II SA/Sz 62/26 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-26	
Data wpływu	2026-01-21	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie	
Sędziowie	Joanna Wojciechowska
Marzena Iwankiewicz
Renata Bukowiecka-Kleczaj /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6099 Inne o symbolu podstawowym 609	
Hasła tematyczne	Wodne prawo	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2025 nr 0 poz 960;  art. 35 ust. 3 pkt 7, art. 389 pkt 1, art. 472aa ust. 1 pkt 2, ust. 3 pkt 3, art. 280 pkt 2, art. 281, art. 472c ust. 3, art. 414; Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j.)
Dz.U. 2024 nr 0 poz 572;  art. 189f par. 2 pkt 1-3, par. 3; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2026 nr 0 poz 143;  art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędzia WSA Joanna Wojciechowska Protokolant Sekretarz sądowy Emilia Szeliga-Rydzewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 lutego 2026 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto Szczecin na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 28 listopada 2025 r. nr S.RUT.477.1.58.2025.MW w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za korzystanie z usługi wodnej bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę.	
Uzasadnienie
W dniu 11 marca 2025 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w Szczecinie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej jako: "Dyrektor Zarządu Zlewni") na podstawie przepisu art. 272 ust. 5 i 17 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne ustalił w formie informacji Gminie Miasto Szczecin za IV kwartał 2024 r. opłatę zmienną w wysokości [...] zł za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych pochodzących z terenu linii szybkiego tramwaju (13 wylotów) do cieku [...]

Informacja ta została doręczona w dniu 13 marca 2025 r. Gminie, która dokonała terminowej wpłaty na wskazany rachunek bankowy Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie.

Pismem z dnia 26 czerwca 2025 r., organ I instancji na podstawie art. 472aa ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo wodne zawiadomił Gminę Miasto Szczecin, o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych z przedmiotowego terenu w okresie IV kwartału 2024 r. bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego.

Decyzją z 7 sierpnia 2025 r. znak: SS.ZUT.477.1.65.2025.KM, Dyrektor Zarządu Zlewni, na podstawie art. 472aa ust. 1 pkt 2, ust. 2 i ust. 3 pkt 3, art. 472c ust. 1 w zw. z art. 240 ust. 4 pkt 3 lit.c, art. 14 ust. 2 i ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2025 r., poz. 960, dalej "u.p.w."), art. 104 § 1 i 2, art. 107 § 1 i ust. 3, art. 189b ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.; dalej "k.p.a."), wymierzył Gminie Miasto Szczecin administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł za odprowadzanie wód opadowych z terenu linii szybkiego tramwaju (13 wylotów) do cieku [...] ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast w okresie IV kwartału 2024 r. bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego.

Organ I instancji wskazał, że odprowadzanie wód opadowych z terenu linii szybkiego tramwaju, do cieku [...] w IV kwartale 2024 r. nastąpiło bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika bowiem, że poprzednio obowiązujące pozwolenie wodnoprawne udzielone stronie decyzją Starosty Gryfińskiego z dnia 7 maja 2013 r., było ważne do dnia 30 kwietnia 2023 r.

Skarżąca złożyła odwołanie od ww. decyzji, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Po rozpatrzeniu odwołania, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, wydał w dniu 28 listopada 2025 r. decyzję nr. S.RUT.477.1.58.2025.MW, w której utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny w sprawie i wyjaśnił, że zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 7 u.p.w., odprowadzanie wód do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast stanowi usługę wodną, na którą, według art. 389 pkt 1 u.p.w., wymagane jest pozwolenie wodnoprawne. Z kolei w myśl art. 472aa ust. 1 pkt 2 u.p.w., administracyjnej karze pieniężnej podlega, kto wbrew przepisowi art. 389, art. 394 ust. 1 lub art. 425 ust. 1 korzysta z wód, wykonuje urządzenia wodne, roboty w wodach lub inne działania wymagające odpowiedniej zgody wodnoprawnej, bez odpowiednio pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego, zgłoszenia wodnoprawnego lub oceny wodnoprawnej.

