Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. i S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 1275/22 w sprawie ze sprzeciwu M. K. i S. K. od decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 15 września 2022 r. nr 369/2022 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie budowy nasypu oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 22 grudnia 2002 r., sygn. II SAS/Kr 1275/22 oddalił sprzeciw M. K. i S. K. od decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z 15 września 2022 r., nr 369/2022 uchylającej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego ziemskiego w Krakowie z 30 grudnia 2020 r. nr 215/2020 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego i przekazującej sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Zaskarżając powyższy wyrok w całości skarżący kasacyjnie, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucili sądowi I instancji:

- naruszenie art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm., dalej: "p.u.s.a."), przez bezzasadne oddalenie sprzeciwu przez Sąd, podczas gdy prawidłowa analiza sprawy i prawidłowe wykonanie przez Sąd kontroli legalności działalności administracji publicznej powinny były doprowadzić do uwzględnienia sprzeciwu i uchylenia zaskarżonej decyzji

- naruszenie art. 151a § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie nie zaszły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, podczas gdy ocena przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. winna prowadzić do konstatacji, iż organ odwoławczy nie miał podstaw do uchylenia decyzji I instancji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie w całości ww. wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Jednocześnie zwrócili się o zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów postępowania kasacyjnego, jak i kosztów zastępstwa procesowego, wg norm prawem przewidzianych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnieśli, że zgromadzony przez organ I instancji materiał dowodowy pozwalał na przyjęcie, iż nasyp znajdujący się na działkach nr [...] oraz [...] w miejscowości [...] nie stanowi obiektu budowlanego, a tym samym organ nadzoru budowlanego nie miał podstaw do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego. Tym samym Sąd I instancji badając przesłanki wydania decyzji kuratoryjnej błędnie przyjął, w ślad za organem odwoławczym, że organ I instancji nie poczynił ustaleń co do istoty sprawy i uchylił się od załatwienia sprawy. Podnieśli także, że Sąd I instancji nie ocenił zgodności z prawem wskazanego przez organ odwoławczy zobowiązania inwestora do przedstawienia opracowania technicznego, sporządzonego przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do art. 182 § 2a i § 3 p.p.s.a. skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest przez Naczelny Sąd Administracyjny na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego. Z tego względu nie mógł zostać uwzględniony zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej nie podważyły stanowiska Sądu I instancji, iż decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z 15 września 2022 r. nie zawiera naruszeń prawa, które mogłyby skutkować jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., przez bezzasadne oddalenie sprzeciwu przez Sąd.

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Stosownie natomiast do art. 1 § 1 p.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Wedle ar. 1 § 2 p.u.s.a. kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres takiej kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. O naruszeniu ww. przepisów można mówić wówczas, gdy sąd wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego (tzn. poza kontrolę działalności administracji publicznej, rozpoznając skargę na akt lub czynność nieobjęte jego kognicją), bądź w sprawach należących do jego właściwości uchyli się od badania legalności działalności administracji, ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane oraz posiłkować się przy tym będzie innym kryterium niż zgodność z prawem. Żadna z takich sytuacji w sprawie nie zaistniała. Zaskarżony wyrok został bowiem wydany po rozpatrzeniu skargi na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Sąd I instancji przeprowadził zatem kontrolę aktu objętego zakresem właściwości tego sądu, stosując w tym zakresie wyłącznie kryterium zgodności z prawem. Po zbadaniu legalności działalności powyższego organu administracji publicznej Sąd na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. oddalił skargę, czyli zastosował jeden ze środków przewidzianych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie można natomiast dopatrywać się naruszenia ww. przepisów w tym, że Sąd wydał orzeczenie o treści niezgodnej z oczekiwaniami strony.

Za bezzasadny uznać należy także zarzut naruszenia art. 151a § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a., przez błędne przyjęcie, że w sprawie nie zaszły podstawy do uchylenia decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z 15 września 2022 r. Jednakże w tym zakresie wskazać należy, że nie wszystkie wytyczne wskazane przez organ odwoławczy zostały prawidłowo nałożone.

Na wstępie wskazać należy, że w myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny w postępowaniu ze sprzeciwu uchyla zaskarżoną decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy stwierdzi naruszenie ww. art. 138 § 2 k.p.a. W orzecznictwie wskazuje się, że na podstawie powyższych regulacji Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny bada wyłącznie stwierdzenie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, nie oceniając natomiast naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego (por. wyroki NSA z: 29 kwietnia 2020 r., I OSK 423/20; 19 stycznia 2021 r., I OSK 2606/20; 18 grudnia 2020 r., I OSK 2398/20). Ponadto w postępowaniu w sprawie ze sprzeciwu sąd administracyjny nie ocenia naruszenia przez organ prawa materialnego, zaś przepisy materialnoprawne mogą podlegać ocenie sądu administracyjnego jedynie w takim zakresie, w jakim determinują one zakres postępowania wyjaśniającego, bowiem ocena przesłanek zastosowania przepisu Kodeksu postępowania administracyjnego możliwa jest dopiero z perspektywy stosowanego przepisu prawa materialnego (wyrok NSA z 16 września 2020 r., I OSK 1291/20). W konsekwencji ocena naruszenia prawa materialnego może zostać dokonana wyłącznie przez pryzmat zakresu postępowania wyjaśniającego, jakie powinno zostać przeprowadzone przed organem administracji. Sąd administracyjny nie przesądza natomiast, w postępowaniu w sprawie ze sprzeciwu od decyzji kasacyjnej, czy w sprawie został zastosowany prawidłowo przepis prawa materialnego czy też dokonano prawidłowej jego interpretacji. Stanowiłoby to naruszenie art. 64e p.p.s.a., a także w sposób nieuprawniony ograniczałoby prawa pozostałych stron postępowania administracyjnego, które nie biorą udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym ze sprzeciwu od decyzji kasacyjnej. Treść art. 64e i art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, iż określone w tych przepisach granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2020 r., I OSK 2384/20).

