Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski Asesor WSA Anna Dębowska (spr.) Protokolant st. sekretarz sądowy Dominika Człapińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi T. O. na uchwałę Rady Gminy Wodzierady z dnia 25 kwietnia 2019 r. nr VII/44/2019 w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Wodzierady dla obrębu geodezyjnego [...] postanawia odrzucić skargę. a.bł.

Rada Gminy Wodzierady 25 kwietnia 2019 r. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 506), zwanej dalej u.s.g., oraz art. 14 ust. 1 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., podjęła uchwałę nr VII/44/2019 w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Wodzierady dla obrębu geodezyjnego [...].

W skardze na powyższą uchwałę T.O. wniósł o stwierdzenie jej nieważności oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

Zaskarżonej uchwale zarzucił:

1. naruszenie art. 14 u.s.g. w związku z art. 17 u.p.z.p. poprzez niezastosowanie właściwych procedur obowiązujących przy podejmowaniu uchwał polegających na procedowaniu w sprawach dotyczących obrębu geodezyjnego[...] w czasie, gdy mandat radnego z tej miejscowości nie był obsadzony, podczas gdy obecność radnego tego obrębu z całą pewnością skutkowałaby zabraniem głosu w przedmiocie zabudowy związanej z chowem zwierząt, co mogło mieć wpływ na wynik głosowania nad uchwałą;

2. naruszenie istoty aktu prawa miejscowego poprzez podjęcie uchwały zmierzającej do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mającej na celu uniemożliwienie rozpoczęcia działalności skarżącemu, podczas gdy prawo do tego uzyskał w drodze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

3. naruszenie istoty aktu prawa miejscowego poprzez podjęcie uchwały zmierzającej wyłącznie do ograniczenia praw jednostki, w sytuacji gdy ograniczenie to jest wynikiem negatywnej, niczym nieuzasadnionej negatywnej oceny mieszkańców co do planów zabudowy, podczas gdy akt prawa miejscowego winien kształtować prawa i obowiązki w sposób abstrakcyjny i generalny nie zaś konkretny;

4. naruszenie zasady zaufania obywatela do organów władzy poprzez przystępowanie do zmian w sposób nieuzasadniony, niezapewniający możliwości przewidywana działań organów, a tym samym możliwości planowania przedsięwzięć.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej odrzucenie.

W uzasadnieniu organ administracji podniósł, że uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego na określonym obszarze nie wywołuje sama przez się skutków materialnoprawnych. Nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Z jej istoty jako aktu prawa wewnętrznego wynika, że wiąże organ wykonawczy, który jest zobowiązany do podjęcia dalszych działań zmierzających do uchwalenia planu. Jest to pierwszy i niezbędny etap procedury planistycznej. Fakt, że jest ona ogłaszana na kolejnych etapach postępowania planistycznego, jak również to, że mogą w tym postępowaniu uczestniczyć podmioty spoza systemu administracji (w tym zwłaszcza właściciele nieruchomości), nie może wpływać na ocenę charakteru uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. Skarżący wywodzi swój interes prawny do wniesienia skargi z faktu bycia właścicielem nieruchomości znajdujących się w granicach terenu objętego regulacjami zaskarżonej uchwały. Uwzględniając treść i charakter zaskarżonej uchwały brak jest podstaw do twierdzenia, że narusza ona indywidualny interes prawny skarżącego. Źródłem interesu prawnego skarżącego nie mogą być postanowienia art. 14 ust. 1 u.p.z.p. To nie uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany planu, lecz dopiero miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, o ile w ogóle zostanie uchwalony, jako akt prawa miejscowego będzie określać wiążąco przysługujące mu prawa i obowiązki w zakresie zagospodarowania terenu i rozstrzygać, czy działalność o dotychczasowym charakterze będzie mogła być w dalszym ciągu na nim prowadzona. Zaskarżona uchwała nie zawierała żadnych stwierdzeń, które by przesądzały o rozwiązaniach, jakie mają być przyjęte w planie miejscowym. Nie sposób podzielić argumentacji skarżącego, że podjęcie zaskarżonej uchwały wpłynęło w jakimkolwiek stopniu na ograniczenie jego swobody wprowadzeniu dalszych działań, czy też skutkowało dyskryminacją skarżącego w realizacji rozwinięcia zamierzonej działalności związanej z chowem i hodowlą zwierząt.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada z urzędu jej dopuszczalność. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przepisem szczególnym w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. jest art. 101 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skargę taką może zatem wnieść jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą. Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego, kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony, kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego (por. wyrok NSA z 1 grudnia 2015 r., II FSK 817/14). Związek pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego lub procesowego a zaskarżonym aktem musi być aktualny, a nie przyszły i dotyczyć indywidualnej sytuacji prawnej danej osoby.

