II OSK 1687/14 - Wyrok

Data orzeczenia	2016-03-08	
Data wpływu	2014-06-17	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Jerzy Stelmasiak
Katarzyna Golat /sprawozdawca/
Robert Sawuła /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	II SA/Bd 1013/13	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623; art. 28 ust. 2; Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Katarzyna Golat /spr./ Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 28 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 1013/13 w sprawie ze skargi M. J. na postanowienie Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w dniu 28 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 110/12, oddalił skargę M.J. na postanowienie Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego.

Stan sprawy przedstawiony w wyroku przedstawiał się następująco.

Prezydent Bydgoszczy decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę - przebudowę kompleksu ulic w dzielnicy Miedzyń w Bydgoszczy (Chłopskiej, Gromadzkiej, Ornej, Osada na odcinku Nakielska – Botaniczna, Osada na odcinku Chłopska- skarpa, Pasiecznej, Rzepakowej, Siewnej, Zapłotek, Żniwnej), wraz z przebudową gazociągu w ulicach Żniwnej, Chłopskiej, Gromadzkiej, przebudową i zabezpieczaniem istniejącej sieci TP S.A., budową kanalizacji deszczowej i oświetlenia.

W trakcie prowadzonego postępowania M.J. - właściciel działki nr [...] zwrócił się o wykonanie sięgacza do tej nieruchomości, na co udzielono mu odpowiedzi negatywnej z uwagi na nieuwzględnienie w projekcie budowlanym wykonania sięgaczy.

M.J. złożył od decyzji Prezydenta Bydgoszczy z dnia [...] maja 2010 r. odwołanie, wnosząc o uznanie go za stronę postępowania i uchylenie decyzji, a nadto o wyłączenie od załatwiania sprawy Prezydenta Miasta Bydgoszczy, działającego jako starosta. Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] Wojewoda Kujawsko - Pomorski umorzył postępowanie odwoławcze z uwagi na wniesienie odwołania przez podmiot nie będący stroną.

W uzasadnieniu decyzji zwrócono uwagę, że zakresem pozwolenia na budowę objęto, zgodnie z wnioskiem inwestora, roboty budowlane na działce nr [...], na której położona jest ulica [...], natomiast wniosek o udzielnie pozwolenia na budowę nie obejmował działki [...], stanowiącej dojazd do nieruchomości odwołującego się, tj. działki nr [...].

M.J. zaskarżył decyzję Wojewody Kujawsko - Pomorskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, wyrokiem z dnia 5 października 2010 r. (sygn. akt II SA/Bd 747/10) orzekł o jej oddaleniu. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej M.J. wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt: II OSK 283/11 uchylił wyrok Sadu I instancji oraz decyzję Wojewody Kujawsko - Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2010 r., znak: [...].

Orzekając w sprawie ponownie, Wojewoda Kujawsko – Pomorski decyzją z dnia [...] września 2011 r., nr [...], uchylił w całości zaskarżoną decyzję Prezydenta i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, że ustalenie kręgu stron postępowania należy do jednej z pierwszych czynności postępowania i powinno znaleźć odzwierciedlenie w treści decyzji.

Decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...] Prezydent Miasta Bydgoszczy umorzył postępowanie uznając, że stracił kompetencje do orzekania o pozwoleniu na budowę "obiektu", który został wybudowany.

W odwołaniu od powyższej decyzji M.J. wniósł o wyłączenie od załatwienia sprawy Prezydenta Miasta Bydgoszczy oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wydanie decyzji orzekającej co do istoty sprawy lub o wyznaczenie innego organu do załatwienia przedmiotowej sprawy.

Orzekając w sprawie ponownie, Wojewoda Kujawsko – Pomorski decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazał, że nie sposób uznać za dopuszczalne umorzenia postępowania z tej tylko przyczyny, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana. Zakończenie objętych pozwoleniem na budowę robót budowlanych nie czyni bowiem postępowania bezprzedmiotowym.

