II SAB/Bk 124/17 - Wyrok

Data orzeczenia	2017-12-18	
Data wpływu	2017-09-26	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku	
Sędziowie	Elżbieta Trykoszko /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6197 Służba Celna
658	
Hasła tematyczne	Służba celna	
Sygn. powiązane	I OSK 1006/18	
Skarżony organ	Izba Skarbowa	
Treść wyniku	Zobowiązano do wydania aktu	
Powołane przepisy	Dz.U. 2016 nr 0 poz 718; art. 149 par. 1; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2016 nr 0 poz 1948; art. 165 ust. 3 i 7, art. 170 ust. 1 pkt 1 i ust. 3; Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej
Dz.U. 2016 nr 0 poz 1947; art. 276; Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski, Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi M. H. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. w przedmiocie braku wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego 1. zobowiązuje Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego M. H. w terminie jednego miesiąca od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.	
Uzasadnienie
Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności.

Skarżący M. H. mianowany [...] stycznia 2017r. na stopień rachmistrza celnego w korpusie podoficerów Służby Celnej, od dnia [...] marca 2017r. do 3[...]1 maja 2017r. świadczył służbę w Izbie Administracji Skarbowej w B. realizując obowiązki służbowe w P. Urzędzie Celno-Skarbowym - Oddziale Celnym Drogowym w K., a od [...] czerwca 2017r. w Referacie Dochodzeniowo – Śledczym Delegatury P. UCS w B. W maju 2017r. oczekiwał na złożenie mu przez przełożonego propozycji dalszego zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej w B. w ramach stosunku pracy albo stosunku służby tj. stosownie do treści art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Pismem z dnia [...] maja 2017r. zwrócił się do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. z wezwaniem do złożenia mu propozycji pracy/służby, podając, iż nie otrzymanie takiej propozycji odbiera jako oczywistą pomyłkę lub rażący błąd prawny zważywszy na wynikający z art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej ustawę o KAS, obowiązek złożenia propozycji dotychczasowym pracownikom oraz funkcjonariuszom. W końcowej części wezwania wezwał do przedstawienia mu propozycji pełnienia służby, wyprowadzając taki obowiązek ze zwrotu "odpowiednio" zawartego w treści art. 165 ust. 7 ww. ustawy, rozumianego jako obowiązek przedstawienia funkcjonariuszom propozycji pełnienia służby a pracownikom propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy. Wezwanie do przedstawienia propozycji służby skarżący ponowił w tożsamych pismach z dnia [...] maja 2017r. i [...] maja 2017r., w treści których zarzucił przełożonemu, że brak propozycji odbiera jako przejaw dyskryminacji ze względu na przekonania polityczne oraz jako przejaw naruszenia dóbr osobistych: zdrowia, godności i dobrego imienia. Nawiązał do zapewnień Szefa KAS, że przy wdrażaniu reformy służby celnej i skarbowej, przełożeni będą się kierować wyłącznie ustawowymi kryteriami a wszelkie przejawy nepotyzmu i kumoterstwa będą bezwzględnie rozliczone.

Dodatkowo pismem z dnia [...] czerwca 2017r. skarżący z powołaniem się na art. 52 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa i przedstawienie mu propozycji pełnienia służby. Dodał, że na organie ciążył obowiązek prawny przedstawienia propozycji służby albo pracy a nadto stwierdził, że brak przedstawienia mu propozycji służby stanowi niedopuszczalną dyskryminację jego osoby z uwagi na przekonania polityczne oraz stan zdrowia - chorobę spowodowaną wypadkiem przy pracy, któremu uległ w lipcu 2016r. doznając złamania kości śródstopia. Podkreślił, że nie należy do związków zawodowych i nie strajkował.

W odpowiedzi na wszystkie wezwania, organ pismem z dnia [...] czerwca 2017r. nawiązując do treści art. 165 ust. 7 i 170 ust. 1 Przepisów wprowadzających ustawę o KAS stwierdził, że stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS oraz stosunki służbowe osób pozostających w stosunku służby w jednostkach KAS, które nie otrzymały do dnia [...] maja 2017r. pisemnej propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, wygasają z dniem [...] sierpnia 2017r. Nadto organ dodał, że zarówno pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia, jak i brak złożenia propozycji odpowiednio pracownikom albo funkcjonariuszom, nie mają charakteru aktu administracyjnego i nie ma w tego rodzaju sprawach zastosowania przepis art. 52 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W dniu [...] lipca 2017r. wpłynęło do Izby Administracji Skarbowej w B. skierowane do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej ponaglenie/zażalenie skarżącego na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. w przedmiocie wydania aktu administracyjnego rozstrzygającego o złożeniu lub braku złożenia propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby albo zatrudnienia i stwierdzenia zwolnienia ze służby.

