Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Joanna Biegalska – Ciepacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2026 r. sprawy ze skargi D. T. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 24 października 2025 r. znak: WI-I.7840.23.13.2024.JC w przedmiocie odmowy częściowego wygaśnięcia decyzji zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielającej pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz D. T. kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Przedmiotem skargi D. T. jest decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia 24 października 2025 roku, znak Wl-I.7840.23.13.2024.JC utrzymującą w mocy decyzję Starosty Bocheńskiego z dnia 6 września 2024 roku, znak: AB.6740.1.555.2024 odmawiającą częściowego wygaśnięcia ostatecznej decyzji Starosty Bocheńskiego nr 431/2022 z dnia 05.07.2022 r., znak: AB.6740.1.370.2022 zatwierdzającej projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę: "budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe przy ulicy K. na działce ewidencyjnej nr [...] w obrębie ewidencyjnym B. [Nr [...] w jednostce ewidencyjnej [...]" - na rzecz R. M. - z uwagi na fakt iż, przedmiotowa decyzja nie stała się bezprzedmiotowa.

Powyższa decyzja została wydana w następujących okolicznościach.

Decyzją Nr 431/2022 z 5 lipca 2022 r., znak: AB.6740.1.370.2022 (która stała się ostateczna 15 lipca 2022 r.), zwaną dalej decyzją o pozwoleniu na budowę, Starosta Bocheński zatwierdził projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił D. M. i D. T. pozwolenia na budowę inwestycji.

W dniu 13 sierpnia 2024 r. D. T., reprezentowany przez radcę prawnego S. S.-M., wystąpił do organu I instancji z wnioskiem o wygaśnięcie ww. decyzji o pozwoleniu na budowę w części udzielającej tego pozwolenia na rzecz R. M.. W uzasadnieniu swojego wystąpienia D. T. podnosi, że R. M. jako jeden z inwestorów utraciła w trakcie realizacji inwestycji tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (D. T. jako jedyny właściciel nieruchomości inwestycyjnej wypowiedział – po wydaniu decyzji – R. M. stosunek zobowiązaniowy obejmujący zgodę na dysponowanie tą nieruchomością na cele budowlane).

Po rozpatrzeniu ww. wniosku D. T., organ I instancji decyzją z 6 września 2024 r., znak: AB.6740.1.555.2024, odmówił częściowego wygaśnięcia ostatecznej decyzji Starosty Bocheńskiego Nr 431/2022 z 5 lipca 2022 r., znak: AB.6740.1.370.2022. W ocenie organu I instancji utrata prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane już po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę nie może być podstawą do wygaśnięcia pozwolenia na budowę, wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest wymagane tylko w dacie składania wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, oraz że cyt.: Cofnięcie w trakcie budowy zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane wynika z prawa cywilnego i nie mogą być analizowane z przepisem art. 162 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a.

Od tej decyzji odwołanie złożył D. T..

Po rozpoznaniu sprawy w wyniku wniesionego odwołania, Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 24 października 2025 roku utrzymał w mocy decyzję Starosty Bocheńskiego z dnia 6 września 2024 roku.

W uzasadnieniu wskazano, że w sprawie niniejszej pozwolenie na budowę zostało udzielone dwóm Inwestorom (osobom fizycznym) i tylko jeden z Inwestorów utracił prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w czasie realizacji inwestycji. Zatem, inwestycja może być nadal realizowana przez drugiego Inwestora. Pomimo, że decyzja udziela pozwolenia na budowę dwóm Inwestorom, możliwa jest jej dalsza realizacja i np. zgłoszenie właściwemu organowi nadzoru budowlanego rozpoczęcia budowy, czy też zawiadomienie o zakończeniu budowy przez jednego z dwóch inwestorów. Powyższe potwierdza brak bezprzedmiotowości niniejszej decyzji, z powodu utraty prawa do terenu przez jednego z inwestorów.

