Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie NSA Olga Żurawska – Matusiak (spr.) del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1530/15 w sprawie ze skargi Gminy Miasta [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz Gminy Miasta [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 grudnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wr 364/15 oddalił skargę Gminy Miasta [...] (dalej: "skarżąca") na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] lipca 2015 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji komunalizacyjnej.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 2008 r., nr [...], działając na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) stwierdził, że skarżąca nie nabyła z mocy prawa 27 maja 1990 r. nieodpłatnie nieruchomości położonej w jednostce ew. [...], obręb [...], oznaczonej w ew. gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha, uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...].

Organ I instancji zaznaczył, że ww. nieruchomość 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa, ale nie należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, gdyż mocą decyzji Urzędu Dzielnicowego [...]z [...] grudnia 1988 r., nr [...] o opłatach z tytułu zarządu na rzecz [...], pozostawała w jego zarządzie.

Odwołanie od tej decyzji złożył Prezydent Miasta [...] podnosząc, że decyzja o opłatach z tytułu zarządu nie stanowi dowodu na przekazanie nieruchomości w zarząd w rozumieniu ówczesnych przepisów.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z [...] lutego 2009 r. uchyliła w całości ww. decyzję Wojewody [...] i stwierdziła nabycia z mocy prawa 27 maja 1990 r. przez skarżącą własności ww. nieruchomości.

Naczelnik Urzędu Skarbowego [...] wnioskiem z 9 marca 2010 r., wystąpił o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z [...] lutego 2009 r. Jako podstawę wznowienia wskazał art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa postanowieniem z [...] listopada 2010 r., nr [...] wznowiła postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z [...] lutego 2009 r., a następnie decyzją z [...] maja 2011 r., nr [...] odmówiła uchylenia decyzji z [...] lutego 2009 r. podnosząc, że decyzja o ustaleniu opłaty, a także protokół zdawczo-odbiorczy nie stanowią o przekazaniu nieruchomości w zarząd przedsiębiorstwu państwowemu. Jednocześnie stwierdziła, że istnieniu prawa zarządu przeczą ponadto wykreślenia przedsiębiorstw państwowych z księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości, mające miejsce przed 27 maja 1990 r.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożył Urząd Skarbowy [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1408/11 oddalił ww. skargę podnosząc, że brak decyzji o ustanowieniu zarządu na rzecz przedsiębiorstwa państwowego [...] powoduje, iż nieruchomość nie należała do tego przedsiębiorstwa, lecz do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i jako taka podlegała komunalizacji z mocy prawa na rzecz właściwej gminy. W ocenie WSA w sprawie nie było również podstaw do zastosowania art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 18 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1371/12, uwzględnił skargę kasacyjną od powyższego wyroku, uchylając zaskarżony wyrok oraz decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] maja 2011 r. z uwagi, iż w składzie orzekającym, który wydał decyzję z [...] maja 2011 r. oraz decyzję z [...] lutego 2009 r. orzekał ten sam członek Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej.

Pismem z 26 września 2014 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...] uzupełnił wniosek o wznowienie postępowania poprzez doręczenie ostatecznej decyzji Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] z [...] sierpnia 1972 r., nr [...] o przekazaniu w odpłatne użytkowanie na czas nieokreślony [...] w [...] m.in. nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów, jako działka nr [...], dla której prowadzona była księga wieczysta KW nr [...].

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego, decyzją z [...] lipca 2015 r., nr [...] uchyliła decyzję z [...] lutego 2009 r. i utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2008 r.

W uzasadnieniu decyzji podała, że z treści art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe). Decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ustawy, tj. 27 maja 1990 r.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa zaznaczyła, że z akt sprawy, a w szczególności z odpisu księgi wieczystej KW nr [...] wynika, iż przedmiotowa nieruchomość 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa. Dla ustalenia, czy przedmiotowa nieruchomość należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego niezbędne jest natomiast wyjaśnienie, co należy rozumieć pod pojęciem "należące do".