Ponadto zwrócono uwagę, że organ pierwszej instancji, udzielając pozwolenia na budowę, określił w decyzji, że obszar oddziaływania obiektu stanowią jedynie działki zajęte pod inwestycję, a to stoi w sprzeczności z wcześniejszymi działaniami organu pierwszej instancji podejmowanymi w toku postępowania, bowiem już wszczynając postępowanie organ zawiadomił strony w drodze obwieszczenia.

Zdaniem Wojewody organ pierwszej instancji ustalił więcej niż 20 stron postępowania, co nie znajduje odzwierciedlenia ani w zebranym materiale dowodowym, ani w treści decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Ponadto organ pierwszej instancji nie określił, które z nieruchomości uznał za znajdujące się w obszarze oddziaływania inwestycji, podczas gdy podstawowym obowiązkiem organu administracji prowadzącego postępowanie w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej, rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej, jest ustalenie kręgu podmiotów, które w konkretnym przypadku mają status strony postępowania, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w treści decyzji.

W dniu 9 lutego 2012 r. Zarząd Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w Bydgoszczy wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji z 28 grudnia 2011 r.

W skardze do sądu Zarząd Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w Bydgoszczy wniósł o uchylenie w całości decyzji organu odwoławczego podkreślając, że inwestycja polegająca na przebudowie kompleksu ulic w dzielnicy Miedzyń w Bydgoszczy została zakończona jeszcze w 2010 r., co potwierdza protokół odbioru końcowego i przekazania do dyspozycji obiektu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 8 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 110/12 uchylił decyzję Wojewody Kujawsko – Pomorskiego z [...] grudnia 2011 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oraz stwierdził, że decyzja nie podlega wykonaniu.

Sąd uznał, że zasadnie organ I instancji orzekł o umorzeniu postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.), roboty można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Oznacza to, iż po rozpoczęciu robót możliwość udzielenia pozwolenia na budowę już nie istnieje.

Sąd I instancji ocenił, że prawidłowo organ I instancji ustalił, iż postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę, na etapie rozstrzygania sprawy przez Prezydenta Miasta Bydgoszczy w dniu 3 października 2011 r. stało się bezprzedmiotowe, z uwagi na zrealizowanie inwestycji. Prezydent Miasta Bydgoszcz, choć wydał decyzję z dnia [...] maja 2010 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na przebudowę kompleksu ulic dzielnicy Miedzyń, to jednak decyzją z dnia [...] września 2011 r. Wojewoda Kujawsko-Pomorski uchylił ją i sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] maja 2010 r., w sytuacji kiedy już istniała zrealizowana w całości inwestycja, o której pozwolenie ubiegał się inwestor doprowadziła do zmiany stanu faktycznego sprawy. W chwili zatem rozpoznawania sprawy ponownie przez Prezydenta Miasta stan faktyczny sprawy był inny, niż w chwili składania wniosku o pozwolenie na budowę. Okoliczność tę organ orzekający obowiązany był wziąć pod uwagę z urzędu, co też uczynił.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł M.J..

W związku z wcześniejszym wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z [...] grudnia 2011 r. o uchyleniu decyzji Prezydenta z 3 października 2011 r. o umorzeniu postępowania w sprawie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), określanej dalej jako Kpa, Prezydent Miasta Bydgoszczy zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Organ wskazał jednocześnie, iż postępowanie zostaje zawieszone do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zagadnienia wstrzymania, z wniosku Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w Bydgoszczy, wykonania decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], wydanej w przedmiocie uchylenia w całości decyzji Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia [...] października 2011 r. w przedmiocie umorzenia w całości postępowania dotyczącego zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oraz przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W związku z wniesionym przez skarżącego zażaleniem na powyższe postanowienie, Wojewoda Kujawsko-Pomorski postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], umorzył postępowanie zażaleniowe wskazując, że skarżący nie posiada przymiotu strony.

Skargę na to postanowienie złożył M.J. zarzucając, że pomimo tego, że jest w tej samej sytuacji faktycznej i prawnej jak pozostali właściciele bezpośrednio sąsiadujący z inwestycją, to nie został uznany za stronę postępowania.

