Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Wojewody Łódzkiego na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zawarte w punkcie 2. (drugim) wyroku z dnia 21 grudnia 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 684/22 o oddaleniu wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego w sprawie ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Gminy Gorzkowice z dnia 28 stycznia 2022 r., nr XXXIV.275.2022 w przedmiocie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków ochotniczych straży pożarnych za udział w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach pożarniczych, ćwiczeniach pożarniczych organizowanych przez Państwową Straż Pożarną lub gminę postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi.

Wyrokiem z dnia 21 grudnia 2022 r., sygn. III SA/Łd 684/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyniku rozpoznania skargi Wojewody Łódzkiego (dalej: skarżący, wojewoda) na uchwałę Rady Gminy Gorzkowice z dnia 28 stycznia 2022 r., nr XXXIV.275.2022 w przedmiocie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków ochotniczych straży pożarnych za udział w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach pożarniczych, ćwiczeniach pożarniczych organizowanych przez Państwową Straż Pożarną lub gminę, w punkcie 1. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, w punkcie 2. oddalił wniosek o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadniając rozstrzygnięcie w zakresie punktu 2. Sąd I instancji wskazał, że z mocy art. 93 ust. 1 w związku z art. 100 u.s.g. postępowanie sądowe w niniejszej sprawie wolne jest od opłat sądowych, zatem skarżący nie poniósł więc z tego rodzaju wydatków. Dalej Sąd podał, że postępowanie w sprawie ze skargi wojewody na uchwałę rady gminy jest postępowaniem specyficznym. Podkreślono, że wprawdzie wojewoda jest uprawniony do wniesienia skargi na uchwałę rady gminy (art. 93 u.s.g.), jednakże może to uczynić wyłącznie w przypadku przekroczenia trzydziestodniowego terminu, o którym mowa w art. 91 ust. 1 tej ustawy. Wniesienie skargi do Sądu przez wojewodę nie zmienia charakteru jego legitymacji procesowej, która nie wynika – jak to ma miejsce w przypadku innych skarżących – z istnienia własnego interesu prawnego. Zaskarżona uchwała nie nakłada bowiem na wojewodę żadnego obowiązku ani nie przyznaje mu żadnych uprawnień. Prawo do zaskarżenia uchwały przez Wojewodę wynika zaś wyłącznie z przepisów ustawy o samorządzie gminnym, które takie uprawnienie przyznają organowi nadzoru. Wobec tego Sąd uznał, że w rozpatrywanej sprawie skarżącym jest de facto organ, a nie podmiot, który żąda ochrony ze względu na swój interes prawny. Z przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji zwrot kosztów postępowania przysługuje od organu, a nie na jego rzecz. Sąd wojewódzki podkreślił, że w przeciwieństwie do innych skarżących występujących przed sądem administracyjnym, dla których wniesienie skargi jest jedyną możliwością dochodzenia praw po zakończeniu postępowania administracyjnego – organ nadzoru, jakim jest wojewoda, jest uprawniony do działania we własnym zakresie. Zgodnie z art. 91 u.s.g. organ nadzoru orzeka o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części, wydając w tym przedmiocie rozstrzygnięcie nadzorcze. Końcowo Sąd I instancji stwierdził, że nie sposób uznać, aby koszty poniesione przez organ nadzoru wyłącznie z powodu niewykorzystania własnych uprawnień nadzorczych można zaliczyć do kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W ten sposób bowiem organ nadzoru dodatkowo przerzuca na organ jednostki samorządu terytorialnego ewentualne koszty wynikające z jego własnego zaniechania. W ocenie Sądu I instancji biorąc pod uwagę przepisy o samorządzie gminnym, jak i ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie sposób uznać, aby do tego celu zmierzał ustawodawca, przewidując instytucję zwrotu kosztów procesowych w postaci zastępstwa prawnego w art. 200 P.p.s.a.