W ocenie organu pojęcie "należenia'" mienia jest pojęciem normatywnym i wiąże się z regulacją zawartą w art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Skoro zatem, w myśl art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym 27 maja 1990 r., terenowy organ administracji państwowej, sprawując zarząd gruntu, który nie został oddany w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, mógł powierzyć sprawowanie zarządu takiego gruntu, utworzonemu w tym celu przedsiębiorstwu bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej, oznaczało to, że organ ten był uprawniony do tego gruntu. Jeśli zatem organ mógł, w taki władczy sposób, zadysponować wspomnianym gruntem, to w sensie normatywnym, należało przyjąć, że grunt ten "należał do" terenowego organu administracji państwowej.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podkreśliła, że przedmiotowa nieruchomość, mocą ostatecznej decyzji Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] z [...] sierpnia 1972 r., nr [...] została przekazana w odpłatne użytkowanie na czas nieokreślony [...] w [...], dla którego organem założycielskim był ówczesny Minister Przemysłu.

Zdaniem organu bez znaczenia dla oceny skutków prawnych ww. decyzji jest zarządzenie Nr [...] Dyrektora [...] z [...] listopada 1977 r. w sprawie podjęcia działań, zmierzających do dalszego integrowania środków i obiektów majątkowych oraz wspólnego wykorzystania tych środków i obiektów w ramach Zjednoczenia, jako wielkiej organizacji gospodarczej (WOG). Ponadto skutków prawnych wynikających z ostatecznej decyzji z [...] sierpnia 1972 r. nie niweczy również późniejsze wykreślenie z księgi wieczystej prawa użytkowania przysługującego [...] w [...].

Wskazując na powyższe organ uznał, że zgodnie z brzmieniem art. 6 w zw. z art. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym 27 maja 1990 r., przedmiotowa nieruchomość nie należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Tym samym przedmiotowa nieruchomość nie podlegała komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

Organ wskazał ponadto, że z akt sprawy wynika, iż decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] lutego 2009 r. została doręczona Naczelnikowi Urzędu Skarbowego 6 września 2011 r., o czym rozstrzygnął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym postanowieniem z 19 grudnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2143/11. Oznacza to, że w niniejszej sprawie nie wystąpiła negatywna przesłanka określona w art. 146 § 1 K.p.a.

Skarżąca na powyższą decyzję złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez niewyczerpujące i niedostateczne rozpatrzenie materiału dowodowego, w szczególności poprzez niewyczerpującą i niedostateczną analizę i ocenę wpisów dokonanych w KW [...],

- art. 146 § 1 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, w szczególności poprzez przyjęcie, że termin winien być liczony od dnia "doręczenia" decyzji Naczelnikowi Urzędu Skarbowego [...], a nie od dnia ostatniego doręczenia stronom, które uczestniczyły w postępowaniu sygn. akt [...],

- art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

W uzasadnieniu skargi podała, że nie kwestionuje, iż działka nr [...] została przekazana w 1972 r. w użytkowanie [...] w [...]. Podniosła, że od momentu przekazania w użytkowanie do dnia 27 maja 1990 r. upłynęło ponad 17 lat. W ocenie skarżącej w okresie tym mogło dojść do przekazania użytkowania innej jednostce, jak i do jego wygaśnięcia. O tym, że taka sytuacja mogła mieć miejsce świadczy wpis dokonany [...] czerwca 1982 r. w księdze wieczystej [...] na wniosek z [...] czerwca 1982 r., kiedy to w tej księdze (obejmującej wówczas działkę [...]) wykreślono zarząd i użytkowanie [...] w [...] (wpisane w miejsce zarządu i użytkowania [...] w [...]), pozostawiając jedynie Skarb Państwa jako właściciela.

