Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. D. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2024 r. sygn. akt II SA/Wa 51/24 w sprawie ze skargi E. D. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z dnia 4 października 2023 r. nr [...] w przedmiocie niezakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 20 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 51/24, po rozpoznaniu skargi E. D. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z dnia 4 października 2023 r., nr [...], w przedmiocie niezakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej – w punkcie 1 odrzucił skargę; w punkcie 2 zwrócił skarżącej uiszczony wpis sądowy od skargi w wysokości 200 zł.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że podstawę prawną stanowiska organu wyrażonego w zaskarżonej uchwale stanowił § 18 ust. 2 pkt 1 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. nr XXIII/669/2019 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz.Urz. Woj. Mazow. z 2019 r., poz. 14836 ze zm.). Zgodnie z nim pomocy mieszkaniowej można udzielić osobie, która za pisemną zgodą Miasta lub na podstawie odrębnych przepisów była uprawniona do zamieszkiwania i nieprzerwanie zamieszkuje w tym lokalu, jeżeli najemca lub były najemca zmarł, a osoba, która pozostała w lokalu, nie wstąpiła w najem na podstawie przepisów prawa cywilnego.

Jak wskazał Sąd meriti cytowany przepis nie odnosi się do kwestii umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu bądź odmowy takiego zakwalifikowania. Stanowi natomiast regulację dopuszczającą możliwość uregulowania statusu prawnego osoby, która faktycznie korzystała z danego lokalu mieszkalnego do chwili śmierci najemcy poprzez ewentualne zawarcie z tą osobą umowy najmu. W konstrukcji tej nie ma elementów publicznoprawnych. Co za tym idzie, uchwała podjęta na podstawie tego przepisu ma charakter oświadczenia woli, a nie jest aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.) - dalej: "u.s.g." i art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.".

Z powyższych względów, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd Wojewódzki postanowił jak w pkt. 1 sentencji, natomiast na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. jak w pkt. 2 sentencji.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła skarżąca, zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 1 i art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a, polegające na błędnym przyjęciu, że skarga wywiedziona przez E. D. na uchwałę nr [...] Zarządu Dzielnicy [...] Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 4 października 2023 r. w sprawie rozstrzygnięcia jej wniosku o udzielnie pomocy mieszkaniowej w formie wynajęcia na czas nieoznaczony zajmowanego lokalu, jest żądaniem niemieszczącym się w zakresie właściwości tego sądu, co skutkowało odrzuceniem tej skargi przez Sąd pierwszej instancji, podczas gdy skarga ta dotyczyła czynności organu o charakterze administracyjnoprawnym, co winno prowadzić do jej rozpoznania;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów § 4, § 5 ust. 1 w zw. z ust. 2 § 10. 1. pkt. 2 uchwały nr XXI11/669/2019 Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. poprzez ich niezastosowanie i § 18 ust. 2 pkt 1 i in. uchwały nr XXII1/669/2019 Rady m.st. Warszawy z dnia 5 rudnia 2019 r. poprzez jego zastosowanie.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o:

- uchylenie zaskarżonej uchwały organu;

- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Warszawie, względnie

- stwierdzenie z urzędu nieważności postępowania przed WSA na podstawie art. 183 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

- zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych za obie instancje;

- zrzeczenie się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowany.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w sprawie nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych przytoczonych w skardze kasacyjnej.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że kwestie związane z zawieraniem umów najmu lokali, w świetle ustawy o ochronie praw lokatorów, poddane są co do zasady instrumentom prawa cywilnego. Ustawa ta nie przewiduje bowiem załatwiania spraw dotyczących przyznawania lokali socjalnych w formie jakiegokolwiek aktu administracyjnego. Wręcz przeciwnie - zarówno odpłatne używanie lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy (art. 5), jak i najem wydzielonych z tego zasobu lokali socjalnych (art. 23) regulowane są umowami cywilnoprawnymi i wszelkie spory w takim przypadku rozstrzygać będą sądy powszechne. W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmowało się, że charakter administracyjnoprawny ma jedynie pierwszy etap postępowania w sprawie udzielenia pomocy mieszkaniowej przez gminę kończący się podjęciem przez radę gminy uchwały w sprawie umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu (lub odmowy takiego zakwalifikowania), zaś uchwała wydana w tym przedmiocie podlega kontroli sądu administracyjnego (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08, ONSAiWSA 2008 r., nr 6, poz. 90). Przy rozpatrywaniu wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego organ gminy (dzielnicy miasta) realizuje bowiem zadanie wykraczające poza typowe prawa i obowiązki wynajmującego, wynikające z przepisów prawa cywilnego. W tym wypadku należy bowiem zbadać, czy dana osoba może uzyskać pomoc gminy w zaspokojeniu jej potrzeb mieszkaniowych. Stwierdzenie zaś, że wnioskodawca spełnia określone wymagania - zgodnie z zasadą równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) - winno prowadzić do umieszczenia kandydatury takiego wnioskodawcy na liście osób oczekujących na zawarcie z nim umowy najmu lokalu mieszkalnego. Dopiero po skierowaniu przez zarząd dzielnicy do zawarcia umowy najmu lokalu, następuje drugi etap postępowania, w którym wnioskodawca zawiera z zarządcą nieruchomości umowę najmu konkretnego lokalu, i ten etap, z uwagi, że kończy go zawarcie umowy, ma już zdecydowanie charakter cywilnoprawny.

