Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Klimatu i Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 1266/21 w sprawie ze skargi X.Y. spółki akcyjnej z siedzibą w W. na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 29 czerwca 2021 r. nr DLŁ-WOPL.8130.3.2021.MW w przedmiocie odmowy zwrotu należności za uzyskane prawo do wyłączenia gruntów leśnych z produkcji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Klimatu i Środowiska na rzecz X.Y. spółki akcyjnej z siedzibą w W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego

Wyrokiem z 29 listopada 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 1266/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi O. S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z 29 czerwca 2021 r. nr DLŁ-WOPL.8130.3.2021.MW w przedmiocie odmowy zwrotu należności za uzyskane prawo do wyłączenia gruntów leśnych z produkcji: 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia 7 kwietnia 2020 r. nr ES.224.3.2017.WS; 2. zasądził od Ministra Klimatu i Środowiska na rzecz skarżącego kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Krośnie (dalej Dyrektor RDLP) decyzją z 8 kwietnia 2014 r. nr 18/14 (dalej decyzja z 8 kwietnia 2014 r.) I. zezwolił O. S.A. w W. (dalej Spółka lub skarżąca) na wyłączenie z produkcji gruntów leśnych o powierzchni 0,6348 ha wchodzących w skład działek ewidencyjnych nr: [...], [...], [...], [...] i [...] obrębu ewidencyjnego T., jednostka ewidencyjna U. - obszar wiejski, powiat bieszczadzki, województwo podkarpackie, stanowiących własność Skarbu Państwa w zarządzie Nadleśnictwa B., na cele budowy gazociągu wysokiego ciśnienia DN 700 relacji Hermanowice-Strachocina; II.1. ustalił należność z tytułu trwałego wyłączenia z produkcji gruntów leśnych w kwocie 324.943,69 zł. Należność tę, zgodnie z postanowieniami decyzji, co odpowiadało treści art. 12 ust. 13 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1205, zm. z 2014 r. poz. 40, dalej uogrl), należało uiścić w terminie 60 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. Decyzja ta stała się ostateczna 26 kwietnia 2014 r. W zakreślonym 60-dniowym terminie skarżąca uiściła tę należność.

W toku postępowania zmierzającego do realizacji inwestycji dnia 24 lipca 2014 r. weszła w życie ustawa z dnia 30 maja 2014 r. o zmianie ustawy o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami ([Dz.U. z 2014 r. poz. 906, dalej nowelizacja majowa]. W konsekwencji, Wojewoda Podkarpacki (dalej Wojewoda) wydał na rzecz O. S.A. w W.e, w trybie [ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu - Dz.U. z 2014 r. poz. 1501, zm. z 2015 poz. 1045, dalej ustawa terminalowa] ustawy terminalowej, decyzję nr 4/4/15 z 14 października 2015 r. (dalej decyzja z 14 października 2015 r.) o ustaleniu lokalizacji inwestycji towarzyszącej inwestycjom w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu, obejmującą przedmiotową nieruchomość.

Dnia 20 października 2015 r. Spółka wniosła do Dyrektora RDLP o wygaśniecie decyzji własnej zezwalającej na wyłączenie gruntów leśnych z produkcji w trybie uogrl i o zwrot uiszczonej należności.

Dyrektor RDLP, zgodnie z wnioskiem, decyzją z 23 listopada 2015 r. nr 33/15 (dalej decyzja z 23 listopada 2015 r.) wygasił decyzję własną z 8 kwietnia 2014 r. w zakresie zezwolenia na wyłączenie przedmiotowych gruntów leśnych z uwagi na jej bezprzedmiotowość i ważny interes wskazany przez stronę. W zakresie zwrotu należności sprawę przekazał organowi nadrzędnemu - Dyrektorowi Generalnemu Lasów Państwowych, jako dysponentowi funduszu.

Dyrektor Generalny Lasów Państwowych (dalej Dyrektor Generalny) decyzją z 17 lutego 2016 r. znak ZS.224.224.2015.WS (dalej decyzja z 17 lutego 2016 r.) odmówił Spółce zwrotu uiszczonej należności, argumentując rozstrzygnięcie brakiem rezygnacji strony z uzyskanego prawa do wyłączenia gruntu z produkcji leśnej. Podniósł, że na przedmiotowym gruncie nadal prowadzona będzie inwestycja, a jego użytkowanie odbywa się w formie innej niż leśna. Wygaśnięcie decyzji Dyrektora RDLP nie jest wynikiem rezygnacji strony z uprawnienia przyznanego decyzją z 8 kwietnia 2014 r., lecz wydania przez Wojewodę decyzji lokalizacyjnej.

Rozpoznając odwołanie Spółki, Minister Środowiska decyzją z 17 sierpnia 2016 r. (dalej decyzja z 17 sierpnia 2016 r.) uchylił decyzję z 17 lutego 2016 r. i umorzył postępowanie I instancji jako bezprzedmiotowe z uwagi na fakt, że zaskarżona decyzja została wydana przez organ niewłaściwy w sprawie. Dyrektor RDLP, właściwy wg ww. wytycznych, decyzją z 21 listopada 2016 r. znak ZS.224. 128.2015 (dalej decyzja z 21 listopada 2016 r.) odmownie rozpatrzył wniosek Spółki w części dotyczącej żądania zwrotu uiszczonej należności. Na skutek odwołania Dyrektor Generalny Lasów Państwowych decyzją z 21 lutego 2017 r. znak ES.224.3. 2017.WS (dalej decyzja z 21 lutego 2017 r.) utrzymał w mocy decyzję z 21 listopada 2016 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 września 2017 r. IV SA/Wa 1224/17 (dalej wyrok IV SA/Wa 1224/17) oddalił skargę Spółki na decyzję z 21 lutego 2017 r. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 11 grudnia 2019 r. II OSK 249/18 (dalej wyrok II OSK 249/18) uchylił wyrok IV SA/Wa 1224/17; stwierdził nieważność decyzji z 21 lutego 2017 r. i poprzedzającej ją decyzji Dyrektora RDLP z 21 listopada 2016 r. w przedmiocie odmowy zwrotu należności z tytułu zezwolenia na trwałe wyłączenie z produkcji ww. gruntów leśnych. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że sprawę zwrotu lub odmowy zwrotu uiszczonej należności winien rozstrzygnąć organ właściwy do orzekania w tym przedmiocie, tj. dysponent funduszu - Dyrektor Generalny Lasów Państwowych. Z uwagi na dotknięcie tych decyzji wadą nieważności Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpatrzył wniesionej skargi co do meritum, tj. w odniesieniu do zarzutów dotyczących zasadności zwrotu przedmiotowej należności Spółce.