Skarżąca podkreśliła, że w aktach KW [...] zachowały się dokumenty wskazujące, iż ówczesny organ właściwy w sprawach gospodarki terenami państwowymi - Urząd Dzielnicowy [...] - wniósł o wykreślenie wpisu prawa użytkowania [...] w [...] w KW [...] (pismo z [...] grudnia 1985 r.), a po stwierdzeniu, że wykreślenie to zostało już dokonane [...] czerwca 1982 r., nie zakwestionował prawidłowości tego wpisu (pismo z [...] lipca 1986 r.).

Zdaniem skarżącej organ winien był w sposób wyczerpujący dokonać analizy i oceny wpisów dokonanych w KW [...]. Organ ograniczył się tymczasem jedynie do lakonicznego stwierdzenia, że skutków prawnych wynikających z decyzji z [...] sierpnia 1972 r. nie niweczy późniejsze wykreślenie z księgi wieczystej prawa użytkowania przysługującego [...].

Ponadto zarzuciła, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa błędnie przyjęła, iż z postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 grudnia 2012 r.m sygn. akt I SA/Wa 2143/11 wynika, iż decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] lutego 2009 r. została doręczona Naczelnikowi Urzędu Skarbowego [...] w rozumieniu art. 109 K.p.a., jako stronie postępowania 6 września 2011 r., co skutkuje tym, że od tej daty należy liczyć bieg 5-letniego terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 K.p.a.

Skarżąca wskazała, że skarga na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] lutego 2009 r. została złożona przez Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] 9 września 2011 r., a więc w ciągu 3 dni od "doręczenia" decyzji Naczelnikowi. W takiej sytuacji bezzasadne byłoby przywracanie terminu do wniesienia skargi, a o przywróceniu tego terminu orzeka postanowienie WSA w Warszawie z 19 grudnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2143/11.

Podniosła, że Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 23 maja 2012 r., sygn. akt I OZ 355/12 wyjaśnił, że przy ustalaniu początku biegu terminu 30 dni do wniesienia skargi bierze się pod uwagę wyłącznie daty, w jakich nastąpiło doręczenie decyzji stronom, które uczestniczyły w postępowaniu. Zdaniem skarżącej analogiczna zasada obowiązuje przy ustalaniu terminów wynikających z art. 146 § 1 K.p.a., termin ten winien być zatem liczony nie od dnia "doręczenia" decyzji Naczelnikowi Urzędu Skarbowego [...], lecz od dnia ostatniego doręczenia stronom, które uczestniczyły w postępowaniu. Skarżąca podkreśliła jednocześnie, że w postanowieniu sygn. akt. I OZ 355/12 z 23 maja 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, że decyzja z [...] lutego 2009 r. została doręczona Naczelnikowi, lecz że Naczelnik "dowiedział się o treści decyzji".

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, powołanym na wstępie wyrokiem z 10 grudnia 2015 r., oddalił powyższą skargę skarżącej.

Zdaniem sądu zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, organ prawidłowo bowiem stwierdził, że w sprawie zaistniała przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. oraz, że nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek wznowienia określonych w art. 146 K.p.a.

Sąd I instancji stwierdził, że stanowisko organu jest prawidłowe. Wskazał, że słusznie organ zauważył w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż istotne znaczenie dla ustalenia czy określona nieruchomość należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego ma wyjaśnienie pojęcia "należące".

Następnie Sąd podał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że ujęte przez ustawodawcę pojęcie "należące" oznacza kategorię prawną, a nie kategorię faktyczną, a więc chodzi tutaj o posiadanie określonego tytułu prawnego do nieruchomości. Jeżeli więc właścicielem nieruchomości wpisanym w księdze wieczystej jest Skarb Państwa i był nim w czasie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., gmina mogła stać się właścicielem tej nieruchomości na podstawie art. 5 tej ustawy. Organ orzekający o komunalizacji z mocy ustawy musi natomiast zbadać, czy mienie, które podlegać ma komunalizacji, stanowi własność Skarbu Państwa oraz czy należało ono w dacie wejścia w życie ustawy, tj. 27 maja 1990 r. do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Jeżeli ustalenia organu komunalizacyjnego (wojewody) są pozytywne, to wydaje on stosownie do treści art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. decyzję stwierdzającą nabycie przez gminę własności z mocy prawa określonego mienia ogólnonarodowego.

