I OSK 1930/06 - Wyrok

Data orzeczenia	2008-03-06	
Data wpływu	2006-12-04	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Małgorzata Stahl /przewodniczący autor uzasadnienia/
Maria Czapska - Górnikiewicz
Jacek Hyla /zdanie odrebne/	
Symbol z opisem	6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane	
Hasła tematyczne	Wywłaszczanie nieruchomości	
Sygn. powiązane	II SA/Kr 2173/02	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603; art. 136, art. 137; Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art. 183 par. 1, art. 106 par. 1 i 3, art. 133, art. 134 par. 1, art. 141 par. 4 w zw. z art. 106 par. 2, art. 184;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2007 nr 19 poz 115; art. 2a; Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.) Protokolant Andżelika Borek po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy O. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 maja 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 2173/02 w sprawie ze skargi Gminy O. Ś. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 8 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 2173/02 oddalił skargę Gminy O. Ś. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...], nr [...] o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty O. z dnia [...]., nr [...] orzekającej o zwrocie na rzecz – S. S., K. Z. i W. K. nieruchomości położonej w O. Ś. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów m. O. Ś. (obr. [...], arkusz [...]) jako działka nr [...] o powierzchni 2403 m2

Jak wynika z uzasadnienia wyroku zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 127 § 1 i 2, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 136 ust. 3, art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543), a w jej uzasadnieniu wskazano, że aktem notarialnym z dnia [...] sierpnia 1978 r. Skarb Państwa nabył w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - od S. S., W. K. i K. Z., nieruchomość położoną w O. Ś., stanowiącą działkę oznaczoną nr [...], o pow. 2403 m2, z przeznaczeniem pod budowę dworców PKP i PKS w O. Ś. Zgodnie z decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny - część nieruchomości była przeznaczona na parkingi, natomiast pozostała część została przeznaczona pod zieleń miejską. W dniu 12 listopada 1998 r. wszyscy poprzedni współwłaściciele wywłaszczonej nieruchomości złożyli wniosek o jej zwrot, podnosząc, że od chwili wywłaszczenia nie została zagospodarowana zgodnie z celem nabycia, a zatem, jako zbędna na cel wywłaszczenia, podlega zwrotowi na ich rzecz.

Decyzją z dnia [...], nr [...], S. O. orzekł o zwrocie na rzecz wnioskodawców przedmiotowej nieruchomości, lecz po rozpatrzeniu odwołania od tej decyzji Wojewoda Ś. decyzją z dnia [...], nr [...] uchylił w całości tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując w uzasadnieniu decyzji na konieczność ponownego przeprowadzenia oględzin nieruchomości, celem prawidłowego ustalenia aktualnego sposobu zagospodarowania nieruchomości, określenia przez rzeczoznawcę majątkowego wielkości wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości stosownie do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz jednoznaczne ustalenie czy cel wywłaszczenia określony jako budowa dworców PKP i PKS został zrealizowany.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta O. decyzją z dnia [...] nr [...] orzekł o zwrocie na rzecz poprzednich właścicieli przedmiotowej nieruchomości, ustalając jednocześnie zwaloryzowaną kwotę odszkodowania podlegającego zwrotowi. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż zgodnie z decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny część przedmiotowej nieruchomości została przeznaczona na parkingi, natomiast pozostała część pod zieleń miejską. W dniu 30 listopada 1994 r. został ustalony szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego dzielnicy Śródmieście zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej Nr VIII/62/94, (Dz. Urz. Woj. Kieleckiego Nr 12, poz. 138). W oparciu o zmieniony plan zagospodarowania przestrzennego wydane zostały decyzje o pozwoleniu na budowę odcinka drogi łączącej ul. [...] z ul. [...] (decyzja z dnia [...] i decyzja z dnia [...]). Do realizacji drogi przystąpiono w czerwcu 1999 r. nie zawiadamiając byłych właścicieli o powziętym zamiarze użycia przedmiotowej nieruchomości na inny cel niż określony przy wywłaszczeniu oraz o możliwości zwrotu tej nieruchomości. W 1999 r. została wybudowana droga lokalna (asfaltowana) stanowiąca przedłużenie miejskiej ul. [...]. Przeprowadzone przez organ I instancji w dniu [...] listopada 2000 r. oględziny wnioskowanej do zwrotu nieruchomości wykazały, że na części działki została wybudowana droga asfaltowa wraz z chodnikiem i zatoczką, a jej pozostała część jest niezagospodarowana, porośnięta trawą. Zatem zdaniem organu I instancji została spełniona przesłanka określona w art. 136 ust. 1 i art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r., uzasadniająca zwrot wywłaszczonej nieruchomości na rzecz byłych właścicieli.

Odwołanie od powyższej decyzji Starosty O. złożyła Gmina O. Ś. podnosząc zarzut, iż w przedmiotowej sprawie zaistniała negatywna przesłanka zwrotu nieruchomości wynikająca z treści art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. Bowiem decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 2 października 1995 r. nie utraciła mocy, a cel wywłaszczenia został zrealizowany gdyż wybudowana droga lokalna stanowi część infrastruktury służącej obsłudze dworca PKS i zapewnia ona bezpieczniejsze warunki ruchu autobusów. Zaś zarzut niewykorzystania pozostałej części działki na realizację "zieleni miejskiej" jest również chybiony, gdyż istniejące zakrzaczenie i trawa stanowią element zieleni miejskiej, a staranniejsze i bardziej estetyczne urządzenie jest tylko kwestią czasu.

