II OSK 488/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-06-27	
Data wpływu	2024-03-05	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Jacek Chlebny /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Miron
Mirosław Gdesz	
Symbol z opisem	6369 Inne o symbolu podstawowym 636
658	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie	
Sygn. powiązane	II SAB/Ol 105/23	
Skarżony organ	Inne~Inne	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2023 nr 0 poz 1634; art. 47 par. 1, 52 par. 1 i 2, 58 par. 1 pkt 6, 67 par. 2, 75,149 par. 1 pkt 3, 149 par. 1a, 184; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 7 listopada 2023 r., sygn. akt II SAB/Ol 105/23 w sprawie ze skargi M. B. bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w przedmiocie wydania pozwolenia na prowadzenie badań konserwatorskich oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 7 listopada 2023 r., sygn. akt II SAB/Ol 105/23 uwzględnił skargę M. B. (dalej: skarżąca) na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: organ lub skarżący kasacyjnie) w sprawie wydania pozwolenia na prowadzenie badań konserwatorskich i stwierdził, że organ przewlekle prowadził postępowanie i dopuścił się bezczynności (pkt 1 sentencji); stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ i bezczynność nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu (pkt 3) oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 4).

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 26 października 2022 r. skarżąca złożyła do organu wniosek o wydanie pozwolenia na prowadzenie badań konserwatorskich polegających na określeniu rozwiązań pierwotnych oraz wtórnych, aktualnego stanu zachowania obiektu, przyczyny zniszczeń oraz opracowanie programu prac konserwatorskich w zakresie inwestycji w budynku Prokuratury Rejonowej w M. Do wniosku została dołączona pisemna zgoda właściciela nieruchomości oraz program badań konserwatorskich.

Organ, postanowieniem z 8 listopada 2022 r., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie z uwagi na braki formalne złożonego przez skarżącą wniosku. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: Minister), po rozpoznaniu zażalenia skarżącej, postanowieniem z 7 lutego 2023 r. uchylił powyższe postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Jednocześnie w piśmie z 18 listopada 2022 r. S. H. (dalej: wnioskodawca) złożył wniosek o wydanie pozwolenia na prowadzenie badań konserwatorskich polegających na badaniach elewacji budynku Prokuratury Rejonowej w M. Decyzją z 24 listopada 2022 r. organ udzielił wnioskodawcy pozwolenia na prowadzenie badań konserwatorskich polegających na badaniach elewacji budynku Prokuratury Rejonowej w M. W piśmie z 14 grudnia 2022 r, wnioskodawca złożył kolejny wniosek, tym razem o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków w zakresie remontu elewacji oraz wymiany izolacji pionowej i poziomej budynku Prokuratury Rejonowej w M. Decyzją z 19 grudnia 2022 r. organ udzielił wnioskodawcy pozwolenia na działania związane z remontem elewacji oraz wymianą izolacji pionowej i poziomej ścian fundamentowych w budynku Prokuratury Rejonowej w M. oraz odmówił udzielenia pozwolenia na prace związane z budową garażu przy tym budynku.

Decyzją z 17 lutego 2023 r., po rozpatrzeniu wniosku skarżącej z 26 października 2022 r., organ umorzył postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe, wskazując, że kwestia badań konserwatorskich w nim wskazanych została już rozstrzygnięta decyzją tego organu z 24 listopada 2022 r. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej od powyższej decyzji, Minister, decyzją z 4 maja 2023 r. uchylił tę decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, kwestionując tożsamość wniosków skarżącej i wnioskodawcy, złożonych w sprawie.

W piśmie z 15 czerwca 2023 r. skarżąca złożyła ponaglenie w sprawie wniosku z 26 października 2022 r. o wydanie pozwolenia na prowadzenie badań konserwatorskich.

W piśmie z 16 czerwca 2023 r. skarżąca wniosła, za pośrednictwem organu, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na bezczynność i przewlekłość organu w sprawie wydania pozwolenia na prowadzenie badań konserwatorskich, wnosząc też o zobowiązanie organu do wydania decyzji w zakreślonym terminie oraz o stwierdzenie czy bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W piśmie z 30 czerwca 2023 r. organ, po uzyskaniu wyjaśnień od właściciela budynku, Prokuratury Okręgowej w O., zawiadomił strony o zakończeniu postępowania administracyjnego w sprawie. Decyzją z 14 lipca 2023 r. organ odmówił skarżącej udzielenia pozwolenia na prowadzenie badań konserwatorskich w tym budynku.