W niniejszej sprawie kwestią sporną jest, czy Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie zasadnie uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego ziemskiego w Krakowie o umorzeniu postępowania i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Wskazać należy, że umorzone przez organ I instancji postępowanie odnosiło się do budowy nasypu na działkach [...] i [...] w miejscowości [...]. Organ w toku postępowania początkowo stał na stanowisku, iż przedmiotowy nasyp stanowi obiekt budowlany, tj. budowlę ziemną. Następnie dokonał odmiennej kwalifikacji ww. nasypu uznając, że jest on jedynie odpadem, zaś właściwym organem do wydania rozstrzygnięcia w tym zakresie jest Wójt. Z treści decyzji organu I instancji wynika, że swoje rozstrzygnięcie oparł na decyzji Wójta Gminny Zabierzów z 21 września 2020 r., nr OŚ.6236.4.2018.LK.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji zasadnie przyjął, iż rozstrzygnięcie organu odwoławczego o uchyleniu ww. decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania jest prawidłowe. Z treści decyzji organu I instancji nie wynika bowiem, aby przy dokonywaniu zakwalifikowania przedmiotowego nasypu organ dokonywał własnych ustaleń. Swoje rozstrzygnięcie w tym zakresie oparł jedynie na wyeliminowanej z obrotu prawnego decyzji Wójta Gminny Zabierzów z 21 września 2020 r. Brak jakichkolwiek ustaleń organu I instancji w tym zakresie, jak słusznie stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku, stanowi o naruszeniu przez organ przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a. (zasada prawdy obiektywnej), art. 77 § 1 k.p.a.(zaniechanie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy) oraz art. 80 k.p.a. (dokonanie wyrywkowej oceny zebranego materiału dowodowego). Dla prawidłowego zakwalifikowania obiektu do jego poszczególnych kategorii czy urządzeń budowlanych niezbędne było rzetelne ustalenie jego cech i odniesienie ich do ustawowych definicji. Koniecznym było wykazanie, czy przedmiotowy obiekt podlega przepisom prawa budowlanego, jak również jakie przepisy prawa miały zastosowanie w czasie przystąpienia do budowy. Odniesienia się do tych okoliczności w decyzji organu I instancji zabrakło. Organ I instancji miał obowiązek sam dokonać ustaleń w tym zakresie. Ustalenia poczynione przez Wójta Gminny Zabierzów w decyzji z 21 września 2020 r. powinny podlegać weryfikacji organu I instancji w niniejszej sprawie. Tym bardziej, że w dniu wydania decyzji organu I instancji, ww. decyzja Wójta Gminy Zabierzów była uchylona. Należy mieć także na uwadze, że wydanie decyzji na podstawie innych regulacji prawnych nie wykluczało prowadzenia postępowania przez Powiatowego Inspektora Budowlanego i wydania merytorycznej decyzji w przypadku ustalenia, iż przedmiotowy nasyp stanowi obiekt budowlany. Organ nadzoru budowlanego miał bowiem obowiązek oceny przedmiotowego nasypu pod kątem przepisów Prawa budowlanego. W konsekwencji – jak słusznie wskazał organ odwoławczy – powyższe uchybienia organu I instancji powodują, że umorzenie postępowania w sprawie budowy przedmiotowego nasypu było przedwczesne. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organ I instancji prawidłowo został obowiązany do starannego ustalenia stanu faktycznego, mającego odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym, w tym przede wszystkim do ustalenia przedmiotu postępowania, odniesienia się do daty budowy przedmiotowego nasypu, jak również do jego legalności, w celi zastosowania odpowiedniego reżimu prawnego. Dostrzeżone powyżej przez organ odwoławczy naruszenie ww. norm prawa procesowego, uzasadniało uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, co właściwie ocenił Sąd I instancji. Uchylenie decyzji organu I instancji nie zostało podyktowane naruszeniem norm prawa materialnego, lecz procesowego. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł podstaw do uwzględnienia wniesionego środka zaskarżenia.

Zgodzić należy się natomiast ze skarżącymi kasacyjnie, iż organ odwoławczy nie miał podstaw do nałożenia na organ I instancji obowiązku zobowiązania inwestora do przedstawienia opracowania technicznego sporządzonego przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia, w celu dokonania oceny, czy nastąpiło zwiększenie obszaru oddziaływania przedmiotowego nasypu na działki sąsiednie. Zobowiązanie inwestora do przedstawienia ww. opracowania było przedwczesne. To czy w okolicznościach niniejszej sprawy zasadnym jest wystosowanie wezwania do przedstawienia ww. opracowania uzależnione jest od ustalenia przez organ przedmiotu postępowania. Dopiero wówczas organ I instancji będzie mógł ocenić, czy wystosowanie tego wezwania jest zasadne. Uchybienie organu w tym zakresie nie mogło jednakże stanowić podstawy do uchylenia decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Jak już powyżej bowiem wykazano, organ I instancji nie dokonał istotnych ustaleń dla niniejszej sprawy.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 184 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.