Wyjaśnił, że o przynależności mienia do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego decydowała treść art. 6 ust. 1 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Z przepisu tego wynikało, że nieruchomości, które nie zostały przez terenowy organ administracji państwowej rozdysponowane w sposób tam określony, "należały" do tego organu niezależnie od tego, jaki podmiot faktycznie władał danym mieniem. Jeżeli zaś określona nieruchomość 27 maja 1990 r. była w sposób prawem przewidzianym oddana w zarząd lub użytkowanie państwowej jednostce organizacyjnej, nie można było wówczas uznać jej za nieruchomość "należącą" do terenowego organu administracji państwowej. Przy czym ustanowienie zarządu czy użytkowania wymagało w tym czasie stosownej formy prawnej, tj. decyzji lub umowy, co wynikało z treści art. 38 ust. 2 obowiązującej wówczas ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Zdaniem Sądu dokonana przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową ocena, że działka nr [...] w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., tj. 27 maja 1990 r. nie stanowiła mienia należącego do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, a tym samym nie podlegała komunalizacji z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, jest prawidłowa.

Sąd I instancji stwierdził, że organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji prawidłowo uznał, że bez znaczenia dla oceny skutków prawnych ma okoliczność wykreślenia z księgi wieczystej prawa użytkowania przysługującego [...] w [...]. Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby przed 27 maja 1990 r. wydana została decyzja o wygaszeniu wskazanemu podmiotowi prawa użytkowania przedmiotowej nieruchomości, ustanowionego decyzją z [...] sierpnia 1972 r. Nie ulega zaś wątpliwości, że tylko w przypadku wydania stosownej decyzji wygaszającej, ustanowione wcześniej prawo przestaje istnieć.

W skardze kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie powyższego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Jednocześnie wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") wobec braku uchylenia decyzji mimo wykazania przez skarżącą naruszenia przez organ orzekający w sprawie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niewyczerpujące zebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. wobec braku uchylenia decyzji mimo wykazania przez skarżącą naruszenia przez organ orzekający w sprawie art. 146 § 1 K.p.a., poprzez przyjęcie, że nie zaistniała negatywna przesłanka określona w tym przepisie, uniemożliwiająca uchylenie decyzji,

3. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca powtórzyła swoją dotychczasową argumentację. Ponadto podniosła, że Sąd ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że "zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, organ prawidłowo stwierdził, że w sprawie zaistniała przesłanka określona w art. 145 §1 pkt 5 K.p.a. oraz że nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek wznowienia postępowania określonych w art. 146 K.p.a.", nie wyjaśnił natomiast podstawy tego rozstrzygnięcia, a w szczególności nie ustosunkował się do stanowiska skarżącej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania tj. Dyrektor Izby Skarbowej w [...] wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 146 § 1 K.p.a. Zgodnie z art. 146 § 1 K.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Przytoczony przepis statuuje jedną z negatywnych przesłanek uniemożliwiających uchylenie zaskarżonej decyzji, jaką jest upływ terminu przedawnienia. Niedopuszczalność uchylenia decyzji z powodu upływu terminu oznacza sanację decyzji w obrocie prawnym. Termin przewidziany w powyższym przepisie liczy się w latach od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że w rozumieniu tego przepisu chodzi o doręczenie lub ogłoszenie decyzji osobom biorącym udział w postępowaniu jako strony. Doręczenie decyzji o jakim mowa w tym przepisie to skierowanie decyzji do którejkolwiek ze stron biorących udział w postepowaniu i doręczenie im tej decyzji, a termin 5 letni wymieniony w przepisie art. 146 § 1 K.p.a. biegnie od dnia ostatniego doręczenia jakie miało miejsce. Nie chodzi tutaj zatem o doręczenie decyzji stronie pominiętej w postępowaniu administracyjnym, lecz o datę doręczenia decyzji stronom biorącym udział w postępowaniu, które podlega wznowieniu (por. B. Adamiak, J. Borkowski, KPA. Komentarz, wyd. 15, Warszawa 2017, R. Stankiewicz /w:/ R. Hauser, M. Wierzbowski, Komentarz KPA, Warszawa 2017, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do art. 146 Kodeksu postępowania administracyjnego, wyrok NSA z 21 stycznia 2009 r., II OSK 1776/07). Faktu doręczenia – ewentualnie ogłoszenia decyzji – nie można domniemywać, musi on zostać przez organ wykazany. Terminy, o jakich mowa w cytowanym przepisie, dotyczą sposobu merytorycznego załatwienia sprawy, już po wznowieniu postępowania, a nie terminów dotyczących złożenia podania o takie wznowienie. Sposób sformułowania tego przepisu wskazuje, że upływ określonych w nim terminów, jako negatywnej przesłanki do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji, jest bezwarunkowy, tj. niezależny od okoliczności które to spowodowały. Są to terminy prekluzyjne. Po upływie okresu przedawnienia w sprawie rozpoznawanej w trybie wznowieniowym, organ administracji publicznej traci kompetencję do merytorycznego orzekania w sprawie, a więc nie tylko uprawnienie do uchylenia decyzji, lecz także do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej, gdyż byłoby to również rozstrzygnięcie co do istoty sprawy (por. wyrok NSA z 7 września 2016 r., II OSK 3012/14).

W rozpoznawanej sprawie w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca Gmina Miejska [...] zarzucała błędną wykładnie art. 146 § 1 K.p.a. i przyjęcie, że termin wskazany w tym przepisie winien być liczony od dnia doręczenia decyzji Naczelnikowi Urzędu Skarbowego [...], a nie od dnia ostatniego doręczenia stronom, które uczestniczyły w postępowaniu o sygn. akt [...]. Sąd I instancji w odniesieniu do powyższego zarzutu skonstatował jedynie, że w sprawie nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek wznowienia postępowania określonych w art. 146 K.p.a. Nie można uznać aby tak ogólnikowe stanowisko Sądu w powyższym zakresie umożliwiało Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontrolę prawidłowości stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym, co niewątpliwie stanowi naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. W orzecznictwie podnosi się, że wniesienie skargi na decyzję administracyjną oznacza, że sąd administracyjny rozpoznaje i rozstrzyga sprawę poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem tej prawnej formy działania organu administracji publicznej, przy czym sąd rozstrzyga taką sprawę nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną na podstawie akt sprawy (art. 132 i 134 § 1 P.p.s.a.) oraz jest zobowiązany dokonać oceny prawnej zarzutów podnoszonych przez skarżącego oraz stanowiska pozostałych stron. Istota rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej przez sąd administracyjny polega także na tym, że sąd ma obowiązek rozstrzygnąć, czy stanowisko skarżącego co do wskazanych naruszeń prawa jest, czy nie jest trafne. Konstytucyjne prawo każdego do rozpatrzenia jego sprawy przez sąd (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) obejmuje nie tylko to, że można sprawę wnieść do sądu, ale również to, że sąd rozpatrzy stanowisko i argumenty jakie w tej sprawie przedstawia wnoszący sprawę do sądu. Dlatego też w uzasadnieniu wyroku sąd ma obowiązek nie tylko przedstawić zarzuty podnoszone w skardze, ale także podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie, co obejmuje także odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów podnoszonych przez skarżącego (art. 141 § 4 P.p.s.a.). Oznacza to, że wadliwe jest takie rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny, gdy sąd ten nie rozpatrzy i nie oceni kwestii prawnych wynikających z zarzutów podniesionych w skardze (por. wyrok NSA z 28 września 2011 r., II OSK 1457/11). Uzasadnienie wyroku musi zawierać gruntowną analizę wszystkich zarzutów skargi, konfrontując je ze stanowiskiem organu oraz wyjaśniając jednoznacznie i z powołaniem się na konkretne przepisy prawa wszelkie ujawnione w sprawie wątpliwości, i to w takiej formie, która umożliwia Sądowi drugiej instancji pełną kontrolę instancyjną rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 26 lipca 2007 r., I OSK 1281/06). Tym samym brak ustosunkowania się do wszystkich zarzutów skargi uznaje się często za naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego orzeczenia (por. wyroki NSA z 15 maja 2007 r., II FSK 670/06, z 29 stycznia 2008 r., sygn. akt I FSK 142/07, z 19 czerwca 2008 r., I OSK 973/07).

