I OZ 1680/17 - Postanowienie

Data orzeczenia	2017-11-29	
Data wpływu	2017-10-26	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Marek Stojanowski /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6329 Inne o symbolu podstawowym 632
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Dopuszczenie do udziału w postępowaniu	
Sygn. powiązane	II SA/Op 67/17	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżone postanowienie	
Powołane przepisy	Dz.U. 2017 nr 0 poz 1369; art. 33 § 1, art. 33 § 2; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Fundacji [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 17 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Op 67/17 o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze uczestnika w sprawie ze skarg E. H. oraz Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2016 r., Nr [...] w przedmiocie wprowadzenia na terenie gminy świadczenia pieniężnego - "bonu wychowawczego" postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.	
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 17 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Op 67/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odmówił Fundacji [...] dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skarg E. H. i Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2016 r., Nr [...] w przedmiocie wprowadzenia na terenie gminy świadczenia pieniężnego - "bonu wychowawczego".

Stan sprawy przedstawia się następująco:

W dniu 15 lutego 2017 r. Fundacja [...], złożyła wniosek o dopuszczenie do udziału postępowaniu sądowoadministracyjnym o sygn. akt II SA/Op 67/17 w charakterze uczestnika, w sprawie zainicjowanej przez E. H. Do wniosku Fundacja dołączyła swój Statut, odpis wyciągu z KRS-u oraz stanowisko odnośnie do zaskarżonej uchwały.

Postanowieniem z dnia 28 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Op 67/17, Sąd odmówił dopuszczenia do udziału Fundacji w postępowaniu sądowoadministacyjnym w charakterze uczestnika postępowania z uwagi na fakt, że przedmiotem skargi jest akt prawa miejscowego, natomiast postanowieniem z dnia 15 maja 2017 r. odrzucił zażalenie Fundacji z powodu uchybienia terminu do wniesienia zażalenia na powyższe postanowienie.

W dniu 12 kwietnia 2017 r. Rzecznik Praw Obywatelskich złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2016 r., nr [...]. Sprawa zarejestrowana została pod sygn. akt II SA/Op 224/17.

Sąd postanowieniem z dnia 25 maja 2017 r. o sygn. akt II SA/Op 224/17, działając na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm. – dalej P.p.s.a.), postanowił połączyć sprawę o sygnaturze akt II SA/Op 224/17 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą o sygnaturze akt II SA/Op 67/17 oraz prowadzić te sprawy pod sygnaturą akt II SA/Op 67/17.

W dniu 13 lipca 2017 r. Fundacja [...], złożyła wniosek o dopuszczenie do udziału postępowaniu w charakterze uczestnika w sprawie ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich. Do wniosku Fundacja dołączyła swój Statut, odpis wyciągu z KRS-u oraz stanowisko odnośnie do zaskarżonej uchwały.

Uzasadniając wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, Fundacja wskazała na treść § 7 Statutu, określającego cele jej funkcjonowania. Należy do nich działanie na rzecz poszanowania małżeństwa, jako związku kobiety i mężczyzny, macierzyństwa i rodzicielstwa oraz promowanie rozwiązań prawnych służących ich ochronie, działanie na rzecz ochrony praw rodziców do wychowania dzieci zgodnie ze swoim sumieniem i przekonaniami oraz pomoc prawną osobom lub organizacjom, których działalność obejmuje wymienione cele. Fundacja zwróciła uwagę, że sprawa dotyczy pomocy rodzinom przez organ jednostki samorządu terytorialnego, czyli szeroko rozumianej polityki rodzinnej, której podstawowym celem jest dobro rodziny, co pozostaje w bezpośrednim związku z zasadą ustrojową wyrażoną w art. 18 Konstytucji RP. W związku z tym przedmiot sprawy w sposób bezpośredni wchodzi w zakres wskazanych celów statutowych Fundacji, która jako organizacja społeczna ma na celu monitorowanie przestrzegania prawa odnoszącego się do praw rodziny i wszystkich jej członków, w tym dążenia do zapewnienia stosowania prawa zgodnie z Konstytucją. Powołując się na orzecznictwo podniosła, że składając wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym realizuje możliwość zaprezentowanie własnego stanowiska w kwestiach, które mają znaczenie dla sposobu załatwienia sprawy, jak też racjonalnie pojmowaną kontrolę społeczną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odmówił dopuszczenia ww. Fundacji do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika. Sąd ten przytaczając treść art. 32 i 33 P.p.s.a. podał, że dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym jako uczestnika na prawach strony wymaga łącznego spełnienia następujących przesłanek: 1) sprawa sądowoadministracyjna musi dotyczyć interesu prawnego innych osób; 2) sprawa sądowoadministracyjna musi mieścić się w zakresie statutowej działalności organizacji społecznej; 3) przedmiotem sprawy muszą być akty podjęte w toku postępowania administracyjnego, np. prowadzonego na podstawie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, Ordynacji podatkowej.

