I GSK 195/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-02-28	
Data wpływu	2023-02-16	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Joanna Salachna /przewodniczący/
Krzysztof Sobieralski /sprawozdawca/
Piotr Piszczek	
Symbol z opisem	6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego	
Hasła tematyczne	Finanse publiczne	
Sygn. powiązane	I SA/Rz 600/22	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 2082; art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a; Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych - t.j.
Dz.U. 2022 nr 0 poz 1634; art. 252 ust. 1 pkt 1; Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.
Dz.U. 2021 nr 0 poz 1082; art. 10 ust. 1 pkt 6; Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia del. WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 grudnia 2022 r. sygn. akt I SA/Rz 600/22 w sprawie ze skargi G. Sp. z o.o. w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 15 lipca 2022 r. nr SKO.4131/25/2021 w przedmiocie określenia kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem podlegającej zwrotowi do budżetu powiatu 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od G. Sp. z o.o. w R. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie 775 (siedemset siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2022 r., sygn. akt I SA/Rz 600/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zwany dalej także "Sądem I instancji", po rozpoznaniu skargi G. sp. z o.o. z siedzibą w R., zwanej dalej "skarżącą", na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 15 lipca 2022 r., nr SKO.4131/25/2021, zwanego dalej "Kolegium" lub "organem odwoławczym", w przedmiocie określenia kwoty dotacji oświatowej wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem przypadającej do zwrotu do budżetu Powiatu Strzyżowskiego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Kolegium na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Skarżąca jako organ prowadzący N. (dalej: Poradnia) otrzymała dotację w 2019 roku na działalność oświatową w kwocie [1] zł. Kontrola prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji wykazała nieprawidłowości w zakresie zatrudniania nauczycieli, gdyż jak ustalił Starosta Strzyżowski, zwany dalej "organem pierwszej instancji", czynności w tym zakresie dokonywał organ prowadzący, a nie Dyrektor Poradni, do którego zakresu obowiązków, zgodnie ze statutem Poradni należało kształtowanie stosunków prawnych w zakresie zatrudniania nauczycieli. Nadto organ pierwszej instancji zakwestionował wydatki na dojazd na kontrolę i naprawę pojazdu w łącznej kwocie [2] zł. - jako wydatkowanej niezgodnie z celem dotacji. W konsekwencji Starosta Strzyżewski decyzją z dnia 8 października 2021 r., nr [...], określił skarżącej wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie [3] zł. wraz z odsetkami liczonymi jak od zaległości podatkowej i nakazał jej zwrot na rachunek bankowy Starostwa Powiatowego.

W odwołaniu skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego skutkujące błędnym przyjęciem, że część, dotacji oświatowej została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, podczas gdy zatrudnienie realizowało cel, na który dotacja została udzielona. Opisaną na wstępie decyzją z dnia 15 lipca 2022 r. Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy uznał, że kluczowe znaczenie dla rozpoznania sprawy ma ustalony sposób zawierania umów, z którego bezspornie wynika, że tych czynności prawnych dokonywał organ prowadzący placówkę. W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji zasadnie przyjął, że do kształtowania stosunków pracy zgodnie z postanowieniami statutu N. w S. uprawniony był jedynie dyrektor tej placówki. W tej sytuacji zawarcie umów przez organ prowadzący nie było bezpośrednią czynnością w zakresie realizacji dotacji, jeśli jej wykonanie powierzone zostało N. w S., która posiadała samodzielność do realizacji zadania i w tym zakresie dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem.