W piśmie z 30 października 2023 r. skarżąca, w odpowiedzi na odpowiedź na skargę organu, podtrzymała swoją skargę w zakresie: skargi na przewlekłość organu w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na prowadzenie badań konserwatorskich oraz uwzględnienia skargi na przewlekłość i stwierdzenia, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także wniosła o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zarządzeniem sędziego sprawozdawcy z 6 listopada 2023 r., pismo to zostało włączone do akt sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: Sąd pierwszej instancji) uwzględnił skargę skarżącej, stwierdzając, że decyzja Ministra z 4 maja 2023 r. została wydana w formie elektronicznej i podpisana podpisem elektronicznym, a więc już 5 maja 2023 r. organ powziął informację o konieczności uzupełnienia podstępowania wyjaśniającego w tej sprawie w zakresie zaleceń zawartych w decyzji Ministra. Z przekazanych akt sprawy wynika, że organ dopiero pismem z 23 czerwca 2023 r. wystąpił do Prokuratora Okręgowego o udzielenie informacji w zakresie wniosku skarżącej dotyczącego pozwolenia na prowadzenie badań konserwatorskich, zaś Prokurator pismem z 26 czerwca 2023 r. przedstawił swoje stanowisko w sprawie. Następnie po umożliwieniu skarżącej zapoznania się z aktami sprawy (pismo z 30 czerwca 2023 r.) decyzją z 14 lipca 2023 r. odmówiono skarżącej udzielenia pozwolenia na prowadzenie badań konserwatorskich. W dniu 15 czerwca 2023 r. skarżąca złożyła ponaglenie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, choć decyzją z 14 lipca 2023 r. organ rozstrzygnął sprawę, jednak na dzień wniesienia skargi, tj. 16 czerwca 2023 r., decyzja ta nie została jeszcze wydana. Analiza przebiegu postępowania w niniejszej sprawie wskazuje, że zachowanie organu w kontrolowanym okresie, oceniane z punktu widzenia przepisów k.p.a., w tym w szczególności norm dotyczących definicji bezczynności i terminów załatwiania spraw, spełniało przesłanki bezczynności. W świetle ogólnej regulacji wynikającej z art. 35 § 1-3 k.p.a. wniosek skarżącej o wydanie pozwolenia na prowadzenie badań konserwatorskich po decyzji organu odwoławczego z 4 maja 2023 r. powinien być rozpatrzony niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca, czyli do 5 czerwca 2023 r. Jednak organ z obowiązku tego się nie wywiązał i dopiero po upływie dwóch miesięcy podjął rozstrzygnięcie w sprawie (14 lipca 2023 r.). Nie skorzystał z trybu przewidzianego w art. 36 § 1 k.p.a. i nie poinformował strony o nowym terminie załatwienia sprawy. Powyższa sprawa, zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie mogła zostać uznana za szczególnie skomplikowaną, skoro po rozstrzygnięciu Ministra decyzją z 4 maja 2023 r. organ miał za zadanie jedynie dokonać kilku ustaleń. Organ pozostawał w bezczynności, ponieważ sprawa nie została załatwiona w terminach określonych w art. 35 k.p.a.

Sąd pierwszej instancji uznał też, że organ przewlekle prowadził postępowanie, rozwlekle i opieszale podejmując czynności procesowe niezbędne dla zakończenia postępowania. Organ nie koncentrował działań procesowych oraz nadmiernie przedłużał terminy postępowania, bez uzasadnienia. Organ w postępowaniu, po wydaniu decyzji Ministra Kultury z 4 maja 2023 r., nie podjął żadnej czynności aż do 23 czerwca 2023 r., kiedy zwrócono się do Prokuratora Okręgowego o stanowisko w sprawie. Z akt sprawy nie wynika aby podejmowane były jakiekolwiek czynności czy ustalenia. O przedłużeniu terminu załatwienia sprawy organ także nie poinformował skarżącej. W tym okresie postępowanie prowadzone było opieszale, w sposób nieefektywny i niesprawny.