Zwrócić należy uwagę, że jako podstawę prawną wydania zaskarżonej uchwały Zarząd Dzielnicy podał m.in. § 18 ust. 2 pkt 1, § 35 ust. 1, § 4, § 5 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 1, § 7 ust. 2 pkt 12, § 32 ust. 1 pkt 3, czy też § 8 uchwały Rady Miasta st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy. § 5 uchwały Rady Miasta znajduje się w rozdziale 2 "Kryteria udzielania pomocy mieszkaniowej", § 32 i 35 znajdują się w rozdziale 6 "Tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o pomoc mieszkaniową oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej".

W myśl § 32 ust. 1 pkt 3 uchwały, wskazanego przez organ jako podstawa rozstrzygnięcia, wnioski osób ubiegających się o pomoc mieszkaniową należy poddać szczegółowej analizie uwzględniającej zamieszkiwanie wnioskodawcy i innych osób zgłoszonych we wniosku do wspólnego zamieszkiwania w lokalu za zgodą właściciela. § 32 ust. 2 pkt 6 ww. uchwały stanowi z kolei, że wnioski osób ubiegających się o pomoc mieszkaniową należy poddać szczegółowej analizie uwzględniającej warunki mieszkaniowe w poprzednich miejscach zamieszkania oraz warunki mieszkaniowe wstępnych, zstępnych, współmałżonka wnioskodawcy lub osoby pozostającej we wspólnym pożyciu i możliwość zamieszkania wnioskodawcy w tych lokalach. Będący podstawę prawną zaskarżonej uchwały § 35 ust. 1 stanowi zaś, że o zakwalifikowaniu do udzielenia pomocy mieszkaniowej rozstrzyga zarząd dzielnicy w drodze indywidualnej uchwały.

Ponadto zwrócić należy uwagę, że § 18 ust. 2 uchwały Rady m.st. Warszawy reguluje kwestie udzielania pomocy mieszkaniowej. Stosownie do § 18 ust. 2 pkt 2 uchwały Rady m.st. Warszawy pomocy mieszkaniowej można udzielić osobie, która za pisemną zgodą Miasta lub na podstawie odrębnych przepisów była uprawniona do zamieszkiwania i nieprzerwanie zamieszkuje w tym lokalu, jeżeli najemca lub były najemca trwale opuścił lokal, a osoba, która pozostała w lokalu, nieprzerwanie w nim zamieszkiwała z najemcą/byłym najemcą za zgodą właściciela co najmniej 7 lat, przy czym do okresu nieprzerwanego zamieszkiwania zalicza się również wspólne zamieszkiwanie wnioskodawcy wraz z najemcą w innym lokalu wchodzącym w skład mieszkaniowego zasobu Miasta poprzedzające bezpośrednio zamieszkanie w lokalu, o najem którego ubiega się wnioskodawca.

Analiza przywołanych przepisów uchwały Rady m.st. Warszawy prowadzi do wniosku, że wszystkie wskazane wyżej regulacje odnoszą się w sposób bezpośredni do kwestii udzielania przez m.st. Warszawę pomocy w zakresie zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Jak wynika z uchwały NSA z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08, sprawy udzielania pomocy mieszkaniowej przez jednostki samorządu terytorialnego realizowane są w dwóch etapach. Etap dotyczący zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej, a tego właśnie dotyczący zaskarżona uchwała, ma charakter administracyjnoprawny, a zatem sprawa zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej jest sprawą z zakresu władztwa publicznego, podlegającą kontroli sądowoadministracyjnej. Rozstrzyga ona bowiem kwestię możliwości udzielenia skarżącej pomocy w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych poprzez zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego w oparciu o przesłanki, o których mowa w § 18 ust. 2 pkt 1 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. nr XXIII/669/2019 w sprawie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy, co zresztą zostało wprost stwierdzone w jej treści.

Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały Zarządu Dzielnicy, w kontekście ww. przepisów stanowiących jej podstawę prawną, wynika, że organ mógł dokonać oceny wniosku skarżącej pod kątem kwalifikacji do udzielenia pomocy mieszkaniowej jako takiej, a nie tylko pod kątem odmowy zakwalifikowania skarżącej do udzielenia pomocy mieszkaniowej, bowiem przedstawił szereg konkretnych argumentów przeciwko udzieleniu skarżącej tej pomocy, które świadczą nie tylko o braku przesłanek do wynajęcia zajmowanego, ale do udzielenia jej pomocy mieszkaniowej w ogóle.

Zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego zaskarżoną uchwałę należy odczytywać łącznie – jako jej rozstrzygnięcie wraz z uzasadnieniem. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji poprzestał na rozważaniach dotyczących samego rozstrzygnięcia uchwały, nie omawiając go w kontekście uzasadnienia oraz podstawy prawnej tejże do wydania uchwały. Sąd pierwszej instancji powinien więc poddać nie tylko same rozstrzygnięcie, lecz także podstawę prawną zaskarżonej uchwały wraz z jej uzasadnieniem.

Z tych też przyczyn zasadny okazał się być podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. i art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., bowiem rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji o niedopuszczalności skargi okazało się być przedwczesne.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., orzekł, jak w postanowieniu.

Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania należy stwierdzić, że w świetle art. 203 i art. 204 P.p.s.a. brak jest podstaw do orzeczenia o zwrocie kosztów postępowania w sprawie ze skargi kasacyjnej na postanowienie kończące postępowanie, gdyż powołane przepisy odnoszą się tylko do wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku. Niemniej nie oznacza to, że koszty związane z wniesieniem niniejszej skargi kasacyjnej nie mogą być rozliczone w następnie wydanym orzeczeniu, z uwzględnieniem zasad dotyczących zwrotu kosztów postępowania wynikających z art. 200 P.p.s.a. (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008 r., nr 2, poz. 23).