Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (sprawozdawca) sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Ważny po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 września 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 599/23 w sprawie ze skargi E. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 27 marca 2023 r. znak SKO.4119.292.2023 w przedmiocie odmowy przyznana dodatku węglowego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 27 września 2023 r., po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 27 marca 2023 r., nr SKO.4119.292.2023, w przedmiocie odmowy przyznania dodatku węglowego – uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Decyzją z 10 lutego 2023 r. Prezydent Miasta Z. odmówił E. J. (dalej: skarżący) przyznania dodatku węglowego przyjmując, na podstawie deklaracji dotyczącej źródeł ciepła i źródeł spalania pali z 29 kwietnia 2022 r., że podstawowym źródłem ogrzewania jest kocioł gazowy, a nie piec węglowy.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł skarżący stwierdzając, że spełnia on warunki do przyznania dodatku węglowego.

Ww. decyzją z 27 marca 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi (dalej: Kolegium, skarżący kasacyjnie) utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył treść art. 8, art. 2 ust. 15 i 16 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. z 2023 r., poz. 141; dalej: u.d.w.) i wskazał sprzeczność informacji podanych we wniosku i w czasie wywiadu środowiskowego z wcześniej złożoną deklaracją CEEB. W jego ocenie istotna była nowelizacja ustawy o dodatku węglowym, która weszła w życie z dniem 20 września 2022 r., a na mocy której określono termin do którego główne źródło ogrzewania gospodarstwa domowego wnioskodawcy o dodatek węglowy musi być wpisane/zgłoszone do CEEB, tj. dzień 11 sierpnia 2022 r. Zaznaczono, iż odstępstwem od tej daty są jedynie główne źródła ogrzewania wpisane/zgłoszone po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy. Przywołano również treść art. 2 ust. 15g ud.w. dodanego przepisem art. 26 ustawy z dnia 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2236), zgodnie z którym dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym także, gdy główne źródło ogrzewania gospodarstwa domowego, nie zostało zgłoszone lub wpisane do centralnej ewidencji emisyjności budynków do dnia 11 sierpnia 2022 r., a w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustalono, że źródłem ogrzewania gospodarstwa jest źródło wskazane w art. 2 ust. 1 u.d.w. Organ odwoławczy stwierdził, że skoro ustawodawca przesądził, że w przypadku źródeł wpisanych do CEEB przesądza informacja podana przez właściciela budynku, a nie wywiad środowiskowy, to należy uznać, że późniejsze zmiany stany faktycznego (zmiana źródeł) nie mają znaczenia.

Nie zgadzając się z decyzją Kolegium skarżący zaskarżył ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zarzucając brak wskazania, jakich to ustawowych warunków nie spełnił do przyznania dodatku węglowego. Podniósł także zarzut wydania decyzji z przekroczeniem ustawowego terminu.

Odpowiadając na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (obecnie t.j.: 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej: p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Sąd I instancji nie zgadzając się ze stanowiskiem organów obu instancji uznał je za przedwczesne w świetle zgromadzonego materiału dowodowego. W jego ocenie organy obu instancji naruszyły w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy przepisy art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000; dalej: k.p.a.). Sąd Wojewódzki podkreślił, że w uzasadnieniach obu decyzji próżno poszukiwać jednoznacznego i klarownego wyjaśnienia, z jakich powodów organ przy rozstrzygnięciu sprawy nie uwzględnił ustaleń poczynionych w trakcie wywiadu środowiskowego, potwierdzających w istocie stanowisko skarżącego, zawarte we wniosku inicjującym postępowanie o przyznanie dodatku węglowego, o zainstalowaniu i eksploatowaniu w jego domu kotła na paliwo stałe, opalanego węglem, odmawiając tym samym wiarygodności i mocy dowodowej przeprowadzonemu wywiadowi środowiskowemu.

W ocenie Sądu I instancji pozyskanie danych z CEEB jest zaledwie jednym ze sposobów weryfikacji, czy wniosek o wypłatę dodatku węglowego jest zasadny, gdyż katalog źródeł i informacji, w oparciu o które organ powinien dokonać weryfikacji wniosku o dodatek węglowy ma charakter otwarty. Ustawodawca obliguje więc organ orzekający do ustalenia rzeczywistego rodzaju źródła ciepła stosowanego w gospodarstwie domowym wnioskodawcy, które to ustalenia powinny zostać dokonane przy użyciu wszelkich dostępnych środków dowodowych, w sposób wnikliwy, dokładny, wyczerpujący, zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Za błędne uznano przekonanie organów obu instancji, że decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy o przyznanie dodatku węglowego ma wyłącznie wpis do CEEB.

