Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Sałek Asesor WSA Anna Fyda-Kawula (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi G. [...] S.A. z siedzibą w D. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności licencji wspólnotowej dotyczącej międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy oddala skargę.

Zaskarżonym postanowieniem z [...] marca 2024 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego (Organ) po ponownym rozpatrzeniu sprawy w wyniku wniosku [...] S.A. z siedzibą w D. (Skarżąca) utrzymał w mocy postanowienie tego Organu z [...] stycznia 2024 r. nr [...], odmawiające wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności licencji wspólnotowej dotyczącej międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy nr [...] udzielonej [...] listopada 2016 r. przedsiębiorcy S. Sp. z o.o. z siedzibą w R.

Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowiły przepisy art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 61a § 1 w zw. z art. 156 § 1, art. 157 § 1 i 2 w zw. z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.).

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym.

Pismem z 30 grudnia 2023 r. Skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła do Organu wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] listopada 2016 r. – licencji numer [...], dotyczącej międzynarodowego zarobkowego przewozu rzeczy, wydanej na rzecz S. Sp. z o.o. z siedzibą w R., z uwagi na jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a.), alternatywnie o wszczęcie z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że Skarżąca interes prawny w zaskarżeniu tej decyzji, a tym samym status strony w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności, wywodzi z art. 4171 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (dalej: k.c.) – vide str. 7 wniosku, gdyż poniosła stratę materialną w wyniku wykonania umowy zawartej z adresatem licencji.

Organ ww. postanowieniem z [...] stycznia 2024 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. licencji. W uzasadnieniu tego postanowienia Organ wskazał, że Skarżąca nie posiadała przymiotu strony w postępowaniu zakończonym wydaniem ww. licencji, zaś przywoływane przez nią regulacje kodeksu cywilnego nie stanowią podstawy do uznania występowania interesu prawnego Skarżącej we wszczęciu postępowania nadzwyczajnego, w ramach którego mogłaby przymiot strony uzyskać, zgodnie z art. 157 § 2 w zw. z art. 28 k.p.a. Organ wskazał zarazem, że Skarżąca jest chroniona na gruncie prawa cywilnego i na tej drodze może dochodzić swoich praw wobec ich naruszenia przez podmiot, na rzecz którego została wydana ww. licencja.

Pismem z 31 stycznia 2024 r. Skarżąca, zgodnie z pouczeniem, złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym zarzuciła naruszenie art. 61

§ 1, art. 61a § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. i wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i wszczęcie postępowania w sprawie, przedstawiając zarazem argumentację przemawiającą za uznaniem jej interesu prawnego w żądaniu wszczęcia postępowania nadzwyczajnego.

Zaskarżonym postanowieniem Organ utrzymał w mocy postanowienie z [...] stycznia 2024 r., podtrzymując argumentację wyrażoną w tym postanowieniu, wykazując niemożność uznania Skarżącej za podmiot legitymowany do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. licencji. Jednocześnie Organ wskazał, że prawidłowym środkiem zaskarżenia postanowienia z [...] stycznia 2024 r., zgodnie z art. 61a k.p.a., jest zażalenie, nie zaś, jak pouczono Skarżącą, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, jednakże wobec złożenia środka zaskarżenia w terminie do wniesienia środka właściwego, omyłka ta nie ma wpływu na rozstrzygnięcie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca zaskarżyła powyższe postanowienie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości, jak i postanowienia go poprzedzającego, jak również o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie:

1) art. 61 § 1, art. 61a § 1 w zw. z art. 28 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że w realiach tej sprawy Skarżąca nie posiada przymiotu strony, podczas gdy ma ona interes prawny w żądaniu wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. licencji;

2) art. 157 § 2 k.p.a. przez zaniechanie rozważenia możliwości wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. licencji.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji rozstrzygając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...). Sąd nie może natomiast orzekać w kwestiach wykraczających poza przedmiot zaskarżenia (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 1595/04).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że wydane w sprawie postanowienia są zgodne z prawem z następujących powodów.

W myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Zgodnie z treścią stanowiącego podstawę prawną zaskarżonego postanowienia art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. tj. żądanie wszczęcia postępowania, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten znajduje zastosowanie w sprawach o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 157 § 2 k.p.a., który przewiduje możliwość wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji także na żądanie strony.

O tym, czy Skarżąca mogła skutecznie wszcząć postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] listopada 2016 r. – licencji numer [...], dotyczącej międzynarodowego zarobkowego przewozu rzeczy, wydanej na rzecz S. Sp. z o.o. z siedzibą w R., decyduje treść art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z treści tego przepisu wynika, że stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz także każdy podmiot, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r., sygn. akt II SA 2164/92, opubl. w: ONSA 1995/1/32).

Interes prawny, o którym stanowi powołany przepis art. 28 k.p.a. może przy tym wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt II OSK 889/12). Interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., aby pozwalał uznać osobę powołującą się na niego za stronę postępowania administracyjnego, musi być normatywny, obiektywny, aktualny, własny, indywidualny, realny i konkretny (por. J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2010, s. 271).

Stosownie do poglądów wyrażanych w ugruntowanym orzecznictwie stronami postępowania nieważnościowego są więc strony postępowania zwykłego oraz inne podmioty, mające interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji.