Wyrokiem z 3 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 88/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił zaskarżone postanowienie, odwołując się do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonego w wyroku z 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 283/11, zalecając, by organ odwoławczy poddał analizie wyznaczony obszar oddziaływania obiektu, a nie ograniczył się tylko do przyjęcia ustaleń organu I instancji. W konsekwencji wskazał, by organ odwoławczy przy ponownym rozpoznaniu sprawy ustalił czy przedmiotowa inwestycja w jakikolwiek sposób narusza interes prawny skarżącego.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, postanowieniem z [...] sierpnia 2013 r. nr [...] Wojewoda Kujawsko-Pomorski umorzył postępowanie zażaleniowe i zaznaczył, że wprawdzie w wyroku Sądu z 8 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 110/12 uchylono decyzję Wojewody i Sąd stwierdził, że decyzja Wojewody z [...] grudnia 2011 r. nie podlegają wykonaniu, lecz wyrok jest nieprawomocny, gdyż skarżący złożył skargę kasacyjną.

W uzasadnieniu organ wskazał, że oceniając obszar oddziaływania inwestycji i posługując się definicją zawartą w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane oraz przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430, ze zm.), a także rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690, ze zm.), nie ma przepisów, które wprowadzałyby w związku z projektowaną inwestycją ograniczenia w zagospodarowaniu działki [...].

"Sięgacz" będący drogą dojazdową do nieruchomości skarżącego (dz. [...]) stanowią działki nr [...] oraz [...], przy czym działka [...] nie jest w ogóle objęta wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę, zaś z działką nr [...] nieruchomość skarżącego styka się jedynie narożnikiem. Zgodnie z projektem budowlanym inwestycja nie obejmuje całości działki [...], bowiem na części stanowiącej "sięgacz" w ogóle nie będą wykonywane roboty budowlane. Projektowana inwestycja będzie położona w odległości ok. 16 m od nieruchomości skarżącego, z tego też względu przedmiotowy obiekt nie będzie powodował wynikających z przepisu art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 260) ograniczeń w zagospodarowaniu działki nr [...].

Wojewoda Kujawsko-Pomorski uznał, że projektowana inwestycja nie niesie za sobą ograniczeń związanych z przesłanianiem obiektów na działce nr [...]. Wykonana zostanie kanalizacja deszczowa; zapewnione będzie zatem odprowadzanie wody z przebudowywanej ulicy i woda ta nie będzie kierowana na nieruchomości sąsiednie. Działka nr [...] nie zostanie również pozbawiona dostępu do drogi publicznej z wykonaniem projektowanej inwestycji (art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane), bowiem w/w "sięgaczem" zapewnione jest zarówno dojście, jak i dojazd odpowiedni do jej przeznaczenia i sposobu użytkowania (mieszkalnictwo jednorodzinne). Nie pozbawi się również dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja), a budowa nie wpływa negatywnie na warunki ochrony przeciwpożarowej usytuowanych bądź projektowanych obiektów.