Szef Krajowej Administracji Skarbowej w odpowiedzi na ponaglenie/zażalenie, pismem z dnia [...] sierpnia 2017r. stwierdził, że ponaglenie/zażalenie skarżącego nie może być rozpatrzone w trybie art. 37 K.p.a. albowiem w sprawie braku pisemnej propozycji służby/pracy nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się przepisy K.p.a. a nadto stwierdził, że Szef Krajowej Administracji Skarbowej nie ma możliwości oceny zasadności braku przedłożenia dla funkcjonariuszy KAS oraz pracowników KAS propozycji służby albo pracy. Ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych KAS autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji składanej funkcjonariuszom oraz pracownikom lub decyzji o braku przedstawienia propozycji w stosunku do poszczególnych funkcjonariuszy oraz pracowników.

W opisanych wyżej okolicznościach skarżący złożył w dniu [...] sierpnia 2017r. skargę do sądu administracyjnego na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. w przedmiocie wydania aktu administracyjnego rozstrzygającego o złożeniu skarżącemu propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby. Skarżący wniósł o:

- stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności;

-zobowiązanie organu do niezwłocznego przedstawienia skarżącemu propozycji służby uwzględniającej posiadane kwalifikacje, przebieg służby oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania;

W uzasadnieniu skargi M. H. podkreślił, że obowiązek przedstawienia mu propozycji dalszego pełnienia służby wynikał z art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających ustawę o KAS. Brak realizacji tego obowiązku jest trwaniem organu w nieuzasadnionej prawnie i niepożądanej bezczynności, wymagającej interwencji Sądu. Stan bezczynności organu jest zaprzeczeniem prawa do dobrej administracji i łamie jedno z podstawowych praw jednostki, którym jest prawo do rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie. Skarżący opisał szczegółowo działania podejmowane w celu uzyskania propozycji kontynuacji stosunku służbowego. Nadto przedstawił własną interpretację art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS wyprowadzając z treści tego przepisu obowiązek organu przedstawiania funkcjonariuszom służby celno - skarbowej wyłącznie propozycji dalszego pełnienia służby. Stwierdził nadto, iż przepis art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS (warunkowe wygaśnięcie stosunku służbowego przy braku przedstawienia propozycji), nie mógł stanowić samodzielnej podstawy do niewręczenia funkcjonariuszom propozycji. Jego zdaniem, brak przedstawienia propozycji mógł objąć wyłącznie osoby, o których mowa w art. 144 ust. 1 ustawy o KAS tj. pracowników czy współpracowników organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990. Ponadto, zastosowanie instytucji warunkowego wygaśnięcia stosunku służbowego, wymagałoby ze strony ustawodawcy obligatoryjnego wpisania obiektywnych i weryfikowalnych kryteriów, co potwierdza wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 kwietnia 2004r. sygn. K 45/02. Brak stosownej regulacji w ustawie wprowadzającej ustawę o KAS, rodzi stan absolutnej i oczywistej niekonstytucyjności przepisów tj. niezgodność z art. 45 ust. 1, 2 i 7 oraz 32 ust. 1 i 60 Konstytucji. Zdaniem skarżącego, wyprowadzenie przez przełożonego z art. 170 ust. 1 ustawy wprowadzającej, podstawy do nieprzedstawiania funkcjonariuszom propozycji dalszego pełnienia służby, doprowadziło do totalnej "anarchii prawnej" – arbitralnego wybierania sobie, komu wręczyć propozycję służby, nadużyć, dyskryminacji, decyzji o charakterze nepotycznym oraz do tzw. "kolesiostwa". Skarżący w końcowej części uzasadnienia skargi podkreślił, że brak przedstawienia mu propozycji jest dyskryminacją ze względu na chorobę spowodowaną wypadkiem w pracy, któremu uległ w lipcu 2016r. (doznając złamania kości śródstopia), gdzie okres choroby zbiegł się ze strajkami celników w czerwcu i lipcu 2016r., uczestnictwo w których przypisane zostało skarżącemu. Dodał, że nie strajkował i nie należy do związków zawodowych.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w B. wniósł o odrzucenie skargi z powodu braku właściwości sądu administracyjnego. Cytując treść art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz w nawiązaniu do art. 276 ust. 1 ustawy o KAS podniósł, iż kognicji sądów administracyjnych podlegają spory o roszczenia funkcjonariuszy ze stosunku służbowego w przypadku wydania decyzji w ściśle określonych sprawach. Stosownie zaś do art. 276 ust. 6 ustawy o KAS od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy lub wydanej w wyniku odwołania przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego

Zdaniem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej, składana w oparciu o art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających ustawę o KAS, propozycja zatrudnienia nie jest decyzją, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Nie podlega więc kontroli sądów administracyjnych. Cytując natomiast treść art. 165 ust. 3 przepisów wprowadzających ustawę o KAS organ podniósł, iż funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych z dniem wejścia w życie ustawy o KAS t.j. z dniem 1 marca 2017 r. stali funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej pełniącymi służbę w jednostkach KAS. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wskazał jednak, iż w powołanym przepisie znalazł się zwrot "z zastrzeżeniem art. 170". Według art. 170 ust. 2 przepisów wprowadzających ustawę o KAS, pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Zgodnie z ust. 3 tego przepisu w przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Z powołanych przepisów w ocenie organu wynika, iż funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych stali się z dniem 1 marca 2017 r. funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej na czas określony tj.:

– do dnia [...] sierpnia 2017 r. - w przypadku jeżeli osoby te w terminie do dnia [...] maja 2017 r., nie otrzymały pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby lub

– do czasu upływu 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia [...] sierpnia 2017 r., bądź też

– do dnia określonego w przyjętej propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby.