W rozpoznawanej sprawie Organ właściwy w myśl art. 157 § 1 k.p.a. prawidłowo ustalił, że Skarżąca nie była stroną postępowania, w którym wydano decyzję, o stwierdzenie nieważności której się ubiega. Adresatem tej decyzji była bowiem S. Sp. z o.o. z siedzibą w R. Okolicznością bezsporną jest nadto, że Skarżąca nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem inkryminowanej licencji.

Skarżąca żądała stwierdzenia nieważności ww. licencji z tej przyczyny, że nawiązała relacje handlowe ze spółką S., która realizowała przewóz na zlecenie Skarżącej, podczas którego zaginął ładunek o wartości 391.777,93 euro, więc w woli dochodzenia odszkodowania w trybie art. 4171 § 2 k.c. doszukiwała się interesu prawnego legitymującego jej żądanie.

Ów art. 4171 § 2 k.c. stanowi, że jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Odnosi się to również do wypadku, gdy prawomocne orzeczenie lub ostateczna decyzja zostały wydane na podstawie aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą.

Sąd podziela ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, zgodnie z którym sam brak udziału strony wnoszącej o stwierdzenie nieważności aktu w postępowaniu poprzedzającym jego wydanie nie pozwala na aprioryczną dyskwalifikację możliwości wystąpienia z takim żądaniem. Kluczowym jednak jest w takiej sytuacji wskazanie na konkretną normę prawa materialnego, mającą związek z kontestowaną decyzją, i bezpośrednim, zindywidualizowanym wpływem stwierdzenia jej nieważności na sytuację prawną podmiotu żądającego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 maja 2011 r., sygn. II GSK 585/10).

Jednakże, w ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie Skarżąca nie wykazała takiego związku, który uzasadniałby uznanie jej legitymacji do stwierdzenia nieważności inkryminowanej decyzji. Powołując się na przepis art. 4171 § 2 k.c., mający uzasadniać legitymację procesową Skarżącej, wskazuje ona na okoliczność, jaką jest poniesienie straty materialnej w wyniku wykonania umowy zawartej z adresatem licencji, o stwierdzenie nieważności której się ubiega.

W ocenie Sądu, powyższa okoliczność nie stanowi podstawy do uznania Skarżącej za podmiot uprawniony do wzruszenia ostatecznej decyzji wydanej wobec innego podmiotu. Okoliczność tę uznać należy raczej za podstawę do wystąpienia z prywatnoprawnym roszczeniem na ogólnych zasadach odszkodowawczych względem podmiotu, wobec którego ww. licencja została wydana, a więc za okoliczność podlegającą ochronie na gruncie regulacji prawa cywilnego. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do nieuprawnionego choćby w kontekście zasady trwałości decyzji (art. 16 k.p.a.) stanu, w którym każdy podmiot, który wchodził w jakiekolwiek relacje prywatnoprawne z adresatem inkryminowanej decyzji, jest legitymowany do jej wzruszania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2014 r., sygn. II GSK 1771/12).

Z tego względu, Organ trafnie stwierdził, że w tej sprawie Skarżąca nie posiadała interesu prawnego uprawniającego ją do bycia uznaną za stronę postępowania (vide art. 28 k.p.a.), a zatem zachodziła przesłanka do odmowy wszczęcia postępowania z art. 61a § 1 k.p.a. Tym samym niezasadne okazały się zarzuty Skarżącej w tym zakresie.

Co zaś się tyczy zarzutu naruszenia przez Organ art. 157 § 2 k.p.a. wobec niewszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, to zauważyć należy, że w judykaturze podkreśla się, iż wniosek inicjujący postępowanie o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji wyznacza jednocześnie jego ramy, zakreślając również jego przedmiot. Organ administracji jest takim żądaniem związany, jako że to podmiot inicjujący postępowanie określa przedmiot swojego żądania i nim rozporządza. Z tego względu organ nie tylko jest ani zobowiązany, ani uprawniony do poszukiwania innych wad kwalifikowanych objętej wnioskiem ostatecznej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 marca 2021 r., sygn. akt II GSK 68/21).

Niemającym podstawy jest zatem żądanie przez Skarżącą poszukiwania przez Organ przesłanek do wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy sama Skarżąca nie jest uprawniona do skutecznego zainicjowania postępowania w tym przedmiocie, zaś przyjęcie odmiennej konkluzji wypaczałoby legitymowanie jedynie strony do żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, co ma miejsce w myśl art. 157 § 2 k.p.a.

Jedynie na marginesie Sąd zauważa, że zgodnie z art. 61a § 2 k.p.a., na postanowienie, o którym mowa w § 1, a więc na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, służy zażalenie, nie zaś, jak została pouczona Skarżąca, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Mając jednakże na uwadze, że stosowanie przepisów procesowych nie jest celem samym w sobie, jako że ich istotą jest zapewnienie stronie m.in. prawa do obrony, Sąd stwierdza, że uchybienie art. 61a § 2 k.p.a. polegające na nieprawidłowym pouczeniu Skarżącej co do środka zaskarżenia, należy oceniać przez pryzmat wpływu na wynik sprawy, rozumianego pod kątem ochrony praw strony do obrony. Jako że uchybienie to nie uniemożliwiło dokonania dwuinstancyjnej kontroli w toku postępowania administracyjnego, to uznać należy, że nie miało ono wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie.

Ze wskazanych powodów Sąd stwierdził, że kontrolowane postanowienia odpowiadają prawu, wobec czego skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.