Dyrektor Generalny Lasów Państwowych, rozpoznając przekazany mu do rozpoznania przedmiotowy wniosek, decyzją z 7 kwietnia 2020 r. znak ES.224.3. 2017.WS (dalej decyzja z 7 kwietnia 2020 r.) odmówił zwrotu powyższej należności. Dyrektor Generalny wskazał, że opłaty nałożone na stronę z tytułu uzyskanego prawa do wyłączenia z produkcji przedmiotowych gruntów stanowią zadośćuczynienie za zamierzone w środowisku straty. Strona nie wskazała, że rezygnuje z wyłączenia gruntów z produkcji leśnej, a jedynie wniosła o wygaszenie decyzji z uwagi na działanie przepisów ustawy terminalowej. Wygaszenie decyzji nie było wynikiem rezygnacji z zamierzonego wyłączenia gruntów leśnych z produkcji, lecz wynikiem otrzymania przez stronę decyzji lokalizacyjnej wydanej przez Wojewodę w dniu 14 października 2015 r. Decyzja lokalizacyjna, wydana na podstawie ustawy terminalowej, odnosi skutek w postaci wyłączenia przepisów uogrl na przyszłość [k. 249-254 akt Dyrektora Generalnego].

Odwołaniem z 23 kwietnia 2020 r. Spółka wniosła o uchylenie decyzji z 7 kwietnia 2020 r. w całości i orzeczenie co do istoty sprawy bądź uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Spółka wskazała, że organ, wydając decyzję, konsekwentnie nie uwzględnił istoty art. 12 ust. 2 uogrl i nie dokonał oceny spełnienia przesłanek z niego wynikających. W jej ocenie, przepis ten nie różnicuje sytuacji właściciela, który rezygnuje z prawa do wyłączenia z powodu rezygnacji z zamiarów inwestycyjnych, od tego, który rezygnuje z tego prawa z innego powodu, a w szczególności z powodu uzyskania prawa do wyłączenia w oparciu o inne przepisy. Spółka spełniła przesłanki art. 12 ust. 2 uogrl, a jej oświadczenie o rezygnacji z prawa do wyłączenia formułowane było kilkukrotnie, z zachowaniem dwuletniego terminu.

Minister Klimatu i Środowiska (dalej Minister) decyzją z 29 czerwca 2021 r. nr DLŁ-WOPL.8130.3.2021.MW (dalej decyzja z 29 czerwca 2021 r.) utrzymał w mocy decyzję z 7 kwietnia 2020 r. Minister nie uwzględnił zarzutów odwołania, podtrzymując w całości stanowisko organu I instancji. Uznał, że pismo z 20 października 2015 r. nie stanowi rezygnacji z wyłączenia gruntów leśnych w rozumieniu art. 12 ust. 2 uogrl. Minister podniósł, że Dyrektor RDLP stwierdził wygaśnięcie decyzji w trybie art. 162 § 1 kpa w części zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji leśnej wyłącznie jako skutek otrzymania przez stronę decyzji lokalizacyjnej, pokrywającej się zakresem przedmiotowym z decyzją wyłączającą. Przedmiotowa nieruchomość nadal będzie przez skarżącą wykorzystana na realizację planowego przedsięwzięcia. Brak jest podstaw do zwrotu uiszczonej należności, bowiem w tym zakresie decyzja Dyrektora RDLP wywarła już skutki prawne, które nie mogły zostać zniweczone decyzją stwierdzającą jej wygaśnięcie. Przesłanka bezprzedmiotowości decyzji z 8 kwietnia 2014 r. (wyłączającej) powstała dopiero w dniu 14 października 2015 r. (decyzja lokalizacyjna [nr 4/4/15 Wojewody Podkarpackiego]) i od tej daty decyzja o trwałym wyłączeniu gruntów z produkcji leśnej, jako bezprzedmiotowa, przestała wywoływać skutki prawne. W tym względzie organ odwoławczy podzielił stanowisko wyrażone w wyroku IV SA/Wa 1224/17 (zapadłego w niniejszej sprawie, uchylonego wyrokiem II OSK 249/18) i prezentowane przez Dyrektora Generalnego w decyzji z 7 kwietnia 2020 r. Niezależnie od powyższego Minister wskazał art. 28 ustawy terminalowej, który wprost stanowi, że do gruntów rolnych i leśnych, objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu, nie stosuje się przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, stąd i art. 12 ust. 2 uogrl, który w okolicznościach niniejszej sprawy miałby stanowić podstawę zwrotu Spółce uiszczonej należności.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł O. S.A., zaskarżając decyzję z 29 czerwca 2021 r. w całości, zarzucając decyzji naruszenie:

1. prawa materialnego - art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 909 ze zm.) przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że brak jest podstaw do zwrotu należności uiszczonej na podstawie decyzji na trwałe wyłączenie z produkcji gruntów leśnych, w sytuacji gdy stwierdzono wygaśnięcie decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów leśnych z produkcji;

2. prawa materialnego - art. 28 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu (Dz.U. z 2016 r. poz. 1731) przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że mimo wyłączenia działania przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych do gruntów rolnych i leśnych objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu, istnieje brak podstaw do zwrotu należności uiszczonej na podstawie decyzji na trwałe wyłączenie z produkcji gruntów leśnych wycofanej później z obrotu prawnego;

3. przepisów prawa procesowego: art. 6, 7, 7a, 8 kpa.