Zaznaczono, że art. 162 § 1 pkt 1 kpa może stanowić samodzielną podstawę do wygaszenia decyzji udzielającej pozwolenia na budowę w przypadku oczywistej i popartej odpowiednimi dokumentami utraty przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością inwestycyjną na cele budowlane, co powoduje bezprzedmiotowość tej decyzji. Jednakże wszystkie przywołane przez Odwołującego się wyroki sądów administracyjnych dotyczyły sytuacji, gdy jedyny inwestor utracił prawo do dysponowania nieruchomością inwestycyjną na cele budowlane. W ocenie tutejszego organu niniejszy przypadek; gdy jeden z dwóch inwestorów utracił prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w czasie realizacji inwestycji; jest inny i nie zachodzi bezprzedmiotowość decyzji. Wobec braku możliwości wspólnej realizacji inwestycji przez obojga inwestorów D. T. (właściciel nieruchomości inwestycyjnej) ma możliwość samodzielnej realizacji inwestycji albo wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę – ale w całości. Art. 162 kpa nie przewiduje bowiem wygaszenia decyzji w części. Nawet, gdyby R. M. osobiście wystąpiła o wygaszenie w części decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, na podstawie art. 162 kpa, to organy administracji architektoniczno-budowlanej także nie miałyby podstaw prawnych do stwierdzenia bezprzedmiotowości decyzji o pozwoleniu na budowę w części dotyczącej jednego z inwestorów wymienionych w sentencji decyzji (byłaby to niedopuszczalna – przepisem art. 162 kpa – zmiana ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie jej adresatów). Bezprzedmiotowość decyzji o pozwoleniu na budowę – w rozumieniu ww. przepisu – musi być wynikiem trwałego braku możliwości realizacji konkretnych robót budowlanych, a nie sporów cywilnych między kilkoma inwestorami, co do prawa do terenu. Pozwolenie na budowę jest prawem, a nie obowiązkiem każdego z inwestorów, zatem dopóki chociaż jeden z adresatów decyzji ma prawo do realizacji zatwierdzonych robót budowlanych, nie ma miejsca bezprzedmiotowość decyzji o pozwoleniu na budowę. Reasumując, wygaszenie niniejszej decyzji o pozwoleniu na budowę może nastąpić jedynie w całości – na zgodny wniosek obu Inwestorów o rezygnacji z realizacji inwestycji objętej pozwoleniem na budowę.

Skargę na powyższą decyzję wniósł D. T., który podniósł zarzuty naruszenia:

1. art. 162 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego ("k.p.a.") poprzez:

1) jego niezastosowanie na skutek wadliwego uznania, że art. 162 .p.a. nie przewiduje wygaszenia decyzji administracyjnej w części.

2) jego niezastosowanie na skutek wadliwego uznania, że nie zachodzi bezprzedmiotowość decyzji Starosty Bocheńskiego nr 431/2022 z dnia 5 lipca 2022r., mimo że jeden z adresatów decyzji o pozwoleniu na budowę utracił prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

2. art. 7 i art. 8 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na dowolnej ocenie materiału dowodowego i:

1) niewyjaśnieniu istotnej okoliczności, tj. wpływu utraty prawa do nieruchomości przez jednego inwestora na możliwość realizacji przez niego prawa do zabudów,

2) ustaleniu, że decyzja Starosty Bocheńskiego nr 431/2022 z dnia 5 lipca 2022r. nie stała się bezprzedmiotowa, podczas gdy jeden z inwestorów utracił prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co powoduje częściową bezprzedmiotowość tej decyzji, co skutkowało wydaniem decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, podczas gdy prawidłowa ocena całego materiału dowodowego powinna skutkować wydaniem decyzji uchylającej decyzję organu I instancji w całości;

3. art. 138 § 1 pkt 1 k-p.ą. poprzez wydanie przez organ odwoławczy decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, w sytuacji gdy zachodziły przesłanki do wydania decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i orzekającej o istocie sprawy ewentualnie przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Powołując się na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi rozwinął podniesione zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z racji jej bezzasadności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Zgodnie z treścią art. 3 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

Ponadto w myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a.

Wskazać również należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uzasadnienie do wyroku NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07).

Przedmiotowa sprawa dotyczy odmowy częściowego wygaśnięcia ostatecznej decyzji Starosty Bocheńskiego Nr 431/2022 z 5 lipca 2022 r., znak: AB.6740.1.370.2022, zatwierdzającej projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej D. M. i D. T. pozwolenia na budowę. W ocenie organów okoliczność utraty dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez jednego z dwu inwestorów nie stanowi podstawy do częściowego wygaśnięcia tej decyzji względem tego inwestora, który utracił dysponowanie nieruchomością na cele budowlane.

Tej oceny organów Sąd nie podziela.

Zgodnie z art. 162 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 roku, poz. 572 ze zm.) – dalej jako "k.p.a.", organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony.

Kwestia częściowego wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę względem inwestora, który utracił prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez jednego z dwu inwestorów była już niejednokrotnie przedmiotem rozważań sądów administracyjnych, w tym naczelnego Sądu Administracyjnego.

