Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Anna Apollo Sędzia del. WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 kwietnia 2024 r. sygn. akt III SA/Wr 116/23 w sprawie ze skargi K. W. na decyzję Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia 10 lutego 2023 r. nr 9001-2023-000300 w przedmiocie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami, po wznowieniu postępowania oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 4 kwietnia 2024 r., sygn. akt III SA/Wr 116/23, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), oddalił skargę K. W. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z 10 lutego 2023 r. (nr 9001-2023-000300), którą ten organ utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Świdnicy z 27 grudnia 2022 r. (nr 0019-2022-001151) o uchyleniu, po wznowieniu postępowania, decyzji dotychczasowej i przyznaniu płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami za rok 2021.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podał, że przedmiotem wznowienia postępowania była ostateczna decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Świdnicy z 3 grudnia 2021 r. którą organ, na podstawie art. 26 ust. 1 i 2 pkt 2 oraz art. 3 ust.1 pkt 12 i art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2137) oraz § 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" (Dz.U. z 2015 r., poz. 364 ze zm.), przyznał skarżącej płatność ONW za 2021 r. w wysokości 7.133,29 zł., zgodnie z jej wnioskiem z 24 marca 2021 r.

Na użytek przyznanych tą decyzją płatności powierzchnię działek kwalifikujących się do płatności (29,04 ha) ustalono na podstawie deklaracji zawartej we wniosku o płatności, zgodnej z ustaleniami poczynionymi na podstawie systemu informacji geograficznej, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. U. UE. L. z 2013 r. Nr 347, str. 549 z późn. zm., dalej: rozporządzenie nr 1306/2013), którego elementem była ortofotomapa z sierpnia 2019 r.

Postanowieniem z 25 sierpnia 2022 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Świdnicy wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej tą decyzją, na podstawie art. 149 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5, art. 147 i art. 150 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej jako: "k.p.a.") i decyzją z 27 grudnia 2022 r., wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., orzekł o uchyleniu decyzji z 3 grudnia 2021 r. i przyznaniu płatności w pomniejszonej wysokości.

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu, po rozpoznaniu odwołania skarżącej od tej decyzji, decyzją z 10 lutego 2023 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Podstawą tej decyzji były ustalenia dokonane w ramach tzw. wstecznej kontroli administracyjnej wniosku o przyznanie płatności, w związku z aktualizacją ortofotomapy należącej do System Identyfikacji Działek Rolnych, przeprowadzoną na podstawie zdjęć lotniczych z 1 października 2021 r. Kontrola wsteczna wykazała, że trzy działki K. W. mają mniejszą powierzchnię kwalifikującą do płatności w stosunku do powierzchni ustalonej na podstawie jej wniosku i ortofotomapy z 2019 r., stanowiących podstawę przyznania płatności decyzją z 3 grudnia 2021 r.

Sąd I instancji podzielił stanowisko organów administracyjnych obu instancji co do tego, że w sprawie zaistniały przesłanki wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Według tego przepisu w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.

WSA we Wrocławiu podał, że zdjęcia lotnicze zostały wykonane 1 października 2021 r., jednakże dane dotyczące maksymalnej powierzchni kwalifikowanej działek, oparte na tych zdjęciach zostały opracowane i udostępnione organowi już po wydaniu decyzji z 3 grudnia 2021 r. Proces opracowywania danych, dotyczących działek skarżącej zakończył się 15 czerwca 2021 r.

W dniu 12 lipca 2022 r. organ, który wydał decyzję z 3 grudnia 2021 r. o przyznaniu płatności (Kierownik Biura Powiatowego ARiMR) otrzymał od Dyrektora ARiMR we Wrocławiu informację o konieczności przeprowadzenia oceny wstecznej spraw obszarowych z kampanii 2021 r. zawierającą również wykaz działek skarżącej, podlegających ocenie wstecznej, sporządzony na podstawie ortofotomapy, mającej swoje źródło w zdjęciach lotniczych z dnia 1 października 2021 r.

Zdaniem Sądu I instancji, wtedy dopiero organ pierwszej instancji uzyskał dostęp do nowej ortofotomapy, zawierającej nowe, zaktualizowane dane dotyczące działek skarżącej. Pojawił się więc dowód ujawniający okoliczności zaistniałe przed wydaniem decyzji z 3 grudnia 2021 r. w postaci mniejszej niż deklarowana powierzchni działek kwalifikujących się do dopłat, co stanowiło w ocenie organów zaakceptowanej przez Sąd I instancji przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego w tej sprawie) i skorygowania wysokości dopłat przyznanych wcześniej decyzją z 3 grudnia 2021 r.

W skardze kasacyjnej wniesionej od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 4 kwietnia 2024 r., sygn. akt III SA/Wr 115/23 K. W. podniosła zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przejawiające się w tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyniku nieprawidłowego dokonania kontroli legalności działania organów administracyjnych oddalił skargę, uznając za słuszne rozstrzygnięcie organu administracyjnego w zakresie stwierdzenia, że wyszły na jaw nowe okoliczności, nieznane organowi w chwili wydawania pierwotnej decyzji, które to ustalenia zostały przez organ poczynione z przekroczeniem granicy swobodnej oceny dowodów;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. polegające na nieprawidłowym dokonaniu kontroli legalności działania organu administracji publicznej i uznaniu za prawidłowe przyjęcie przez organ administracyjny, że okoliczności faktyczne dotyczące rzeczywistej powierzchni można było przeprowadzić jedynie w oparciu o system LPIS, którego dane dotyczące maksymalnych kwalifikowanych obszarów (MKO) oparte były na ortofotomapie datowanej na sierpień 2019 r., w sytuacji gdy na dzień wydania pierwotnej decyzji aktualne były zdjęcia kontrolowanego obszaru z innych źródeł, które organowi powinny być znane i którymi organ winien był posłużyć się przy weryfikacji wniosku skarżącej.

