Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2012 r. sprawy ze skargi M.T. na bezczynność Dyrektora Szpitala [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Szpitala [...]do rozpoznania wniosku M.T. z dnia [...] r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi akt sprawy, II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Dyrektora Szpitala [...] na rzecz skarżącego M.T. kwotę 162 (sto sześćdziesiąt dwa) złote, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

M.T. w piśmie z dnia [...] lipca 2012 roku skierowanym do Szpitala [...], powołując się na przepis art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zawarł wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1. udostępnienia wniosku pacjentów i pracowników Zakładu Radioterapii o poświęcenie, które miało miejsce [...] czerwca 2012 roku, podczas uroczystości oficjalnego uruchomienia trzeciego przyspieszacza liniowego w Zakładzie Radioterapii, jak również 2. podania całkowitej sumy rocznego wynagrodzenia każdego z kapelanów zatrudnionych w Szpitalu w 2011 roku. Jako sposób i formę udostepnienia informacji wnioskodawca wskazał pliki komputerowe przekazane w formie elektronicznej ze wskazaniem adresu poczty elektronicznej.

Ponieważ Dyrektor Szpitala nie zareagował w żaden sposób, M.T. w dniu 21 sierpnia 2012 roku wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność organu domagając się zobowiązania Dyrektora Szpitala [...], do rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2012 roku o udostępnienie informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Szpitala wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Ustosunkowując się do zarzutów skargi organ wskazał, iż jego zdaniem wniosek pacjentów i pracowników dotyczący operatywnej działalności Szpitala nie stanowi informacji publicznej, ani jej nie zawiera. Zdaniem organu przedmiotowy wniosek ma charakter prywatny, nie jest dokumentem urzędowym. Jednocześnie organ podkreślił, iż informacją publiczną może być informacja o istnieniu takiego wniosku, a ta została wnioskodawcy przekazana w piśmie organu z dnia [...] lipca 2012r., będącym odpowiedzią na wcześniejsze zapytanie M.T..

Nadto zdaniem organu informacja oznaczona we wniosku jako pkt 2, której udzielenia domaga się skarżący stanowi informację przetworzoną, gdyż organ nie jest w posiadaniu zanonimizowanych sumowań wynagrodzeń i nie prowadzi zestawienia rocznych wynagrodzeń każdego kapelanów zatrudnionych w szpitalu. Organ zauważy, iż udzielenie takiej informacji wymaga z kolei w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej, wykazania istnienia przesłanki interesu publicznego, a takiego uzasadnienia wniosek z dnia [...] lipca 2012 r. nie zawierał. Zdaniem organu w sytuacji, gdy wniosek nie zawierał w/w uzasadnienia organ nie mógł rozpoznać wniosku jako niekompletnego, a ustawa z kolei nie nakłada na organ obowiązku wezwania strony do uzupełnienia wniosku. Na marginesie organ zwrócił uwagę, iż informacje, których udzielenia domaga się skarżący, jako działacz, z dużym prawdopodobieństwem służyć mają walce światopoglądowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 roku nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie zaś do przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) dalej zwanej p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości orzeka w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji, oceniając ich postępowanie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym oraz przepisami postępowania administracyjnego. W piśmiennictwie przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest więc określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

Przedmiotem skargi w kontrolowanej sprawie jest zarzucana przez M.T. bezczynność Dyrektora Szpitala [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w zakresie udostępnienia wniosku pacjentów i pracowników Zakładu Radioterapii o poświęcenie, które miało miejsce [...] czerwca 2012 roku, podczas uroczystości oficjalnego uruchomienia trzeciego przyspieszacza liniowego w Zakładzie Radioterapii oraz podania całkowitej sumy wynagrodzenia każdego z kapelanów zatrudnionych w Szpitalu w 2011 roku.

W piśmiennictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności.

W przypadku skargi na bezczynność przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

Uprawnienie do uzyskania informacji publicznej ma umocowanie konstytucyjne. Stosownie do art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2 art. 61, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób, podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Kompleksowo problematykę dostępu do informacji publicznej reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) powoływana jako ustawa o dip. Ustawa ta wskazując zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji mających walor informacji publicznych, wskazuje w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

Zgodnie z przepisem art. 2 ust. 1 ustawy o dip, prawo dostępu do informacji publicznej służy – z zastrzeżeniem art. 5 - "każdemu" czyli każdej osobie fizycznej lub prawnej. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dip. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. W oparciu o te przepisy można zatem przyjąć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, które na gruncie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia informacji, które mają walor informacji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich.