W skardze do Sądu M.J. zarzucił przyjęcie przez organ wadliwych ustaleń co do stanu faktycznego i naruszenie art. 6, 7 i 8, 105 § 1 Kpa i art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w zw. z art. 2 i 32 Konstytucji RP. Zdaniem skarżącego inwestycja oddziałuje na działkę skarżącego, i wadliwie ustalono, że inwestycja nie dotyczy "sięgacza", będącego drogą dojazdową do nieruchomości skarżącego – działki nr ew. [...] oraz [...], bowiem do skarżącego należą grunty przylegające do realizowanej inwestycji. Skarżący zarzucił też, że Wojewoda nie dostrzegł i nie zastosował § 32 Uchwały Nr LXXI/1351/06 Rady Miasta Bydgoszczy z 28 czerwca 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Miedzyń – Widok" stanowiącego, że "sięgacz" prowadzący do działki uczestnika to "teren drogi publicznej – ciąg pieszo- jezdny" oraz przepisów art. 20 i 24 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geologiczne i kartograficzne, tj. danych zawartych w ewidencji stanowiących, że działki [...] i [...] są drogami. Mając to na względzie skarżący stwierdził, że inwestycja nie została zrealizowana w całości (wniosek zarządu Dróg dotyczył całej działki o nr [...] czyli całej ul. [...], czyli też sięgacza). Skarżący zarzucił też, że postanowienie wydał Prezydent Miasta Bydgoszczy, a powinien podlegać on wyłączeniu. Brak było też podstaw do ponownego wszczęcia postępowania, gdyż toczy się już postępowanie o pozwolenie na budowę z wniosku Zarządu Dróg z 18 marca 2010 r. Brak też podstaw do wydania przez Prezydenta postanowienia z [...] lutego 2012 r. o zawieszeniu z urzędu postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia przez WSA w Bydgoszczy zagadnienia wstrzymania decyzji Wojewody z 28 grudnia 2011 r., gdyż decyzja o umorzeniu postępowania, a następnie decyzja ją uchylająca nie jest aktem podlegającym wykonaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z 28 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 1013/13, akcentując związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku WSA w Bydgoszczy z 3 kwietnia 2013 r. II SA/Bd 88/13 wskazał, że skoro przedmiotem skargi jest postanowienie organu o umorzeniu postępowania zażaleniowego w związku z postanowieniem Prezydenta Miasta Bydgoszczy z [...] lutego 2012 r. o zawieszeniu postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, to nie mogą być przedmiotem oceny te zarzuty skargi, które dotyczą właściwego postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, jak i ocena zasadności zawieszenia postępowania.

Sąd I instancji wywodził, że zarzuty dotyczące niewłaściwości organu do rozpoznania sprawy, zwłaszcza w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego Sąd uznał za nieskuteczne, bowiem zostały one uznane za nieusprawiedliwione w wyroku z 8 maja 2012 r.

W ocenie Sądu organ ponownie rozpoznając sprawę dokonał zgodnie z zaleceniami właściwej oceny czy skarżący mieści się w kręgu podmiotów, którym przysługuje możliwość dokonywania skutecznych czynności procesowych jako strona, posługując się definicją z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane i przy dokonaniu analizy przepisów rozporządzeń wykonawczych.

Sąd I instancji argumentował, że "sięgacz" będący drogą dojazdową do nieruchomości skarżącego (dz. [...]) stanowią działki nr [...] oraz [...], a działka [...] nie jest w ogóle objęta wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę, zaś z działką nr [...] nieruchomość skarżącego styka się jedynie narożnikiem. Zgodnie z projektem budowlanym inwestycja nie obejmuje całości działki [...]. Na części stanowiącej "sięgacz" w ogóle nie były wykonywane roboty budowlane. Projektowana inwestycja będzie oddalona od nieruchomości skarżącego o ok. 16 m, z tego też względu przedmiotowy obiekt nie będzie powodował wynikających z przepisu art. 43 ustawy o drogach publicznych ograniczeń w zagospodarowaniu działki nr [...]. Sąd podzielił ponadto pogląd organu, że projektowana inwestycja nie niesie za sobą ograniczeń związanych z przesłanianiem obiektów na działce nr [...] akcentując, że wykonana zostanie kanalizacja deszczowa i zapewnione będzie zatem odprowadzanie wody z przebudowywanej ulicy i woda ta nie będzie kierowana na nieruchomości sąsiednie.

Działka nr [...] nie zostanie również pozbawiona dostępu do drogi publicznej. Ww. "sięgaczem" zapewnione jest zarówno dojście jak i dojazd odpowiedni do nieruchomości. Przez wykonane roboty nie pozbawia się również dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja). Nie ma też negatywnego wpływu na warunki ochrony przeciwpożarowej usytuowanych i projektowanych obiektów.

Sąd I instancji dodatkowo wskazał, że inwestycja została zakończona w dniu 23 września 2011 r. co implikuje twierdzenie, że skarżącemu nie przysługuje status strony w postępowaniu, gdyż postanowienie o zawieszeniu postępowania zapadło po zakończeniu budowy.