Wojewoda w uzasadnieniu decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji przytoczył treść przepisu art. 137 ust. 1 u.g.n. i stwierdził, że dla oceny zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia nie ma znaczenia ważność obecnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu opartej na zmienionym planie zagospodarowania przestrzennego. Prawidłowa ocena celu wywłaszczenia powinna być dokonana na podstawie decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego i analizy przeznaczenia gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Według nich część nieruchomości była przeznaczona na parkingi, natomiast pozostała część pod zieleń miejską. W aktach sprawy brak jest decyzji z 1974 r. dotyczącej planów budowy dworca PKS i PKP, która to decyzja została powołana w akcie notarialnym, dotyczącym nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Jednakże istnieją fragmenty planu zagospodarowania terenu dworca PKS i PKP w O. Ś., z którego wynika, iż część spornej działki przeznaczona została na parking dla 30 samochodów, a część pod zieleń miejską. Przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie dowodowe wykazało, że na części działki będącej przedmiotem wniosku o zwrot została wybudowana droga asfaltowa z chodnikiem i zatoczką stanowiącą przedłużenie ul. [...] i będącą elementem ciągu obwodnicowego drogi krajowej nr [...], a pozostała część jest niezagospodarowana, porośnięta trawą i samosiejkami krzewów i drzew. Ten stan zagospodarowania jest sprzeczny z celem wywłaszczenia i świadczy o zbędności nieruchomości w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Planowane przez Gminę w przyszłości, a nie zrealizowane w ustawowo określonym terminie prace mające na celu zagospodarowanie nieruchomości nie mogą stanowić przeszkody do jej zwrotu.

W skardze do sądu administracyjnego Gmina O. Ś. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zarzucając, że istnieje negatywna przesłanka zwrotu wynikająca z treści art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., gdyż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 1 października 1995 r. nie utraciła mocy, a cel wywłaszczenia został zrealizowany, bowiem wybudowana droga stanowi część infrastruktury służącej obsłudze dworca PKS, a tym samym mieści się w celu na jaki przedmiotowa nieruchomość została wykupiona. Cel wykupu został określony jako "budowa dworca PKS i PKP", zaś o przedłużenie ul. [...] i wybudowanie przedmiotowego łącznika występowała Wojewódzka Dyrekcja Dróg Miejskich w K. - i ulica ta jest elementem ciągu obwodnicowego drogi krajowej Nr [...]. Kwestionowana decyzją Wojewody została wydana z naruszeniem prawa, poprzez błędną wykładnię przepisów art. 136 i 137 u.g.n.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ś. wniósł o jej oddalenie argumentując podobnie jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę wskazał, że pomimo upływu pond trzydziestu lat od daty nabycia nieruchomości pod realizację wskazanego celu, nie został on zrealizowany. Dotychczas nie zbudowano na niej inwestycji w postaci "dworców PKS i PKP", a także dla ich obsługi parkingu na miejsca postojowe dla samochodów osobowych, nie urządzono również zieleni miejskiej. Teren leży odłogiem, jest porośnięty zielenią nieuporządkowaną trawami, samosiejkami krzewów i drzew, a Gmina wyraża deklaracje o gotowości urządzenia zieleni w przyszłości. Przedmiotowa działka o kształcie prostokąta jest położona pomiędzy ul. [...] i [...], a od strony zachodniej na całej długości graniczy z działką nr [...], także jako "droga" łącząca ul. [...] z ul. [...] będąca własnością Gminy. Urząd Miasta w O. Ś. uzyskał w 1997 r. decyzję o pozwoleniu na budowę odcinka drogi łączącej ul. [...] z ul. [...] jako przedłużenie ul. [...]. W decyzji o pozwoleniu na budowę nie wymieniono działki, na której miała być zrealizowana ta inwestycja. Nie wiadomo, czy miała ona być zrealizowana w całości w miejscu istniejącej dotychczas drogi na działce nr [...], czy też miała zostać poszerzona w taki sposób, że część jej była przewidziana na obrzeżu działki nr [...], w granicy z działką nr [...]. W dniu 12 listopada 1998 r. poprzedni właściciele wystąpili o zwrot przedmiotowej działki. W czerwcu 1999 r. mimo protestów poprzednich właścicieli została wybudowana droga "łącznikowa" ul. [...] z ul. [...] (d. H. S.) na całej. działce nr [...], a także na obrzeżach działki nr [...] w granicy z działką nr [...].