Skarżąca wniosła o: uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Ministra Klimatu i Środowiska i ewentualnie poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych; zasądzenie na rzecz skarżącej [zwrotu] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że 24 lipca 2014 r. weszła w życie ustawa terminalowa, która stworzyła formalno-prawne możliwości przyspieszenia i uproszczenia procedur administracyjnych w celu uzyskania decyzji lokalizacyjnych i pozwolenia na budowę oraz niestosowania dotychczas obowiązujących procedur i przepisów prawnych. Z dwu wariantów postępowania, które umożliwiła ustawa terminalowa w przypadkach inwestycji już rozpoczętych, tj. wariantu realizowania inwestycji od początku w trybie ustawy terminalowej oraz wariantu jedynie dalszej realizacji inwestycji w oparciu o przepisy ustawy terminalowej przy jednoczesnym pozostawieniu w mocy dotychczas uzyskanych decyzji administracyjnych, Spółka podjęła decyzję o stosowaniu ustawy terminalowej według wariantu pierwszego. Konsekwencją tej decyzji była konieczność wygaszenia większości dotychczas uzyskanych decyzji administracyjnych, w tym decyzji administracyjnych uzyskanych na gruncie uogrl, jako niewymaganych w nowym trybie, z uwagi na kompleksowość i szczelność uregulowań procesu realizacji inwestycji w trybie ustawy terminalowej. Zdaniem skarżącej, skorzystanie przez inwestora z dobrodziejstwa trybu ustawy terminalowej polegało bezsprzecznie również na możliwości zniesienia określonych w tych decyzjach obowiązków, w tym obowiązków dotyczących wnoszenia opłat czy obowiązku rekultywacji.

W ocenie skarżącej, argument Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych w zakresie odmowy zwrotu kwoty na tej podstawie, że inwestor nie zrezygnował z uprawnienia nadanego mu decyzją, lecz jedynie zmienił podstawę prawną swego żądania, jest nie do przyjęcia w realiach państwa prawa. Gdyby ustawodawca przejawiał wolę, by inwestor w nowej rzeczywistości prawnej był obowiązany do uiszczania opłat z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej lub leśnej, to z pewnością taki obowiązek byłby nałożony odpowiednimi przepisami ustawy terminalowej.

Złożenie wniosku o wygaszenie decyzji było równoznaczne z rezygnacją z wyłączenia gruntów z produkcji leśnej, co - zgodnie z art. 12 ust. 2 uogrl - obliguje organ do zwrotu uiszczonej przez inwestora należności (k. 2-6 akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę Minister Klimatu i Środowiska podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie (k. 19-22v akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135, art. 200 w zw. z art. 205 [§ 2] ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku IV SA/Wa 1266/21.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że niesporne i niekwestionowane przez strony było uiszczenie przez Spółkę w terminie 60 dni od dnia, kiedy decyzja z 8 kwietnia 2014 r. stała się ostateczna (26 kwietnia 2014 r.), kwot określonych tą decyzją. Niekwestionowane było, że w okresie dwuletnim, wymaganym ustępem 2 art. 12 uogrl, Spółka pismem z 20 października 2015 r. wniosła o stwierdzenie wygaszenia decyzji wyłączającej z 8 kwietnia 2014 r. i o zwrot należności - kwoty 324.943,69 zł - wniesionej tytułem trwałego wyłączenia gruntów z produkcji leśnej - uiszczonej na podstawie decyzji z 8 kwietnia 2014 r.

Żądanie zwrotu przez skarżącą tej kwoty związane było ze stwierdzeniem wygaśnięcia decyzji wyłączającej z 8§ 14 ust. 1 pkt nika 2015 r. w d kwietnia 2014 r. decyzją z 23 listopada 2015 r. Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Krośnie. Decyzję lokalizacyjną, opatrzoną rygorem natychmiastowej wykonalności, wydano dnia 14 października 2015 r.

Dnia 24 lipca 2014 r. weszła w życie nowelizacja majowa ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu (Dz.U. z "2016 r. poz. 1731" [winno być "2014 poz. 906" - uw. NSA]). Ustawa ta nie zawiera przepisów przejściowych.

Na mocy art. 1 ust. 1 pkt 16 lit. c ustawy z dnia 30 maja 2014 r. o zmianie ustawy o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami, zmieniony został art. 38 ustawy terminalowej, między innymi, przez dodanie w pkt. 2 litery k) o treści "budowa gazociągu Hermanowice – Strachocina - Pogórska Wola – Tworzeń – Tworóg - Odolanów wraz z infrastrukturą niezbędną do jego obsługi na terenie województwa podkarpackiego, świętokrzyskiego, małopolskiego, śląskiego, opolskiego i wielkopolskiego". W związku z powyższym inwestycja realizowana przez Spółkę zyskała status inwestycji towarzyszącej inwestycjom w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu.

Odnosząc się do meritum zaskarżenia, Sąd I instancji stwierdził, że organy nie wzięły pod uwagę istoty sprawy, tj. mających w niniejszej sprawie miejsce de facto dwu stanów faktycznych. Pierwszym jest wyłączenie przedmiotowych gruntów z produkcji leśnej i uiszczenie ww. należności na podstawie przepisów uogrl. Drugim, całkowicie odrębnym od pierwszego, wydanie decyzji lokalizacyjnej na podstawie ustawy terminalowej, obejmującej przedmiotowe grunty.

Właściciel, który w okresie 2 lat zrezygnuje w całości lub w części z uzyskanego prawa do wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej, otrzymuje zwrot należności, jaką uiścił, odpowiednio do powierzchni gruntów niewyłączonych z produkcji. Zwrot uiszczonej należności następuje w terminie do trzech miesięcy od dnia zgłoszenia rezygnacji (art. 12 ust. 2 uogrl). Spółka spełniła te przesłanki.