W odniesieniu do skarżącego stosunek służby ustał z dniem [...] sierpnia 2017r. co jest równoznaczne ze zwolnieniem skarżącego ze służby stosownie do treści art. 170 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 i 4 ustawy z dnia 16 listopada 2016r. Przepisy wprowadzające ustawę o KAS. Przedmiot i zakres regulacji ustawowej, w szczególności w przepisach art. 165 ust. 7 i 170 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadzającej, wskazuje, że zarówno złożenie pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, jak i nie złożenie propozycji służby/pracy, nie ma charakteru aktu administracyjnego.

Na tej postawie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wniósł o odrzucenie skargi.

Na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku, skarżący sprecyzował wniosek skargi, wnosząc o zobowiązanie organu do przedstawienia mu propozycji pełnienia służby albo propozycji zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej (vide: zapis w protokole rozprawy – k. 45 akt sądowych). Na rozprawę stawił się pełnomocnik Związku Z. z siedzibą w O., który zgłosił wniosek o dopuszczenie Związku do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika na prawach strony. Skarżący i pełnomocnik organu nie oponowali wnioskowi. Sąd dopuścił wnioskodawcę do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika na prawach strony (vide: protokół rozprawy – k. 45 akt sądowych). Uczestnik postępowania przychylił się do skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje;

Skarga podlegała uwzględnieniu aczkolwiek nie w zakresie wniosków sprecyzowanych przez skarżącego tj. jako zobowiązanie organu do przedłożenia skarżącemu propozycji służby albo zatrudnienia. Sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi a rozpatrując sprawę rozstrzyga na podstawie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych mając na uwadze treść przepisów regulujących sposób procedowania właściwy dla charakteru sprawy sądowoadministracyjnej, wywołanej konkretną skargą.

Bezspornym jest, że skarga została wniesiona w takim stanie faktycznym gdzie skarżącemu, będącemu do [...] sierpnia 2017r. funkcjonariuszem Służby Celno – Skarbowej, przełożony – Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w B. nie przedstawił - zgodnie z treścią art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS - do dnia [...] maja 2017r. propozycji pełnienia służby albo propozycji zatrudnienia a jednocześnie nie wydał decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby.

Rozpoznając skargę na bezczynność organu administracji publicznej, sąd administracyjny orzeka z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego sprawy, ustalonego w dniu wydania orzeczenia (vide: postanowienie NSA z 23.09.1986r. sygn. IV SAB 8/86). Kryterium ocennym zasadności skarg na bezczynność jest bowiem ustalenie, czy nakazanie organowi administracji wydania decyzji albo aktu lub dokonania czynności, będzie dopuszczalne, uzasadnione i celowe w świetle stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dacie orzekania. Tym się różni sposób rozstrzygania spraw ze skarg na działanie organu od rozstrzygania spraw ze skarg na bezczynność. Przy skargach na działanie (przybierające formy działania zaskarżalne do sądu), sąd administracyjny orzeka o zgodności działania z prawem poprzez pryzmat okoliczności faktycznych i prawnych z daty wydania przez organ aktu (decyzji) czy dokonania czynności. Przy orzekaniu w sprawach ze skarg na bezczynność sąd administracyjny musi uwzględniać stan faktyczny i prawny z daty orzekania przez sąd, po to by ewentualne zobowiązanie organu do podjęcia działania (przy uznaniu zasadności skargi) było spójne z sytuacją prawną i faktyczną istniejącą w dacie orzekania.

W okolicznościach sprawy orzekając w grudniu 2017r. o zasadności skargi na opisaną wyżej bezczynność organu, nie można zatem pominąć tego, że skarżący od [...].09.2017r. pozostaje poza strukturami Krajowej Administracji Skarbowej, gdyż z dniem [...].08.2017r. jego stosunek służbowy wygasł na mocy art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS z uwagi na to, że w terminie do dnia [...].05.2017r. nie otrzymał pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. W konsekwencji - zdaniem składu orzekającego - nie można na organ nałożyć obowiązku przedstawienia skarżącemu propozycji pełnienia służby albo propozycji zatrudnienia prowadzącej do przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy, ponieważ takie propozycje składane być mogą wyłącznie funkcjonariuszom lub pracownikom, którzy pozostają w szeroko rozumianym zatrudnieniu w jednostkach KAS. W sferze rozważań sądu pozostaje zatem wyłącznie kwestia oceny zasadności zobowiązania organu do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącego.