Wnosząca skargę kasacyjną wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez sąd pierwszej instancji oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W piśmie procesowym z 18 kwietnia 2024 r. strona oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.

Dyrektor Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR we Wrocławiu nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd II instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w sprawie nie występują.

W rozpatrywanej sprawie przedmiotem sporu jest zasadność uchylenia w trybie wznowienia postępowania administracyjnego decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Świdnicy z 3 grudnia 2021 r. którą organ przyznał K. W. płatność ONW za 2021 r. i przyznania płatności za ten okres w zmienionej, pomniejszonej wysokości.

Wnosząca skargę kasacyjną w skardze kasacyjnej zakwestionowała przyjęcie wyników kontroli administracyjnej wstecznej powierzchni działek kwalifikującej się do dopłat jako podstawy wznowienia postępowania. Jej zdaniem nowy dowód w sprawie w postaci ortofotomapy powstał w październiku 2021 r., a zatem istniał przed wydaniem ostatecznej decyzji z 3 grudnia 2021 r. K. W. podniosła, że w okresie rozpatrywania wniosku organ nie zrobił nic w celu weryfikacji powierzchni deklarowanych działek rolnych na podstawie dostępnych wówczas danych.

Wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła także błędne przyjęcie za jedyną podstawę określenia rzeczywistej powierzchni działek kwalifikującej się do płatności przyznanych decyzją z 3 grudnia 2021 r. danych pochodzących z ortofotomapy z sierpnia 2019 r. przy zaniechaniu wykorzystania w tym celu zdjęć pochodzących z innych źródeł.

Naczelny Sąd Administracyjny uznaje te zarzuty za nieuzasadnione.

Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na to, że mające w tej sprawie zastosowanie przepisy ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 modyfikują procedurę administracyjną w sprawach przyznawania pomocy.

Przepis art. 4 tej ustawy stanowi, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej.

Jednakże według art. 27 ust. 1 tej ustawy, w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Według ust. 2 art. 27, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Przepis ten w istotny sposób modyfikuje zatem obowiązki organów ARiMR w stosunku do reguł obowiązujących na gruncie ogólnego postępowania administracyjnego. Ograniczeniu uległy bowiem niektóre z podstawowych zasad, takie jak: zasada prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasada informowania stron i innych uczestników postępowania (art. 9 k.p.a.) oraz zasada czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.).

Tym samym z postępowania dotyczącego przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zostały wyłączone art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Przepisy te nie znajdują zatem zastosowania w sprawach dotyczących płatności.

Ustaleń faktycznych w tych postępowaniach organy dokonują na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę postępowania (por. np. wyrok NSA z 19 kwietnia 2024 r., sygn. akt I GSK 1365/20).

W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że w tych sprawach ciężar wykazania spełnienia przesłanek, od których uzależnione jest uprawnienie do płatności spoczywa na stronie postępowania, co jednocześnie świadczy o obciążeniu go negatywnymi skutkami takich zaniechań. W związku z tym organ nie jest zobowiązany do podjęcia z urzędu wszechstronnych czynności dowodowych, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, ani też z własnej inicjatywy pouczania strony czy też informowania strony o przysługujących jej prawach (por. np. wyroki NSA z: 19 kwietnia 2024 r., sygn. akt I GSK 1365/20, z 24 maja 2024 r., sygn. akt I GSK 1387/20, z 4 grudnia 2024 r., sygn. akt I GSK 1662/21, z 10 stycznia 2025 r., sygn. akt I GSK 1211/21).

W świetle tego przepisu i jego wykładni dokonanej w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przytoczone wyżej zarzuty skargi kasacyjnej są całkowicie nieuzasadnione. Na stronie ciążył obowiązek podania we wniosku o płatność ONW za 2021 r. rzeczywistego, aktualnego obszaru działek kwalifikujących się do tej płatności. Strona tego nie uczyniła, bezzasadnie zarzucając organowi, że ten przed wydaniem decyzji z 3 grudnia 2021 r. nie wykorzystał innych, poza danymi zawartymi w jej wniosku i ortofotomapą z 2019 r., dostępnych źródeł pozwalających na weryfikację zadeklarowanych powierzchni działek.

Nie sposób również zgodzić się z zarzutem skargi kasacyjnej, że nowy dowód w sprawie w postaci ortofotomapy powstał w październiku 2021 r., a więc przed wydaniem decyzji z 3 grudnia 2021 r. o przyznaniu płatności. Tym samym nie było podstaw do wznowienia postępowania administracyjnego w tej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji co do tego, że źródłem informacji o powierzchni działek kwalifikujących się do płatności nie jest sama ortofotomapa oparta jedynie na zdjęciach lotniczych, lecz zdjęcia lotnicze "opracowane", zawierające dane informujące o powierzchni działek kwalifikujących się do płatności. Te informacje zostały udostępnione organowi już po wydaniu decyzji z 3 grudnia 2021 r., bo 12 lipca 2022 r.

Prawidłowo zatem Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że 12 lipca 2022 r. pojawił się dowód ujawniający nowe okoliczności istniejące w dniu wydania decyzji (3 grudnia 2021 r.), nieznane organowi, który wydał decyzję, dotyczące powierzchni działek kwalifikującej się do płatności, w rzeczywistości mniejszej niż przyjęta za podstawę przyznania płatności.

Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, na podstawie art. 182 § 3 p.p.s.a., z uwagi na to, że wnosząca skargę kasacyjną oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy, a strona przeciwna nie zajęła stanowiska co do tego wniosku.