Spółka, z uwagi na nowelizację ustawy terminalowej, zdecydowała się na kompleksowy sposób przeprowadzenia planowanej inwestycji. Oczywistym jest, że ustawa terminalowa zdecydowanie ułatwiała Spółce przyspieszenie realizacji inwestycji przez możliwość całościowego przygotowania przedmiotowego przedsięwzięcia (pod jej rządami), jak również, co nie mniej istotne, bez konieczności ponoszenia kosztów związanych, m.in., z wyłączeniem gruntów leśnych z produkcji (walor ekonomiczny). Okoliczność, że we wniosku o wygaszenie decyzji wyłączającej i o zwrot poczynionych należności z tytułu wyłączenia ww. gruntów z produkcji leśnej spółka nie zawarła literalnie słowa "rezygnuje" nie oznacza, że jej intencją nie była rzeczywista rezygnacja z tego wyłączenia. Sąd I instancji skonstatował, co także wynika ze stanowiska skarżącej, że z uwagi na nowelizację przepisów ustawy terminalowej powodem "rezygnacji" z wyłączenia gruntów leśnych dokonanego w drodze uogrl był zamiar skorzystania z kompleksowej regulacji, czego konsekwencją było złożenie wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej. W sytuacji spełnienia przez Spółkę koniecznych, łącznie występujących przewidzianych w art. 12 ust. 2 uogrl przesłanek (Spółka bezspornie wystąpiła w okresie 2 lat z rezygnacją z uzyskanego prawa do wyłączenia gruntów), zwrot przedmiotowej należności jest oczywisty. Wydanie decyzji wyłączającej i złożenie rezygnacji z uzyskanego wyłączenia podlegało wyłącznie regulacji ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i właśnie ta ustawa, wbrew twierdzeniom organów, winna być zastosowana. Brak jest podstaw do jej wyłączenia. We wskazanych okolicznościach art. 28 ustawy terminalowej nie ma zastosowania do kwestii zwrotu przedmiotowej należności, gdyż dotyczy on postępowań już wszczętych w przedmiocie uzyskania decyzji lokalizacyjnej i podlegających regulacji ustawą terminalową. Z jego treści jednoznacznie wynika, że odnosi się wyłącznie do gruntów rolnych i leśnych objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji. To nie oznacza, że dotyczy generalnie jakiejkolwiek innej decyzji (wyłączającej) obejmującej dane (przedmiotowe) grunty. Zgodnie z zamierzeniem tej regulacji, jeśli z uwagi na prowadzone postępowanie lokalizacyjne koniecznym jest dokonanie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej lub leśnej, ustawa terminalowa nie odsyła do ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych celem uzyskania stosownej zgody, lecz całościowo obejmuje także i ten zakres postępowania. Niewątpliwie, z uwagi na znaczenie przedsięwzięć podlegających jej regulacji inny zamysł ustawodawcy byłby nielogiczny. W kontekście powyższego, zdaniem Sądu I instancji, niezasadna jest argumentacja organów, że Spółka nie zamierzała zrezygnować z przedmiotowego wyłączenia, gdyż w konsekwencji, jak podniosły, przedmiotowe grunty leśne i tak podlegają wyłączeniu z uwagi na niezmienny zamiar Spółki do realizacji na ich terenie planowanej inwestycji. Oczywistym jest, że w wyniku dokonywanych prac grunty siłą rzeczy muszą zostać wyłączone, jednak dzięki ustawie terminalowej - "bezkosztowo", na czym skarżącej także zależało. Ustawa ta, w okolicznościach jak w sprawie niniejszej, stosownych należności nie przewiduje.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji obowiązany będzie uwzględnić przedstawioną przez Sąd ocenę prawną celem podjęcia czynności zgodnie z treścią przedmiotowego wniosku (k. 59, 62-66 akt sądowych).

Skargę kasacyjną wywiódł Minister Klimatu i Środowiska, reprezentowany przez r.pr. M.W., zaskarżając wyrok IV SA/Wa 1266/21 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie:

I. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 ppsa przez przedstawienie w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym - przyjęcie, że w sprawie zachodzą dwa odrębne stany faktyczne, gdzie pierwszy dotyczy wyłączenia gruntów z produkcji leśnej na rzecz spółki O. S.A. i uiszczenie należności za to wyłączenie na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 1326 ze zm.); drugi, całkowicie odrębny od pierwszego, obejmuje wydanie decyzji lokalizacyjnej na podstawie ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu (Dz.U. z 2021 r. poz. 1836), obejmującej przedmiotowe grunty, podczas gdy w sprawie występuje jednolity stan faktyczny w ramach którego zastosowanie miały obie ustawy - co skutkowało nierozpoznaniem istoty sprawy;

2. przez uchylenie obu decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ppsa przez przyjęcie przez Sąd I instancji błędnego założenia, że organy wadliwie przyjęły, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 28 ustawy terminalowej, co skutkuje wyłączeniem stosowania art. 12 ust. 2 uogrl, co tym samym skutkowało uchyleniem decyzji zamiast oddaleniem skargi w całości na podstawie art. 151 ppsa;

II. prawa materialnego:

3. art. 12 ust. 2 uogrl przez błędną wykładnię i przyjęcie, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki zastosowania przedmiotowego przepisu, mimo objęcia gruntów wyłączonych z produkcji leśnej na rzecz spółki O. S.A. przepisami ustawy terminalowej oraz decyzją lokalizacyjną Wojewody Podkarpackiego nr 4/4/15 z 14 października 2015 r.;

4. art. 28 ustawy terminalowej przez błędną wykładnię i przyjęcie, że ów przepis nie ma zastosowania w stanie faktycznym niniejszej sprawy, mimo objęcia gruntów wyłączonych z produkcji leśnej na rzecz Spółki decyzją lokalizacyjną Wojewody Podkarpackiego nr 4/4/15 z 14 października 2015 r.

Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; ewentualnie, w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, o uchylenie skarżonego wyroku i oddalenie skargi; o zasądzenie [zwrotu] kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych na rzecz organu administracji; zrzekł się rozprawy (k. 71-76v akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną O. S.A., reprezentowany przez r.pr. K.K., wniósł o: oddalenie skargi kasacyjnej; zasądzenie od Ministra Klimatu i Środowiska na rzecz Spółki [zwrotu] kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych; zrzekł się rozprawy (k. 87-90 akt sądowych).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ppsa, ponieważ obie strony zrzekły się rozprawy.

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa), jak i naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa). Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, należało uznać, że skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 ppsa, wskazać należy, że - zgodnie z art. 141 § 4 ppsa - uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 ppsa).