Nie zgadzając się z ww. postanowieniem zawartym w punkcie 2. wyroku pismem z dnia 16 stycznia 2023 r. skarżący wniósł zażalenie, w którym zarzucił Sądowi I instancji naruszenie:

- art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z poźn. zm.) przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis art. 200 P.p.s.a. nie ma zastosowania do wniosku organu nadzoru o zwrot kosztów zastępstwa radcy prawnego, w sytuacji gdy brak jest takiego ustawowego wyjątku od zasady odpowiedzialności za wynik sprawy, a w konsekwencji niezastosowanie tego przepisu i zaniechanie zasądzenia kosztów zastępstwa radcy prawnego pomimo tego, że skarga została uwzględniona w całości,

- art. 200 w zw. 205 § 2 P.p.s.a w zw. z art. 100 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.

o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40) - zwaną dalej u.s.g. przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis art. 200 P.p.s.a. nie ma zastosowania do wniosku organu nadzoru o zwrot kosztów zastępstwa radcy prawnego, z uwagi na treść art. 100 u.s.g. w myśl którego postępowanie sądowe jest zwolnione od opłat sądowych, w sytuacji gdy ustawa P.p.s.a nie uzależnia przyznania kosztów zastępstwa procesowego od ponoszenia opłat sądowych w postępowaniu sądowym, a w konsekwencji niezastosowanie art. 200 w zw. 205 § 2 P.p.s.a i zaniechanie zasądzenia kosztów zastępstwa radcy prawnego pomimo tego, że skarga została uwzględniona w całości,

- art. 200 w zw. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 91 i art 93 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40) - zwaną dalej u.s.g.- przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis art. 200 P.p.s.a. nie ma zastosowania do wniosku organu nadzoru o zwrot kosztów zastępstwa radcy prawnego, z uwagi na treść art. 91 i art. 93 u.s.g. w myśl których na wojewodzie spoczywa obowiązek wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, a nie skorzystanie ze środka nadzorczego jakim jest skarga do sądu administracyjnego w sytuacji gdy ustawa P.p.s.a. neguje prawa do przyznania kosztów zastępstwa procesowego w takim przypadku a w konsekwencji niezastosowanie art. 200 w zw. 205 § 2 P.p.s.a. i zaniechanie zasądzenia kosztów zastępstwa radcy prawnego pomimo tego, że skarga została uwzględniona w całości.

W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez zmianę pkt 2. ww. wyroku i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego w tym kosztów zastępstwa prawnego pełnomocnika w kwocie 480 zł.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu I instancji w zakresie w jakim wskazuje on, że art. 200 P.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. nie mógł stanowić podstawy prawnej do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania na rzecz Wojewody Łódzkiego, albowiem koszty zastępstwa prawnego organu nadzoru przez radcę prawnego "nie zostały poniesione w celu dochodzenia jego [tj. organu nadzoru] praw". Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że przepis art. 200 P.p.s.a. określa zasadę odpowiedzialności za wynik postępowania, która wyraża się w tym, że w razie uwzględnienia skargi na organie administracji, który wydał zaskarżony akt spoczywa obowiązek zwrotu kosztów postępowania na rzecz strony przeciwnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, żaden z przepisów p.p.s.a. ani u.s.g. nie wyłącza zastosowania omawianej zasady w sytuacji, gdy stroną skarżącą jest inny organ, w szczególności organ nadzoru wnoszący skargę na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (por. postanowienia NSA: z 26 kwietnia 2022 r., II OSK 296/19; z 9 listopada 2021 r., II OSK 945/21; z 13 czerwca 2013 r. I OZ 433/13; z 27 lutego 2013 r. I OZ 139/13; z 16 stycznia 2008 r. II GZ 217/17). Wniesienie przez wojewodę skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g stanowi realizację jednego z przysługujących temu organowi uprawnień, służących wykonywaniu nadzoru nad działalnością gminy na podstawie kryterium zgodności z prawem, a zatem legitymacja skargowa tego organu oparta jest na samodzielnej podstawie prawnej. Bezspornie do niezbędnych kosztów postępowania należy zaliczyć wydatki związane z reprezentowaniem strony przez profesjonalnego pełnomocnika, co powodowało, że w okolicznościach faktycznych sprawy Sąd oddalenie wniosku o zasądzenie kosztów postępowania sądowego nie mógł uzasadnić odwołaniem się do argumentów celowościowych zawartych w treści art. 200 P.p.s.a., związanych ze specyfiką działania organu nadzoru (por. postanowienie NSA z 21 listopada 2017 r. II OZ 1430/17). Wobec powyższego przyjąć należało, że w sytuacji, gdy w postępowaniu przed Sądem I instancji Wojewoda był aktywnie reprezentowany przez radcę prawnego, który podpisał skargę, uczestniczył w rozprawie i złożył wniosek o zasądzenie kosztów, Wojewódzki Sąd Administracyjny zobligowany był do uwzględnienia tego wniosku w oparciu o przepis art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz przepisy rozporządzenia w sprawie opłat za czynności radców prawnych. Należy zauważyć, że wyjątek od opisanej zasady uregulowany jest w art. 206 P.p.s.a., zgodnie z którym Sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Ustalenie czy w sprawie zachodzi uzasadniony przypadek zależy od swobodnej oceny sądu. Choć stosując art. 206 P.p.s.a. Sąd działa w sposób uznaniowy, to ocena ta musi jednak uwzględniać wszystkie okoliczności, które mogą mieć wpływ na rozstrzygnięcie, w szczególności to, że Wojewoda przedsięwziął środki celem wyeliminowania przedmiotowej uchwały z obiegu prawnego w zaskarżonej części (por. postanowienie NSA z 11 grudnia 2019 r., II OZ 1114/19). Należy jednak zaznaczyć, że powołany wyżej przepis art. 206 P.p.s.a. nie stanowił podstawy orzekania przez Sąd I instancji. Wobec powyższego zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z poźn. zm.).