Dalej Sąd Wojewódzki wskazał, że jeśli - zdaniem organów orzekających - ustalenia poczynione w trakcie wywiadu środowiskowego są niewystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, albowiem bazują wyłącznie na informacjach podanych przez samego skarżącego, co może uzasadniać domniemanie, że pracownik organu, nie miał w istocie możliwości samodzielnie zweryfikować, czy rzeczywiście w dacie przeprowadzania wywiadu środowiskowego kocioł na paliwo stałe był eksploatowany, a co za tym idzie, czy podstawowym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego E. J. jest tenże kocioł, a nie piec gazowy, choć taka konkluzja nie wynika wprost ani z treści protokołu, ani z uzasadnienia decyzji, to obowiązkiem organu było przeprowadzenie dodatkowych czynności wyjaśniających z uwzględnieniem dostępnych środków dowodowych wymienionych w art. 2 ust. 15a u.d.w. Możliwe było również, zdaniem Sądu I instancji, wezwanie skarżącego do przedłożenia faktur za gaz czy też faktur za zakup węgla obejmujących okres grzewczy.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego ustawodawca nie wykluczył z kręgu osób kwalifikujących się do przyznania spornego dodatku posiadaczy pieców gazowych, z różnych względów ich nieeksploatujących do ogrzewania własnych gospodarstw domowych. Ponadto nie uzależnił przyznania dodatku węglowego od spełnienia kryterium dochodowego. Celem ustawodawcy, co wynika z projektu do powoływanej ustawy jest zapewnienie wsparcia dla dużej grupy gospodarstw domowych w Polsce, w tym również gospodarstw najuboższych energetycznie, w pokryciu części kosztów wynikających ze wzrostu cen energii, w tym kosztów opału. Dodatek przyznawany jest niezależnie od dochodu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Kolegium. Zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, zarzucono naruszenie:

1) prawa materialnego, tj. przepisu art. 2 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 15g u.d.w. i w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżącemu przysługuje dodatek węglowy, gdyż głównym źródłem ogrzewania jego gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe tj. węgiel – w sytuacji gdy głównym źródłem ogrzewania jego gospodarstwa domowego zgłoszonym przez skarżącego do centralnej ewidencji emisyjności budynków (dalej: CEEB), o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków do dnia 11 sierpnia 2022 r. jest kocioł gazowy i tym samym skarżącemu nie przysługuje dodatek węglowy, tym bardziej, że później, w tym przed wydaniem decyzji skarżący nie złożył korekty/aktualizacji zgłoszenia do CEEB w której wskazane byłoby, że głównym źródeł ogrzewania jego domu jest kocioł na paliwo stałe tj. piec węglowy;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 3, art. 2 ust. 15a, ust. 15b, ust. 15c i ust. 15d u.d.w. polegające na uchyleniu decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu dodatku węglowego, z tego powodu, że w rozpatrywanej sprawie organy obu instancji nie poczyniły jednoznacznych i wyczerpujących ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, bo obowiązkiem organu było przeprowadzenie dodatkowych czynności wyjaśniających z uwzględnieniem dostępnych środków dowodowych wymienionych w art. 2 ust. 15a u.d.w. w zakresie tego, co jest głównym źródłem ogrzewania domu skarżącego i nie jest również wykluczone w toku postępowania wyjaśniającego wezwanie skarżącego do przedłożenia faktur za gaz czy też faktur za zakup węgla obejmujących okres grzewczy, które pozwolą jednoznacznie zweryfikować, które faktycznie źródło ciepła ma charakter podstawowy w gospodarstwie domowym skarżącego, czy zgłoszony do CEEB piec gazowy, czy kocioł na paliwo stałe, wskazany we wniosku o przyznanie dodatku węglowego, w sytuacji gdy brak było uzasadnionych podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej decyzji organu pierwszej instancji z powyższego powodu, tym bardziej, że w myśl przepisu art. 2 ust. 1 u.d.w. dowodem na to co jest głównym źródłem ogrzewania domu skarżącego wynika z treści wiarygodnego dowodu z wpisu do CEEB i treści tego dowodu nie mogły zmienić same oświadczenia skarżącego złożone we wniosku o przyznanie dodatku węglowego ani złożone w wywiadzie środowiskowym, w sytuacji gdy skarżący nie złożył korekty/aktualizacji zgłoszenia do CEEB w której wskazane byłoby, że głównym źródłem ogrzewania jego domu jest kocioł na paliwo stałe tj. piec węglowy, a zatem zaskarżona decyzja Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzja organy pierwszej instancji były zgodne z obowiązującymi przepisami prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że stosownie do art. 2 ust. 1 u.d.w. dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, 1561, 1576, 1967 i 2456), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy. Przez paliwa stałe rozumie się natomiast węgiel kamienny, brykiet lub pelet zawierające co najmniej 85% węgla kamiennego (art. 2 ust. 3 u.d.w.). Z treści przytoczonych przepisów wynika, że warunkiem koniecznym otrzymania dodatku węglowego jest ogrzewanie gospodarstwa domowego (główne źródło ciepła) przez urządzenia grzewcze wymienione w art. 2 ust. 1 u.d.w.

