tj. Konsula Generalnego RP w Chicago oraz informacja o sprawach publicznych,

- jest to informacja bezpośrednio związana z wytwarzaniem dokumentów urzędowych, bowiem odbicie pieczęci urzędowej stanowi element treści tychże dokumentów;

2. art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepisy te stanowią podstawę ograniczenia prawa do informacji publicznej, poprzez błędne zastosowanie, polegające na ograniczeniu prawa do informacji publicznej w niniejszej sprawie w sytuacji, w której przyczyną odmowy nie jest ochrona żadnej z wartości, wymienionych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, a ponadto poprzez ograniczenie prawa do informacji publicznej, które nie spełnia konstytucyjnych warunków proporcjonalności i konieczności.

Wobec powyższego skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i:

- stwierdzenie, że Konsul Generalny RP w Chicago dopuścił się bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z 5 sierpnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej,

- zobowiązanie Konsula Generalnego RP w Chicago do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z 5 sierpnia 2020 r.,

- zasądzenie od Konsula Generalnego RP na rzecz skarżącego F. S. zwrotu kosztów postępowania wedle norm przepisanych.

Zrzekł się także rozpatrzenia skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Konsul Generalny RP w Chicago wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Skarga kasacyjna w tej sprawie podlegała oddaleniu, bowiem zaskarżony wyrok, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Dla lepszego zrozumienia stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego należy jednak przedstawić istotę sprawy.

Otóż, F. S. żądał od Konsula Generalnego RP w Chicago udostępnienia odbicia wzorów pieczęci urzędowych. Otrzymał odpowiedź, że sama pieczęć nie jest pełnym dokumentem urzędowym i nie stanowi informacji publicznej.

Sąd I instancji oddalając skargę na bezczynność Konsula Generalnego RP w Chicago stwierdził, że jest to zapytanie o stan prawny, bo wygląd pieczęci urzędowych został określony w aktach normatywnych, a zapytanie o stan prawny nie dotyczy informacji publicznej.

W zarzucie opartym na drugiej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), odwołującym się między innymi do art. 133 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a., zasadnie zarzucono, że akta sprawy nie potwierdzają, że przedmiotem złożonego w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej było udostępnienie informacji o obowiązującym prawie. Przedmiotem żądania skarżącego nie było udostępnienie informacji o prawnych uwarunkowaniach treści pieczęci urzędowych, ale odbicie konkretnych pieczęci.

Tym niemniej, mimo skutecznego podważenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji, samo rozstrzygnięcie wydane przez ten Sąd odpowiada prawu. Nie są bowiem zasadne zarzuty naruszenia prawa materialnego, postawione w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.).

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego zauważyć na wstępie należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w u.d.i.p. Natomiast z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wynika, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W myśl ustępu drugiego tego przepisu prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Zaznaczyć należy, że wyliczenie przykładowych dokumentów i informacji, które stanowią informacje publiczne, zawarte w art. 6 ust. 1 pkt 1 - 5 u.d.i.p. ma jedynie za zadanie doprecyzować zakres przedmiotowy u.d.i.p. oraz ułatwić wykładnię przepisów tej ustawy w kontekście przytoczonej wyżej regulacji konstytucyjnej. Nie może stanowić wyłącznej podstawy badania tego, czy dana informacja jest informacją publiczną. Przeprowadzając taką analizę należy mieć na względzie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Wyliczenie z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. należy traktować jedynie pomocniczo. Pamiętać też należy, że założeniem prawodawcy było szerokie ujęcie informacji publicznej. Konstytucyjne prawo do informacji publicznej służy bowiem realizacji jednej z podstawowych wartości państwa demokratycznego – tj. jawności działania instytucji publicznych – umożliwiając kontrolę społeczną nad funkcjonowaniem tych instytucji. Zatem – co do zasady – wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną.

W powyższym znaczeniu treść pieczęci urzędowych, jakimi posługuje się Konsul Rzeczypospolitej Polskiej w Chicago, stanowi informację publiczną, bowiem dotyczy zasad funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym sposobu przyjmowania i załatwiania spraw (zob. art. 6 ust. 1 pkt 3 lit d u.d.i.p.). Żądanie skarżącego kasacyjnie nie dotyczyło jednak treści pieczęci, ale jej postaci (wzoru, odcisku). Co do postaci udostępnieniu podlegają natomiast dokumenty urzędowe (zob. art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p.). Należy więc odpowiedzieć na pytanie, czy odcisk pieczęci jest dokumentem urzędowym.

Definicję dokumentu urzędowego zawiera art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Stanowi on, że "Dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy." Definicji tej nie wypełnia sam odcisk pieczęci urzędowych. Nie zawiera on bowiem podpisu funkcjonariusza, natomiast żeby można było mówić o jego utrwaleniu i "skierowaniu do innego podmiotu lub złożeniu do akt sprawy", taki dokument musiałby już istnieć w chwili złożenia żądania jego udostępnienia. Skierowanie dokumentu do innego podmiotu nie oznacza bowiem "wytworzenia go" i skierowania do podmiotu żądającego informacji. Tymczasem żądane odciski pieczęci musiałyby zostać dopiero "wytworzone" przez podmiot zobowiązany, na skutek złożonego żądania. Sam skarżący przyznaje, że pieczęć urzędowa może być jedynie częścią dokumentu urzędowego, a nie że jest dokumentem urzędowym, na dodatek już istniejącym. Wszak zarzutu naruszenia art. 6 ust. 2 u.d.i.p. skarga kasacyjna nie zawiera.

Skoro zatem odciski pieczęci urzędowych samodzielnie nie stanowią dokumentu urzędowego, to "osobno", poza dokumentem urzędowym, nie podlegają udostępnieniu co do postaci, a taka była treść żądania w tej sprawie. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska wyrażonego w wyroku NSA z 12 września 2003 r. II SAB 137-139/03, do którego odwołuje się skarga kasacyjna.

Jeśli natomiast co do postaci żądanie nie dotyczyło informacji publicznej, to nie można też mówić o ograniczeniu prawa do informacji publicznej w sprzeczności z zasadą proporcjonalności (zarzut naruszenia art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP).

W takiej sytuacji nie można mówić o bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej, a zatem oddalenie skargi odpowiadało prawu. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a.