Skuteczny okazał się także drugi z zarzutów zażalenia wskazujący na naruszenie art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 100 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rację ma strona żaląca, że sam fakt, że postępowanie sądowe w niniejszej sprawie wszczęte na skutek skargi skarżącego jest wolne od opłat sądowych stosownie do art. 93 ust. 1 w związku z art. 100 u.s.g. nie oznacza, że brak jest podstaw prawnych do zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego o których mowa w art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a. Zaznaczyć trzeba, że w sytuacji uwzględnienia skargi do zwrotu ewentualnych niezbędnych kosztów - jak już wskazano powyżej – zaliczają się oprócz kosztów sądowych inne składniki (wynagrodzenie i wydatki pełnomocnika, koszty stawiennictwa). Zatem, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, to że wojewoda nie poniósł opłaty sądowej nie ma znaczenia w postępowaniu wszczętym ze skargi wojewody na uchwałę rady gminy. Podzielić trzeba stanowisko strony żalącej, że zwolnienie od opłat, o których mowa w art. 100 u.s.g. nie wyłącza zastosowania w sprawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a.

Błędne jest również stanowisko Sądu I instancji w zakresie w jakim stwierdza, że nie sposób uznać, aby koszty poniesione przez organ nadzoru wyłącznie z powodu nieskorzystania z własnych uprawnieniń nadzorczych można zaliczyć do kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw, a także że organ nadzoru przerzuca na jednostki samorządu terytorialnego ewentualne koszty wynikające z własnego zaniechania. Powyższe czyni zasadnym podniesiony w zażaleniu zarzut naruszenia art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 91 i art. 93 u.s.g. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie brak jest podstaw do uznania, że koszty poniesione przez wojewodę w związku z byciem reprezentowanym przed Sądem I instancji przez radcę prawnego są nienależne z uwagi na wniesienie przez Wojewodę skargi zamiast dokonania kontroli nadzorczej zaskarżonej uchwały w trybie art. 91 ust. 1 tej ustawy, a w konsekwencji odmowa ich zwrotu mogłaby nastąpić z odwołaniem się do przepisu art. 206 P.p.s.a. Ponadto, w orzecznictwie sądowym trafnie wskazuje się, że środki sprawowania przez organ nadzoru kontroli nad działalnością organów samorządu terytorialnego w postaci wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, jak i zaskarżania aktów organów administracyjnych do sądu administracyjnego nie są względem siebie konkurencyjne, a ich zastosowanie jest uwarunkowane jedynie upływem terminu, o którym mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g. (zob. przykładowo prawomocny wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 8 grudnia 2016 r., II SA/Go 880/16).

W tych okolicznościach sprawy przyjąć zatem należało, że niezasądzenie zwrotu kosztów związanych z reprezentowaniem w sprawie wojewody przez radcę prawnego stanowiło naruszenie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., czego stwierdzenie musiało skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia i przekazaniem sprawy w przedmiocie zwrotu skarżącemu kosztów postępowania Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Taki tożsamy pogląd wyrażono w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 23 stycznia 2023 r., sygn. II OZ 807/22, 21 listopada 2017 r., sygn. II OZ 1430/17.

Ponownie rozpoznając wniosek skarżącego o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego Sąd I instancji weźmie pod uwagę wyrażone powyżej stanowisko i wyda rozstrzygnięcie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.