Sąd I instancji wskazał, że przepis art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21.08.1997 r. stanowi, że przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości /Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 i z 1982 r., Nr 11, poz.79/, co oznacza, że do przedmiotowej nieruchomości mają zastosowanie przepisy art. 136 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące zwrotu nieruchomości. Zgodnie z tymi przepisami nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na inny cel, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu (tu w umowie) z uwzględnieniem art. 137 chyba, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Dopiero w przypadku niezłożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub jej części w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania zawiadomienia o możliwości zwrotu, uprawnienie do zwrotu nieruchomości lub jej części wygasa. W przypadku więc, gdy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu stosownie do przepisu art.137 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 tej ustawy, a roszczenie to nie ma ograniczeń czasowych. Cel wywłaszczenia został w umowie notarialnej wyraźnie określony, a była nim budowa dworców PKS i PKP. Żadna z tych inwestycji nie została zrealizowana na przedmiotowej działce. W toku postępowania wyjaśniającego zostały odszukane fragmenty planu realizacyjnego z 1974 r., z którego wynika, że w ramach planowanego zadania inwestycyjnego polegającego na budowie dworców, na przedmiotowej działce miał powstać parking dla obsługi dworców na 30 miejsc postojowych dla samochodów osobowych, a pozostała jej część miała stanowić urządzoną zieleń izolacyjną miejską. To zadanie również nie zostało zrealizowane. Nie został zbudowany ani parking, ani też nie została urządzona zieleń miejska. Trafnie zatem organy administracji stwierdziły, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Cel ten należy interpretować bardzo ściśle, stosownie do treści art. 136 ust. 1 ustawy, zakazującego przeznaczania wywłaszczonej na inne cele niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zaś przy ocenie przesłanki zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu należy się kierować jej normatywną (ustawową) definicją zawartą w treści art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy. Przepis ten, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, wymieniał dwa kryteria, wedle których należy badać zbędność jako przesłankę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości:

- kryterium faktyczne określone w pkt 1 ust. 1 art. 137 u.g.n.- gdy pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzją o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo,

- kryterium faktyczno - prawne (pkt 2, ust. 1 art. 137) tj., gdy utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany.

W świetle powyższego przepisu trzeba stwierdzić, iż organy orzekające w sprawie zwrotu dokonały trafnej konstatacji, że przedmiotowa nieruchomość jest zbędna na cel określony przy wywłaszczeniu, gdyż oczywistym jest, że cel ten nie został zrealizowany mimo upływu ponad trzydziestu lat od dnia nabycia przedmiotowej nieruchomości przez Skarb Państwa (1974 r.) dla jego realizacji. Utraciła też moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji z dnia [...] lutego 1974 r., nr [...]. Zatem przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona ponad rzeczywiste potrzeby, a w takim przypadku podlega ona zwrotowi na żądanie poprzedniego właściciela stosowanie do treści art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie jest realizacją celu wywłaszczenia budowa drogi "łącznikowej" ul. [...] i ul. [...], jako przedłużenie ul. [...] w 1999 r. Jest to zupełnie nowa inwestycja, nie wchodząca w zakres zadania inwestycyjnego - budowy dworców PKS i PKP. Zrealizowana została głównie na działce nr [...], w miejscu dawnej drogi, z poszerzeniem na przedmiotową działkę nr [...]. Pomijając okoliczności jej wybudowania w toku postępowania zwrotowego (czerwiec 1999 r.), pomimo protestów poprzednich właścicieli, to jest faktem, że jest to droga publiczna, a jej część tj. pas drogowy znajduje się obecnie na wywłaszczonej działce nr [...], w granicy z działką nr [...] stanowiącą własność Gminy. W takiej sytuacji z uwagi na treść przepisu art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086) uzasadniona regulacja jej stanu prawnego powinna nastąpić w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami przy czym do postępowania podziałowego w takim przypadku nie ma zastosowania tryb opiniowania o zgodności podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami szczególnymi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego Gmina O. Ś., zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a.:

1) naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.,) poprzez błędną wykładnię polegającą na nietrafnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że powołany przepis stanowi nieograniczoną innymi przepisami podstawę do realizacji roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a nietrafność takiej wykładni wynika z nieuwzględnienia przez Sąd ograniczeń prawnych w realizacji takiego roszczenia, z uwagi na treść art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086, ze zm., ) i w zw. z art. 2 i art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami.

b) art. 92 - art. 100 (Dział III i Rozdział I ustawy o gospodarce nieruchomościami) - poprzez błędne ich zastosowanie polegające na nietrafnym przyjęciu przez Sąd, że przepisy te dotyczące podziałów nieruchomości stanowią dostateczną podstawę - w powiązaniu z treścią art. 2a ustawy o drogach publicznych - do uzasadnionej regulacji na rzecz skarżącej stanu prawnego części nieruchomości wywłaszczonej i orzeczonej do zwrotu, a zajętej pod drogę publiczną, która to regulacja doprowadzi do uzyskania przez skarżącą prawa własności do tej drogi.

2) naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) art. 106 § 1 i 3 i art. 133 p.p.s.a. - poprzez przyjęcie przez Sąd za podstawę zaskarżonego wyroku stanu sprawy nie mającego oparcia w dokumentach znajdujących się w aktach sprawy, a polegających na ustaleniu, że nieruchomość wywłaszczona, objęta zwrotem - jedynie w marginalnej części zajęta jest pod drogę publiczną oraz przez to, że Sąd, skoro jednak powziął wątpliwości w tym zakresie, to powinien uzupełnić z urzędu materiał sprawy dowodem ze stosownych dokumentów, dla wyjaśnienia tych wątpliwości;

b) art. 134 § 1 p.p.s.a. - w wyniku tego, iż Sąd pomimo, że nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - nie uwzględnił przy wydawaniu zaskarżonego wyroku dodatkowych - poza art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami - przepisów prawa materialnego, wskazanych w pkt 1 niniejszej skargi, w świetle których istnieje przeszkoda prawna zadośćuczynieniu roszczeniu o zwrot nieruchomości wywłaszczonej.

c) art. 141 § 4 p.p.s.a. - w wyniku tego, że Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniósł się dokładnie do zarzutów skargi i jej podstaw prawnych, także co do tych, które skarżący - w trybie art. 106 §2 p.p.s.a. - wskazywał na rozprawie sądowej jako na przeszkodę prawną w zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, wobec faktu, iż w dacie orzekania stanowiła ona gminną drogę publiczną (przywołując stosowne orzeczenie NSA oraz uchwałę Rady Miasta O. Ś. z 30 marca 2001 r. zaliczającą przedmiotową nieruchomość do kategorii dróg publicznych - gminnych).

W konsekwencji wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie ewentualnie - w razie stwierdzenia przez NSA, że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy i uznanie, że zachodzi jedynie naruszenie zaskarżonym wyrokiem przepisów prawa materialnego wskazanych w pkt 1 niniejszej skargi (art. 188 p.p.s.a.) o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Ś. i decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd zaskarżonym wyrokiem dopuścił się błędnej wykładni art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że przepis ten stanowi nieograniczoną innymi przepisami podstawę do realizacji roszczenia o zwrot przedmiotowej nieruchomości wywłaszczonej. Wykładnia ta jest nietrafna, ponieważ nie uwzględnia innych przepisów prawa, a w szczególności art. 2a ustawy o drogach publicznych i art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami Konieczność uwzględnienia przepisu art. 2a ustawy o drogach publicznych wynika z treści art. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym jej przepisy nie naruszają przepisów innych ustaw. Tak więc, przy stosowaniu ustawy o gospodarce nieruchomościami w tym także jej art. 136 ust. 3, należy uwzględnić inne uwarunkowania prawne dotyczące nieruchomości gruntowych, wynikające z przepisów innych ustaw. Należało zatem rozważyć, czy inne przepisy mogą stać na przeszkodzie zadośćuczynieniu roszczeniu byłych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości. Przepisem takim jest art. 2a ustawy o drogach publicznych, który przewiduje, że wszystkie drogi publiczne stanowią własność odpowiednio: Skarbu Państwa, samorządu województwa, powiatu lub gminy. W świetle więc tego przepisu grunty zajęte pod drogi publiczne nie mogą być przedmiotem własności żadnych innych podmiotów, w tym osób fizycznych. Konieczność uwzględniania przepisu art. 2a ustawy o drogach publicznych jako eliminującego możliwość zwracania nieruchomości wywłaszczonych zajętych w dacie orzekania o zwrocie pod drogi publiczne znajduje odzwierciedlenie w sądowym orzecznictwie administracyjnym (m.in. wyrok NSA w Gdańsku z 29 maja 2003 r. sygn. akt II SA/Gd 1206/01, ONSA 2004/2/72). W wyroku tym NSA stwierdził, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, nawet jeżeli nieruchomość objęta żądaniem zwrotu okazała się zbędna na cel wywłaszczeniowy, o ile w czasie orzekania o zwrocie stanowi ona drogę publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że przepis art. 2a ustawy o drogach publicznych określa strukturę własnościową dróg publicznych. Instrumentem mającym na celu uporządkowanie stanu prawnego dróg publicznych i doprowadzenia sytuacji prawnej do stanu zgodnego z powyższym unormowaniem jest przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Z art. 2a ustawy o drogach publicznych wynika zarazem zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie. Należy zatem uznać, że z woli ustawodawcy drogi publiczne zostały zaliczone do kategorii rzeczy o ograniczonym obrocie. Konsekwencją powyższego jest uznanie, że zadośćuczynienie roszczeniu o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, a zajętej obecnie pod drogę publiczną na podstawie art.136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, prowadziłoby do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej. W obowiązującym stanie prawnym brak byłoby możliwości doprowadzenia stanu prawnego drogi do zgodności z art. 2a ustawy o drogach publicznych w drodze wywłaszczenia, gdyż wywłaszczenie nieruchomości na cel publiczny nie jest dopuszczalne, jeśli taki cel został już na nieruchomości zrealizowany.