Zdaniem organu, bezspornym jest, że odprowadzanie przez skarżącą wód opadowych w IV kwartale 2024 r. nastąpiło bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika bowiem, że udzielone jej pozwolenie wodnoprawne ważne było do 30 kwietnia 2023 r. Wniosek o udzielenie kolejnego pozwolenia z 10 lutego 2025 r. wpłynął do Dyrektora Zarządu Zlewni w Szczecinie dopiero 13 lutego 2025 r., przy czym zawierał braki formalne, których strona nie usunęła w wyznaczonym terminie. W tej sytuacji sprawę pozostawiono bez rozpoznania, zaś kolejny wniosek o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego złożono 17 kwietnia 2025 r.

Jak ocenił organ odwoławczy, wysokość kary za wskazane naruszenie została obliczona prawidłowo. Zgodnie bowiem z art. 472 aa ust. 3 u.p.w. wysokość administracyjnej kary pieniężnej (...), wynosi od 5.000 zł do 1.000.000 zł, z wyjątkiem odprowadzania wód opadowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast do wód - gdzie podstawę ustalenia wysokości kary pieniężnej stanowi 500% opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast do wód (art. 472aa ust. 3 pkt 3 u.p.w.). Organ I instancji prawidłowo zatem wyliczył wysokość kary jako wielkość równą 500% opłaty zmiennej (wynoszącej [...] zł), która ustalona została skarżącej w informacji z dnia 11 marca 2025 r.

Odnosząc się do podnoszonych przez stronę zarzutów organ wskazał, że nie posiada kompetencji do oceny konstytucyjności obowiązujących przepisów prawa te bowiem należą do Trybunału Konstytucyjnego. Aktualnie brak jest orzeczenia, zgodnie z którym art. 472aa ust. 3 pkt 3 u.p.w. zostałby uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją RP, zatem organy administracyjne zobligowane są do jego respektowania i określania wysokości administracyjnej kary pieniężnej z uwzględnieniem tejże podstawy prawnej.

Rozważając, czy zachodzą przesłanki uzasadniające odstąpienie od nałożenia kary organ wyjaśnił, że przepisy u.p.w. nie regulują kryteriów odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, wobec czego w niniejszej sprawie zastosowanie znajdą przepisy zawarte w dziale IVa k.p.a. Dokonując oceny czy w sprawie zachodzi obligatoryjna przesłanka odstąpienia od ukarania zawarta w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., organ podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie stopień naruszenia prawa należy uznać za większy niż znikomy ze względu na jego długotrwałość oraz przede wszystkim z uwagi na to, iż brak pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych powoduje stan braku warunków prowadzenia tej działalności, a tym samym obciążanie środowiska w sposób niekontrolowany, zarówno pod kątem jakościowym, jak i ilościowym.

Dla zmniejszenia wagi popełnionego przez skarżącą naruszenia prawa, pozostaje bez wpływu, podniesiona w zaskarżonej decyzji kwestia wypełniania przez skarżącą obowiązku prowadzania przeglądów eksploatacyjnych urządzeń oczyszczających, bowiem i tak, pełen i zaktualizowany zakres zobowiązań, ustalony zostałyby dopiero na etapie udzielania nowego pozwolenia wodnoprawnego.

W ocenie organu odwoławczego, nie można również zgodzić się z argumentacją skarżącej, będącej przecież jednostką publiczną, powołaną do realizacji działań w zakresie interesu publicznego, że powstałe naruszenie prawa nie wynikało z jej winy. Skarżąca miała wiedzę, że obowiązkiem korzystającego z usług wodnych jest prowadzenie ich na podstawie określonych regulacji, jak również zachowanie ciągłości wymaganej zgody na ich prowadzenie, które wymaga wystąpienia o nowe zezwolenie z odpowiednim wyprzedzeniem. W tym kontekście powinna więc odpowiednio wcześniej dołożyć wszelkiej staranności, aby sprostać wymaganiom przepisów u.p.w. i uzyskać nową zgodę wodnoprawną.

Według organu odwoławczego, wskazywane przez skarżącą liczne zmiany kadrowe i organizacyjne nie stanowią usprawiedliwionego uzasadnienia zwłoki w realizacji obowiązków na niej ciążących, a co więcej wiążą się z niedochowaniem przez tę jednostkę należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw i odpowiedniego zorganizowania pracy urzędu, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby uzyskanie decyzji na kontynuację prowadzonego korzystania z usługi wodnej nastąpiło we właściwym terminie. Zauważono, że skarżąca jako profesjonalny podmiot, ponosi odpowiedzialność za swoje działania, w tym za popełnione błędy.