W analizowanym przypadku należy dostrzec, że skarżący w zakreślonym przez prawo terminie zgłosił do CEEB, że głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł gazowy, który wraz z bojlerem elektrycznym służy także ogrzewaniu wody. Z dokonanego w powyższej ewidencji wpisu wynika także, iż skarżący posiada piec na paliwo stałe, którego nie eksploatuje. Z niekwestionowanych okoliczności sprawy wynika także, że skarżący w złożonym 7 listopada 2022 r. wniosku o wypłatę dodatku węglowego wskazał kocioł na paliwo stałe jako główne źródło ogrzewania. Powyższe skarżący potwierdził podczas wywiadu środowiskowego w dniu 9 stycznia 2023 r., w czasie którego oświadczył pracownikowi socjalnemu, że w domu są trzy źródła ogrzewania, ale głównym jest piec węglowy, którego paliwem stałym jest węgiel. Wobec sprzeczności pomiędzy oświadczeniem złożonym we wniosku o dodatek węglowy, a treścią deklaracji złożonej do CEEB przed dniem 11 sierpnia 2022 r., niewątpliwie zaistniały wątpliwości co do faktycznego rodzaju paliwa, jakim ogrzewane jest gospodarstwo domowe wnioskodawcy. Trafnie stwierdził Sąd I instancji, iż wątpliwości te powinny być w niniejszej sprawie jednoznacznie rozstrzygnięte, bowiem tylko w takiej sytuacji podjęte w sprawie rozstrzygnięcie może odpowiadać prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż dokonana w przez organy administracji wykładnia art. 2 ust. 1 u.d.w. prowadzi do rezultatów sprzecznych z celem wprowadzenia wskazanego przepisu, jakim jest zagwarantowanie przyznania dodatku węglowego tym wszystkim osobom, które rzeczywiście ogrzewają swoje gospodarstwo domowe wskazanym w tym przepisie urządzeniem grzewczym opalanym paliwem stałym. Organy w sposób nadmierny, a zatem nieuprawniony wartościują dane wynikające z centralnej ewidencji emisyjności budynków, w sytuacji ich sprzeczności z rzeczywistym stanem rzeczy. Takie rozumienie art. 2 ust. 1 u.d.w. w istocie podważa, wynikającą z art. 7 k.p.a., zasadę prawdy materialnej jako podstawę rozstrzygnięcia podjętego w postępowaniu administracyjnym. Niestaranny sposób sformułowania przez ustawodawcę pierwotnego brzmienia art. 2 ust. 1 u.d.w. doprowadził do szerokiej nowelizacji tej ustawy w zakresie doprecyzowania warunków przyznania dodatku węglowego, w tym dodania po art. 2 ust. 15 kolejnych ustępów. Wśród wprowadzonych zmian ustawodawczych istotne znaczenie ma treść art. 2 ust. 15g u.d.w. Przepis ten został wprowadzony do systemu prawnego na podstawie art. 26 ustawy z dnia 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2236) i obowiązuje od 2 listopada 2022 r., mając zastosowanie do postępowań w sprawie wypłaty dodatku węglowego wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, a więc przed 2 listopada 2022 r.

Przepis ten, co najmniej jako systemowe wskazanie interpretacyjne, znajdował zastosowanie w niniejszej sprawie. Stanowi on natomiast, iż dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym gdy główne źródło ogrzewania gospodarstwa domowego, o którym mowa w art. 2 ust. 1 u.d.w., nie zostało zgłoszone lub wpisane do centralnej ewidencji emisyjności budynków do dnia 11 sierpnia 2022 r., a w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustalono, że źródłem ogrzewania tego gospodarstwa jest źródło, o którym mowa w art. 2 ust. 1.