Jak wynika z art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS na dyrektorze Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektorze izby administracji skarbowej oraz dyrektorze Krajowej Szkoły Skarbowości ciążył obowiązek złożenia odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia [...].05. 2017r., pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględniałaby posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.

Z przepisu wprost wynikał obowiązek dyrektorów wymienionych w przepisie jednostek organizacyjnych KAS, złożenia pisemnej propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby pracownikom oraz funkcjonariuszom danej jednostki w terminie do [...] maja 2017r. Jak przyjął WSA w Białymstoku rozstrzygając o skargach funkcjonariuszy na propozycje zatrudnienia, prowadzące do przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy, obowiązkowi organu musiało odpowiadać uprawnienie pracowników oraz funkcjonariuszy wymienionych jednostek organizacyjnych do otrzymania propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Obowiązek złożenia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby pracownikom i funkcjonariuszom jednostek organizacyjnych KAS był następstwem zastrzeżenia z art. 170 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, do którego odesłał art. 165 ust. 3 ustawy. Zgodnie z art. 165 ust. 3 ww. ustawy, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się z dniem wejścia w życie ustawy (tj. z dniem [...].03.2017r.), z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej, zwanych dalej "jednostkami KAS" albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS zachowując ciągłość pracy i służby. Zastrzeżenie z art. 170 KAS, do którego odsyłał art. 165 ust. 3 ww. ustawy, wskazywało, że kontynuacja pracy i służby po [...].08.2017r. uzależniona została po pierwsze od otrzymania do [...].05.2017r. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, a po drugie od przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Zarówno bowiem w przypadku nieotrzymania pisemnej propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby do [...].05.2017r., jak również w razie oświadczenia o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, wygasają (art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2). Wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza w przypadkach, o których mowa w ustępie 1, ustawodawca potraktował jako zwolnienie ze służby (vide: treść art. 170 ust. 3 ustawy).

Treść regulacji dotyczącej braku przedstawienia funkcjonariuszom (pracownikom) KAS, propozycji kontynuacji dotychczasowego stosunku służbowego (czy zatrudnienia) albo ich przekształcenia ze stosunków służbowych w stosunki pracy i odwrotnie, oraz fakt zamieszczenia tej regulacji w zastrzeżeniu, dla którego normy z art. 165 są zasadą, wskazuje - zdaniem sądu - że brak przedstawienia propozycji został przewidziany jako wyjątek od reguły kontynuacji szeroko rozumianego zatrudnienia w strukturach KAS. Jednocześnie ustawodawca samą zasadę kontynuacji stosunku zatrudnienia czy w korpusie służby mundurowej czy w korpusie pracowników cywilnych, opatrzył kryteriami wyboru rodzaju propozycji i kryteriami określenia warunków dalszego zatrudnienia, natomiast nie wskazał żadnych kryteriów decyzyjnych brakowi przedstawienia jakiejkolwiek propozycji. Nadto sam brak przedstawienia propozycji kontynuacji szeroko rozumianego stosunku zatrudnienia w jednostkach KAS, nie został ujęty jako akt decyzyjny mimo, iż zaniechaniu przedstawienia jakiejkolwiek propozycji przypisany został skutek wygaśnięcia stosunku służbowego zrównany ze zwolnieniem ze służby.

Zdaniem Sądu taka regulacja jest równoznaczna z zaniechaniem ustawodawczym w zakresie wprowadzenia normy regulującej tryb i przesłanki nieprzedstawienia uprawnionym podmiotom - funkcjonariuszom, propozycji kontynuacji stosunku służbowego, z którym to nieprzedstawieniem propozycji powiązano skutek, zrównanego ze zwolnieniem ze służby, wygaśnięcia stosunku służbowego. Kontrola zaniechania ustawodawczego oraz luk w prawie nie należy do kompetencji Trybunału Konstytucyjnego (przedmiotem skargi konstytucyjnej może być wyłącznie akt normatywny (przepis) a nie akt stosowania prawa). W przypadku zaniechania ustawodawczego, na sądzie rozpoznającym sprawę ciąży obowiązek jej rozstrzygnięcia na podstawie norm konstytucyjnych. Sąd nie mogąc skierować pytania do Trybunału Konstytucyjnego, nie popada w kolizję z kompetencjami Trybunału Konstytucyjnego.

Niemożność skierowania przez sąd pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego istnieje również przy założeniu, że ustawodawca nie dopuścił się zaniechania legislacyjnego z uwagi na to, że instytucją warunkowego wygaśnięcia stosunku służbowego zawartą w zastrzeżeniu z art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadzającej ustawę o KAS, uregulował kwestię związaną z brakiem przedstawienia propozycji. Przepis bowiem traktujący o skutku braku przedstawienia propozycji służby albo zatrudnienia, uległ skonsumowaniu z dniem [...] sierpnia 2017r. Zgodnie zaś z art. 59 ust. 3 w związku z art. 59 ust. 1 pkt 4 obowiązującej od 1 stycznia 2017r. ustawy z dnia 30 listopada 2016r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2016r., poz. 2072), zaskarżenie do Trybunału Konstytucyjnego przepisu nieobowiązującego może mieć miejsce tylko gdy jest to konieczne dla ochrony konstytucyjnych wolności lub praw i tylko w sprawie wszczętej skargą konstytucyjną a nie, jak było dotychczas, również w trybie pytania prawnego. W takiej sytuacji sąd orzekający w konkretnej sprawie, również może samodzielnie oceniać konstytucyjność normy budzącej wątpliwość co do zgodności z Konstytucją.