Analizując możliwość odstąpienia od nałożenia kary w trybie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. organ odwoławczy stwierdził, że o ile w dniu wydania przez Dyrektora Zarządu Zlewni w Szczecinie zaskarżonej decyzji Gmina Szczecin nie posiadała pozwolenia wodnoprawnego to przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy nastąpiło już zaprzestanie naruszania prawa przez stronę, rozumiane jako przywrócenie stanu zgodnego z prawem, ponieważ decyzją z dnia 26 sierpnia 2025 r., która stałą się ostateczna w dniu 20 września 2025 r., strona uzyskała pozwolenie wodnoprawne na omawianą usługę wodną. Jednakże aby można było odstąpić w trybie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestać na pouczeniu, oprócz tego, że zaprzestano naruszenia prawa, waga tego naruszenia musi być znikoma, zaś obie te przesłanki muszą zostać spełnione łącznie.

W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy nie stwierdził również wystąpienia okoliczności pozwalających na zastosowanie instytucji odstąpienia od nałożenia kary na podstawie art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. Pomimo wezwania skarżącej do udzielenia informacji o tym, czy podmiot został uprzednio ukarany za to samo zachowanie - nie złożyła ona wyjaśnień w tym zakresie, wobec czego organ uznał, że nie ma podstaw do przyjęcia, że spełnione są przesłanki zawarte we wskazanym wyżej przepisie, regulującym możliwość odstąpienia od ukarania.

Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie ma również podstaw do fakultatywnego odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu zgodnie z art. 189f § 2 i § 3 k.p.a. Przepisy te zakładają możliwość wyznaczenia stronie, w drodze postanowienia, terminu na przedstawienie dowodów potwierdzających usunięcie naruszenia prawa lub powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, o ile pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby zostać nałożona kara. Zdaniem organu odwoławczego, celem bezpośrednim sankcji ustanowionej w normie prawnej zawartej w art. 472aa ust. 1 pkt 2 u.p.w. jest doprowadzenie do działania zgodnego z prawem poprzez nakłonienie strony do uzyskania wymaganej zgody wodnoprawnej na korzystanie z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. Celem pośrednim wynikającym z ww. przepisu jest z kolei dążenie do zapewnienia ochrony wód, w szczególności poprzez przestrzeganie warunków wprowadzania zanieczyszczeń zgodnie z warunkami określonymi w pozwoleniu wodnoprawnym. Istotne znaczenie dla skuteczności nakładanej administracyjnej kary pieniężnej ma przy tym prewencja ogólna polegająca na oddziaływaniu na podmioty korzystające z wód w sposób nieuregulowany w stosownej zgodzie wodnoprawnej, której brak może skutkować poniesieniem odpowiedzialności prawnej. Wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej w omawianym przypadku było zatem niezbędne dla ochrony interesu publicznego (tzn. ochrony środowiska wodnego jako dobra wspólnego).

Odnosząc się do możliwości zastosowania regulacji art. 189e k.p.a. w rozpatrywanej sprawie, organ odwoławczy zauważył, że wskazane unormowanie wyłącza możliwość ukarania strony jedynie w szczególnej sytuacji, jaką jest siła wyższa. Tymczasem brak jest podstaw do przyjęcia, aby naruszenie prawa, którego strona się dopuściła, było spowodowane działaniem siły wyższej.

Gmina Miasto Szczecin pismem z 10 grudnia 2025 r. złożyła skargę na ww. decyzję i wniosła o uchylenie decyzji wydanych przez organy administracyjne obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie:

1. art. 2, art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 175 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, przez wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 472aa ust. 3 pkt 3 u.p.w., który to przepis w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności czynu oraz w konsekwencji uniemożliwia sądowi powszechnemu miarkowanie kary pieniężnej, jest niezgodny z ww. przepisami Konstytucji RP,

2. art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji wydanej z naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawnego i wynikającej z niej zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasadą bezpieczeństwa prawnego, zasadą sprawiedliwości, a także z zasadą praworządności materialnej,

3. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., przez jego niezastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. nałożenie kary pieniężnej, pomimo ziszczenia się przesłanek umożliwiających odstąpienie od wymierzenia kary, o których mowa w ww. przepisie,

4. art. 189f § 2 pkt 1 i 3 k.p.a., przez ich niezastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. skutkowało nałożeniem kary pieniężnej, pomimo ziszczenia się przesłanek umożliwiających wyznaczenie skarżącej terminu do przedstawienia dowodów potwierdzających usunięcie naruszenia prawa oraz odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu,

5. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., przez niedokonanie wszechstronnej i wyczerpującej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i dokonanie jego wadliwej oceny, skutkujących brakami w uzasadnieniu wydanej decyzji, poprzez brak wyczerpującej analizy wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 189f § 2 i 3 k.p.a., które umożliwiały odstąpienie od nałożenia kary,

6. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 189f § 2 i 3 k.p.a., przez niedokonanie wszechstronnej i wyczerpującej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i dokonanie jego wadliwej oceny, skutkujących brakami w uzasadnieniu wydanej decyzji, poprzez brak wyczerpującej analizy wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 189f § 2 i 3 k.p.a., które umożliwiały wyznaczenie skarżącej terminu do przedstawienia dowodów potwierdzających usunięcie naruszenia prawa oraz odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu,

7. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., przez bezzasadne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy prawidłowe było jej uchylenie i umorzenie postępowania, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi zarzuty zostały uszczegółowione.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 7 u.p.w., odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast stanowi usługę wodną, na którą według art. 389 pkt 1 u.p.w. wymagane jest pozwolenie wodnoprawne.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 472aa ust. 1 pkt 2 u.p.w., zgodnie z którym administracyjnej karze pieniężnej podlega, kto wbrew przepisowi art. 389, art. 394 ust. 1 lub art. 425 ust. 1 korzysta z wód, wykonuje urządzenia wodne, roboty w wodach lub inne działania wymagające odpowiedniej zgody wodnoprawnej, bez odpowiednio pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego, zgłoszenia wodnoprawnego lub oceny wodnoprawnej.

W rozpatrywanej sprawie nie jest sporne, że w okresie, którego dotyczy decyzja (tj. IV kwartał 2024 roku), skarżąca odprowadzała wody opadowe z przedmiotowego terenu do cieku Chojnówka, jak również, że powyższe korzystanie z usługi wodnej następowało bez pozwolenia wodnoprawnego, bowiem stosowne pozwolenie wodnoprawne udzielone przez Starostę Gryfińskiego decyzją z dnia 7 maja 2013 r. obowiązywało do dnia 30 kwietnia 2023 r.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni w Szczecinie PGW Wody Polskie z dnia 26 sierpnia 2025 r. Gmina Miasto Szczecin uzyskała pozwolenie wodnoprawne na usługę wodną obejmującą odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do cieku [...] pochodzących z terenu zlewni ul. [...] w S. (za pomocą wylotów W1, W2, W3a, W3b, W4, W5, W6, W7, W8, W9, W10a, W10b, W11) – na okres 30 lat liczony od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. Z dołączonego do akt administracyjnych odpisu decyzji wynika przy tym, że stała się ona ostateczna w dniu 20 września 2025 r.

Z uwagi na jednoznaczność i kategoryczność przywołanej wyżej regulacji (art. 472aa ust. 1 pkt 2 u.p.w.) należy podzielić stanowisko organu, że przepis ten w sposób niewymagający dodatkowych założeń i wykładni nakazuje wymierzyć karę podmiotowi, który działał wbrew obowiązującym regulacjom. Samo zaś wyliczenie należnej kary (jako 500 % opłaty zmiennej za IV kwartał 2024 r. ustalonej stronie w informacji z 11 marca 2025 r.) jest zgodne z art. 472aa ust. 3 pkt 3 u.p.w .

Skarżąca zakwestionowała konstytucyjność tak ukształtowanej kary administracyjnej, przy czym nie ulega wątpliwości, że powyższy przepis nie był przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego. Również przywoływane przez skarżącą wyroki nie odnosiły się do analogicznej treściowo normy, co zawarta w art. 472aa ust. 3 pkt 3 u.p.w.

Analizując powyższy zarzut w realiach badanej sprawy należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 472aa ust. 3 u.p.w. wysokość administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1, wynosi od 5.000 zł do 1000.000 zł z wyjątkiem między innymi dokonywania poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Tym samym, zasady ustalania badanej kary administracyjnej stanowią wyjątek od podstawowej zasady.