Powyższa regulacja, podobnie zresztą jak i przepis art. 2 ust. 15f u.d.w., dodany także na podstawie ww. art. 26 ustawy z dnia 27 października 2022 r., wskazuje wyraźnie, iż to rzeczywisty sposób ogrzewania gospodarstwa domowego organy winny uwzględnić w razie rozpoznawania wniosku o dodatek węglowy. Informacje zawarte w centralnej ewidencji emisyjności budynków nie mają natomiast znaczenia. Jeżeli zatem brak zgłoszenia sposobu ogrzewania gospodarstwa domowego w centralnej ewidencji emisyjności budynków nie stanowi przeszkody w przyznaniu dodatku węglowego, to tym samym takiej przeszkody nie powinna stanowić ewentualna rozbieżność pomiędzy stanem rzeczywistym a stanem zadeklarowanym w powyższej ewidencji. Sprzeczność ta może być natomiast źródłem ewentualnej odpowiedzialności karnej podmiotu składającego nieprawdziwe deklarację lub zgłoszenie. W postępowaniu o dodatek węglowy organ winien natomiast uwzględnić stan rzeczy ustalony zgodnie z zasadą prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.).

Także wcześniejsza zmiana, dokonana na mocy art. 50 pkt 1 lit. g) ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz. U. z 2022 r., poz. 1967; dalej: "ustawa zmieniająca"), która weszła w życie 20 września 2022 r. przemawia za przyjęciem powyższego stanowiska. W jej wyniku dodano do art. 2 u.d.w. ust. 15a – 15e. Ich brzmienie pozwala przyjąć za Sądem I instancji, że intencją ustawodawcy było aby weryfikacja wniosku o przyznanie dodatku węglowego miała charakter wszechstronny, co oznacza że nie może polegać wyłącznie na sprawdzeniu danych widniejących w centralnej ewidencji emisyjności budynków na dzień 11 sierpnia 2022 r.

Przedmiotowy stan faktyczny sprawy, istotny z punktu widzenia art. 2 ust. 1 u.d.w., powinien więc być ustalony także w oparciu o inne dostępne organowi dane. Oznacza to, że katalog źródeł i informacji, w oparciu o które organ może dokonać weryfikacji wniosku o dodatek węglowy, ma charakter otwarty, co prawidłowo stwierdził Sąd I instancji. Na gruncie tych przepisów ogólne stanowisko organu odwoławczego, iż w sprawach dotyczących dodatku węglowego nie przeprowadza się postępowania wyjaśniającego wykraczającego poza zbadanie stanu sprawy wynikającego z centralnej ewidencji emisyjności budynków na dzień 11 sierpnia 2022 r., jest nieuprawnione. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 15b u.d.w., jeżeli podczas weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego wystąpią wątpliwości dotyczące gospodarstwa domowego wnioskodawcy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może przeprowadzić wywiad środowiskowy, który ma na celu ustalenie faktycznego stanu danego gospodarstwa domowego. Jak już była o tym mowa powyżej, zakres owego wywiadu środowiskowego jest bardzo szeroki i z przepisów u.d.w. nie można wyprowadzić jego ograniczenia wyłącznie do kwestii stanu osobowego gospodarstwa domowego. Wypada uznać, iż wywiad ten obejmuje wszelkie kwestie związane z ogrzewaniem gospodarstwa domowego.

Mając na uwadze powyższe okoliczności należy uznać, że pominięcie przez organy informacji zawartej przez skarżącego we wniosku o wypłatę dodatku węglowego oraz przekazanych w trakcie wywiadu środowiskowego, jest nie do zaakceptowania zarówno w świetle art. 2 ust. 15a – 15e u.d.w., jak i ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynikających z przepisów k.p.a. Zgodnie bowiem z zasadą wyrażoną w art. 7 k.p.a., rozwiniętą w art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organy administracji w toku postępowania tak z urzędu, jak i na wniosek działając na podstawie przepisów prawa podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz mają obowiązek w wyczerpujący sposób zgromadzić i rozpatrzyć materiał dowodowy. Z obowiązku tego organy w badanej sprawie wywiązały się nienależycie, pomijając konieczność wyjaśnienia kwestii faktycznego źródła ogrzewania gospodarstwa domowego skarżącej, co trafnie dostrzegł Sąd I instancji.

Nie znajdują zatem potwierdzenia zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.