W ocenie Sądu w niniejszym przypadku nie jest spełniona trzecia z wymienionych wyżej przesłanek. Przedmiotem skargi jest bowiem akt prawa miejscowego, co wyklucza możliwość dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu bez względu na treść statutu Fundacji. Zaskarżona uchwała została podjęta w trybie przewidzianym dla stanowienia prawa, a nie wskutek przeprowadzenia postępowania administracyjnego.

Sąd I instancji uznał, że nie jest więc możliwe dopuszczenie Fundacji do udziału w niniejszym postępowaniu. Przy czym Sąd nie badał w ogóle interesu prawnego skarżącej Fundacji, a przyczyną odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu jest brak możliwości takiego dopuszczenia w postępowaniu sądowym dotyczącym kontroli aktu innego niż akty administracyjne wydane w toku postępowania administracyjnego sensu stricte.

Nadto według przywołanego przez Fundację art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Wobec tego organizacja społeczna jest uprawniona do wniesienia skargi w sprawach dotyczących interesów innych osób wyłącznie "w zakresie jej statutowej działalności", "jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym". Pierwsze ograniczenie wyznaczają przepisy, które określają zakres i przesłanki, na jakich organizacja społeczna może brać udział w postępowaniu administracyjnym.

W zażaleniu Fundacja zaskarżyła powyższe postanowienie w całości zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 33 § 2 P.p.s.a. poprzez błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie tego przepisu poprzez wadliwe uznanie, że organizacja społeczna może przystępować wyłącznie do postępowań sądowoadministracyjnych, w których przedmiotem skargi są akty wydane w postępowaniu administracyjnym, podczas gdy wykładnia naruszonego przepisu, utrwalona przez orzecznictwo i doktrynę wskazuje, że organizacja społeczna może być dopuszczona w charakterze uczestnika w każdym postępowaniu sądowoadministracyjnym, niezależnie od jego przedmiotu (a więc także w przypadku postępowania w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz. U. z 2016 r. poz. 446, dalej: u.s.g.) oraz podmiotu wszczynającego.

W oparciu o powyższe Fundacja wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze uczestnika postępowania w sprawie dotyczącej skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwalę Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z dnia [...] października 2016 r. w sprawie wprowadzenia na terenie Gminy [...] świadczenia pieniężnego - "bonu wychowawczego".

W uzasadnieniu podniesiono, że wykładnia zastosowana przez Sąd I instancji nie znajduje oparcia w wykładni językowej art. 33 § 2 P.p.s.a., który w odniesieniu do organizacji społecznej nie zawiera wymogu, by przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej, do której przystępuje organizacja, był akt podjęty w toku postępowania administracyjnego. Chociaż wykładnia językowa nie pozostawia w tym zakresie jakichkolwiek wątpliwości, także analiza tego przepisu w świetle dyrektyw wykładni systemowej, funkcjonalnej i celowościowej jednoznacznie potwierdza, że w przedmiotowej sprawie Fundacja, jako organizacja społeczna, spełnia ustawowe wymogi dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Badając możliwość dopuszczenia organizacji społecznej w charakterze uczestnika do postępowań sądowoadministracyjnych ze skarg wnoszonych w trybie ustawy o samorządzie gminnym NSA w szeregu orzeczeń konsekwentnie potwierdzał, że przepis art. 33 § 2 P.p.s.a. nie ogranicza możliwości udziału organizacji społecznych w postępowaniach sądowoadministracyjnych tylko do tych, w których przedmiotem skargi są akty wydane w postępowaniu administracyjnych na podobieństwo art. 33 § 1 P.p.s.a. (zob. postanowienia NSA: z dnia 25 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OZ 935/16, z dnia 26 października 2016 r., sygn. akt: I OZ 1181/16, z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt I OZ 1205/16 i sygn. akt I OZ 1206/16, z dnia 17 listopada 2016 r., sygn. akt I OZ 1286/16, z dnia 9 grudnia 2016 r., sygn. akt I OZ 1837/16).