W skardze do Sądu I instancji G. sp. z o.o. z siedzibą w R. zarzuciła naruszenie:

- art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", poprzez nieuwzględnienie w rozpatrzeniu zebranego materiału dowodowego interesu społecznego oraz słusznego interesu strony jakim był skutek zrealizowania dofinansowanego zadania;

- art. 7a K.p.a. poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości co do dyspozycji normy prawnej w zakresie wydatkowania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem na niekorzyść skarżącej;

- art. 252 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 305 ze zm.), zwanej dalej "u.f.p.", w związku z art. 35 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2445 ze zm.), zwanej dalej "u.f.z.o.", poprzez przyjęcie, iż skarżąca wykorzystała dotację niezgodnie z przeznaczeniem ponieważ umowy z pracownikami zostały zawarte przez organ prowadzący, podczas gdy środki zostały przeznaczone na wynagrodzenia pracowników prowadzących zajęcia z dziećmi w ramach wspomagania wczesnego rozwoju, a więc w celu pokrycia bieżących wydatków związanych z kształceniem, wychowaniem i opieką, w tym profilaktyką społeczną.

Sąd I instancji uwzględnił skargę i uchylił decyzję Kolegium. Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu I instancji Kolegium ograniczyło merytoryczną ocenę do stwierdzenia, że wydatki na wynagrodzenia pracowników organu prowadzącego placówkę, w kontekście świadczenia przez nich na rzecz Poradni, nie mogą być pokrywane ze środków dotacji oświatowej, bowiem do kształtowania stosunków pracy zgodnie z postanowieniami statutu placówki uprawniony był jedynie dyrektor tej placówki. Organ odwoławczy nie wskazał jednak przepisów prawa ani sposobu ich interpretacji, z którego wywodzi, że zawarcie umów o pracę przez organ prowadzący nie było bezpośrednią czynnością w zakresie realizacji dotacji, jeśli jej wykonanie powierzone zostało Placówce, która posiadała samodzielność do realizacji zadania i w tym zakresie dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. Powołał ten organ wyłącznie przepis art. 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2022 r. poz. 1510 ze zm.), który statuuje ogólną definicję pracodawcy i bynajmniej nie przesądza, czy w placówce oświatowej mogą świadczyć pracę wyłącznie pracownicy zatrudnieni przez tę placówkę, czy też zatrudnieni przez jej organ prowadzący, w kontekście realizacji zadań takich placówek, o których mowa w art. 35 ust. 1 u.f.z.o. Dalej Sąd I instancji stwierdził, że tylko z tego powodu, iż pracowników danej placówki oświatowej zatrudnia nie dyrektor tej placówki, jak przewiduje jej statut, lecz podmiot prowadzący tę placówkę, nie można uznać, że wynagrodzenia takich pracowników nie mogą być pokrywane (rozliczane) ze środków otrzymanej dotacji oświatowej. Wskazano również na treść art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r. poz. 1082 ze zm.), z którego wynika, że do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę oświatową należy w szczególności wykonywanie czynności w sprawach z zakresu prawa pracy w stosunku do dyrektora szkoły lub placówki.

Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpiło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości podniesiono podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), zwanej dalej "P.p.s.a.".

Zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego – to jest art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) u.f.z.o. w związku z art. 2 i art. 3(1) Kodeksu pracy poprzez błędną wykładnię, iż doszło do zawarcia skutecznych umów o pracę nauczycieli z N. w S. w sytuacji reprezentowania tego podmiotu przez przedstawiciela G. sp. z o.o. z siedzibą w R.

W oparciu o ten zarzut skarżące kasacyjnie Kolegium wniosło o "zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie".

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów postawionych w petitum wniesionego środka zaskarżenia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną G. sp. z o.o. z siedzibą w R. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasadzenie od Kolegium kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest to czy doszło do zawarcia skutecznych umów o pracę nauczycieli z N. w S. w sytuacji reprezentowania tego podmiotu przez przedstawiciela G. sp. z o.o. (organu prowadzącego placówkę), a w konsekwencji czy dotacja została wykorzystana na pokrycie bieżących wydatków placówki, w tym na roczne wynagrodzenie osoby fizycznej zatrudnionej na podstawie umowy o pracę w tej placówce w rozumieniu art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) u.f.z.o.