W skardze kasacyjnej w trybie art. 175 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012, poz. 270 dalej określana jako. P.p.s.a.) zarzucono:

1. naruszenie art. 1, art. 3 § 1, art. 133 § 1 i art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., z uwagi na dokonanie niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, która miała istotny wpływ na wynik sprawy,

2. naruszenie art. 24 § 1 pkt 1 i 4, 26 § 2 pkt 1 i art. 28 Kpa oraz uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, poprzez wydanie postanowienia I instancji przez organ podlegający wyłączeniu od załatwienia sprawy,

3. niezastosowanie przez Sąd I instancji uchwały Nr LXXI/1351/06 Rady Miasta Bydgoszczy z 28 czerwca 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Miedzyń–Widok" stanowiącego, że tzw. sięgacz, prowadzący do działki uczestnika to "teren drogi publicznej – ciąg pieszo jezdny" oraz przepisów art. 20 i 24 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geologiczne i górnicze (t.j.: Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287, ze zm.), tj. danych z ewidencji gruntów i budynków, obręb 52, stanowiących, że działki o nr [...] i [...] są drogami,

4. niedostrzeżenie braku przepisu prawa, na mocy którego ponownie zostało wszczęte postępowanie w sprawie, mimo że toczy się postępowanie w tej samej sprawie z wniosku Zarządu Dróg Miejskich z 18 marca 2010 r. o pozwolenie na budowę inwestycji, polegającej na przebudowie kompleksu ulic,

5. brak podstaw do wydania przez Prezydenta Miasta Bydgoszczy postanowienia z [...] lutego 2012 r. o zawieszeniu postępowania w sprawie, co czasu prawomocnego rozstrzygnięcia przez WSA w Bydgoszczy zagadnienia wstrzymania wykonania decyzji Wojewody z [...] grudnia 2011 r.

Nadto zarzucono naruszenie art. 28 ust. 2, w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przejęciu, że skarżącemu nie przysługuje legitymacja strony w postępowaniu.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Bydgoszczy oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną z dnia 29 maja 2014 r. Zarząd Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w Bydgoszczy wniósł o jej oddalenie argumentując, że inwestycja została zakończona, a o braku trafności zarzutów skarżącego kasacyjnie wypowiedział się NSA w wyroku z 11 marca 2014 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny związany jest zarzutami sformułowanymi w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i nie zasługuje na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się do zarzutów procesowych.

W tym zakresie za niezasadny należy przede wszystkim uznać zarzut naruszenia art. 1, w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. Przepisy, które zawierają wymienione artykuły można naruszyć wówczas, gdy sąd zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nie należącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w P.p.s.a. bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2014 r., sygn. akt II FSK 1038/12, LEX nr 1481387). Tak się jednak w przedmiotowej sprawie nie stało, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku poddał kontroli akt, którego badanie należy do kognicji sądów administracyjnych, czyniąc to na podstawie skutecznie wniesionej skargi. Sąd I instancji w ramach przeprowadzonej kontroli sprawował wymiar sprawiedliwości przy zastosowaniu kryterium legalności i w ramach swojej właściwości. W sposób pełny odniósł się i ocenił ustalenia faktyczne organu akceptując je jako nienaruszające przepisów proceduralnych.

Zamierzonego skutku nie może również odnieść zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., wymieniony w powiązaniu z przywołanymi wyżej przepisami. Na gruncie uchwały 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 9/08 - ONSAiWSA 2010/3/39 przyjmuje się, że przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jedynie wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. też wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 672/09, Lex nr 597768). Ponadto, aby twierdzenie takie mogło stanowić samodzielną podstawę zarzutu skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK [...]9/09, Lex nr 745670), a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. tezę 1 wyroku NSA z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09, Lex nr 745098). Oznacza to, że orzeczenie sądu I instancji nie będzie się poddawało takiej kontroli NSA nie tylko w kontekście braku wymaganych prawem części (np. przedstawienia stanu sprawy, czy też podstawy prawnej rozstrzygnięcia), ale także i wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób lakoniczny, niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu (wyrok NSA z 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 986/09, wyrok NSA z 5 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1713/10, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl, dalej powoływana jako CBOSA). Kontrola kasacyjna uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi natomiast do wniosku, że zawiera ono wszystkie niezbędne elementy, o których stanowi art. 141 § 4 P.p.s.a., co jednoznacznie umożliwia jego kontrolę kasacyjną, czyniąc powołany zarzut nieskutecznym.