Jak wskazał ustawodawca w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 13 lipca 2023 r. o rewitalizacji rzeki Odry (Dz. U. poz. 1963) celem wprowadzenia powyższych przepisów dot. administracyjnych kar pieniężnych była zmiana przepisów w zakresie ustalania opłaty podwyższonej. Propozycja zastąpienia opłaty podwyższonej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi oraz za pobór wód podziemnych lub powierzchniowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego - administracyjną karą pieniężną miała na celu usunięcie luk i wad, którymi obarczona była wcześniejsza regulacja. Uregulowany obecnie w art. 280 pkt 2 i art. 281 u.p.w. delikt administracyjny ograniczony jest wyłącznie do wskazanych wyżej dwóch rodzajów usług wodnych, podczas gdy nielegalne korzystanie z usług wodnych mające negatywny wpływ na stan środowiska dotyczy również innych usług wodnych, w szczególności odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych. Stwierdzono też, że wysokość opłaty podwyższonej stanowiąca pięciokrotną wysokość opłaty zmiennej, niejednokrotnie nie pozwala spełnić restytucyjnej i kompensacyjnej funkcji kary pieniężnej, mimo że jest to jej zadanie.

Skoro wysokość kary powiązano z wysokością opłaty zmiennej, to należy przyjąć, że kwestie proporcjonalności kary a także jej dolegliwości zostały przez prawodawcę należycie przeanalizowane, co czyni zarzut niekonstytucyjności przywoływanego wyżej przepisu nieuzasadnionym. Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie wskazywał między innymi, że fakt, iż ustawodawca przewiduje różne modele kształtowania sposobu wymierzania kar administracyjnych pieniężnych, nie przesądza o niekonstytucyjności wymiaru administracyjnych kar pieniężnych w ściśle oznaczonej wysokości. Zatem ustawodawca może stosować różne modele wymiaru sankcji administracyjnych.

Należy też zwrócić uwagę, że zgodnie z treścią art. 472c ust. 3 u.p.w., w zakresie nieuregulowanym w niniejszej ustawie do administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w art. 472a ust. 1, art. 472aa ust. 1 i art. 472b ust. 1, stosuje się przepisy działu IVa ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze organ przeanalizował szczegółowo czy w sprawie zachodzą przesłanki do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, w tym zwłaszcza czy wagę naruszenia prawa można ocenić jako znikomą.

W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że powyższe wymagało – wbrew twierdzeniom strony – badania okoliczności sprawy, a zatem nie sposób zgodzić się z poglądem, że obecnie obowiązujące przepisy – dotyczące wymierzania kar za odprowadzanie wód opadowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast do wód – przewidują "odpowiedzialność całkowicie oderwaną od okoliczności konkretnego przypadku".

Skarżąca, formułując zarzut dotyczący uniemożliwienia sądowi miarkowania administracyjnej kary pieniężnej, ogranicza się w zasadzie jedynie do stwierdzenia, że sztywny wymiar administracyjnej kary pieniężnej z założenia musi prowadzić do nieproporcjonalności sankcji do stwierdzonego naruszenia norm. Tymczasem w rozpatrywanym przypadku teza ta jest całkowicie chybiona. W realiach badanej sprawy nie można bowiem nie dostrzegać, że opłata jest wypadkową opłaty zmiennej, ta zaś zależy od stwierdzonego sposobu korzystania z wód. Stąd nie sposób stwierdzić w jaki sposób powyższe miałoby powodować, że zastosowana sankcja jest oczywiście nieadekwatna, nieracjonalna czy też niewspółmiernie dolegliwa. Jak już wspomniano organ bardzo wnikliwie rozważał przy tym czy nie zaistniały okoliczności uzasadniające odstąpienie od nałożenia na stronę kary.

Tym samym, w rozpatrywanym przypadku, brak jest podstaw do tego by w ramach niniejszego postępowania Sąd odmówił zastosowania przepisu art. 472aa ust. 3 pkt 3 u.p.w. z uwagi na jego niezgodność z przywołanymi przez skarżącą przepisami Konstytucji RP. Kara administracyjna nie stanowi opłaty za popełniony czyn, lecz ma charakter środka przymusu służącego zapewnieniu realizacji wykonawczo-zarządzających zadań administracji agregowanych przez pojęcie interesu publicznego. Sankcje administracyjne mają przede wszystkim znaczenie prewencyjne. Ów prewencyjny cel w rozpatrywanej sprawie jest oczywisty, skoro skarżąca mimo upływu czasu ważności dotychczasowego pozwolenia nie uzyskała nowego operatu wodnoprawnego i nie wystąpiła z wnioskiem o kolejne pozwolenie wodnoprawne. Potwierdzeniem powyższego może być okoliczność, że działania zmierzające do uzyskania pozwolenia wodnoprawnego zostały podjęte przez skarżącą dopiero po rozpoczęciu postępowania mającego za przedmiot nałożenie na nią kary pieniężnej.