Skład orzekający w sprawie niniejszej uznał, że brak wprowadzenia przez ustawodawcę normy regulującej tryb i przesłanki nieprzedstawienia funkcjonariuszom Służby Celno – Skarbowej do [...].05.2017r. propozycji kontynuacji ich stosunku służbowego albo przekształcenia go w stosunek pracy w korpusie służby cywilnej, naruszył konstytucyjnie gwarantowane art. 60 Konstytucji, prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach dla wszystkich obywateli polskich niepozbawionych praw publicznych, konstytucyjnie gwarantowane art. 45 ust. 1 i 77 ust. 2 Konstytucji, prawo do sądu oraz konstytucyjną zasadę równości wszystkich wobec prawa i zakaz dyskryminacji (art. 32 Konstytucji).

Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 maja 2000r. sygn. K 21/99 (OTK 2000/4/109), celem regulacji konstytucyjnej z art. 60 Konstytucji, jest zagwarantowanie każdemu, kto spełnia dwa wskazane w nim kryteria (obywatelstwa polskiego i pełni praw publicznych), że będzie traktowany na jednakowych zasadach, a więc z uwzględnieniem tej samej procedury czy ogólniej tych samych reguł postępowania kwalifikacyjnego. Dobrem chronionym według art. 60 Konstytucji RP jest przejrzystość i jawność reguł określających wymagania związane z objęciem służby publicznej. Nakaz respektowania jednakowych dla wszystkich zasad dostępu do służby publicznej implikuje przejrzystość reguł i kryteriów, które są odnoszone do osób podejmujących starania o dostęp do służby publicznej. Brak stosownych procedur kontrolnych i odwoławczych może stanowić istotną przeszkodę w respektowaniu wskazanych reguł, a tym samym naruszać będzie konstytucyjny wymóg traktowania starających się o dostęp do służby na jednakowych zasadach.

Prawo do sądu w ujęciu konstytucyjnym przysługuje wszystkim podmiotom poszukującym ochrony prawnej. Urzeczywistnienie konstytucyjnych gwarancji prawa do sądu obejmuje "wszelkie sytuacje – bez względu na szczegółowe regulacje proceduralne, w których pojawia się konieczność rozstrzygania o prawach danego podmiotu (w relacji do innych równorzędnych podmiotów lub w relacji do władzy publicznej), a jednocześnie natura tych stosunków prawnych wyklucza arbitralność rozstrzygania o sytuacji prawnej podmiotu przez drugą stronę tego stosunku" (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 10.05.2000r. sygn. K 21/99 – OTK Nr 4/2000, poz. 515). Zakres dopuszczalnych ograniczeń prawa do sądu wyznacza art. 77 ust. 2 Konstytucji. Przepis ten wprost zakazuje ustawodawcy zamykania drogi sądowej dochodzenia naruszonych konstytucyjnych wolności i praw.

Zasada równości wyrażona w art. 32 Konstytucji stanowi, iż "wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo. A więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących" (vide, między innymi, wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z 4.01.2000 sygn. K 18/99, z 18.04.2000r. sygn. K 23/99, z 18.12.2000r. sygn. K 10/00, z 22.02.2005r. sygn. K 10/04, z 12.07.2012 sygn. P 24/10, z 8.06.2016r. sygn. K 37/13, z 18.12.2008r. sygn. K 19/07). W ostatnim z wymienionych wyroków Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż "(z) zasady równości nie wynika wymóg zagwarantowania podmiotom prawa konkretnych uprawnień czy też zakaz nakładania na podmioty konkretnych obowiązków. Zasada ta nakłada jednak na prawodawcę, który decyduje się przyznać określone uprawnienie, aby przyznał je wszystkim podmiotom, które mają cechę istotną z punktu widzenia danej regulacji prawnej, chyba że szczególne względy przemawiają za wprowadzeniem odstępstwa od zasady równości. Podobnie, jak prawodawca decyduje się nałożyć określone obowiązki, to musi nałożyć te obowiązki na wszystkie podmioty prawa, które mają wspólną cechę istotną z punktu widzenia danej regulacji, chyba że szczególne względy przemawiają za wprowadzeniem odstępstwa od zasady równości. Omawiana zasada konstytucyjna wyznacza zatem granice swobody regulacyjnej przy określaniu kręgu podmiotów poszczególnych uprawnień i obowiązków ustanawianych przez prawodawcę".