Na gruncie uchwały NSA z 15 lutego 2010 r. II FPS 9/09 (ONSAiWSA 2010/3/ 41, s. 84) przyjmuje się, że art. 141 § 4 ppsa może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Nadto, by zarzut taki mógł stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (wyroki NSA z: 28.9.2010 r. I OSK 1605/09, Legalis 553896; 13.10.2010 r. II FSK 1479/09, Legalis 338206). Oznacza to, że orzeczenie sądu I instancji nie będzie się poddawało takiej kontroli w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda zawarte, niemniej obejmować będą treści podane w sposób niejasny czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu (wyroki NSA z: 15.6.2010 r. II OSK 986/09, Legalis 291072; 12.3.2015 r. I OSK 2338/13, Legalis 1248568). Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, prócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia, w sytuacji gdy strona postępowania zażąda, wnosząc skargę kasacyjną, jego kontroli (wyrok NSA z 19.11.2014 r. I OSK 794/13, Legalis 1329227). Zarzut wadliwego sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia może się zatem okazać zasadny jedynie wówczas, gdy z powodu braku w uzasadnieniu elementów wymienionych w tym przepisie zaskarżone orzeczenie nie poddaje się kontroli kasacyjnej (wyrok NSA z 20.2.2020 r. I FSK 1414/17, POP 2020/2/25, s. 128).

Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie przyjmuje w swoim orzecznictwie, że naruszenie art. 141 § 4 ppsa może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, m.in., w przypadku gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli instancyjnej. Zasadniczo dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, w szczególności gdy elementy wskazane w art. 141 § 4 ppsa zostały pominięte lub sformułowane w sposób lakoniczny, niejasny czy nielogiczny.

W tym kierunku zmierza skarżący kasacyjnie, który w uzasadnieniu tego zarzutu wskazał, że Sąd I instancji nie rozpoznał istoty sprawy, ponieważ przyjął, że w sprawie zachodzą dwa odrębne stany faktyczne - na podstawie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz na podstawie ustawy terminalowej. Tymczasem, w ocenie skarżącego kasacyjnie, w sprawie występuje jednolity stan faktyczny, w ramach którego zastosowanie miały obie ustawy. Skutkowało to - zdaniem skarżącego kasacyjnie - przedstawieniem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym.

Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie potwierdza stanowiska skarżącego kasacyjnie organu. Mimo pewnych niestaranności w uzasadnieniu wyroku, nie budzi wątpliwości, że Sąd I instancji w istocie miał na uwadze hipotezę normy materialnoprawnej, złożonej z dwu elementów, nie zaś dwa odrębne stany faktyczne. Stan faktyczny to fakty, które organ ustalił zgodnie z prawem i przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a Sąd I instancji je zaaprobował. W sprawie, co istotne, nie ma sporu co do przyjętych ustaleń faktycznych, wskazujących, że Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Krośnie decyzją z 8 kwietnia 2014 r. zezwolił O. S.A. w W. na wyłączenie z produkcji gruntów leśnych i ustalił należność z tytułu trwałego wyłączenia z produkcji tych gruntów leśnych. W terminie zakreślonym art. 12 ust. 13 uogrl należność została przez skarżącą uiszczona. Bezsporne jest, że 14 października 2015 r. Wojewoda Podkarpacki wydał na rzecz O., w trybie ustawy terminalowej, decyzję nr 4/4/15 o ustaleniu lokalizacji inwestycji towarzyszącej inwestycjom w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu, obejmującą przedmiotową nieruchomość. Spółka wnioskiem z 20 października 2015 r. zwróciła się o wygaśnięcie decyzji z 8 kwietnia 2014 r. nr 18/14 zezwalającej na wyłączenie wskazanych gruntów leśnych z produkcji i zwrot uiszczonej należności. W sprawie jest niesporne, że wymagany art. 12 ust. 2 uogrl termin dwuletni na wystąpienie o zwrot należności wniesionej tytułem trwałego wyłączenia gruntów z produkcji leśnej, został przez Spółkę dochowany. Decyzją z 23 listopada 2015 r. Dyrektor RDLP na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 kpa, orzekł o wygaśnięciu decyzji własnej w zakresie zezwolenia na wyłączenie przedmiotowych gruntów leśnych.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji uznał, że zarówno wydanie decyzji wyłączającej, jak i złożenie rezygnacji z uzyskanego wyłączenia podlegało wyłącznie regulacji ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i właśnie ta ustawa winna być zastosowana. Sąd I instancji stwierdził, że brak jest podstaw do jej wyłączenia, a jeśli chodzi o art. 28 ustawy terminalowej, to w okolicznościach sprawy nie ma on zastosowania do kwestii zwrotu przedmiotowej należności z tego powodu, że dotyczy on postępowań już wszczętych w przedmiocie uzyskania decyzji lokalizacyjnej i podlegających regulacji ustawą terminalową.

Powyższe wskazuje, że nie ma wątpliwości, że przedmiotem kontroli Sądu I instancji była sprawa o zwrot należności z tytułu trwałego wyłączenia gruntów z produkcji leśnej rozstrzygnięta decyzją Ministra Klimatu i Środowiska z 29 czerwca 2021 r. nr DLŁ-WOPL.8130.3.2021.MW, utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z 7 kwietnia 2020 r. nr ES.224.3.2017.WS w przedmiocie odmowy zwrotu należności za uzyskane prawo do wyłączenia gruntów leśnych z produkcji, której podstawę materialnoprawną stanowiła norma prawna określona w art. 12 ust. 2 uogrl w zw. z art. 28 ustawy terminalowej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 ppsa, należy wskazać, że przepis ten określa granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny I instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego zachowania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z tego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu.

Sąd I instancji, rozpoznając skargę, niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w zakresie zwrotu należności z tytułu trwałego wyłączenia gruntów z produkcji leśnej, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. W drugim przypadku istotne jest to, że "strona nie może ograniczyć się do wytyku wyłącznie naruszenia art. 134 § 1 ppsa, gdyż wówczas przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji strona zobowiązana jest powiązać art. 134 § 1 ppsa z takimi przepisami, których złamania przez organ administracji miał nie dopatrzyć się Sąd I instancji." (wyrok NSA z 22.5. 2014 r. I OSK 782/13, cbosa). Art. 134 § 1 ppsa jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być zawsze powiązane z przywołaniem przepisu, którego naruszenia przez organy nie zauważył Sąd I instancji (wyroki NSA z: 11.4.2007 r. II OSK 610/06; 19.6.2013 r. I OSK 1353/12; 15.3.2013 r. I OSK 1033/12). Tego wymogu skarżący kasacyjnie nie dopełnił. Złamania omawianej normy nie powiązano z żadnymi przepisami, których naruszenie - zdaniem skarżącego kasacyjnie - Sąd I instancji winien był uwzględnić z urzędu.