W tym zakresie przytoczyć należy pogląd, z którym Sąd w pełni się zgadza, że "bezsporna w świetle prawa cywilnego utrata przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w czasie prowadzenia robót budowlanych (rozbiórki) daje podstawę do stwierdzenia przez organ architektoniczno-budowlany wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 KPA. W takiej sytuacji nie jest możliwe wykonanie decyzji przez inwestora, co czyni ją bezprzedmiotową, ponadto stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę leży w interesie społecznym, gdyż ma wpływ na pewność obrotu prawnego tą nieruchomością i estetykę terenu, jak również w interesie właściciela nieruchomości" (por. np. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 5 lipca 2016 roku, sygn. II OSK 2350/15, NSA z dnia 25 września 2018 roku, sygn. II OSK 1361/17).

Ponadto jak zauważa się orzecznictwie, postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji jest nowym, odrębnym postępowaniem w nowej sprawie administracyjnej i badaniu mogą podlegać jedynie przesłanki warunkujące stwierdzenie wygaśnięcia. W tej sprawie jako podstawę stwierdzenia wygaśnięcia strona podawała bezprzedmiotowość decyzji o pozwoleniu na budowę oraz wzgląd na interes społeczny i interes strony. Jak wskazuje się w piśmiennictwie, ten przepis art. 162 § 1 pkt 1 in fine stanowi samodzielną podstawę materialnoprawną do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Przesłankami dopuszczającymi stwierdzenie wygaśnięcia są: bezprzedmiotowość decyzji oraz wzgląd na interes strony lub interes społeczny.

Co do bezprzedmiotowości zaznaczyć należy, iż w doktrynie prawa administracyjnego wskazuje się, że bezprzedmiotowość decyzji jest zrelatywizowana do elementów stosunku administracyjnoprawnego, ukształtowanego tą decyzją, czyli do jego przedmiotu, podmiotów oraz treści - uprawnień i obowiązków ukształtowanych decyzją. Jeśli dochodzi do ustania któregokolwiek z podanych elementów stosunku administracyjnoprawnego, jego skutkiem jest bezprzedmiotowość decyzji. Jest ona efektem przekształceń powstałych po wydaniu decyzji, zmian stanu faktycznego lub prawnego, uniemożliwiających wykonywanie decyzji. Jak zwraca się uwagę w literaturze, konieczną przesłanką obowiązywania w czasie decyzji musi być istnienie takiego samego stosunku prawnego, jaki został skonkretyzowany decyzją. W efekcie decyzja wiąże tak długo, jak długo mamy do czynienia z elementami decydującymi o istnieniu skonkretyzowanego w decyzji stosunku prawnego. Powstanie sytuacji odbiegającej od czynników indywidualizujących dany stosunek prawny ukształtowany w decyzji, kładzie kres istnieniu tego stosunku i oddziałuje na obowiązywanie decyzji (por. T. Woś, Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej jako bezprzedmiotowej - art. 162 k.p.a. Państwo i Prawo z 1992, nr 7, s. 51-52). Z tego powodu przyjmuje się, że bezprzedmiotowość decyzji pozostaje w związku ze skutecznością decyzji, rozumianą jako możliwość zrealizowania celu, dla którego decyzja została wydana. Gdy cel ten, na skutek zmian stanu faktycznego lub prawnego nie jest możliwy do osiągnięcia, decyzja jest bezprzedmiotowa (por. P. Czepiel, glosa do wyroku NSA z 12 listopada 1993, II SA 2000/92, PiP 1996, nr 7, s. 106 oraz wyrok NSA z 11 października 1985 r. SA/Wr 556/85, ONSA 1985, Nr 2, poz. 21).

Na gruncie niniejszej sprawy nie jest sporne, iż R. M. utraciła prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co wynika z treści oświadczenia D. T. z dnia 21 grudnia 2023 roku. Zatem taka sytuacja uniemożliwia jej zrealizowanie planowanej inwestycji zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę. Utrata przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w czasie prowadzenia robót budowlanych - z jednej strony – oznacza bezprzedmiotowość decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej na rzecz tego inwestora, który utracił prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i nie może wykonywać decyzji, a z drugiej strony – skutkuje naruszeniem praw właściciela nieruchomości, który nie może sam przeprowadzić robót budowlanych, jak w tej sprawie.

Z tych powodów przyjąć zatem należało, że w sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania konstrukcji prawnej z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., a skarga zasługiwała na uwzględnienie.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. w pkt. I uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a. (zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw) oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty w wysokości 500 zł składa się uiszczony przez skarżących wpis od skargi, koszty zastępstwa procesowego adwokata w wysokości 480 zł oraz kwota uiszczonej opłaty 17 złotych tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.