Tego rodzaju stan rzeczy zachodził w rozpatrywanej sprawie. Sąd pierwszej instancji skoncentrował się bowiem przede wszystkim na ustaleniu, czy przedmiotowa nieruchomość należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego i czy w sprawie zaistniały przesłanki określone w art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Kwestia zaistnienia negatywnej przesłanki uniemożliwiającej merytoryczne orzekanie w sprawie nie została odniesiona do okoliczności faktycznych sprawy. Zauważyć tymczasem należy, że stronami postępowania zakończonego decyzją Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] lutego 2009 r. objętą postępowaniem wznowieniowym był Prezydent Miasta [...] (także jako reprezentant Skarbu Państwa) oraz Wojewoda [...], którzy przedmiotową decyzję otrzymali 12 marca 2009 r. Naczelnikowi Urzędu Skarbowego [...] decyzja została wprawdzie doręczona dopiero 6 września 2011 r., ale w sprawie istotne jest, że podmiot ten nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] lutego 2009 r. Doręczenie decyzji nastąpiło w wyniku realizacji wniosku z [...] lipca 2011 r. Powyższe okoliczności winny być rozważone przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Rozpoznając ponownie sprawę Sąd winien także odnieść się do podnoszonych w skardze na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] lipca 2015 r. zarzutów dotyczących niewyczerpującego i niedostatecznego rozpatrzenia materiału dowodowego i w konsekwencji niekompletnych ustaleń faktycznych. Strona skarżąca zarzucała, iż organ nie dokonał wyczerpującej analizy i oceny wpisów dokonanych w księdze wieczystej KW [...], wskazując jakie okoliczności zostały przez organ pominięte i jakie miały one znaczenie w sprawie. Także ten zarzut nie został przez Sąd I instancji należycie rozważony. Nie czyniąc tego Sąd również w tym zakresie naruszył przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd w ślad za organem stwierdził jedynie, że bez znaczenia dla oceny skutków prawnych decyzji Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] z [...] sierpnia 1972 r. jest wykreślenie z księgi wieczystej prawa użytkowania przysługującego [...] w [...], gdyż nie została wydana decyzja o wygaszeniu temu podmiotowi przyznanego powyższą decyzją prawa użytkowania. Sąd, nieprawidłowo określając podmiot, na rzecz którego ustanowiono prawo użytkowania, którym było [...] w [...], nie odniósł się natomiast m.in. do wpisów w księdze wieczystej KW [...], zgodnie z którymi w miejsce zarządu i użytkowania [...] w [...] wpisano [...] w [...]. Wpisy te należał skonfrontować z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie i poddać ocenie, uwzględniając nadto dokumentację zawartą w aktach KW [...]. Tylko całościowa analiza materiału zgromadzonego w sprawie pozwoli na określenie stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości na 27 maja 1990 r. Biorąc pod uwagę powyższe uznać należało, że również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 K.p.a. zasługiwał na uwzględnienie.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji orzeczenia. Rozstrzygniecie o kosztach zostało wydane w oparciu o przepis art. 203 pkt 1 P.p.s.a.