Jak podkreślił Sąd pierwszej instancji, zaistniała w sprawie bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania nie miały jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ wydał, choć po dwóch miesiącach, decyzję rozpoznającą wniosek skarżącej, co nie może być oceniane jako przejaw złej woli.

Do dnia złożenia skargi przez skarżącą organ nie rozpoznał wniosku skarżącej, przy czym bezczynność ta i przewlekłość trwała również w momencie wniesienia skargi do Sądu. Sytuacja procesowa w tej sprawie ukształtowała się jednak w ten sposób, że po wniesieniu skargi na bezczynność organu, 14 lipca 2023 r. została wydana przez organ decyzja, którą negatywnie rozpoznano wniosek skarżącej z 26 października 2022 r. Skoro organ przed rozpoznaniem skargi załatwił wniosek skarżącej, to postępowanie sądowe dotyczące nakazania organowi rozpatrzenie wniosku podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Konserwator Zabytków, zaskarżając go w całości, zarzucając mu naruszenie:

1. art. 47 § 1, art. 67 § 2 i art. 75 p.p.s.a. poprzez niedoręczenie skarżącemu kasacyjnie jako stronie postępowania sądowoadministracyjnego odpisu pisma procesowego skarżącej z 30 października 2023 r. i tym samym uniemożliwienie organowi odniesienie się do postawionych w nim zarzutów, tym bardziej że pismo stanowiło podstawę stanu faktycznego sprawy (błędnie datowane w uzasadnieniu wyroku na 4 maja 2023 r.) oraz to na jego podstawie Sąd zasądził koszty sądowe dla skarżącej, a co skutkuje nieważnością postępowania na podstawie art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a, ponieważ skarżący kasacyjnie został pozbawiony możności obrony swych praw;

2. art. 52 § 1 i 2 oraz art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że samo złożenie ponaglenia stanowi "wyczerpanie środka zaskarżenia", w sytuacji gdy do wymaganego w świetle art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. "wyczerpania środka zaskarżania" w postaci ponaglenia z art. 37 k.p.a. dojdzie wyłącznie w przypadku faktycznego rozpatrzenia ponaglenia przez organ wyższego stopnia, a także w razie bezskutecznego upływu ustawowego terminu na jego rozpatrzenie;

3. art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a p.p.s.a. zw. z art. 58 § 1 pkt 6, art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 37 § 1, 3 pkt 1 i 5 k.p.a. poprzez uznanie w okolicznościach przedmiotowej sprawy, że skarga na bezczynność została złożona po wyczerpaniu środków zaskarżenia, co w konsekwencji doprowadziło do uznania przez Sąd, że organ dopuścił się bezczynności, podczas gdy w okolicznościach niniejszej sprawy należało uznać, że skarżąca nie wyczerpała środków zaskarżenia, a skarga była przedwczesna, co powinno skutkować jej odrzuceniem.

Na podstawie przywołanych zarzutów, na podstawie art. 183 § 2 pkt 5 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji oraz o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz o zasądzenie od skarżącej na jego rzecz zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie oświadczył też, że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

2. W sprawie nie doszło do naruszenia art. 47 § 1, art. 67 § 2 i art. 75 § 1 p.p.s.a., a w konsekwencji – nie zaszła nieważność postępowania (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw. Przez "pozbawienie strony możności obrony swych praw" należy rozumieć pozbawienie jej możności działania na skutek naruszenia przepisów prawa, wobec czego strona była pozbawiona możliwości działania w postępowaniu. Skarżący nie musi wykazywać związku przyczynowego między uchybieniem procesowym powodującym nieważność postępowania a wynikiem sprawy, ponieważ o nieważności postępowania decyduje przede wszystkim waga zaistniałych uchybień procesowych, a poza tym sąd tę przesłankę zobowiązany jest wziąć z urzędu. W art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. chodzi (...) o realne pozbawienie strony możliwości obrony swych spraw, a nie hipotetyczne (J. P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, art. 32, art. 183, LEX/el.). Nieważność postępowania z przyczyny, o jakiej mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zachodzi wówczas, gdy strona, wskutek naruszenia przepisów przez sąd pierwszej instancji, nie uczestniczy w postępowaniu, nie otrzymuje zawiadomień, zostaje pozbawiona możliwości przedstawienia swojego stanowiska (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 799/21, LEX nr 3695531).