Argument na rzecz poprawności tego poglądu wynika ponadto z art. 133 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (a zatem bez pomijania materiałów dowodowych). Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie przedstawione w wyroku z dnia 11 września 2014 r., sygn. akt I FSK 1230/13, CBOSA, iż brak szczegółowego odniesienia się do materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy stanowi naruszenie art. 133 § 1, w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. Zarówno bowiem brak związania zarzutami i wnioskami skargi, jak i orzekanie na podstawie całości akt sprawy oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. W rozpoznawanej sprawie Sąd Wojewódzki kontrolował - zgodnie z treścią wniesionej przez M.J. skargi - wyłącznie zaskarżone postanowienie Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] sierpnia 2013 r., wydane w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego, odnosząc się do istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, ustalonych na podstawie zgromadzonych w aktach dokumentów, a fakt, iż nie podzielił merytorycznych poglądów skarżącego, nie mógł dowodzić, że Sąd ten naruszył w sposób istotny art. 133 § 1 P.p.s.a.

Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 1 i 4, 26 § 2 pkt 1 i art. 28 K.p.a. oraz uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, poprzez wydanie postanowienia I instancji przez organ podlegający wyłączeniu od załatwienia sprawy.

Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 11 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2075/12, CBOSA, przepisy ustawy Prawo budowlane nie zawierają żadnych regulacji szczególnych, z których wynikałoby wyłączenie prezydenta miasta na prawach powiatu w sprawach, w których z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę drogi gminnej występuje gmina. Z powołanych przepisów wynika wobec tego kompetencja prezydenta miasta na prawach powiatu sprawującego funkcję starosty do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, w tym także budowę dróg gminnych.

Mimo, że ustawodawca ma świadomość, że wiele miast w kraju ma status miast na prawach powiatu nie wprowadził w ustawie Prawo budowlane wyjątków od zasady sformułowanej w art. 80 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Przepisy regulujące kompetencje organów do wydania decyzji administracyjnej muszą być rozumiane ściśle, zatem brak jest podstaw prawnych do przyjęcia w drodze sądowej wykładni tych przepisów, że dany organ jest wyłączony od rozpatrywania określonej kategorii spraw.

Uzasadnienia przyjętej regulacji należy doszukiwać się w rozróżnieniu interesu gminy (miasta na prawach powiatu), jako osoby prawnej oraz interesu gminy jako jednostki reprezentującej wspólnotę samorządową. W wyroku z dnia 29 października 2009 r., K 32/08 (publ. OTK-A 2009/9/139), dotyczącym uprawnienia gminy do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu wyższej instancji wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez wójta (burmistrza, prezydenta) tej gminy, Trybunał Konstytucyjny wskazał, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek, jako osób prawnych. Co więcej, w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jego dominium. W powołanym wyroku, Trybunał podkreślił, że wydając decyzje administracyjne rozstrzygające sprawy indywidualne, organy samorządu terytorialnego muszą bezwzględnie przestrzegać prawa i kierować się dobrem wspólnym, nie mogą natomiast wykorzystywać swoich kompetencji do realizacji własnych interesów faktycznych przeciwstawianych dobru wspólnemu. W kontekście przytoczonego stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, podkreślenia wymaga, że jeżeli jednostce samorządu terytorialnego przyznane zostało władztwo publiczne, a jej organom kompetencja do wydawania decyzji administracyjnych w określonym przedmiotowo zakresie spraw, to w takim zakresie jednostka ta traci prawo do reprezentowania własnych interesów, jako interesów osoby prawnej i nie może być stroną danego postępowania administracyjnego. W takiej sytuacji prawnej jednostka samorządu terytorialnego reprezentuje uzasadnione interesy danej wspólnoty samorządowej w granicach obowiązującego prawa. Na gruncie postępowania administracyjnego znajduje to odzwierciedlenie w sposobie wszczęcia postępowania. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 marca 2010 r., II OSK 88/10, CBOSA, jeżeli przepis prawa przypisuje organowi administracji publicznej kompetencję do wydania decyzji i złożenia wniosku o wszczęcie postępowania, postępowanie wszczynane jest z urzędu. Połączenie ról procesowych organu orzekającego z prawem do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania należy interpretować, jako wszczęcie postępowania z urzędu, a podstawy tego wszczęcia muszą spełniać wszystkie wymagania przewidziane w przepisach prawa (por. także wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2760/12, CBOSA).