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest uchwała w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z treści skargi wynika, że skarżący upatruje naruszenia swojego interesu prawnego w uniemożliwieniu mu rozwinięcia działalności w zakresie chowu zwierząt.

Zgodnie z art. 14 ust. 1 u.p.z.p. w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej "planem miejscowym", z zastrzeżeniem ust. 6. Integralną częścią uchwały, o której mowa w ust. 1, jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu (art. 14 ust. 2 u.p.z.p.). W orzecznictwie jednolicie wyrażany jest pogląd, że znaczenie prawne uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest tylko takie, że jest to akt o charakterze wewnętrznym, wszczynający procedurę planistyczną i określający granice obszaru objętego projektem planu. Nie formułuje ona wskazań, z jakimi przepisami plan ma być zgodny. Nie zawiera propozycji co do przeznaczenia konkretnego terenu. Nie przesądza o przyszłym kształcie planu. Jest to uchwała intencyjna, która ze swej istoty nie wywołuje skutków materialnoprawnych. Nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej, w tym właścicieli nieruchomości na terenie objętym tą uchwałą. Wiąże ona jedynie organ wykonawczy, który jest zobowiązany do podjęcia dalszych działań zmierzających do uchwalenia planu. Ponadto rada gminy, posiadająca w granicach prawa samodzielność i swobodę decydowania o losach wszczętej procedury planistycznej, może w toku prac planistycznych, w miarę potrzeby, dokonywać zmian, co do obszaru objętego przyszłym planem a nawet, gdy uzna to za konieczne, przerwać procedurę sporządzenia planu i wycofać się z inicjatywy planistycznej. Dopiero postanowienia uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako aktu prawa miejscowego, w przyszłości mogą kształtować sposób wykonywania prawa własności, użytkowania wieczystego, czy organicznych praw rzeczowych w stosunku do nieruchomości na terenie objętym planem (por. wyroki NSA: z 10 lutego 2015 r., II OSK 1825/13; z 14 listopada 2013 r., II OSK 81/13; z 24 stycznia 2013 r., II OSK 2442/12; z 14 listopada 2013 r., II OSK 81/13; z 15 września 2016 r., II OSK 3067/14; z 5 października 2016 r., II OSK 7/15; postanowienia NSA: z 26 czerwca 2019 r., II OSK 1523/19; z 5 kwietnia 2016 r., II OSK 1888/14). Zaskarżona uchwała nie wywołuje zatem skutków materialnoprawnych. Tym samym nie może ona prowadzić do naruszenia interesu prawnego, które mogłoby stanowić podstawę do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g.

Skoro zaskarżona w niniejszym postępowaniu uchwała o wewnętrznym charakterze, z uwagi na tenże charakter i przedmiot, nie mogła prowadzić do naruszenia interesu prawnego skarżącego, a tym samym nie mogła stanowić podstawy do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., to uznać należy, że skarga w niniejszej sprawie w sposób oczywisty jest niedopuszczalna i winna zostać odrzucona. Niedopuszczalność skargi oznacza, że niemożliwe staje się merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, a zatem postępowanie sądowe w ogóle nie może się toczyć.

Dodać należy, że dopiero jeżeli zostanie podjęta uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i będzie naruszała interes prawny skarżącego, będzie mógł się on domagać ochrony sądowej swoich praw w tym zakresie, wnosząc skargę na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z powyższych względów, sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. odrzucił skargę.

IB