Zdaniem skarżącej interpretacja przepisu art. 33 § 2 P.p.s.a. dokonana przez Sąd I instancji uniemożliwia ponadto kontrolę społeczną prowadzonego postępowania, co jest jednoznaczne z naruszeniem tego przepisu. Jak słusznie zauważył NSA w postanowieniu z dnia 25 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OZ 935/16, za wykładnią pozwalającą przyznać możliwość dopuszczenia udziału organizacji społecznych w charakterze uczestnika w każdym postępowaniu sądowoadministracyjnym, niezależnie od jego przedmiotu, przemawia ponadto wykładnia funkcjonalna i prokonstytucyjna. Udział organizacji społecznej zapewnia bowiem zasadniczo społeczną kontrolę działalności judykatury, pozwalając naświetlić i wyjaśnić sprawę z dodatkowych perspektyw. Wpływać to może zatem pozytywnie na realizację prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji), jak również na sprawność działania organów państwa, której zapewnienie stanowi wartość konstytucyjną (zob. preambuła Konstytucji). Jednocześnie zapewnienie prawnej możliwości ubiegania się przez organizacje społeczne o dopuszczenie do udziału w postępowaniu stanowi wyraz koncepcji społeczeństwa obywatelskiego, pozwalając na wypowiedzenie się zainteresowanych sprawą grup interesu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 33 § 2 P.p.s.a. udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności.

W świetle art. 33 § 2 p.p.s.a. każdy cel działania określony w statucie nadanym czy przyjętym zgodnie z obowiązującym prawem może uzasadniać wystąpienie z żądaniem dopuszczenia do postępowania sądowego, jeżeli przedmiot postępowania wkracza w zakres działań organizacji społecznej, czy to ze względu na czynności postępowania, czy też ze względu na jego wynik. Celem wymienionym w statucie (regulaminie) organizacji, uzasadniającym dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu sądowym może być nie tylko obrona indywidualnych interesów i praw swoich członków, ale także na przykład propagowanie określonej działalności czy pewnych idei, ochrona wartości materialnych i niematerialnych, zapobieganie niekorzystnym zjawiskom społecznym lub ekonomicznym. Nadto organizacja społeczna może działać na rzecz jednej ze stron, wzmacniając jej pozycję w postępowaniu, a może też nie wiązać swoich czynności procesowych z interesami żadnej ze stron, mając na uwadze tylko zachowanie wymagań interesu społecznego. Udział organizacji społecznych w postępowaniach administracyjnych i sądowych ma na celu umożliwienie tym organizacjom prezentowanie własnego stanowiska w kwestiach, które mają znaczenie dla sposobu załatwienia sprawy.

Powyższy przepis nie ogranicza zatem, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, możliwości udziału organizacji społecznych w postępowaniach sądowoadministracyjnych tylko do tych, w których przedmiotem są skargi są akty wydane w postępowaniu administracyjnym (na podobieństwo art. 33 § 1 P.p.s.a.). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uznaje, że należy opowiedzieć się za wykładnią pozwalającą przyznać możliwość dopuszczenia udziału organizacji społecznych w charakterze uczestnika w każdym postępowaniu sądowoadministracyjnym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organizacja społeczna korzysta z możliwości przystąpienia do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym, także w sprawie wszczętej w trybie ustawy o samorządzie gminnym. Przepis art. 33 § 2 P.p.s.a. nie wyklucza bowiem udziału organizacji społecznej w sprawach ze skarg wniesionych na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.

Wobec powyższego w pierwszej kolejności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu rozpoznając wniosek Fundacji o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym zbada, czy sprawa, do której zgłosiła udział organizacja społeczna, dotyczy zakresu jego statutowej działalności oraz czy realizuje w ten sposób cel publiczny, dla którego została powołana. Te przesłanki winny stanowić podstawę rozstrzygnięcia Sądu w przedmiocie dopuszczenia do udziału w sprawie. Podkreślić również należy, że w ocenie NSA nie jest dopuszczalna taka wykładnia art. 33 § 2 P.p.s.a., według której sąd administracyjny byłby zobowiązany do uwzględnienia wniosku organizacji społecznej tylko z tego powodu, że jest ona formalnie organizacją społeczną, a charakter rozpoznawanej sprawy sądowoadministracyjnej jest zgodny z zakresem jej statutowej działalności (por. postanowienie NSA z dnia 28 września 2009 r., sygn. akt II GZ 55/09). Decydujące dla oceny wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie sądowoadministracyjnej jest bowiem wykazanie nie tylko tego, że sprawa dotyczy statutowej działalności organizacji społecznej, ale okoliczności, że za udziałem tym przemawia interes społeczny.

Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 185 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.