Jednocześnie z ugruntowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że argumenty uzasadniające odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą mieć charakter racjonalnie uzasadniony celem i treścią przepisów, proporcjonalny wagą chronionych interesów adresatów normy wobec wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku nierównego potraktowania oraz zgodny z wartościami, zasadami oraz normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne potraktowanie podmiotów podobnych (tak, między innymi, w wyrokach Trybunału Konstytucyjnego z: 18.12.2000 sygn. K 10/00, 22.02.2005r. sygn. K 10/04. Z 16.11.2010r. sygn. K 2/10)

Stosunek służbowy funkcjonariusza ma charakter administracyjnoprawny. Ten rodzaj relacji prawnej cechuje określona ochrona prawna przejawiająca się między innymi w dalej idących gwarancjach trwałości niż klasyczne reguły stabilizacji stosunku pracy. Ochrona ta przejawia się w tym, że zarówno akt mianowania do służby, jak i akt zwalniający ze służby, należą do kategorii decyzji administracyjnej. Zwolnienie ze służby funkcjonariusza Służby Celno – Skarbowej, przewidziane art. 179 i 180 ustawy z dnia 16.11.2016r. o Krajowej Administracji Skarbowej, to enumeratywny katalog przesłanek obligatoryjnego i fakultatywnego zwolnienia ze służby. Od decyzji o zwolnieniu ze służby przysługuje zwolnionemu funkcjonariuszowi odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej a od ostatecznej decyzji o zwolnieniu ze służby przysługuje funkcjonariuszowi skarga do sądu administracyjnego.

Brak propozycji kontynuowania stosunku zatrudnienia przy jednoczesnym ukryciu motywów nieprzedstawienia propozycji, jest w odniesieniu do funkcjonariuszy zaprzeczeniem jednomyślnego w doktrynie i orzecznictwie poglądu o szczególnej trwałości stosunku służbowego, której wyrazem jest dopuszczalność zwolnienia ze służby wyłącznie po zaistnieniu konkretnych ustawowych przesłanek i wykazaniu zaistnienia tych przesłanek w procedurze zapewniającej funkcjonariuszowi obronę i prawo do odwołania oraz skarżenia do sądu administracyjnego ostatecznej decyzji o zwolnieniu ze służby.

Zaniechanie wyrażenia woli odmowy dalszego zatrudnienia funkcjonariusza w formie zaskarżalnej decyzji o zwolnieniu ze służby, jest równoznaczne z brakiem zagwarantowania, że proces wyboru funkcjonariuszy, którym propozycji kontynuacji zatrudnienia nie przedstawiono, nie był pozbawiony arbitralności. Wyjątkowość braku przedstawienia propozycji wobec wynikającej z art. 165 ustawy wprowadzającej ustawę o KAS, zasady kontynuacji zatrudnienia (czy w ramach stosunku służbowego, czy w ramach stosunku pracy), wskazuje, że brakiem powinny były być objęte przypadki rzadkie i oparte na skrajnych przyczynach utraty przez funkcjonariusza wymagań koniecznych do posiadania statusu funkcjonariusza. Brak decyzji o zwolnieniu ze służby przy braku przedstawienia propozycji kontynuacji zatrudnienia, zróżnicował w sposób niedopuszczalny i niedający się skontrolować, poziom ochrony ciągłości stosunku służbowego. Skarżący nie znając motywów nieprzedstawienia im propozycji kontynuacji zatrudnienia, snują domysły co do przyczyn zaniechania przełożonego i odbierają je jako przejaw dyskryminacji.