O błędnej wykładni przez Sąd przepisu art. 136 ust. 3 świadczy nieuwzględnienie nie tylko przepisu art. 2a ustawy o drogach publicznych, ale także art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ten ostatni przepis wszedł w życie z dniem 22 września 2004 r. i spowodował wyłom od ogólnej zasady zwrotu nieruchomości wywłaszczonych, stwierdzając, że roszczenie o zwrot nie przysługuje, jeżeli na nieruchomości zrealizowany został inny cel publiczny niż określony w decyzji wywłaszczeniowej - który w dniu wydania tej decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia. Przepis ten ma również zastosowanie do umów nabycia nieruchomości na cele wywłaszczeniowe w trybie art. 6 ustawy z 1958 r. o wywłaszczaniu nieruchomości. Dotychczasowa praktyka orzecznicza w sprawach zwrotów nieruchomości wywłaszczonych, nawiązująca do restryktywnego przepisu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami prowadziła niejednokrotnie do absurdalnych sytuacji związanych z koniecznością zwrotu nieruchomości zainwestowanych na różne cele publiczne, co prawda inne niż pierwotny cel wywłaszczeniowy, ale realizujące cele, które także mogły być podstawą do wywłaszczenia w pierwotnej decyzji lub umowie sprzedaży w tzw. trybie wywłaszczeniowym. Jednocześnie wolą ustawodawcy wspomniany przepis art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami eliminujący roszczenie o zwrot nieruchomości, ma być stosowany we wszystkich sprawach o zwrot, wszczętych przed 22 września 2004 r., lecz nie zakończonych w tej dacie. Przepis przejściowy art. 15 ustawy, która wprowadziła art. 229a do ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawiera sformułowania, że chodzi o sprawy "niezakończone decyzją ostateczną", lecz mówi o sprawach "niezakończonych". Należy więc przyjąć - wychodząc z obowiązującej zasady racjonalnego ustawodawcy, że pominięcie, o którym wyżej mowa, nie było przypadkowe i rozciągnęło konieczność stosowania treści art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami także w postępowaniach przed sądem administracyjnym, rozpatrującym skargę na ostateczną decyzję administracyjną w przedmiocie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej. Dopóki bowiem nie zakończyła się kontrola prawna decyzji o zwrocie przez sąd administracyjny trudno mówić, że mamy do czynienia z "zakończoną sprawą zwrotu nieruchomości wywłaszczonej". Teza powyższa dotycząca ratio legis przepisu przejściowego - art. 15 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. zmieniającej m.in. ustawę o gospodarce nieruchomościami znajduje - zdaniem skarżącej - potwierdzenie w odnotowywanej praktyce stanowienia przepisów ustawowych. Zgodnie z nią w przepisach przejściowych nowych ustaw lub ustaw nowelizujących ustawodawca posługuje się klasycznym sformułowaniem: "w sprawach wszczętych, a niezakończonych decyzją ostateczną".

Na treść zaskarżonego wyroku miało także, zdaniem skarżącej, wpływ błędne zastosowanie przez Sąd przepisów Działu III Rozdziału I ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 92 - 100) na dodatek bez bliższego wskazania konkretnego przepisu. W tych przepisach, dotyczących podziałów nieruchomości, Sąd - mając na uwadze, że chodzi o drogę publiczną upatruje możliwości "uzasadnionej regulacji jej stanu prawnego" (w kontekście wymogu art. 2a ustawy o drogach publicznych), jak się wydaje, po orzeczonym zwrocie jej własności na rzecz poprzednich współwłaścicieli. Tymczasem, jeżeli przeanalizować treść całego przywołanego rozdziału ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczących podziałów nieruchomości (art. 92 - 100), to nie sposób znaleźć w nich skutecznej metody na "uregulowanie stanu prawnego" części zwracanej nieruchomości, w sposób, który zapewni realizację ustawowego wymogu art. 2a ustawy o drogach publicznych. Podstawą do takiej skutecznej "regulacji" nie może być zwłaszcza art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami bowiem z treści jego wynika, iż dokonanie podziału nieruchomości z uwzględnieniem wydzielenia jej części pod drogę publiczną, z jej jednoczesnym przejęciem jej własności, ex lege, na rzecz skarżącej, możliwe jest w przypadku podziału nieruchomości jedynie na wniosek jej właściciela (osób, na rzecz których nastąpi zwrot nieruchomości). Taki tryb "regulacji stanu prawnego" gruntu pod drogę publiczną jest w całości uzależniony od dobrej woli jego właścicieli, którzy nie muszą wychodzić naprzeciw oczekiwaniom skarżącej, podobnie jak nie muszą wyrazić zgody na "uregulowanie stanu prawnego tej drogi" w drodze umowy sprzedaży (zamiany). Brak w obowiązującym prawie także innych narzędzi, które cel taki pozwoliłyby skarżącej osiągnąć. Nie może on być - z uwagi na stan faktyczny sprawy – osiągnięty ani w drodze wywłaszczenia (droga istnieje już na gruncie), ani przy zastosowaniu konstrukcji art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 poz. 872 ze zm.), a to z braku przesłanek w nim przewidzianych.