Stanowisko, że prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty nie jest wyłączony – wobec braku wyraźnego wyłączenia ustawowego - od wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych prezentowane jest jednolicie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 30 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 88/10, wyrok z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1829/10, wyrok z dnia 15 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 2087/11, wyrok z dnia 2 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1840/12, wyrok z dnia 30 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2254/12, CBOSA).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest w świetle powyższego, podstaw prawnych do uznania, że w tej sprawie zachodzą przesłanki do wyłączenia od udziału w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę drogi gminnej - prezydenta miasta na prawach powiatu.

Za nieusprawiedliwiony należy uznać zarzut niedostrzeżenia braku przepisu prawa, na mocy którego ponownie zostało wszczęte postępowanie w sprawie, mimo że toczy się postępowanie w tej samej sprawie z wniosku Zarządu Dróg Miejskich z 18 marca 2010 r. o pozwolenie na budowę inwestycji, polegającej na przebudowie kompleksu ulic, jak również argument o braku podstaw do wydania przez Prezydenta Miasta Bydgoszczy postanowienia z [...] lutego 2012 r. o zawieszeniu postępowania w sprawie, co czasu prawomocnego rozstrzygnięcia przez WSA w Bydgoszczy zagadnienia wstrzymania wykonania decyzji Wojewody z [...] grudnia 2011 r. Kwestie te wychodzą bowiem poza zakres sprawy, będącej przedmiotem rozstrzygnięcia w sprawie ocenianej w zaskarżonym wyroku WSA w Bydgoszczy z 8 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 110/12.

Nadto nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 28 ust. 2, w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżącemu nie przysługuje legitymacja strony w postępowaniu

Jest to zarzut wywiedziony w trybie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., dotyczący naruszenia prawa materialnego. Nie można jednak skutecznie kwestionować naruszenia przepisów prawa materialnego przez zarzut uchybień w ustaleniu stanu faktycznego, a tak właśnie został sformułowany zarzut kasacyjny w niniejszej sprawie, biorąc pod uwagę całokształt skargi kasacyjnej. Wyjaśnienia wymaga, że w sytuacji, gdy strona skarżąca kasacyjnie podważa prawidłowość zaskarżonego wyroku z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym, w odniesieniu do którego zarzuca błąd wykładni i/lub niewłaściwe zastosowanie, to ocena zasadności tych zarzutów może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone, nie zaś, na podstawie stanu faktycznego, który sama strona skarżąca kasacyjnie uznaje za prawidłowy. W oparciu o zarzut naruszenia prawa materialnego nie można zatem skutecznie kwestionować ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd. Wobec tego zaś, że stan faktyczny rozpatrywanej sprawy nie został skutecznie zakwestionowany, to uznać należało, że ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego nie mogła pomijać faktów, które Sąd I instancji przyjął za podstawę wyrokowania.

Należy ponadto podnieść, że Sąd I instancji odniósł się do oceny dokonanej w tym zakresie przez organ, wskazując na przeprowadzenie przez organ analizy braku podstaw do skutecznego wywodzenia naruszenia interesu prawnego.

Powyższe okoliczności nakazywały uznać skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw na podstawie art. 184 P.p.s.a.