Z tych względów brak było też podstaw do przedstawienia na podstawie art. 193 Konstytucji Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego w tym zakresie sformułowanego w skardze z dnia 10 grudnia 2025 r. wobec czego wniosek ten został przez Sąd oddalony (na rozprawie w dniu 26 lutego 2026 r.).

Także zarzuty naruszenia art. 189f § 1 k.p.a. nie zasługują na uwzględnienie. W szczególności trafne jest stanowisko organów, że w niniejszej sprawie waga naruszenia prawa nie może być uznana za znikomą.

Jak przyjmuje się w orzecznictwie, stwierdzenie przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa, uzasadniającej odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, wymaga przeprowadzenia swego rodzaju testu proporcjonalności tj. wyważenia hierarchii dóbr (wartości) chronionych przez prawo na tle konkretnego stanu faktycznego. Podkreśla się również konieczność uwzględnienia indywidualnych okoliczności i przyczyn braku pozwolenia wydanego na kolejny okres, w którym dany podmiot korzysta z wód w takim zakresie, jak w oparciu o poprzednio udzielone pozwolenie, w tym okoliczności związanych z datą złożenia wniosku o nowe pozwolenie i czasem trwania postępowania administracyjnego w tym przedmiocie (por. przykładowo: wyroki NSA z 26 marca 2025 r., III OSK 1695/23; z 14 maja 2025 r., III OSK 108/22; z 27 maja 2025 r., III OSK 1598/23; z 11 lipca 2023 r., III OSK 2544/21; wyroki WSA w Białymstoku z 7 października 2025 r., II SA/Bk 969/25, II SA/Bk 972/25, II SA/Bk 974/25, II SA/Bk 975/25, II SA/Bk 979/25, II SA/Bk 981/25, II SA/Bk 982/25, II SA/Bk 1190/25, II SA/Bk 1193/25, II SA/Bk 1195/25; z 9 października 2025 r., II SA/Bk 970/25, II SA/Bk 971/25, II SA/Bk 976/25, II SA/Bk 977/25, II SA/Bk 978/25, II SA/Bk 983/25, II SA/Bk 1191/25, II SA/Bk 1192/25; z 14 października 2025 r., II SA/Bk 1286/25; z 23 października 2025 r., II SA/Bk 1329/25; wyroki WSA w Bydgoszczy z 20 sierpnia 2025 r., II SA/Bd 241/25 i II SA/Bd 242/25; wyrok WSA w Gdańsku z 23 lipca 2025 r., II SA/Gd 224/25; wyrok WSA w Poznaniu z 24 lipca 2025 r., IV SA/Po 499/25; wyrok WSA w Rzeszowie z 17 czerwca 2025 r., II SA/Rz 304/25; wyroki WSA w Szczecinie z 4 września 2025 r., II SA/Sz 347/25 i z 18 września 2025 r., II SA/Sz 348/25).

Z przywołanego orzecznictwa sądów administracyjnych - na tle zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. wynika, że ocena czy naruszenie prawa miało charakter istotny czy znikomy wymaga odniesienia do elementów przedmiotowych i podmiotowych danej sprawy. Orzecznictwo zwraca również uwagę na aspekt proporcjonalności – ważenia dóbr – czy kara będzie proporcjonalna. Wobec wspomnianej "sztywności" regulacji statuujących administracyjne kary pieniężne, instytucja odstąpienia (art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.) może stanowić narządzie gwarantujące zachowanie proporcjonalności sankcji. Konieczność uwzględnienia aspektu proporcjonalności sankcji wymaga odmiennego podejścia do różnych postaci naruszenia obowiązku uzyskania pozwolenia na usługi wodne. Z uwagi na wymogi proporcjonalności nie można jednakowo traktować przypadków: (1) gdy dany podmiot rozpoczął działalność kwalifikowaną jako usługi wodne (korzystanie z wód) całkowicie bez pozwolenia; (2) gdy korzystał uprzednio z wód, ale pozwolenie wygasło na skutek upływu czasu i w ogóle zaniechał wystąpienia o nowe pozwolenie; (3) gdy wystąpił o uzyskanie nowego pozwolenia, ale uczynił to zbyt późno – nie dając organowi szans na rozpoznanie wniosku w rozsądnym terminie, uwzględniając skomplikowany pod względem faktycznym charakter spraw dotyczących udzielenia pozwolenia wodnoprawnego (konieczność analizy operatu wodnoprawnego); (4) wreszcie takiego, w którym podmiot korzystający dotychczas z wcześniej udzielonego pozwolenia, złożył wniosek o uzyskanie nowego pozwolenia w rozsądnym terminie, ale na skutek długotrwałego rozpatrywania wniosku doszło do sytuacji, w której korzystano z usługi wodnej bez pozwolenia do czasu uzyskania nowego pozwolenia.

