Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Powiatu T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 lipca 2021 r. sygn. akt III SA/Gd 76/21 w sprawie ze skargi Wojewody Pomorskiego na uchwałę Rady Powiatu T. z dnia .[...] października 2020 r. nr [...] w sprawie utworzenia placówki opiekuńczo-wychowawczej oraz zmiany statutu Centrum [...] w T. I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od Powiatu T. na rzecz Wojewody Pomorskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 22 lipca 2021 r. sygn. akt III SA/Gd 76/21 uwzględnił skargę Wojewody Pomorskiego i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Powiatu T. z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w sprawie utworzenia placówki opiekuńczo-wychowawczej oraz zmiany statutu Centrum [...] oraz zasądził zwrot kosztów zastępstwa procesowego.

W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że art. 15zzx ust. 1 i 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) zwanej dalej ustawą antycovidową jednoznacznie wskazuje, iż organ kolegialny, jakim niewątpliwie w badanej sprawie jest rada powiatu może odbywać sesje, a także podejmować uchwały z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość lub korespondencyjnie (zdalny tryb obradowania). Nie ma wątpliwości, że w przepisie tym mowa jest o sesji w rozumieniu ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2020 r., poz. 920) zwanej dalej u.s.p.

Zaakcentowano przy tym, że art. 15zzx ust. 1 i 2 ustawy antycovidowej nie zawiera wyłączenia innych przepisów dotyczących sposobu obradowania organów kolegialnych samorządu terytorialnego, odnosząc się jedynie do możliwości zorganizowania obrad i sesji z wykorzystaniem środków komunikacji na odległość jako wyjątku od zasady obradowania w trybie tradycyjnym poprzez fizyczną obecność na zgromadzeniu. Nie wyłącza stosowania art. 15 ust. 1 u.s.p., zgodnie z którym rada powiatu obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego i tylko na sesjach rada powiatu może podejmować ważne uchwały. Powyższej reguły nie zmienia wybrany tryb obradowania. Jeżeli rada powiatu obraduje w trybie zdalnym z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość lub korespondencyjnie, to jest obowiązana podejmować uchwały na sesji. Od tej zasady nie ma wyjątku.

Art. 15zzx ustawy antycovidowej może być interpretowany jako lex specialis wobec przepisów ustawy o samorządzie powiatowym, jednakże nie może prowadzić do wniosku, że w trakcie sesji korespondencyjnej nie obowiązują żadne reguły wynikające z ww. ustawy samorządowej, bo nie mamy do czynienia z sesją sensu strico. Głosowanie nad uchwałami jedynie na sesji musi być bezwzględnie respektowane i nie może być od tego żadnych odstępstw.

Mając na uwadze, że uchwała z dnia [...] października 2020 r. nr [...] została podjęta poza sesją - tj. w momencie przeprowadzenia czynności otwarcia kopert zawierających karty do głosowania oraz przeliczenia złożonych głosów, w trakcie sesji wiceprzewodnicząca ograniczyła się zaś jedynie do podania wyników głosowania (które już się odbyło) - Sąd pierwszej instancji uznał, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa w procedurze uchwalania aktu. Głosy powinny być policzone dopiero po otwarciu sesji (tu: po godz. 14.00) tym bardziej, że harmonogram zawierał taki punkt, a nie przed jej otwarciem, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Naruszono zatem zasady praworządności i legalności wynikające z art. 7 Konstytucji RP, co skutkowało stwierdzeniem jego nieważności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Powiatu T., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) zwanej dalej P.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie dotyczącym wykładni art. 15zzx ust. 1 ustawy covidowej, w tym w szczególności wyjaśnienia pojęcia "sesji" rady powiatu w przypadku procedowania tego organu w trybie korespondencyjnym;

2) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie dotyczącym wykładni art. 79 ust. 1 w związku z art. 81 u.s.p. poprzez niewskazanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przepisu lub przepisów prawa, które miałaby naruszać zaskarżona uchwała;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 15zzx ustawy antycovidowej oraz art. 15 u.s.p. poprzez dokonanie nieprawidłowej wykładni ostatniego z przywołanych przepisów i ustalenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, iż zaskarżona uchwała została podjęta poza sesją.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawa ta podlega na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną po wniesieniu skargi kasacyjnej zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej wyraziła zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi.

Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (por. uchwała pełnego składu sędziów NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Pozbawione są doniosłości prawnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Autor skargi kasacyjnej, formułując zarzut naruszenia przepisów postępowania, wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. wiążąc go z art. 15zzx ustawy antycovidowej. Zarzut ten został skonstruowane w sposób wadliwy, a to dlatego, że Sąd pierwszej instancji, dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały, nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. tylko na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., stwierdził jej nieważność.

Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c reguluje podstawę prawną stosowania środka prawnego wobec decyzji i postanowień (dopuszcza ich uchylenie), nie ma natomiast zastosowania wobec aktów prawa miejscowego. Podstawę prawną do stosowania środka prawnego wobec zaskarżonego aktu prawa miejscowego reguluje art. 147 § 1 P.p.s.a, który w przeciwieństwie do stosowania środka prawnego wobec niezgodnej z prawem decyzji lub postanowienia, ogranicza rodzaje stosowanych środków przez sąd wyłącznie do stwierdzenia nieważności. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów ani stawiania hipotez w zakresie przepisu stanowiącego podstawę skargi. Tym bardziej, że przyjęcie wyłącznie sankcji nieważności aktu prawa miejscowego ma określone konsekwencje prawne dla ciężaru naruszenia prawa, który uzasadnia jej zastosowanie. Jak podniesiono wyżej w myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Zarzuty te nie mogły być zatem rozpoznane.

Przechodząc do kontroli pozostałych zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy stwierdzić, że one także nie są zasadne. Strona skarżąca kasacyjnie zarzuca w nich naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej zawartej w art. 15zzx ust. 1 ustawy antycovidowej oraz w art. 79 ust. 1 i art. 81 u.s.p.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji dokonał wykładni zarówno art. 15zzx ust. 1 ustawy antycovidowej, jak i art. 79 ust. 1 u.s.p.

Natomiast art. 81 u.s.p. nie był w tej sprawie przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji, ponieważ przepis ten reguluje tryb postępowania organu nadzoru po upływie 30-dniowego terminu prowadzenia postępowania nadzorczego. Zgodnie z jego treścią po upływie 30 dni od daty doręczenia danej uchwały organowi nadzoru, organ ten nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu powiatu i uzyskuje uprawnienie do jej zaskarżenia do sądu administracyjnego. Taka sytuacja miała miejsce w tej sprawie, ponieważ unieważniona przez Sąd pierwszej instancji uchwała została doręczona Wojewodzie Pomorskiemu w dniu 30 października 2020 r., a skarga została przez ten organ wniesiona po upływie trzydziestu dniu od tej daty.

Ponadto należy stwierdzić, że art. 141 § 4 P.p.s.a. określa jedynie co ma zawierać uzasadnienie wyroku sądu. Przepis ten może być naruszony wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku było pozbawione przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Ponadto naruszenie tego przepisu ma miejsce także wtedy, gdy sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wprawdzie wszystkie elementy wynikające z art. 141 § 4 P.p.s.a., ale jest ono wewnętrznie niespójne lub zawiera nie dające się wyjaśnić sprzeczności, innymi słowy nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku. Zarzucając naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może skutecznie strona skarżąca kasacyjnie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy lub wykładni prawa materialnego dokonanej przez Sąd.

Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie te elementy. Tym samym nawet błędna wykładnia zastosowanych przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa nie stanowi, w okolicznościach tej sprawy, o zasadności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

W tym stanie rzeczy, wobec bezzasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2, art. 205 § 2 P.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 września 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.) mając na uwadze stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12, że wskazane przepisy stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie, sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną.