II SA/Gd 131/20 - Wyrok

Data orzeczenia	2020-04-06	
Data wpływu	2020-02-20	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku	
Sędziowie	Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6133 Informacja o środowisku	
Hasła tematyczne	Ochrona środowiska	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 2081; art. 75 ust. 4, art. 3 ust. 1 pkt 13, art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. a; Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jedn.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2020 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Zarządu Dróg Wojewódzkich od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 grudnia 2019 r. nr [..] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Zarządu Dróg Wojewódzkich kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
A. wniósł sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 18 grudnia 2019 r. uchylającej decyzję Burmistrza Miasta z 12 listopada 2019 r. ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia pn.: "Budowa zachodniego obejścia drogowego miasta" i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

W zaskarżonej decyzji Kolegium działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej k.p.a.) wskazało, że zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2018, poz. 2081, dalej u.o.o.ś.) decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Jak wynika przy tym z art. 71 ust. 2 u.o.o.ś., uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych: (1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; (2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Szczegółowy katalog inwestycji, o jakich mowa w art. 71 ust. 2 u.o.o.ś., został zawarty w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 71). Zaznaczyło Kolegium, że z racji złożenia wniosku o wydanie przedmiotowej decyzji w dniu 4 maja 2017 r., a więc w przed wejściem w życie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm.), która w art. 509 dokonała zmian w ustawie u.o.o.ś., w tym w art. 74 tego aktu prawnego. Zgodnie z art. 535 ust. 1 ww. ustawy do spraw wszczętych i niezakończonych przed jej wejściem w życie stosuje się przepisy obowiązujące przed 1 stycznia 2018 r. Nadto w dniu 24 września 2019 r. w życie weszła ustawa z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1712). Z treści przepisów przejściowych zawartych w tej ustawie wynika, że do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie (czyli takich jak niniejsze postępowanie), stosuje się przepisy dotychczasowe, z zastrzeżeniem wynikającym z art. 4 ust. 2 ww. ustawy nowelizującej. Wspomniał organ odwoławczy, że w dniu 11 października 2019 r. w życie weszło rozporządzenie z dnia 10 września 2019 r. Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839), jednakże z uwagi na treść § 4 tego aktu prawnego, zastosowanie w sprawie będzie miało uprzednio obowiązujące rozporządzenie z dnia 9 listopada 2010 r. ( Dz. U. z 2016 r., poz. 71, dalej: rozporządzenie).

Po zrelacjonowaniu przebiegu postępowania w sprawie oraz przywołaniu treści decyzji organu I instancji i zarzutów sformułowanych we wniesionych odwołaniach podało Kolegium, że wskazując w sentencji wydanej decyzji miejsce realizacji przedsięwzięcia Burmistrz Miasta podał numery działek, ujęte w piśmie wnioskodawcy z 31 sierpnia 2017 r. Zaznaczył organ odwoławczy, że zarówno w tym piśmie, jak i w złożonym wniosku, inwestor podał nie tylko numery działek, na których realizowane będzie przedsięwzięcie, lecz również dane odnoszące się do nieruchomości, na które przedsięwzięcie to będzie oddziaływać. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego prawidłowe wypełnienie dyspozycji art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. a u.o.o.ś. powinno polegać na określeniu w decyzji wyłącznie miejsca lokalizacji inwestycji, a nie numerów nieruchomości, na które inwestycja będzie oddziaływać. Z związku z powyższym zobowiązał organ odwoławczy organ pierwszej instancji, aby prowadząc ponownie postępowanie zwrócił się do wnioskodawcy o wskazanie wyłącznie tych numerów działek, przez które planowana droga wraz z infrastrukturą ma przebiegać. W ocenie Kolegium wyłącznie w stosunku do tych właśnie działek powinno się ewentualnie wydać decyzję ustalającą środowiskowe uwarunkowania. Informacja o działkach, na które inwestycja będzie oddziaływać, ma zaś znaczenie w kontekście ustalenia stron prowadzonego postępowania.

W dalszej kolejności wskazał organ odwoławczy na zdecydowanie bardziej rażące – w jego ocenie - uchybienie Burmistrza Miasta, które wpłynęło na prawidłowość wdanego rozstrzygnięcia. Zgodnie z powołanym przez organ pierwszej instancji art. 75 ust. ust. 4 u.o.o.ś., w brzmieniu obowiązującym w niniejszej sprawie w przypadku przedsięwzięcia, dla którego decyzję wydaje wójt (burmistrz, prezydent miasta), wykraczającego poza obszar jednej gminy decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wydaje wójt, burmistrz, prezydent miasta, na którego obszarze właściwości znajduje się największa część terenu, na którym ma być realizowane to przedsięwzięcie, w porozumieniu z zainteresowanymi wójtami, burmistrzami, prezydentami miast. Podkreślił organ odwoławczy, że jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych do współdziałania organów na podstawie art. 75 ust. 4 u.o.o.ś. należy stosować art. 106 k.p.a.. Od strony praktycznej może to polegać na tym, że organ właściwy do wydania decyzji, po zakończeniu postępowania dowodowego, przygotowuje projekt decyzji i przedstawia go organom współdziałającym, które go akceptują albo odmawiają zaakceptowania, przy czym swoje stanowisko wyrażają w formie postanowienia, na które służy zażalenie. W ten sposób zostaje zrealizowana myśl ustawodawcy wyrażająca się w tym, że decyzja ma być wydana w porozumieniu organów (vide: .wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2380/15, opubl. j/w). Uzgodnienie w trybie art. 75 ust. 4 u.o.o.ś., powinno mieć miejsce dopiero wówczas, gdy cały materiał w sprawie został już zgromadzony i nie wymaga uzupełnienia, przy czym to organ decydujący w sprawie powinien w sposób wyczerpujący zebrać dowody niezbędne dla oceny skutków oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, zaś organ współdziałający powinien dysponować kompletnym materiałem dowodowym, z którego wynikałyby wszystkie okoliczności faktyczne mające znaczenie dla sprawy. Tylko w ten sposób porozumienie uznać należy za podjęte na podstawie prawa (art. 6 k.p.a.) i z poszanowaniem zasady budowania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Względy zatem praworządności i transparentności działania organów przemawiają za takim ukształtowaniem postępowania (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 156/18).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdziło Kolegium, że w toku prowadzonego postępowania Burmistrz Miasta dwukrotnie zwrócił się do Wójta Gminy o zajęcie stanowiska w sprawie. Pierwszy raz miało to miejsce przy zasięganiu opinii, czy planowane przedsięwzięcie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, natomiast drugi raz przy okazji zapytania o stanowisko co do wydania samej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wystąpienia te miały więc miejsce przed zgromadzeniem całego materiału dowodowego i przed przygotowaniem projektu decyzji w sprawie. Jak wynika z treści art. 75 ust. 4 u.o.o.ś., porozumienie organów ma dotyczyć wydania decyzji, stąd też organ przez którego obszar przebiega przedsięwzięcie, powinien mieć wiedzę co do treści przedmiotowego orzeczenia.

Mając na uwadze powyższe zobowiązało Kolegium Burmistrza Miasta, aby przed wydaniem decyzji w sprawie przekazał przygotowany projekt decyzji Wójtowi Gminy celem zajęcia przez niego stanowiska w trybie art. 75 ust. 4 u.o.o.ś. w zw. z art. 106 k.p.a..

Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu organ odwoławczy szczegółowo się do nich ustosunkował uznając, że są one pozbawione słuszności. Końcowo Kolegium wskazało, że niezależnie od bezzasadności zarzutów odwołania zaskarżoną decyzję należało uchylić, a sprawę przekazać do ponownego rozpoznania, przede wszystkim z uwagi na konieczność zajęcia stanowiska przez Wójta Gminy. Konieczność zajęcia tego stanowiska uniemożliwia organowi odwoławczemu skorzystania z uprawnień określonych w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (po uprzednim ustaleniu we własnym zakresie numerów działek, przez które faktycznie przebiegać będzie przedsięwzięcie) i orzeczenie co do istoty sprawy.

Sprzeciw od powyższej decyzji wniósł A. zarzucając:

1. naruszenie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i uchylenie decyzji Burmistrza Miasta w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia mimo, że uchylona decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, zaś zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia nie ma istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie,

2. naruszenie przepisu art. 75 ust. 4 u.o.o.ś. oraz 106 §1 i 5 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że w ramach postępowania poprzedzającego wydanie przez Burmistrza Miasta decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia pn. "Budowa zachodniego obejścia drogowego miasta" Burmistrz Miasta w sposób nieprawidłowy ustalił stanowisko innego organu - tj. Wójta Gminy - ze względu na niezastosowanie procedury uznanej przez organ odwoławczy za właściwą, co nie wynika z naruszonych przepisów, a co miało istotny wpływ na wynik sprawy

naruszenie przepisu art. 82 ust 1 pkt. 1 lit. a) u.o.o.ś poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że Burmistrz Miasta w swojej decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia w sposób nieprawidłowy określił miejsce realizacji przedsięwzięcia wskazując poza działkami ewidencyjnymi, na których będzie realizowana inwestycja, również działki znajdujące się w obszarze oddziaływania inwestycji, mimo że kwestie analizowane w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie mogą zamykać się w granicach działek ewidencyjnych, bez uwzględnienia odpowiednich rezerw terenowych, szczególnie, że ostateczny przebieg inwestycji jest zatwierdzany w ramach decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy,

naruszenie przepisu art. 6 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji Burmistrza Miasta w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia ze względu na nieprawidłowe określenie działek ewidencyjnych, przez które przebiegać ma planowana inwestycja, a także ze względu na niezastosowanie procedury uzyskania stanowiska Wójta Gminy, mimo że skarżący - biorąc pod uwagę konieczność zachowania rezerw terenowych przy wyznaczeniu trasy inwestycji - w sposób prawidłowy określił miejsce realizacji przedsięwzięcia, a także w sposób prawidłowy wydał decyzję po zajęciu stanowiska (w formie postanowienia) przez Wójta Gminy, zaś proponowana przez organ procedura jest jedynie przykładową, proponowaną procedurą, którą można zastosować, ale nie wynika ona z przepisów prawa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy

naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym do zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie, w tym nieustalenie, że konsultacje społeczne, które nastąpiły po wydaniu postanowienia Wójta Gminy w trybie art. 75 ust. 4 u.o.o.ś, nie wpłynęły na zmianę dokumentów przedstawionych Wójtowi Gminy w ramach zasięgnięcia opinii, co miało wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności skarżący wskazał, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. w ten sposób, że mimo że uchylona decyzja Burmistrza Miasta nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a zakres sprawy konieczny do jej wyjaśnienia nie ma żadnego wpływu na jej rozstrzygnięcie Kolegium uznało, że jedynym rozwiązaniem jest uchylenie ww. decyzji.

Skarżący wskazuje, iż obowiązek przedstawienia projektu takiej decyzji organowi, do którego organ prowadzący postępowanie zwraca się o opinię, nie wynika z żadnych przepisów prawa, a Kolegium uznało w tym zakresie za wiążącą podaną, dla przykładu, procedurę uzyskania takiej opinii w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 maja 2016 r. II OSK 2380/15. W uzasadnieniu ww. wyroku NSA wskazał, jak od strony praktycznej może/nie musi/ wyglądać zasięgnięcie niewiążącej opinii podając, że organ po zakończeniu postępowania dowodowego, przygotowuje projekt decyzji i przedstawia go organom współdziałającym. Jednak ww. propozycja procedury dotyczącej zasięgania opinii nie jest wiążąca - na co wskazuje sam NSA - a ponadto ww. uzasadnienie zostało sporządzone w sprawie, w której nie nastąpiło tzw. porozumienie z organem współdziałającym, tj. brak było postanowienia w formie określonej w art. 106 k.p.a., stąd organ w niniejszej sprawie był w ocenie NSA uprawniony do skorzystania z art. 138 § 2 k.p.a.. Stan faktyczny niniejszej sprawy jest odmienny, gdyż tutaj organ I instancji dokonał ustalenia, podjął współdziałanie z organami właściwymi, wydane zostało postanowienie przez Wójta Gminy w przewidzianym prawem trybie. Co więcej, w ocenie skarżącego Kolegium miałoby uprawnienie do uchylenia decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Burmistrzowi Miasta, gdyby rozstrzygnięcie sprawy wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W niniejszej sprawie brak jest konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Skarżący wskazał, iż po uzyskaniu od Wójta Gminy opinii w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia (lipiec 2019 r.) a przed wydaniem uchylonej decyzji w sprawie przeprowadzono jedynie konsultacje społeczne, które nie wpłynęły na zakres, przedmiot, lokalizację lub inne parametry przedsięwzięcia a tym samym na zakres decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Decyzja została wydana w kształcie, dla którego uprzednio pozyskana została opinia Wójta Gminy. Jednak ze względu na brak wszechstronnego rozważenia materiałów zgromadzonych w dokumentacji sprawy Kolegium nie ustaliło ww. faktu, czym naruszyło przepisy postępowania w tym art. 7 i 77 k.p.a.. Gdyby organ sprawdził tożsamość rozstrzygnięć ujętych w postanowieniu Wójta Gminy i w uchylonej przez siebie decyzji uznałby, że wydanie decyzji kasatoryjnej, w sytuacji gdy brak jest konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w jakimkolwiek zakresie, stanowi naruszenie przepisu art. 138 §2 k.p.a..

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 82 ust. 1 pkt. 1 lit a) u.o.o.ś przez Burmistrza Miasta wskazał skarżący, że ostateczne dookreślenie przebiegu trasy realizowanych inwestycji drogowych następuje tuż przed uzyskaniem przez inwestora decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydawaną na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Wskazanie miejsca lokalizacji, o którym mowa w art. 82 ust. 1 pkt. 1 lit a) u.o.o.ś nie polega jedynie na podaniu adresu i dokładnego przebiegu realizowanej inwestycji. Określenie miejsca realizacji przedsięwzięcia w sposób mało elastyczny, zamknięty w granice działek bez uwzględnienia rezerw terenowych mija się z celami ustawy Prawo ochrony środowiska. W ocenie skarżącego wskazanie miejsca lokalizacji, w celu określenia uwarunkowań i zgodności lokalizacji inwestycji z ocenianymi przez organ wydający decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji przepisami prawa nie powinno być utożsamiane z podaniem dokładnego adresu przedsięwzięcia w postaci podania działek ewidencyjnych i obrębów, gdyż jest to wymóg stawiany podczas sporządzania projektu budowlanego. Skarżący podając numery działek wziął pod uwagę lokalizację drogi oraz wszystkich planowanych urządzeń i obiektów służącej jej obsłudze oraz infrastruktury technicznej.

Mając na względzie fakt, iż decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach powinna w sposób niebudzący wątpliwości określać miejsce realizacji przedsięwzięcia, jak również możliwie precyzyjnie odnosić się do jego parametrów do sprawy zostały dołączone załączniki m.in. w postaci: map uwarunkowań środowiskowych (Zał. Z1), na których wskazano analizowany zakres inwestycji. Brak odniesienia się przez Kolegium do ww. dokumentów również wskazuje na naruszenie art. 7 i 77 k.p.a..

Wskazane w decyzji miejsce inwestycji obejmowało działki, na których realizowana będzie inwestycja oraz działki, na które przedsięwzięcie będzie oddziaływać. Zgodnie z tym wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach została analizowana w pełnym zakresie. Co więcej zawężenie zakresu inwestycji wyłącznie do działek, na których inwestycja będzie realizowana ostatecznie nie ma wpływu na analizę skutków oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz nie zmieni rozstrzygnięcia sprawy. Skarżący nie zgadza się ze stwierdzeniem Kolegium, jakoby informacja o działkach, na które inwestycja będzie oddziaływać ma znaczenie w kontekście ustalenia stron postępowania. Zdaniem skarżącego zakres oddziaływania inwestycji podlega szczegółowej analizie w kontekście wpływu inwestycji na tereny sąsiednie i ma istotny wpływ na wynik sprawy.

Dodatkowo skarżący podkreślił, iż to na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Organ ma również obowiązek taki materiał dowodowy zebrać. Organ w żaden sposób nie wyjaśnił dlaczego w jego ocenie podane miejsce realizowanej inwestycji jest w świetle przepisów nieprawidłowe, a także nie ustalił co de facto zaopiniował swoim postanowieniem Wójt Gminy i czy przedłożone Wójtowi dokumenty w sposób znaczący różniły się od decyzji, którą finalnie wydał Burmistrz Miasta, takie zaniechania wypełniają przesłanki z art. 7 i 77 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie

Na wstępie zauważyć należy, że zgodnie z art. 64e ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 .k.p.a. Zgodnie zaś z tym ostatnim przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Na tle art. 64e p.p.s.a. za utrwalone już uznać należy stanowisko, zgodnie z którym sądowa ocena decyzji kasatoryjnej dokonywana w ramach rozpatrzenia sprzeciwu nie jest oceną przesądzającą o meritum sprawy. Sąd bada jedynie, czy w okolicznościach sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (przykładowo wyrok NSA z 18 października 2018 r. sygn. I OSK 3632/18 - LEX). Potwierdza to brzmienie art. 64e p.p.s.a., w którym wskazuje się, że rozpoznając sprzeciw od decyzji Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie bada w tym względzie kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu (wyrok z 27 sierpnia 2018 r. sygn. II OSK 2226/18 – LEX).

Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter formalny (por. – wszystkie dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl - wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3001/17, WSA w Gdańsku z dnia 3 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 677/17, LEX nr 2394299). Innymi słowy, instytucja sprzeciwu służy jedynie skontrolowaniu, czy decyzja kasacyjna organu drugiej instancji została oparta na przesłankach jej wydania określonych w art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II GSK 82/19, LEX nr 2623669 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 649/17, LEX nr 2341954). Sąd nie ma natomiast podstaw prawnych, aby - kontrolując decyzję kasacyjną w tak ustalonym zakresie - odnosić się do zarzutów merytorycznych podnoszonych w skardze. Nie może również zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu pierwszej instancji.

Z przepisu art. 138 § 2 k.p.a. wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Co prawda zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" - będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. - jest zwrotem ocennym, jednak przyjąć należy, że jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Aby naprawić błąd organu pierwszej instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie bowiem z art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Oznacza to jednak, że przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, taka sytuacja zatem wyłącza dopuszczalność kasacji decyzji organu pierwszej instancji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2016, str. 622). Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest bowiem dopuszczony tylko wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. zachowujące aktualność wyroki NSA: z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2653/14; z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12 oraz z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2958/140.

Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że na tle omawianego przepisu organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007 r., II SA/GI 439/06, LEX nr 930299). Innymi słowy, decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt I SA/Sz 1256/13, LEX nr 1479048). W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. (wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., II SA/Kr 997/13, LEX nr 1384918; zob. też wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., sygn. akt II SA 400/81, ONSA 1981, Nr 2, poz. 88).

Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanej decyzji, stwierdzić należy, że wskazane przez organ odwoławczy okoliczności nie uzasadniały zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Organ ten uznał, że w pierwszej instancji organ administracji miał obowiązek zweryfikować treść złożonego wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia w zakresie ustalenia, na których dokładnie nieruchomościach znajdzie się planowane przedsięwzięcie oraz uzyskać pozytywne postanowienie uzgadniające Wójta Gminy dla projektu wydanej w sprawie decyzji.

Zdaniem sądu, powyższa argumentacja organu odwoławczego nie uzasadniała uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, bowiem nie mieści się ona w ramach, jakie wyznaczają przesłanki ustanowione w art. 138 § 2 k.p.a. W istocie bowiem, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, sporna w okolicznościach sprawy jest materialnoprawna ocena złożonego wniosku oraz uznanie przez organ odwoławczy, że Wójt Gminy nie wydał postanowienia w oparciu o przepis art. 75 ust. 4 u.o.o.ś..

Odnosząc się do pierwszej kwestii to Sąd podziela zarzut sprzeciwu odnoszący się do błędnego stanowiska Kolegium dotyczącego możliwości wskazania w sentencji decyzji jedynie działek, na których powstanie inwestycja. Rację ma skarżący, że istotą decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest także zbadanie oddziaływania inwestycji na teren sąsiedni dla inwestycji. Przywołać tutaj można uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2018 r., sygn. akt II OSK 170/18, gdzie sąd odnosił się do treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dotyczącej rozbudowy ulicy i wskazał: "Wymóg określenia w decyzji środowiskowej miejsca realizacji przedsięwzięcia należy rozumieć zgodnie z definicją przedsięwzięcia (art. 3 ust. 1 pkt 13 u.u.i.ś.) jako miejsce realizacji zamierzenia budowlanego lub innej ingerencji w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu.

Ocena oddziaływania przedsięwzięcia z punktu widzenia wymagań ochrony środowiska nie może zamykać wyłącznie w granicach działek ewidencyjnych. Zgodnie z art. 3 pkt 39 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 z późn. zm., dalej: p.o.ś.) przez środowisko rozumie się ogół elementów przyrodniczych, w tym także przekształconych w wyniku działalności człowieka, a w szczególności powierzchnię ziemi, kopaliny, wody, powietrze, krajobraz, klimat oraz pozostałe elementy różnorodności biologicznej, a także wzajemne oddziaływania pomiędzy tymi elementami. Dane dotyczące miejsca realizacji przedsięwzięcia powinny pozwolić ocenić jego oddziaływanie na środowisko. Sposób określenie miejsca realizacji przedsięwzięcia powinien uwzględniać rodzaj i charakterystykę przedsięwzięcia. Opis miejsca realizacji przedsięwzięcia, o którym mowa w art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. a) u.u.i.ś. w celu ustalenia jego środowiskowych uwarunkowań w decyzji należy rozumieć jako lokalizację przedsięwzięcia - czyli umiejscowienie przedsięwzięcia w przestrzeni. Słowo miejsce oznacza wolną przestrzeń, którą można zająć, zapełnić czymś (zob. M. Szymczak (red.), Słownik języka polskiego, tom drugi, Warszawa 1979, s. 157). Określenie miejsca realizacji przedsięwzięcia w decyzji środowiskowej powinno w sposób jasny i nie przeciążony szczegółami przedstawiać położenie przedsięwzięcia w przestrzeni oraz opisywać jego przestrzenny charakter i lokalizację. Opis miejsca realizacji przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie drogi, lub ulicy powinien uwzględniać dodatkowo czynniki opisujące położenie przedsięwzięcia w układzie przestrzenny.

Zasadniczym celem określenia miejsca realizacji przedsięwzięcia w decyzji środowiskowej jest ocena możliwości jego realizacji z punktu widzenia wymagań prawa ochrony środowiska. Pojęcie "teren inwestycji" nie jest pojęciem tożsamym z pojęciem "miejsce realizacji przedsięwzięcia", o którym mowa w art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. a u.u.i.ś. Dokonując wykładni tego przepisu nie można stwierdzić, że organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach ma obowiązek w treści swojego orzeczenia wskazać konkretne numery działek ewidencyjnych, na których realizowane będzie w przyszłości przedsięwzięcie. Wydanie decyzji środowiskowej poprzedza uzyskanie decyzji realizacyjnej. Po wydaniu decyzji środowiskowej numery działek ewidencyjnych mogą się zmienić w wyniku przeprowadzenia nowego podziału geodezyjnego. Podział geodezyjny nieruchomości może prowadzić w konsekwencji do jej podziału prawnego (zbycia poszczególnych geodezyjnie wydzielonych części nieruchomości). Wystąpienie takiej sytuacji oznaczałoby, że dotychczasowe określenie miejsca realizacji przedsięwzięcia straciłoby aktualność.