Zdaniem skarżącej Sąd I instancji naruszył także przepisy postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku. Po pierwsze, zgodnie z art. 106 § 1 i 3 i art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd powinien wydać swoje rozstrzygnięcie na podstawie akt sprawy, tzn. całego materiału dowodowego zebranego w tych aktach. Z akt sprawy wynikało, że nieruchomość będąca przedmiotem sprawy w znacznej części została zajęta pod drogę publiczną. Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego wyroku dowodzi, że Sąd powziął wątpliwości, czy w ogóle droga ta zajęła działkę będącą przedmiotem zwrotu (nr [...]), czy też jedynie działkę sąsiednią (nr [...]) będącą własnością skarżącej. W konkluzji Sąd dochodzi do nieuzasadnionego w świetle akt sprawy przekonania, że droga publiczna istnieje jedynie na "obrzeżach" działki będącej przedmiotem zwrotu "w granicy" z działką nr [...], stanowiącą własność skarżącej. Niezasadnej, zdaniem skarżącej, wątpliwości w tym zakresie Sąd - nie uznał jednak za stosowne wyjaśnić w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. Jednocześnie, wbrew materiałowi dowodowemu, wynikającemu z akt sprawy, Sąd I instancji ustalił, że droga publiczna znajduje się jedynie w granicy działki objętej zwrotem i działki skarżącej, co mogło mieć istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku, bowiem zmarginalizowało w ocenie Sądu fakt zajęcia nieruchomości przez drogę publiczną (zakresu tego zajęcia). Ponadto doszło do naruszenia reguł postępowania sądowego, wynikających z treści art. 134 p.p.s.a i art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż Sąd I instancji nie uwzględnił, przy dokonywaniu wykładni art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami dodatkowych przepisów prawa wskazanych w pkt 1 skargi, w świetle których istnieje przeszkoda uwzględnienia roszczenia o zwrot przedmiotowej nieruchomości (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Skarżąca na rozprawie w dniu 8 maja 2006 r. wyjaśniła, że uchwałą Rady Miasta zaliczono w 2001 r. przedmiotową drogę do kategorii drogi publicznej (gminnej). Fakt, iż w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z drogą publiczną był zresztą dla Sądu - jak dowodzi treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku – okolicznością bezsporną. Niemniej treść tego uzasadnienia nie odpowiada standardom określonym przepisem, art. 141 § 4 p.p.s.a, bowiem Sąd nie odniósł się w nim w sposób wystarczający do stanowiska skarżącej o przeszkodzie prawnej do uwzględnienia roszczenia o zwrot nieruchomości z uwagi na to, iż w części stanowiła ona w dacie orzekania przez organy administracji drogę publiczną. W ocenie skarżącej wskazane wyżej naruszenia przepisów p.p.s.a. miały istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw, a zaskarżony wyrok nie narusza prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w rozpoznawanej sprawie nie ma miejsca. W odniesieniu do zarzutów naruszeń prawa procesowego należy uznać je za niezasadne. Zarzut naruszenia art. 106 § 1 i 3 oraz art. 133 p.p.s.a., powiązany został ze wskazaniem, że Sąd przyjął za podstawę wyroku stan sprawy nie mający oparcia w dokumentach znajdujących się w aktach sprawy, polegających na ustaleniu, że nieruchomość objęta zwrotem jedynie w marginalnej części zajęta jest pod drogę publiczną oraz że Sąd, skoro powziął wątpliwości w tym względzie, to powinien uzupełnić z urzędu materiał sprawy. Zarzuty naruszenia przepisów procedury mogą być uznane za zasadne tylko wtedy, gdy uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy. Taka sytuacja jednak nie zachodzi. Wielkość powierzchni nieruchomości zajętej pod drogę, (budowaną – co należy podkreślić - w czasie gdy postępowanie o zwrot nieruchomości było już wszczęte) marginalna (jak oceniają byli właściciele) czy trochę większa nie miała wpływu na jej wynik. Sytuacja, która powstała w związku z budową przedmiotowej drogi musi być rozwiązana poprzez podział nieruchomości, co Sąd I Instancji wyraźnie podkreślał, a wielkość powierzchni zajętej pod drogę (skoro – co jest niekwestionowane - nie cała nieruchomość jest pod drogę zajęta) nie przesądza jednak i przesądzać nie może o niemożności zwrotu nieruchomości, a tylko prowadzi do niekwestionowanej potrzeby jej podziału. Nie można także zarzucić Sądowi, że przyjął za podstawę wyroku stan sprawy nie mający oparcia w dokumentach znajdujących się w aktach sprawy, bo ani z tych akt ani z twierdzeń skarżących, także na rozprawie przed NSA, nie wynika by zajęcie części nieruchomości pod budowę drogi uniemożliwiało jej zwrot. Kolejny zarzut – naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. - powiązany jest z zarzutem nieuwzględnienia wskazanych także jako naruszone przepisów innych ustaw, w tym przypadku przepisu art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (obecnie Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz.115 ze zm.). Powołany przepis stanowi jedynie w ust. 1, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa a w ust. 2 że drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwych samorządów województw, powiatów i gmin. Tej regulacji Sąd I instancji nie naruszył, bo nie kwestionował prawa własności gminy do wybudowanej drogi, wybudowanej, o czym była już mowa, w czasie, gdy postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości już zostało wszczęte. Z powołanych przepisów nie wynika niemożność zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, po przeprowadzeniu podziału, a tylko do tej kwestii odnosił się Sąd. Nie jest zgodne z prawdą twierdzenie, podtrzymywane przez stronę skarżącą, iż w dacie orzekania zwracana nieruchomość była drogą publiczną, taki status - uzyskany w trakcie postępowania zwrotowego, miała tylko część nieruchomości. Wiele dróg w Polsce wybudowano ma gruntach niepublicznych, a to nie pozbawiało prawa własności ich właścicieli. Także wybudowana w związku z podziałem nieruchomości na działki droga staje się za odszkodowaniem własnością gminy. To, że o taki podział musi wystąpić właściciel nieruchomości, a tego może nie chcieć zrobić (jak zdaje się sądzić skarżący) nie może być uznane za uzasadniony argument, bo zakłada nieracjonalne działanie właściciela. Sąd nie naruszył także przepisu art. 141 § 4 w zw. z art. 106 § 2 p.p.s.a. w sposób, który miałby wpływ na wynik sprawy. Skarżący mógł przedstawić na rozprawie swoje wyjaśnienia i żądania a uzasadnienie wyroku odnosi się do wszystkich istotnych a podnoszonych przez Gminę okoliczności.