Dokumenty dołączone do skargi i akta osobowe skarżącego, wskazują na skalę przeżyć towarzyszących skarżącemu w trakcie oczekiwania na propozycję dalszego zatrudnienia. Skarżący M. H., urodzony w [...]. posiadał stopień rachmistrza celnego i pracował ostatnio na stanowisku specjalisty Służby Celnej w Delegaturze P. Urzędu Celno –Skarbowego (do [...] maja 2017r. w Oddziale Celnym Drogowym w K. a od [...] czerwca 2017r. w Referacie Dochodzeniowo – Śledczym). Już w dniu [...] maja 2017r. widząc, że został pominięty przy przedstawianiu funkcjonariuszom propozycji kontynuacji zatrudnienia, zwrócił się do przełożonego o przedstawienie mu propozycji służby, podając, iż nie otrzymanie takiej propozycji odbiera jako oczywistą pomyłkę lub rażący błąd prawny zważywszy na wynikający z art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej ustawę o KAS, obowiązek złożenia propozycji dotychczasowym pracownikom oraz funkcjonariuszom. Wezwanie do przedstawienia propozycji służby, skarżący ponowił w tożsamych pismach z dnia [...] maja 2017r. i [...] maja 2017r., w treści których zarzucił przełożonemu, że brak propozycji odbiera jako przejaw dyskryminacji ze względu na przekonania polityczne oraz jako przejaw naruszenia dóbr osobistych: zdrowia, godności i dobrego imienia. Nawiązał do zapewnień Szefa KAS, że przy wdrażaniu reformy służby celnej i skarbowej, przełożeni będą się kierować wyłącznie ustawowymi kryteriami a wszelkie przejawy nepotyzmu i kumoterstwa będą bezwzględnie rozliczone. Z akt osobowych wynika, że w dniu 7 czerwca 2017r. skarżący osobiście spotkał się z Szefem KAS, prosząc o interwencję i wyjaśnienie przyczyn braku przedstawienia mu propozycji kontynuacji służby. Skarżący wiązał brak przedstawienia mu propozycji z okolicznością przebywania w lipcu 2016r. na zwolnieniu lekarskim w związku z leczeniem po wypadku w pracy, któremu uległ, doznając złamania kości śródstopia. Okres leczenia pokrywał się ze strajkiem celników, w którym – jak zapewnił w swoim oświadczeniu skierowanym do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. z [...] czerwca 2017r. (k. 167 akt osobowych) – skarżący nie uczestniczył. Skarżący wyjaśnił także, że nieobecność na służbie podczas Światowych Dni Młodzieży była związana z leczeniem powypadkowym. Próbując wyjaśnić przyczyny braku przedstawienia propozycji zatrudnienia oraz doprowadzić do zmiany woli przełożonego, skarżący doprowadził do interwencji poselskiej, która także okazała się bezskuteczna (dowód: k. 168 i 169 akt osobowych), przy czym – jak wynika z treści odpowiedzi organu na interwencję – przełożony, mimo zapytania posła o wskazanie dokładnych kryteriów, które zadecydowały o nieprzedstawieniu skarżącemu propozycji zatrudnienia, takich przesłanek nie wskazał powołując się na brak obowiązku uzasadniania decyzji o niezłożeniu propozycji. Dodatkowo skarżący pismem z dnia [...] czerwca 2017r., z powołaniem się na art. 52 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa i przedstawienie mu propozycji pełnienia służby. Dodał, że na organie ciążył obowiązek prawny przedstawienia propozycji służby albo pracy a nadto stwierdził, że brak przedstawienia mu propozycji służby stanowi niedopuszczalną dyskryminację jego osoby z uwagi na przekonania polityczne oraz stan zdrowia - chorobę spowodowaną wypadkiem przy pracy, któremu uległ w lipcu 2016r. doznając złamania kości śródstopia. Podkreślił raz jeszcze, że nie należy do związków zawodowych i nie strajkował.

Interwencje skarżącego nie przyniosły oczekiwanego rezultatu. We wszystkich odpowiedziach na pisma i wnoszone środki zaskarżenia (wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z [...] czerwca 2017r. i zażalenie/ponaglenie w sprawie bezczynności organu z dnia [...] lipca 2017r.), organ wskazywał na niedopuszczalność drogi odwoławczej z uwagi na to, że brak przedstawienia propozycji nie ma charakteru zaskarżalnego aktu.

Wynikające z art. 170 ust. 3 ustawy przepisy wprowadzające ustawę o KAS, zrównanie wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza wskutek nieprzedstawienia propozycji dalszego zatrudnienia, ze zwolnieniem ze służby, oznacza, - zdaniem składu orzekającego - że przyczyny, które mogły leżeć u podstaw braku przedstawienia propozycji kontynuacji zatrudnienia (czy w ramach służby czy w ramach stosunków pracy) winny się pokrywać z ustawowymi przyczynami zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Ustawowe przyczyny zwolnienia ze służby tak są bowiem ukształtowane, iż wskazują, że dany funkcjonariusz przestaje odpowiadać granicznym wymogom bycia funkcjonariuszem (przesłanki obligatoryjne) albo pozostawanie funkcjonariusza w służbie nie gwarantuje należytego wykonywania obowiązków służbowych (przesłanki fakultatywne).

Sąd do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby zobowiązać już nie może ponieważ z dniem [...].08.2017r. doszło do wygaśnięcia stosunku służbowego skarżącego wskutek braku przedstawienia mu do [...].05.2017r. propozycji służby albo zatrudnienia. W tej sytuacji Sąd prezentuje pogląd, że tylko poprzez zobowiązanie do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego można doprowadzić do poddania kontroli sądowej przyczyn braku przedstawienia propozycji tj. otworzyć skarżącym prawo do sądu