Zastosowanie zasady proporcjonalności w wymierzaniu sankcji wymaga uwzględnienia elementów indywidualnej sprawy, które mają charakter podmiotowy.

W tym aspekcie należy brać pod uwagę charakter działalności prowadzonej przez dany podmiot. W perspektywie oceny zastosowania instytucji odstąpienia od wymierzenia kary istotne znaczenie ma charakter działalności danego podmiotu – czy jest to działalność konieczna w tym sensie, że wiąże się z zaspokajaniem podstawowych potrzeb społeczeństwa i która w związku z tym musi być prowadzona w sposób ciągły (nieprzerwany), ze względu na podstawowy charakter tych potrzeb.

Z drugiej jednak strony podmiot, który świadczy takie usługi musi być traktowany jako profesjonalista, działający z zachowaniem należytej staranności. Należyta staranność wymaga dbania o to, aby działalność była prowadzona zgodnie z wymogami określonymi w obowiązujących przepisach, w tym w związku z wymogiem uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Podmiot, który prowadzi działalność w zakresie zaspokajania wskazanych wyżej podstawowych potrzeb społeczeństwa musi mieć przecież pełną świadomość, że działalność ta wymaga posiadania aktualnego pozwolenia. W związku z tym jednym z podstawowych obowiązków tego podmiotu jest podjęcie w odpowiednim (racjonalnym) terminie działań w celu uzyskania nowego pozwolenia (względnie skorzystania z możliwości przedłużenia okresu obowiązywania dotychczasowego pozwolenia – art. 414 u.p.w.). Podmiot, który zaniedbał dopełnienia tego obowiązku (nie złożył stosownego wniosku w racjonalnym terminie niezbędnym do uzyskania nowego pozwolenia), nie może bronić się przed zastosowaniem wobec niego sankcji za naruszenie obowiązku posiadania pozwolenia, argumentem odwołującym się do charakteru prowadzonej działalności (niezbędnej do zaspokajania podstawowych potrzeb bytowych społeczności). Wręcz przeciwnie – specyfika działalności wymaga odpowiedniego poziomu staranności, obejmującej również dbałość o legalność jej wykonywania (m.in. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 514/25 i 510/25).

W perspektywie oceny, czy waga naruszenia prawa przez brak pozwolenia wodnoprawnego miała charakter istotny, czy znikomy istotne znaczenie ma zatem to, czy dany podmiot złożył wniosek o uzyskanie nowego pozwolenia w rozsądnym terminie, a korzystanie z wód bez pozwolenia było skutkiem długotrwałego rozpatrywania wniosku.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że skarżąca bez wątpienia zaniedbała dopełnienia obowiązku złożenia wniosku o kolejne pozwolenie wodnoprawne w racjonalnym terminie.

Jak już wskazano wcześniej, pozwolenie wodnoprawne udzielone skarżącej decyzją z dnia 7 maja 2013 r. obowiązywało do 30 kwietnia 2023 r. Natomiast strona złożyła wniosek z 10 lutego 2025 r. (zawierający braki formalne) - o pozwolenie na kolejny okres dopiero w dniu 13 lutego 2025 r. Następny wniosek, w oparciu o który strona ostatecznie uzyskała pozwolenie wodnoprawne (udzielone decyzją z 26 sierpnia 2025 r.) złożony został dopiero 17 kwietnia 2025 r. a zatem niemal dwa lata po upływie okresu ważności poprzedniego pozwolenia wodnoprawnego.