W skardze kasacyjnej podniesione zostały także zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię – przepisu art. 136 ust. 3 w zw. z art. 2a ustawy o drogach publicznych i art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami, o którym była wyżej mowa. Przepis art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomość stanowi, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Należy w pełni podzielić stanowisko Sądu, że przedmiotowa nieruchomość, o której zwrot wystąpiono, stała się zbędna na cel określony przy jej wywłaszczaniu. Pozostałe dokumenty potwierdzają to stanowisko. Nieruchomość nie została wykorzystana ani pod budowę parkingu związanego z budową dworca PKP i PKS ani pod zieleń miejską. Po tylu latach od przejęcia nieruchomości nie można twierdzić, że teren porośnięty trawą i samosiejkami krzewów to zieleń miejska, a jej dodatkowe "urządzenie" to kwestia niedalekiej przyszłości. Uznając nieruchomość za zbędną Sąd nie dokonał zatem błędnej wykładni. W aktach sprawy nie ma żadnych dokumentów, które by przewidywały przejęcie nieruchomości pod drogę. Wybudowanie drogi, nieujętej w dokumentach wywłaszczenia, i to dopiero w trakcie trwania postępowania zwrotowego potwierdza zbędność nieruchomości na cel, na jaki została przejęta.

Na marginesie można wskazać, że przytoczony w skardze kasacyjnej jako niewłaściwie zastosowany przepis art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami został, już po wydaniu wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny, uznany za niekonstytucyjny wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 r., K 6/05. W powołanym wyroku TK stwierdził, że: - art. 136 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest niezgodny z art. 2, art. 21 ust. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 w zw. z art. 31 ust.3 Konstytucji; - art. 137 ust. 2 pow. ustawy w zakresie, w jakim uzależnia zwrot części wywłaszczonej nieruchomości niezagospodarowanej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu od istnienia możliwości zagospodarowania jej zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w dniu złożenia wniosku o zwrot części nieruchomości, a w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo jeżeli przylega do nieruchomości stanowiącej własność osoby wnioskującej o zwrot, jest niezgodny z art. 2 oraz z art. 21 ust. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 64 ust. 3 Konstytucji; - art. 229a powyższej ustawy jest niezgodny z art. 21 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 2 oraz z art. 7 Konstytucji; - art. 15 ustawy z 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami.. jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 64 ust. 2 oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji.

W komunikacie prasowym TK wyjaśnił, że zasada zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli nieruchomość nie została użyta na cel publiczny, który był powodem wywłaszczenia, ma rangę konstytucyjną. Obejmuje zatem nie tylko restytucję prawa własności, ale również prawa użytkowania wieczystego, a także ograniczonych praw rzeczowych. TK stwierdził naruszenie zasady równości – poprzez nieuzasadnione zróżnicowanie sytuacji byłych właścicieli (użytkowników wieczystych i in.) w zależności od tego czy cel wywłaszczenia zrealizowano na całej nieruchomości, czy też jedynie na jej części. Ograniczenie prawa majątkowego wprowadzone w kwestionowanej ustawie nie znajduje uzasadnienia w świetle zasady proporcjonalności. Podobnie nie znajduje uzasadnienia ograniczenie konstytucyjnej zasady zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Zasady tej nie należy zawężać jedynie do sytuacji, gdy cała nieruchomość stała się zbędna na cel publiczny wskazany w decyzji o wywłaszczeniu. TK przypomniał, że wywłaszczenie powinno być stosowane tylko w koniecznych przypadkach. Kwestionowany przepis stworzył sytuację, w której wyjątkowy charakter wywłaszczenia – w szczególności przesłanka "niemożności realizacji danego celu publicznego za pomocą innych środków prawnych" traci znaczenie. Ponadto ustawodawca może korzystać z zasady bezpośredniego działania nowego prawa, jeżeli przemawia za tym ważny interes publiczny, a takie szczególne okoliczności nie zachodzą.

Powołany wyrok Trybunału potwierdza zatem słuszność wykładni dokonanej przez Sąd I Instancji.