Skład orzekający w sprawie niniejszej zgadza się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wyrażonym w wyroku z dnia 9.11.2017r. sygn. III SAB/Gd 31/17, wydanym w sprawie ze skargi byłego funkcjonariusza Służby Celno – Skarbowej na bezczynność dyrektora izby administracji skarbowej wywiedzionej w takim samym stanie faktycznym i prawnym (tj. na tle nieprzedstawienia funkcjonariuszowi propozycji kontynuacji służby albo propozycji przekształcenia stosunku służby w stosunek zatrudnienia przy jednoczesnym braku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby). Jak wynika z uzasadnienia powołanego wyroku, w sytuacji, gdy ustawodawca przewidział dla zwolnienia ze służby formę decyzji administracyjnej, a wygaśnięcie stosunku służbowego (jako następstwo braku przedstawienia propozycji kontynuacji zatrudnienia) nakazał traktować jak zwolnienie ze służby, uznać należy, że pomimo braku jednoznacznej regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, obowiązek wydania takiej decyzji obciąża organ, bowiem tylko wydanie takiej decyzji gwarantuje prawo do sądu funkcjonariuszowi, któremu nie złożono ani propozycji kontynuowania służby ani propozycji zatrudnienia w korpusie służby cywilnej. Podstawą prawną dla wydania takiej decyzji jest art. 170 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej w związku z odpowiednio stosowanym art. 276 ust. 2 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, interpretowane zgodnie z art. 32 ust. 1, 45 ust. 1 i 77 ust. 2 Konstytucji. Jak stwierdził WSA w Gdańsku, taki sposób interpretacji art. 170 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, jest ponadto uzasadniony z tej przyczyny, że reforma danej służby nie może usprawiedliwiać różnicowania ochrony stosunku służbowego, w sposób niekorzystny wyłącznie dla tych funkcjonariuszy, którym pełnienia dalszej służby (zatrudnienia) nie zaproponowano. Za rażąco niesprawiedliwe, naruszające gwarancje konstytucyjne określone w art. 2, 32 ust. 1 i 45 ust. 1 Konstytucji należałoby bowiem uznać brak objęcia ochroną sądową wyłącznie tych funkcjonariuszy, którym z niewiadomych dla nich przyczyn ustawodawca wygasił stosunki służbowe nie obligując organu do wydania aktu indywidualnego odnoszącego się do wygaśnięcia tych stosunków.

Skład orzekający zauważa, że klasyczne przyczyny wygaśnięcia stosunku służbowego, w poszczególnych pragmatykach ujęte szerzej lub węziej, albo opierają się na zdarzeniach zależnych od zachowania funkcjonariusza (np. niestawienie się do służby mimo uchylenia decyzji o wydaleniu ze służby) albo opierają się na zdarzeniach niezależnych od żadnej ze stron stosunku służbowego (śmierć funkcjonariusza). Uzależnienie braku przedstawienia propozycji wyłącznie od woli przełożonego przy jednoczesnym ukryciu motywów zaniechania oraz przy zamknięciu drogi odwoławczej, pozwalającej funkcjonariuszowi bronić naruszonego prawa do służby (zatrudnienia), jest niekonstytucyjne.

Sąd stoi też na stanowisku, że przepisy przejściowe ustawy wprowadzającej ustawę o KAS mimo, iż stanowią lex specialis w stosunku do ogólnych reguł zawartych w ustawie o KAS, nie mogły wyłączyć prawa do sądu. Przepisy bowiem ustanawiające konstytucyjne prawo do sądu (art. 45 ust. 1 i 77 ust. 2 Konstytucji) rozważane w kontekście art. 8 ust. 2 Konstytucji powinny być rozumiane w taki sposób, by zapewnione było ich bezpośrednie stosowanie ze względu na gwarancyjny i ochronny charakter ustawy zasadniczej względem jednostki.

Z tych przyczyn sąd orzekając w grudniu 2017r. uznał, że organ nie wydając decyzji regulującej stosunek służbowy skarżącego, któremu w terminie wskazanym w ustawie Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, przełożony nie przedstawił propozycji kontynuowania stosunku zatrudnienia w jednostkach KAS, dopuścił się bezczynności i dlatego został zobowiązany do wydania w terminie miesiąca od zwrotu akt organowi decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego. W sytuacji, gdy dojdzie do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, otworzy się skarżącemu prawo do poddania kontroli sądu przyczyn nieprzedstawienia propozycji. W sytuacji natomiast, gdy organ (przełożony) po analizie przebiegu służby skarżącego w kontekście przesłanek zwolnienia ze służby, zrewiduje dotychczasowe stanowisko i dojdzie do wydania decyzji niestwierdzającej wygaśnięcia stosunku służbowego z dniem [...] sierpnia 2017r., skarżący będzie mógł powrócić do służby. Przepisy pragmatyki pozwolą przełożonemu przedstawić funkcjonariuszowi propozycję "ucywilnienia" w sytuacji, gdy dostrzeże taką potrzebę.

Sad uznał, ze bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na dostrzegalną trudność w ustaleniu celu braku wprowadzenia regulacji trybu i przesłanek nieprzedstawiania propozycji kontynuacji zatrudnienia niektórym funkcjonariuszom. Rozstrzygnięcie Sąd oparł na treści art. 149 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżący przed wniesieniem skargi wyczerpał administracyjny środek zwalczania stanu bezczynności decyzyjnej organu składając ponaglenie. O zwrocie kosztów postępowania Sąd nie orzekł z uwagi na ustawowe zwolnienie skarżącego z kosztów sądowych oraz samodzielne występowanie skarżącego przed sądem i nie korzystanie z zastępstwa profesjonalnego pełnomocnika.