W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 ppsa nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (wyroki NSA z: 25.3.2011 r. I FSK 1862/09; 11.4.2007 r. II OSK 610/06; 15.10.2015 r. I GSK 241/14; postanowienie NSA z 11.1.2012 r. I OSK 2438/11). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 ppsa nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (wyrok NSA z 2.7.2015 r. I OSK 450/15) ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (wyrok NSA z 21.10.2010 r. I GSK 264/09).

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 ppsa nie mógł odnieść spodziewanego skutku.

Istotą niniejszej sprawy jest rezultat wykładni art. 12 ust. 2 uogrl i art. 28 ustawy terminalowej. Wykładnia przepisów pozwala na dekodowanie normy prawnej, w oparciu o którą orzekać powinny organy i sąd. Znajduje to potwierdzenie w dalszych zarzutach skargi kasacyjnej, które wprawdzie w tej kwestii formułują zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ppsa), jak i prawa materialnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa, art. 12 ust. 2 uogrl i art. 28 ustawy terminalowej), jednakże z uzasadnienia powołanego na poparcie tych zarzutów wynika, że w istocie dotyczą one błędnej wykładni, która - zdaniem skarżącego kasacyjnie - polega na przyjęciu przez Sąd I instancji, że w sprawie zachodzą przesłanki zastosowania art. 12 ust. 2 uogrl oraz że art. 28 ustawy terminalowej nie ma zastosowania, mimo objęcia gruntów wyłączonych z produkcji leśnej na rzecz Spółki przepisami ustawy terminalowej i decyzją lokalizacyjną Wojewody Podkarpackiego z 14 października 2015 r.

Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego kwestionujących błędną wykładnię art. 12 ust. 2 uogrl i art. 28 ustawy terminalowej, należy zwrócić uwagę, że skarżący kasacyjnie organ na poparcie swojego stanowiska wskazał dwie kwestie. Po pierwsze, na relację między ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych a ustawą terminalową w brzmieniu przyjętym po 24 lipca 2014 r.; po drugie - na charakter deklaratoryjny decyzji stwierdzającej wygaśnięcie innej decyzji i jej skutki prawne, które nie mogły zostać zniweczone decyzją stwierdzającą wygaśnięcie, ponieważ nie ma ona skutku retroaktywnego.

W odniesieniu do pierwszej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że w sprawie zwrotu należności uiszczonych z tytułu trwałego wyłączenia z produkcji gruntów leśnych na mocy decyzji z 8 kwietnia 2014 r. nr 18/14 zastosowanie znajdzie art. 12 ust. 2 uogrl, natomiast art. 28 ustawy terminalowej odnosi się wyłącznie do gruntów rolnych i leśnych objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji. Należy doprecyzować uzasadnienie Sądu I instancji, że art. 28 ustawy terminalowej będzie miał zastosowanie do gruntów rolnych i leśnych (a zatem także do ich wyłączenia z produkcji) dopiero od dnia objęcia ich decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu i inwestycji jej towarzyszącej (art. 28 w zw. z art. 39 ust. 1 ustawy terminalowej). Jak wskazał skarżący kasacyjnie, wyłączenie stosowania ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ma skutek na przyszłość, to jest od momentu wydania decyzji lokalizacyjnej. Brak możliwości zastosowania art. 12 ust. 2 uogrl do przedmiotowych gruntów będzie miał zatem miejsce w stanie faktycznym ukształtowanym dopiero decyzją z 14 października 2015 r. nr 4/4/15 o ustaleniu lokalizacji inwestycji towarzyszącej inwestycjom w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu, obejmującą przedmiotową nieruchomość, właśnie z mocy art. 28 ustawy terminalowej. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie mamy jednak do czynienia z takim stanem faktycznym. Wniosek Spółki z 20 października 2015 r. dotyczył zwrotu należności uiszczonych z tytułu trwałego wyłączenia z produkcji gruntów leśnych z powodu wydania decyzji z 8 kwietnia 2014 r. nr 18/14. Żądanie Spółki odnosi się zatem do stanu faktycznego ukształtowanego na mocy decyzji wydanej na podstawie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a nie na podstawie decyzji lokalizacyjnej. Możliwość zastosowania art. 12 ust. 2 uogrl jest związana ze złożeniem oświadczenia o rezygnacji z prawa do wyłączenia przed upływem 2 lat od uzyskania prawa do wyłączenia. Trafnie zauważono w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że art. 12 ust. 2 uogrl nie wymaga spełnienia żadnych innych przesłanek, a w szczególności nie jest uzależniony od stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o wyłączeniu czy uzyskania wyłączenia z innego tytułu. Daje możliwość żądania zwrotu należności bez względu na motywy postępowania wnioskodawcy.

Nie można przyjąć - jak sugeruje skarżący kasacyjnie - że datą decydującą, jeśli chodzi o wybór reżimu prawnego, jest data złożenia przez Spółkę wniosku o zwrot należności (wniosek złożono 20 października 2015 r., kiedy to Spółka prowadziła już inwestycję na podstawie ustawy terminalowej). Istotny jest tu charakter sprawy o zwrot należności, w odniesieniu do której ustawodawca przewidział, po wydaniu zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji, możliwość rezygnacji w całości lub w części z uzyskanego prawa do wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej i zwrot należności. Niezależnie od tego, w jakim terminie zostanie zgłoszony wniosek o zwrot należności, byle właściciel zmieścił się w okresie 2 lat, art. 12 ust. 2 uogrl musi być zastosowany. Nie ma racji skarżący kasacyjnie, wywodząc brak możliwości stosowania w sprawie art. 12 ust. 2 uogrl z powodu stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Dyrektora RDLP półtora roku po jej wydaniu ani twierdząc, że dopiero skutkiem decyzji o wygaśnięciu decyzji z 8 kwietnia 2014 r. było objęcie przedmiotowych gruntów regulacją ustawy terminalowej, której art. 28 stanowi o wyłączeniu stosowania uogrl do gruntów objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu. Objecie przedmiotowych gruntów ustawą terminalową nastąpiło na skutek wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu, a nie wydania decyzji z 23 listopada 2015 r. o wygaśnięciu decyzji z 8 kwietnia 2014 r.

Wolą ustawodawcy ten stan rzeczy nie został odmiennie uregulowany w związku z uchwaleniem ustawy nowelizującej z 30 maja 2014 r., jak stało się to choćby w odniesieniu do opłat za usunięcie drzew i krzewów. W art. 3 ust. 2 ustawy z 30 maja 2014 r. wskazano, że niewymagalne w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy opłaty za usunięcie drzew i krzewów, o których mowa w art. 83 ust. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2013 r. poz. 627 ze zm.), znajdujących się na nieruchomościach objętych decyzją, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, umarza się z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. Skarżący kasacyjnie również zauważył brak przepisów przejściowych i dostosowujących w ustawie nowelizującej w odniesieniu do opłat z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji, lecz wyciągnął z tego odmienne wnioski.

Nawet gdyby pójść za tokiem rozumowania skarżącego kasacyjnie, to należy wskazać, że brak w ustawie nowelizującej z 2014 r. przepisów intertemporalnych nie oznacza bezwzględnej konieczności stosowania zasady bezpośredniego działania nowego prawa do wszelkich stanów ukształtowanych zarówno po, jak i przed zmianą prawa, ani też zezwolenia na wsteczne działanie nowych przepisów. W sytuacji, gdy nowa ustawa nie reguluje kwestii intertemporalnych, "lukę" winny wypełnić w drodze odpowiedniej wykładni organy stosujące prawo. Ewentualny retroaktywny skutek stosowania regulacji, który wynika z jej normatywnej treści, nie przesądza jeszcze o jej niezgodności z art. 2 Konstytucji RP. Zakaz retroakcji jest naruszony, jeżeli nadanie mocy wstecznej przepisom prawnym prowadzi do takiego pogorszenia sytuacji ich adresatów w stosunku do stanu poprzedniego, które nie znajduje dostatecznego konstytucyjnego uzasadnienia (uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13.4.2014 r. P 38/11 do art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami).

W niniejszej sprawie - dotyczącej inwestycji strategicznej dla bezpieczeństwa energetycznego państwa - właściwa wykładnia art. 12 ust. 2 uogrl w zw. z art. 28 ustawy terminalowej, zgodnie z którym do gruntów rolnych i leśnych objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu nie stosuje się przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych, dokonywana przez organy administracyjne i sądy stosujące prawo, winna prowadzić do rezultatu, zgodnie z którym Spółka, która wcześniej uiściła należność na zasadach ogólnych, może skutecznie domagać się jej zwrotu, gdy złożyła wniosek o decyzję lokalizacyjną.

Odnosząc się do twierdzenia organu zawartego w skardze kasacyjnej, że przedmiotowe grunty objęte były w tym samym czasie dwoma aktami zezwalającymi Spółce na trwałe wyłączenie z produkcji leśnej, wskazać należy, że nie jest ono precyzyjne. W stanie prawnym sprzed 24 lipca 2014 r. wyłączenie przedmiotowych gruntów z produkcji leśnej w związku z prowadzeniem inwestycji polegającej na budowie gazociągu wysokiego ciśnienia DN 700 relacji Hermanowice-Strachocina wraz z infrastrukturą techniczną podlegało bowiem wyłącznie reżimowi ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Dopiero na skutek nowelizacji ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu, z dniem 24 lipca 2014 r. pojawiła się możliwość wyłączenia przedmiotowych gruntów leśnych z produkcji z pominięciem zasad wynikających z uogrl. Na skutek tej nowelizacji do katalogu inwestycji towarzyszących inwestycjom w zakresie terminalu dodano inwestycję polegającą na budowie przez O. spółka akcyjna z siedzibą w W. gazociągu Hermanowice - Strachocina - Podgórska Wola - Tworzeń - Tworóg - Odolanów wraz z infrastrukturą niezbędną do jego obsługi na terenie województwa podkarpackiego, świętokrzyskiego, małopolskiego, śląskiego, opolskiego i wielkopolskiego. Sama nowelizacja nie skutkowała przy tym wyłączeniem z reżimu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ale skutek taki wywołało dopiero wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu, o czym stanowi art. 28 ustawy terminalowej. W odniesieniu do przedmiotowych gruntów wyłączenie stosowania uogrl, w tym art. 12 ust. 2, nastąpiło dopiero z dniem wydania decyzji z 14 października 2015 r.

Niezależnie od powyższego, warto odwołać się do rozwiązań zbliżonej regulacji prawnej - ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz.U. z 2022 r. poz. 273 ze zm.; dalej ustawa przesyłowa). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że złożenie wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej w oparciu o ustawę przesyłową powodowało, że decyzja zezwalająca na wyłączenie gruntu leśnego stała się bezprzedmiotowa, nie była bowiem konieczna dla uzyskania prawa do budowy sieci przesyłowej (wyroki NSA z: 7.10.2022 r. I OSK 89/21; 19.4.2023 r. I OSK 437/22). Art. 18 ust. 1 ustawy przesyłowej odpowiada treścią normatywną art. 28 ustawy terminalowej. Art. 33 ustawy przesyłowej zawiera przepis przejściowy, zgodnie z którym do postępowań w sprawach dotyczących strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe lub na wniosek inwestora przepisy ustawy [przesyłowej - uw. NSA]. W nowelizacji z 30 maja 2014 r. (art. 3 ust. 1) ustawodawca zdecydował natomiast, że do postępowań dotyczących inwestycji w zakresie terminalu lub inwestycji towarzyszących, o których mowa w art. 2 ust. 2 i art. 38 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe, z wyłączeniem art. 8 ust. 3 i 3a i art. 16 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, które do postępowań takich stosuje się w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Pod rządem obu ustaw szczególnych realizowana jest zatem wola ustawodawcy, że właściwa spółka nie ma obowiązku uiszczać należności za wyłączenie gruntu leśnego z produkcji rolniczej lub leśnej. W konsekwencji i wobec braku jasnej deklaracji ustawodawcy co do stanów przejściowych wynikłych z relacji pomiędzy uogrl a znowelizowaną ustawą terminalową, taki zamysł ustawodawcy należałoby jednak rozumieć w ten sposób, że należność uiszczona - nim spółka wybrała reżim ustawy szczególnej albo o wyborze reżimu ustawy szczególnej zdecydował ustawodawca - winna podlegać zwrotowi na podstawie art. 12 ust. 2 uogrl w zw. z art. 28 ustawy terminalowej. Wykładnia funkcjonalna prowadzi również do wniosku, że skoro w okolicznościach niniejszej sprawy została wydana decyzja lokalizacyjna dnia 14 października 2015 r., na podstawie znowelizowanej ustawy terminalowej, to skutkowało to obowiązkiem zwrotu należności z art. 12 ust. 2 uogrl, niezależnie od wydania decyzji z art. 155 bądź 162 § 1 kpa.