W postępowaniu przed sądem administracyjnym strona ma obowiązek dołączać do składanych pism ich odpisy (art. 47 § 1 p.p.s.a. i art. 75 § 1 p.p.s.a.), które doręcza się, w przypadku organu, do rąk pracownika upoważnionego do odbioru pism (art. 67 § 2 p.p.s.a.) lub ustanowionemu pełnomocnikowi (art. 67 § 5 p.p.s.a.).

Mimo że przesłanki nieważności postępowania sąd bierze pod uwagę z urzędu, skarżący kasacyjnie podniósł zarzut naruszenia art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. związany z niedoręczeniem mu pisma skarżącej.

3. Z akt sądowych sprawy wynika, że Sąd pierwszej instancji nie doręczył skarżącemu kasacyjnie, reprezentowanemu przez profesjonalnego pełnomocnika, pisma skarżącej z 30 października 2023 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, to uchybienie procesowe nie miało jednak wpływu na wynik sprawy i nie było też podstaw, by z urzędu stwierdzić nieważność postępowania sądowego. Sąd pierwszej instancji uwzględnił w swoim rozstrzygnięciu fakt wydania przez organ decyzji z 14 lipca 2023 r., na co przede wszystkim powołała się skarżąca w swoim piśmie oraz zasądził na jej rzecz koszty postępowania sądowego, o co skarżąca także wniosła w tym piśmie. Możliwość wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie bezczynności organu, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania, już po wydaniu decyzji przez organ, w wyniku rozpoznania skargi wniesionej przed jej wydaniem, została przesądzona w uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 oraz z dnia 7 marca 2022 r., sygn. akt II OPS 1/21, CBOSA).

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela argumentacji skarżącego kasacyjnie, zgodnie z którą sam fakt niedoręczenia mu pisma skarżącej z 30 października 2023 r. doprowadził do pozbawienia go możności obrony swoich praw. To treść złożonego pisma musi mieć wpływ na sytuację procesową strony przeciwnej. Należy zgodzić się z poglądem, wyrażonym w przywołanym przez skarżącego kasacyjnie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 października 2006 r., sygn. akt I OSK 562/06, że tylko brak doręczenia przez sąd pisma procesowego strony, które miałoby znaczenie dla obrony swoich praw przez stronę przeciwną może prowadzić do nieważności postępowania. Pismo skarżącej nie zawierało nowych zarzutów w sprawie ani nie wskazywało na okoliczności faktyczne, które nie byłyby znane skarżącemu kasacyjnie czy Sądowi pierwszej instancji wcześniej. Wobec tego, choć w sprawie doszło do uchybienia procesowego, nie stanowiło ono podstawy do zastosowania art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Nie uzasadnia stwierdzenia nieważności postępowania także argument skarżącego kasacyjnie dotyczący zawarcia w przywołanym piśmie wniosku o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego, skoro taki obowiązek ciążył na Sądzie pierwszej instancji z urzędu (zgodnie z art. 210 § 2 p.p.s.a.).

4. Zarzuty naruszenia art. 52 § 1 i 2 oraz art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., także w związku z art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a p.p.s.a. oraz art. 37 § 1, 3 pkt 1 i 5 k.p.a., nie były zasadne. Jak wynika z art. 53 § 2b p.p.s.a. (dodanego do tej ustawy 1 czerwca 2017 r.), skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W sprawie skarżąca złożyła w piśmie z 15 czerwca 2023 r. ponaglenie do organu (data wpływu do organu: 15 czerwca 2023 r.), a skargę w piśmie z 16 czerwca 2023 r. (data wpływu do organu: 16 czerwca 2023 r.), zatem wypełniła wymogi wskazane w przepisie 53 § 2b p.p.s.a. Obowiązek sądu do rozpoznania skargi na bezczynność lub przewlekłość nie jest uzależniony od wydania przez organ wyższego stopnia postanowienia w przedmiocie rozpatrzenia ponaglenia ani dochowania terminu załatwienia sprawy wynikającego z tego postanowienia albo terminu wskazanego przez organ właściwy do rozpatrzenia sprawy wskazanego w zawiadomieniu o niemożliwości dotrzymania ustawowego terminu załatwienia sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 189/20, LEX nr 3242325, por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 2497/19, LEX nr 2945382).

5. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.