Z kolei krąg podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej reguluje 4 ust. 1 ustawy o dip, stanowiąc, że są nimi władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne, albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

W kontrolowanej sprawie należało w pierwszej kolejności odpowiedzieć na pytanie czy podmiot, do którego skarżący wystąpił, jest podmiotem obowiązanym w rozumieniu powołanego wyżej art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Należy zauważyć, iż zapewnienie bezpieczeństwa zdrowotnego i warunków zdrowotnych obywateli jest jednym z podstawowych zadań państwa, a waga jaką mu się nadaje podkreśla konstytucyjne prawo każdego do ochrony zdrowia, o którym stanowi art.68 ust.1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Znaczenie jakie dla realizacji tych zadań mają samodzielne zakłady opieki zdrowotnej podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 czerwca 2000 roku (K 20/99 OTK z 2000r. Nr 5, poz. 140 LEX nr 41210) dowodząc, że mając obowiązek realizowania przekazanych im do wykonania zadań publicznych, stanowią zabezpieczenie możliwości realizowania celów publicznych związanych z ochroną zdrowia. Do tych wniosków nawiązuje także ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 roku - O działalności leczniczej (Dz. U z 2011 roku nr 112, poz. 654) sytuując samodzielne zakłady opieki zdrowotnej jako podmioty lecznicze, wykonujące działalność leczniczą w rozumieniu art.3 ust.1 tej ustawy, rozumianą jako udzielanie świadczeń zdrowotnych, nie będące przedsiębiorcą. Z kolei za świadczenie zdrowotne rozumie się działania służące zachowaniu, ratowaniu, przywracaniu lub poprawie zdrowia oraz inne działania medyczne wynikające z procesu leczenia lub przepisów odrębnych regulujących zasady ich wykonywania (art.2 ust.1 pkt.10 omawianej ustawy). Nie ma zatem wątpliwości, że Szpital jako Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej wykonuje zadania publiczne w zakresie ochrony zdrowia. Według art. 55 ust.1 pkt.1 ustawy - O działalności leczniczej podmiot ten może uzyskiwać środki finansowe z odpłatnej działalności leczniczej. Umowy o udzielanie tych świadczeń zawiera z kolei ze świadczeniodawcami również Narodowy Fundusz Zdrowia, dysponujący środkami publicznymi określonymi w art. 116 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 roku - O świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U z 2008 r., nr 164, poz. 1027 ze zm.). W świetle powyższego uzasadnione jest przekonanie, że także Szpital jako Publiczny Samodzielny Zakład Opieki Zdrowotnej w zakresie, w jakim korzysta ze środków publicznych, jako podmioty wykonujący zadania publiczne i dysponujący majątkiem publicznym jest podmiotem zobowiązanym w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy o dip do udzielenia informacji stanowiących informację publiczną.

W tym miejscu wskazać należy, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej, natomiast odmowa jej udostępnienia – w formie decyzji administracyjnej, do której znajdują zastosowanie przepisy kpa. Stanowi o tym wprost art. 16 ustawy o dip. Przy czym decyzja o odmowie udzielenia informacji publicznej może zapaść wyłącznie wtedy, gdy żądana informacja z całą pewnością jest informacją publiczną, a organ odmawia jej udzielenia z określonych przyczyn. Natomiast w sytuacji, gdy żądana przez wnioskodawcę informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, właściwą formą załatwienia wniosku jest pismo informujące o niemożności udzielenia żądanej informacji.

Jednak kwestię czy objęta żądaniem informacja publiczna stanowi informację prostą, czy jest informacją przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy o dip., jak również czy żądana informacja jest informacją o charakterze publicznym w rozumieniu ustawy o dip. należy pozostawić do rozstrzygnięcia organowi.

Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub z, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Wobec braku podjęcia przez Dyrektora Szpitala [...] jakiejkolwiek czynności w następstwie złożonego wniosku o udzielenie informacji w trybie przepisów omawianej ustawy Sąd stwierdza, że w kontrolowanej sprawie zaistniał stan bezczynności podmiotu wykonującego zadania publiczne.

Z tej racji Sąd, z powołaniem się na przepisy art. 149 § 1 zd. 1w zw. z art. 286 p.p.s.a., zobowiązał Dyrektora Szpitala [...] do rozpoznania wniosku M.T. z dnia [...] lipca 2012 roku o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi akt sprawy.

Uwzględniając zmianę stanu prawnego aktualną w dacie oceny stanu bezczynności, Sąd rozważył z urzędu czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a.). Z okoliczności sprawy nie wynika, aby organ dopuścił się kwalifikowanego naruszenia prawa. Jak się okazuje, co podkreślono w odpowiedzi na skargę, przed złożeniem wniosku z dnia [...] lipca 2012 roku o udzielenie informacji publicznej, strony prowadziły korespondencję w przedmiocie, który stał się później jego osnową, co jednak w rzeczy samej nie zwalniało Dyrektora z rozpatrzenia wniosku.

O zwrocie kosztów określonych w pkt III wyroku orzeczono na podstawie art. 200 i art. 209 p.p.s.a.