W odniesieniu do drugiej kwestii wskazanej w skardze kasacyjnej na poparcie stanowiska o braku możliwości stosowania art. 12 ust. 2 uogrl, a mianowicie na charakter deklaratoryjny decyzji stwierdzającej wygaśnięcie innej decyzji i jej skutki prawne, które nie mogły zostać zniweczone decyzją wygaszającą, ponieważ nie ma ona skutku retroaktywnego, należy przywołać treść stosownych przepisów.

Osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne, a w odniesieniu do gruntów leśnych - także jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu. Obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji (art. 12 ust. 1 uogrl). Właściciel, który w okresie 2 lat zrezygnuje w całości lub w części z uzyskanego prawa do wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej, otrzymuje zwrot należności, jaką uiścił, odpowiednio do powierzchni gruntów niewyłączonych z produkcji. Zwrot uiszczonej należności następuje w terminie do trzech miesięcy od dnia zgłoszenia rezygnacji (art. 12 ust. 2 uogrl).

Z powyższych regulacji jasno wynika, że istota zwrotu uiszczonej należności opiera się na - z jednej strony pozostającej czasowo w obiegu prawnym decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji, z drugiej strony - na rezygnacji z uzyskanego prawa do wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej. Taka konstrukcja przywołanych przepisów wskazuje, że zwrot należności nie musi wynikać wyłącznie z usunięcia z obrotu prawnego decyzji zezwalającej na wyłączenie ze skutkiem ex tunc, jak to się dzieje w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji. Za takim wnioskiem przemawia ta część art. 12 ust. 2 uogrl, która zakreśla właścicielowi termin dwuletni na zgłoszenie rezygnacji z uzyskanego prawa. W praktyce oznacza to, że przed upływem tego terminu decyzja zezwalająca na wyłączenie z produkcji będzie pozostawała w obrocie prawnym i dopiero skuteczne zgłoszenie rezygnacji z prawa do wyłączenia będzie wiązało się z ewentualnym usunięciem jej z obrotu prawnego. Niezależnie, czy wyeliminowanie decyzji zezwalającej z obrotu prawnego nastąpi na podstawie art. 155 kpa, jak wskazuje to praktyka organów administracyjnych, czy na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 kpa, jak nastąpiło to w niniejszej sprawie, zawsze będziemy mieli do czynienia z decyzją o charakterze deklaratoryjnym. Jej rolą jest bowiem potwierdzenie, że w sprawie właściciel zrezygnował z uzyskanego prawa do wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej i nie nastąpiło faktyczne wyłącznie gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej. Nie ma znaczenia w sprawie okoliczność, że decyzja stwierdzająca wygaśnięcie innej decyzji nie powoduje, że decyzja będąca jej przedmiotem nie wywołała żadnych skutków prawnych i to już od daty jej wydania, za wyjątkiem tych skutków, o których była mowa powyżej.

Dla prawidłowego rozumienia treści art. 12 ust. 2 uogrl konieczne jest zwrócenie uwagi, że uprawnienie do zwrotu należności jest konsekwencją zrezygnowania przez właściciela w całości lub części z uzyskanego prawa do wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej. Instytucja zwrotu należności została uregulowana całościowo w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Określenie "uzyskane prawo..." z art. 12 ust. 2 uogrl należy rozumieć jako prawo nabyte wyłącznie na podstawie tej ustawy. Ustawa terminalowa nie wiąże inwestycji prowadzonych na jej podstawie z koniecznością ponoszenia opłat za wyłączenie z produkcji rolniczej lub leśnej.

Stanowisko Sądu I instancji wskazujące, że zarówno wydanie decyzji wyłączającej, jak i złożenie rezygnacji z uzyskanego wyłączenia, podlegało regulacji ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i właśnie ta ustawa, wbrew twierdzeniom organów, winna być zastosowana, należy uznać za prawidłowe. Z decyzji Dyrektora RDLP z 23 listopada 2015 r. nr 33/15 nr ZS.224.128.2015 wynika jasno, że wygaśnięcie ostatecznej decyzji z 8 kwietnia 2014 r. nr 18/14 było spowodowane jej bezprzedmiotowością oraz ważnym interesem strony. Z niespornych okoliczności sprawy wynika, że przedmiotowe grunty, według informacji udzielonej przez Nadleśniczego Nadleśnictwa B. pismem z 12 listopada 2015 r. nr ZGZ.2217.22.2015, nie zostały jak dotąd wyłączone z produkcji leśnej (decyzja z 23 listopada 2015 r.; k. 172 akt administracyjnych). Istotne z punktu widzenia tej sprawy pozostaje spełnienie przesłanek wynikających z art. 12 ust. 2 uogrl. Skoro z akt sprawy wynika, że Spółka uiściła należność z art. 12 uogrl, a następnie doszło do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji wydanej na podstawie art. 12 uogrl, to Spółce należy się zwrot należności na podstawie art. 12 ust. 2 uogrl w zw. z art. 28 ustawy terminalowej.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, na podstawie art. 184 ppsa.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono w myśl art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2-4 w zw. z art. 207 § 1 ppsa (koszt za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną) i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265).