W zależności od rodzaju przedsięwzięcia dopuszczalne są zatem inne sposoby określenia miejsca realizacji przedsięwzięcia np. poprzez podanie miejscowości i nazwy ulicy. Określenie miejsca realizacji przedsięwzięcia powinno być na tyle szczegółowe, aby pozwalało na przeprowadzenie prawidłowej analizy przedsięwzięcia z punktu widzenia wymagań wynikających z treści art. 62 u.u.i.ś. Kwestie analizowane w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie mogą jednak zamykać się w granicach działek ewidencyjnych. Określenie miejsca realizacji przedsięwzięcia w decyzji środowiskowej w sposób mało elastyczny nadmiernie zamknięty granicami działek ewidencyjnych bez uwzględnienia odpowiednich rezerw terenowych nie jest zgodne z celami ustawowymi instytucji prawnej ocen oddziaływania na środowisko oraz założeniami zasady kompleksowej ochrony środowiska wyrażonej w art. 5 p.o.ś., według której ochrona jednego lub kilku elementów przyrodniczych powinna być realizowana z uwzględnieniem ochrony pozostałych elementów. Określenie miejsca realizacji przedsięwzięcia powinno pozwolić na ustalenie optymalnych uwarunkowań środowiskowych spośród przedstawionych wariantów realizacji przedsięwzięcia o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś.. Opis miejsca realizacji przedsięwzięcia powinien być przede wszystkim racjonalny z punktu widzenia możliwego zakresu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i zapewnienia przestrzegania wymagań ochrony środowiska. Z treści art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. a u.u.i.ś. nie wynika, aby ustawodawca określił sztywne ramy prawne opisu miejsca realizacji przedsięwzięcia, nie wskazał również obowiązkowych elementów takiego opisu.

Szczegółowość opisu miejsca realizacji przedsięwzięcia musi być także dostosowana do rodzaju i specyfiki przedsięwzięcia. Ustawodawca nie stworzył zatem sztywnego modelu prawnego określenia miejsca realizacji przedsięwzięcia w decyzji środowiskowej. Przepis art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. a u.u.i.ś. nie wymaga, aby określając miejsce realizacji przedsięwzięcia w decyzji środowiskowej organ miał obowiązek wskazać numery wszystkich działek ewidencyjnych, na których planowane jest zrealizowanie przedsięwzięcia.

Należy pamiętać, że podstawowym celem tego przepisu jest to, aby w decyzji środowiskowej jednoznacznie określić położenie przedsięwzięcia. Zmiana numerów ewidencyjnych działek po wydaniu decyzji środowiskowej spowoduje, że nie będzie można jednoznacznie określić miejsca przedsięwzięcia. Ma to szczególne znaczenie przy planowaniu realizacji przedsięwzięcia położonego na dużej liczbie działek ewidencyjnych."

Argumentacja organu odwoławczego zawarta w skarżonej decyzji jest w ocenie Sądu wadliwa w zakresie określenia miejsca realizacji inwestycji i nie uwzględnia szerokiego aspektu ochrony środowiska w procesie realizacji inwestycji.

Druga podstawa decyzji kasacyjnej powiązana została przez organ odwoławczy z uchybieniem treści art. 75 ust. 4 u.o.o.ś.. Przepis ten stanowi, że w przypadku przedsięwzięcia, o którym mowa w ust. 1 pkt 4, wykraczającego poza obszar jednej gminy decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wydaje wójt, burmistrz, prezydent miasta, na którego obszarze właściwości znajduje się największa część terenu, na którym ma być realizowane to przedsięwzięcie, w porozumieniu z zainteresowanymi wójtami, burmistrzami, prezydentami miast. Z akt zgromadzonych w niniejszej sprawie wynika bezspornie, że budowa zachodniego obejścia miasta w przeważającej części zostanie zrealizowana na terenie miasta, a w niewielkim odcinku na terenie gminy. Z tego powodu organem właściwym do orzekania w sprawie głównej - środowiskowych uwarunkowań dla wskazanej inwestycji - był Burmistrz Miasta, a zainteresowanym organem, w porozumieniu, z którym należało wydać decyzję środowiskową, był Wójt Gminy.