W odniesieniu do kolejnego zarzutu materialnoprawnego skargi kasacyjnej – naruszenia poprzez błędne zastosowanie art. 92 – art. 100 (Dział III i rozdział 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami – należy przede wszystkim przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Tak sformułowany zarzut, obejmujący wiele kolejnych przepisów o zróżnicowanej strukturze wewnętrznej, odnoszących się nie do sprawy, która była przedmiotem rozpoznania, ale do ewentualnej przyszłej sprawy podziału nieruchomości, powoduje, że Sąd musiałby sam badać i to w zakresie wykraczającym poza przedmiot sprawy, jakie konkretnie przepisy zostały naruszone. Wykracza to poza kompetencje NSA i sprawia, że ten zarzut nie może być rozważany.

Zważywszy zatem, że skarga kasacyjna nie miała uzasadnionych podstaw, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji.	
Zdanie odrębne
I OSK 1930/06

Uzasadnienie zdania odrębnego Sędziego NSA Jacka Hyli

od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego

z dnia 6 marca 2008r.

Nie zgadzam się z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2008r., gdyż uważam za usprawiedliwiony podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2000r. poz. 46, nr 543 z późn. zmianami) przez jego błędną wykładnię. Uwzględnienie tego zarzutu skutkować powinno moim zdaniem uchyleniem przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Krakowie z dnia 8 maja 2006r. sygn. akt II SA/Kr 2173/02 i przekazaniem sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania.

Okolicznością bezsporną w sprawie było to, że na części gruntu, którego dotyczyło postępowanie wszczęte wskutek złożenia przez byłych właścicieli wniosku o zwrot nieruchomości znajdowała się w dacie orzekania przez organy administracji droga zaliczona w drodze stosownej uchwały do kategorii dróg publicznych.

Uważam za trafne stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 29 maja 2003 r. (sygn. akt II SA/Gd 1206/01, publ. ONSA 2004/2/72), w którym stwierdzono, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej lub nabytej na podstawie przepisów wymienionych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nawet jeżeli nieruchomość objęta żądaniem zwrotu okazała się zbędna na cel wywłaszczeniowy, o ile w czasie orzekania o zwrocie stanowi ona drogę publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Do wniosku takiego prowadzi bowiem wykładnia systemowa przepisu art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uwzględniająca ograniczenie obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, które wynika z art. 2a ustawy o drogach publicznych.

W myśl art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami - poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 tej ustawy stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis ten stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.). Bezspornie umowa sprzedaży nieruchomości, której zwrotu domagają się byli właściciele, została zawarta w myśl tego właśnie przepisu.

Przepis art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.), dodany z dniem 1 stycznia 1999 r. przez art. 52 pkt 2 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668 ze zm.) przewiduje, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Powyższy przepis określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający wyjątków. Instrumentem mającym na celu uporządkowanie stanu prawnego dróg publicznych i doprowadzenie sytuacji prawnej do stanu zgodnego z powyższym unormowaniem jest przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Stwierdza on, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Z unormowań powyższych wynika, że celem ustawodawcy było spowodowanie, by własność dróg publicznych w Polsce od dnia 1 stycznia 1999 r. należała wyłącznie do Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Z art. 2a ustawy o drogach publicznych wynika zarazem zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie. Z woli ustawodawcy drogi publiczne zostały zatem zaliczone do kategorii rzeczy o ograniczonym obrocie. Jedyna dopuszczalna forma obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne polegać może na przeniesieniu własności między podmiotami wymienionymi w art. 2a ustawy o drogach publicznych, wyłącznie w razie zmiany przynależności drogi publicznej do określonej kategorii.

Konsekwencją powyższego jest uznanie, że zadośćuczynienie roszczeniu o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, a zajętej obecnie pod drogę publiczną na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, prowadziłoby do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości, stanowiącej część drogi publicznej. W obowiązującym stanie prawnym brak byłoby możliwości doprowadzenia stanu prawnego drogi do zgodności z art. 2a ustawy o drogach publicznych w drodze wywłaszczenia, gdyż jednolity jest pogląd judykatury i nauki prawa administracyjnego, że wywłaszczenie nieruchomości na cel publiczny nie jest dopuszczalne, jeśli taki cel został już na nieruchomości zrealizowany.

Artykuł 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że roszczenie, o którym mowa w jej art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie tej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Zatem z woli ustawodawcy dopuszczono wyjątki od zasady zwrotu nieruchomości zbędnej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeśli doszło do przeniesienia prawa własności nieruchomości lub jeśli ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego. Wobec takich wyłomów od ogólnej zasady zwrotu wywłaszczonej nieruchomości należy uznać, że ograniczenie dopuszczalności obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne jest nie mniej istotną przeszkodą niż ustanowienie na niej użytkowania wieczystego i ujawnienie tego prawa w księdze wieczystej.

Stwierdzając, że rozpatrujące sprawę organy administracji orzekając o zwrocie nieruchomości częściowo zajętej przez drogę publiczną naruszyły przepis art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami rozumiany w przedstawiony powyżej sposób Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powinien był na podstawie art. 145§1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji.

Z powyższych względów nie mogłem zgodzić się z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2008r. oddalającym skargę kasacyjną Gminy [...] opierającą się między innymi na zarzucie naruszenia prawa materialnego w postaci błędnej wykładni art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i zgłosiłem do niego zdanie odrębne.