Należy zgodzić się z organem, że Gmina Miasto Szczecin nie dołożyła należytej staranności składając wniosek o pozwolenie wodnoprawne z tak znaczącym opóźnieniem, dodatkowo zawierający braki formalne. Takiego działania strony nie mogą usprawiedliwiać zmiany kadrowe i organizacyjne w Urzędzie Miasta Szczecin. Te wiążą się bowiem niewątpliwie z brakiem staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw jak również odpowiedniego zorganizowania pracy urzędu, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim czasie, aby uzyskanie decyzji na kontynuację prowadzonego korzystania z usługi wodnej nastąpiło we właściwym terminie. Skarżąca, jako profesjonalny podmiot, ponosi odpowiedzialność za swoje działania, w tym także błędy.

Bez wątpienia na niekorzyść strony przemawia także i to, że w związku z odprowadzaniem wód opadowych lub roztopowych 13 wylotami z terenu szybkiego tramwaju w S. do cieku [...] bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego już wcześniej toczyło się postępowanie w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej - za I kwartał 2024 r. (postępowanie zakończyło się wymierzeniem administracyjnej kary pieniężnej, przy czym skarga wniesiona w tej sprawie została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 grudnia 2025 r. - sygn. akt II SA/Sz 664/25). Organ pismem z 5 grudnia 2024 r. zawiadomił Gminę o wszczęciu tego postępowania, jednak strona zwlekała ze złożeniem stosownego wniosku kolejne dwa miesiące, a złożony w dniu 13 lutego 2025 r. wniosek – jak już wspomniano – zwierał braki formalne.

Zgodnie z treścią art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa.

O ile w niniejszej sprawie jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy strona zaprzestała naruszania prawa bowiem uzyskała stosowne pozwolenie wodnoprawne na odprowadzanie wód opadowych z przedmiotowego terenu do cieku Chojnówka, to jednak - z przyczyn o których mowa powyżej - nie może być mowy o spełnieniu drugiej z przesłanek niezbędnych do odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej (które muszą wystąpić łącznie) bowiem wagi naruszenia prawa nie można określić jako znikomej.

Długotrwałość występującego naruszenia w zakresie uzyskania kolejnego pozwolenia wodnoprawnego nie daje podstaw do uznania zaistniałego naruszenia za naruszenie prawa o charakterze znikomym. Skarżąca jest jednostką publiczną, powołaną do realizacji zadań publicznych w tym egzekwowania prawa. Raz jeszcze należy podkreślić, że zmiany organizacyjne i personalne nie mogą usprawiedliwiać oczywistych naruszeń obowiązków ciążących na takim podmiocie, a wymagana staranność w działaniu takiego podmiotu powinna być jeszcze wyższa niż przypadku przedsiębiorców, od których wymaga się profesjonalizmu w wykonywaniu nałożonych prawem obowiązków. W szczególności w wieloletnim okresie obowiązywania poprzednio obwiązującego pozwolenia wodnoprawnego Gmina powinna była podjąć działania pozwalające na uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego, tak aby posiadać wymagane pozwolenie w sposób nieprzerwany. Trafnie organ wskazuje też na zasadę zaufania do organów władzy, która wpisuje się w definicję interesu publicznego oraz przyjęte wartości wspólne, jakim są równe i sprawiedliwe traktowanie wszystkich znajdujących się w podobnej sytuacji, co w tym przypadku tyczy się podmiotów korzystających ze środowiska.

Z powyższych powodów niezasadne są także zarzuty dotyczące naruszenia art. 189f § 2 pkt 1 i 3 k.p.a. W szczególności organ odwoławczy był uprawniony do uznania, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie było podstaw do fakultatywnego odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu zgodnie z art. 189f § 2 i § 3 k.p.a.

Bez znaczenia dla zmniejszenia ciężaru naruszenia prawa w rozpatrywanym przypadku pozostaje także - wskazany w skardze fakt - uiszczania przez skarżącą opłat za omawianą usługę wodną. Opłaty za usługi wodne stanowią zobowiązania finansowe jakie winien ponosić każdy podmiot korzystający ze środowiska. Zatem działania w tym zakresie nie sposób uznać za dobrowolne, gdyż, stanowiły one jedynie wypełnianie obowiązków wynikających z przepisów u.p.w.

Sąd nie dopatrzył się też wskazywanych przez skarżącą przepisów postępowania administracyjnego.

W świetle powyższego organ prawidłowo ustalił wysokość kary oraz należycie ocenił określone w k.p.a. przesłanki odstąpienia od jej wymierzenia. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.