Jak wywodzi organ odwoławczy w skarżonej decyzji charakter porozumienia z art. 75 ust. 4 u.o.o.ś. w orzecznictwie nie budzi wątpliwości. W wyroku z dnia 18 maja 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "porozumienie, o którym mowa w art. 75 ust. 4 ustawy z 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, to przypadek współdziałania organów administracji przy wydawaniu decyzji administracyjnej, do którego stosuje się art. 106 k.p.a. Od strony praktycznej może to polegać na tym, że organ właściwy do wydania decyzji, po zakończeniu postępowania dowodowego, przygotowuje projekt decyzji i przedstawia go organom współdziałającym, które go akceptują albo odmawiają zaakceptowania, przy czym swoje stanowisko wyrażają w formie postanowienia, na które służy zażalenie. W ten sposób zostaje zrealizowana myśl ustawodawcy wyrażająca się w tym, że decyzja ma być wydana w porozumieniu organów" (sygn. akt II OSK 2380/15, LEX nr 2083497).

Analiza akt sprawy organu pierwszej instancji pozwoliła sądowi na ustalenie, że Wójt Gminy dwukrotnie wypowiadał się co do przedmiotowej inwestycji w formie postanowienia. Po raz pierwszy postanowieniem z 26 czerwca 2017 r. wyraził opinię o braku konieczności przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia pn:" Budowa zachodniego obejścia drogowego miasta". Następnie pismem z 5 kwietnia 2018 r. Burmistrz Miasta przesyłając raport oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia wystąpił m.in. do Wójta Gminy o wydanie opinii w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W odpowiedzi postanowieniem z 9 maja 2018 r. wydanym na podstawie art. 75 ust. 4 u.o.o.ś. oraz art. 123 k.p.a. Wójt Gminy zaopiniował bez uwag przedstawione w raporcie warunki realizacji przedsięwzięcia. Postanowienie to znajduje się na karcie 714 akt organu I instancji i treść skarżonej decyzji może prowadzić do wniosku, że organ odwoławczy nie zapoznał się z aktami sprawy organu I instancji przed wydaniem skarżonej decyzji. Takie postępowanie organu odwoławczego ocenić należy wysoce negatywnie.

O ile Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego o formie wyrażenia opinii w formie postanowienia to już nie znajduje uzasadnienia dla wymagania, aby miało ono miejsce w oparciu o projekt decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Taki wymóg nie koreluje z żadnym przepisem prawa i rację ma skarżący, że Kolegium bezpodstawnie nałożyło na organ I instancji obowiązek przedłożenia projektu decyzji do zaopiniowania. Pominęło Kolegium okoliczność, że niemal cała inwestycja znajdzie się na terenie miasta, a obejmie jedynie pięć działek z terenu gminy. Samo przytoczenie uzasadnienia wyroku NSA nie daje podstawy do przyjęcia za regułę przedstawienia do zaopiniowania projektu decyzji, zwłaszcza, że stan faktyczny niniejszej sprawy i tej ocenianej przez NSA różni się, bowiem w sprawie tam ocenianej nie zostało wydane w ogóle postanowienie w oparciu o art. 75 ust. 4 u.o.o.ś., a nadto sąd nie przyjął cytowanym wyroku, że wyrażenie opinii ma nastąpiona podstawie projektu decyzji. To jest niczym nie poparte samodzielne zdanie organu odwoławczego.

Wszystkie powyższe okoliczności umknęły organowi odwoławczemu, zwłaszcza fakt wydania przez Wójta postanowienia z 9 maja 2018 r., natomiast w żadnym miejscu skarżonej decyzji Kolegium nawet nie podjęło trudu powiązania wydanej decyzji kasacyjnej z regulacją art. 138 § 2 k.p.a.. Sąd zaś nie znalazł podstaw do zastosowania tego przepisu w sprawie.

Dlatego też Sąd uwzględnił sprzeciw i uchylił zaskarżoną decyzję w całości na podstawie art. 151a § 1 ustawy p.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł natomiast na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpatrywana przez organ odwoławczy, który - stosownie do art. 153 p.p.s.a. - uwzględni przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu ocenę prawną.

Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d p.p.s.a.