Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński (spr.) sędzia NSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 2409/20 w sprawie ze skargi A.A. na decyzję Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia 4 września 2020 r. nr 1137/OP/2020 w przedmiocie odmowy potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 8 listopada 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 2409/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi A.A. (dalej: skarżący) na decyzję Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej: Prezes IPN) z 4 września 2020 r., nr 1137/OP/2020 w przedmiocie odmowy potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych uchylił zaskarżoną decyzję.

W motywach orzeczenia Sąd I instancji stwierdził, że nie zgadza się z kategorycznym stwierdzeniem organu o braku możliwości zmiany decyzji ostatecznej w rozpatrywanej sprawie, co przesądza o uwzględnieniu zarzutu błędnej wykładni art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1255, dalej jako: ustawa o działaczach opozycji). W ocenie Sądu I instancji Prezes IPN dokonał niewłaściwej i niepełnej oceny znajdującego się w aktach sprawy materiału dowodowego, ponieważ organ zobowiązany jest również do uwzględnienia oceny sądu lustracyjnego dotyczącej dokumentów znajdujących się w archiwum IPN.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Prezes IPN. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie:

I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) w zw. z art. 154 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) poprzez uznanie, że przepis art. 154 k.p.a. zezwala na zmianę decyzji związanych,

II. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy ustawa o działaczach opozycji w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. polegającą na przyjęciu, że oprócz ustalenia czy w archiwum IPN nie zachowały się dokumenty wytworzone przez wnioskodawcę lub przy jego udziale, w ramach czynności wykonywanych w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa należy także brać pod uwagę ocenę wyrażoną w wyroku sądu lustracyjnego.

W oparciu o powyższe zarzuty Prezes IPN wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, skarżący wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Nie jest trafny wskazany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 154 k.p.a.

W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego zastosowanie art. 154 k.p.a. jest możliwe niezależnie od tego, czy przedmiotem wniosku jest decyzja związana czy uznaniowa. Z samego charakteru decyzji administracyjnej nie można więc czynić przeszkody do uwzględnienia wniosku złożonego w trybie art. 154 k.p.a. (zob.. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego - z dnia 20 października 2017 r., w sprawie II OSK 1457/17 i z dnia 15 listopada 2022 r., w sprawie III OSK 7316/21 – dostępne w CBOSA). Możliwość zastosowania art. 154 k.p.a. w odniesieniu do decyzji związanych jest obarczona konkretnymi ograniczeniami, które powinny wynikać bezpośrednio z okoliczności danej sprawy, a ewentualne podjęcie rozstrzygnięcia, w tym pozytywnego dla wnioskodawcy nie może prowadzić do stanu naruszenia prawa. Postępowanie administracyjne prowadzone w ramach art. 154 k.p.a. powinno zmierzać jedynie do wyjaśnienia, czy za uwzględnieniem wniosku o zmianę lub uchylenie decyzji przemawia wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony. Przesłanki wymagania interesu społecznego lub słusznego interesu strony muszą być zaś ustalone w konkretnej sprawie i muszą zyskać zindywidualizowaną treść wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy. Oczywistym jest, że zmiana decyzji nie może prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem. Słuszny interes strony w rozumieniu art. 154 k.p.a. musi być interesem znajdującym oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Rozpatrując kwestię przesłanek z art. 154 należy przyjąć, że słuszny interes strony nie może być sprzeczny z jasno brzmiącym przepisem ustawy ani też go zastępować, bowiem zasada praworządności wyrażona w art. 6 k.p.a. zobowiązuje organy do działania na podstawie przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 18 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1406/06, LEX nr 427601).

W piśmiennictwie przyjmuje się również, że także ostateczna decyzja utrzymana w mocy przez sąd administracyjny prawomocnym wyrokiem oddalającym skargę może być przedmiotem postępowania nadzwyczajnego w trybie art. 154 k.p.a. pod warunkiem, że wszczęcie postępowania w tym trybie w celu weryfikacji treści prawomocnej decyzji nie będzie zmierzać do podważenia związania treścią prawomocnego wyroku oddalającego skargę i wynikającą z powyższego wyroku oceną prawną w zakresie zgodności albo niezgodności z prawem kontrolowanej decyzji administracyjnej (zob. M. P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el 2019).

Za niezasadny należy również uznać zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o działaczach opozycji w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.

Przede wszystkim wskazać należy, że osoba, co do której Prezes IPN odmówił wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie spełniania warunków z art. 4 ustawy o działaczach opozycji, ma możliwość żądania zweryfikowania w innym trybie prawnym danych i informacji, dotyczących współdziałania z organami bezpieczeństwa, zawartych w dokumentacji zgromadzonej w archiwum IPN. Taką możliwość stwarza postępowanie lustracyjne, przeprowadzane z inicjatywy zainteresowanej osoby przed właściwym sądem okręgowym na zasadach i w trybie uregulowanym w art. 20 ust. 5 ustawy lustracyjnej. Co istotne, przy badaniu tych przesłanek w postępowaniu lustracyjnym nie obowiązuje zamknięty katalog dowodowy, tak jak ma to miejsce na gruncie ustawy o działaczach opozycji, ograniczony wyłącznie do zasobów archiwalnych IPN. Brak jest zatem przeszkód do przeprowadzenia przez sąd powszechny również dowodu z innych dokumentów, jak też dowodu z zeznań świadków. Zapadły w sprawie wyrok lustracyjny, stwierdzający brak współpracy danej osoby z organami bezpieczeństwa winien być traktowany przez Prezesa IPN, przy ponownym orzekaniu w sprawie o potwierdzenie spełnienia warunków z art. 4 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji, jako równoznaczny w skutkach z brakiem w archiwum IPN dokumentów wskazanych w tym przepisie i obligować organ do wydania decyzji potwierdzającej spełnianie warunków tam określonych.

W konsekwencji, Prezes Instytutu Pamięci Narodowej zobowiązany jest do uwzględnienia oceny sądu lustracyjnego w sprawie o potwierdzenie spełnienia warunków z art. 4 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji (tak też NSA w wyrokach - z dnia 19 listopada 2019 r. w sprawie II OSK 232/18 i z dnia 15 listopada 2022 r., w sprawie III OSK 7316/21 - dostępne w CBOSA). Jeżeli zatem z prawomocnego wyroku sądu lustracyjnego wynika, że znajdujące się w zasobach archiwalnych Instytutu Pamięci Narodowej dokumenty dotyczące skarżącego nie potwierdzają jego współpracy z organami bezpieczeństwa państwa, to Prezes Instytutu Pamięci Narodowej wydając decyzję w trybie ustawy o działaczach opozycji, nie może pominąć oceny wynikającej z takiego wyroku.

Słusznie stwierdził Sąd I instancji, że odmienna interpretacja cytowanych przepisów prowadziłaby do skutków trudnych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Z jednej strony w obrocie prawnym pozostawałby wyrok sądu lustracyjnego, który potwierdzałby, że strona nie współpracowała z organami bezpieczeństwa państwa, z drugiej strony Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych nie miałby możliwości nadania stronie statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych, z uwagi na brak potwierdzenia przez Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej, że w zasobach archiwalnych nie zachowały się dokumenty potwierdzające te współpracę.

Prawidłowo zatem Sąd I instancji stwierdził, że organ zobowiązany był do uwzględnia oceny sądu lustracyjnego w sprawie o potwierdzenie spełnienia warunków z art. 4 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.

Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a.