Zgodne z art. 3 Kodeksu pracy, pracodawcą jest jednostka organizacyjna, choćby nie posiadała osobowości prawnej, a także osoba fizyczna, jeżeli zatrudniają one pracowników. W myśl postanowień art. 3(1) § 1 Kodeksu pracy, za pracodawcę będącego jednostką organizacyjną czynności w sprawach z zakresu prawa pracy dokonuje osoba lub organ zarządzający tą jednostką organizacyjną albo inna wyznaczona do tego osoba. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego owo wyznaczenie do wykonywania czynności za pracodawcę będącego jednostką organizacyjną może nastąpić w każdym prawem dopuszczalnym trybie. Uprawnienie do dokonywania czynności z zakresu prawa pracy za pracodawcę może mieć różne podstawy. W rachubę wchodzą tutaj zarówno przepisy rangi ustawowej bądź podustawowej, jak i postanowienia statutowe, uchwałodawcze albo regulaminowe, a nawet obligacyjne (np. osoba zarządzająca firmą na podstawie kontraktu menadżerskiego).

W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy N. w S. jest pracodawcą zatrudnionych w placówce nauczycieli. Jednak ze statutu N. w S. wynika, że do zakresu obowiązków Dyrektora Poradni należy kształtowanie stosunków prawnych w zakresie zatrudniania nauczycieli. Postanowienia statutu wyraźnie wskazują, że osobą wyznaczoną do wykonywania czynności za pracodawcę w zakresie zatrudniania nauczycieli jest Dyrektor Poradni a nie organ prowadzący placówkę. Jedynym obszarem z zakresu działania Poradni jako pracodawcy ustawowo wyłączonym spod regulacji statutowej i pozostającym w wyłącznej właściwości organu prowadzącego placówkę jest sytuacja przewidziana w art. 10 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r. poz. 1082 ze zm.), czyli wykonywanie czynności w sprawach z zakresu prawa pracy w stosunku do dyrektora placówki. Skoro Dyrektor Poradni jest osobą wyznaczoną do wykonywania czynności za pracodawcę w zakresie zatrudniania nauczycieli, to czynności prawne podejmowane w tym zakresie przez organ prowadzący placówkę są co najmniej wadliwe. Nie ma przy tym znaczenia okoliczność, że wadliwie zatrudnieni nauczyciele realizowali cel w jakim dotacja została przyznana. Regulacje przyjęte w art. 3 i art. 3a Kodeksu pracy oraz w statucie N. stanowią elementy procedury regulującej prawidłowe dokonywanie wydatków związanych z wykorzystaniem dotacji udzielonej z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. O naruszeniu procedur skutkujących stwierdzeniem wykorzystania udzielonej dotacji niezgodnie z przeznaczeniem w rozumieniu art. 252 tej ustawy świadczy każde uchybienie zobowiązaniom ciążącym na beneficjencie udzielonego mu dofinansowania (podobnie NSA w wyroku z dnia 23 września 2022 r., sygn. akt I GSK 2875/18, CBOSA). W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy do obowiązków beneficjenta jako pracodawcy należy między innymi dbałość o to, aby czynności w zakresie zatrudniania nauczycieli były dokonywane prawidłowo. Dla ich prawidłowości niezbędne jest, aby były dokonywane przez osobę posiadającą stosowne umocowanie do działania w tym zakresie za pracodawcę. Czynności te (zawieranie umów o pracę) nie były dokonywane przez osobę prawidłowo (zgodnie z procedurami) wyznaczoną do działania za pracodawcę. Konsekwencją uchybienia polegającego na nieprawidłowościach związanych z zatrudnianiem nauczycieli była więc konieczność stwierdzenia przez Starostę Strzyżowskiego, że dotacja udzielona z budżetu jednostki samorządu terytorialnego została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem oraz wydania decyzji nakazującej jej zwrot.

W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 151 P.p.s.a., uwzględniając skargę kasacyjną uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w związku z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).