II OSK 763/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-09-10	
Data wpływu	2024-04-11	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący/
Anna Szymańska
Tomasz Bąkowski /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II SA/Kr 865/23	
Skarżony organ	Rada Miasta~Inne	
Treść wyniku	Oddalono skargi kasacyjne
Zasądzono zwrot kosztów postępowania	
Powołane przepisy	Dz.U. 2020 nr 0 poz 293; art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 28 ust. 1,; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587; § 4 ust. 1, § 4 ust. 2, § 9 ust. 4; Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 10 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Gminy Miejskiej Kraków, A. sp. z o.o. z siedzibą w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 865/23 w sprawie ze skarg A. sp. z o.o. z siedzibą w C. i M.W. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 18 lutego 2021 r. nr LIII/1464/21 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" 1. oddala skargi kasacyjne; 2. zasądza od Gminy Miejskiej Kraków na rzecz M.W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 19 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 865/23, po rozpoznaniu sprawy ze skarg A. sp. z o.o. z siedzibą w C. oraz M.W. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 18 lutego 2021 r., nr LIII/1464/21 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działek nr [...]1 i nr [...]2, obr. [...], jedn. ewidencyjna [...] w zakresie w jakim działki te objęte są strefą zieleni (pkt I), stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr [...]3, obr. [...], jedn. ewidencyjna [...] w zakresie w jakim działka ta objęta jest przeznaczeniem terenu oznaczonym symbolem "ZPb.14" (pkt II), w pozostałej części oddalił skargę A. sp. z o.o. z siedzibą w C. (pkt III), zasądził od Gminy Miejskiej Kraków na rzecz strony skarżącej A. sp. z o.o. z siedzibą w C. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt IV) i zasądził od Gminy Miejskiej Kraków na rzecz skarżącej M.W. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt V).

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

A. sp. z o.o. z siedzibą w C. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na wyżej powołaną uchwałę, zaskarżając ją w całości i wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości, ewentualnie w części dotyczącej działek nr [...]1 i [...]2 i [...]4 obr. [...] [...], stanowiących własność skarżącej i o zasądzenie kosztów.

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:

1. art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") oraz § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587, dalej: "rozporządzenie projektowe") przez wyznaczenie na terenach o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną (MW), mieszkaniowo-usługową (MW/U) i usługową (U) stref zieleni, podczas gdy ww. przepisy nie dopuszczają możliwości ustalania stref oraz wymagają aby tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania były wyraźnie oddzielone od siebie liniami rozgraniczającymi na załączniku graficznym planu miejscowego,

2. art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. przez błędne ustalenie dwóch różnych wskaźników terenu biologicznie czynnego dla tego samego terenu działki [...]1, obr. [...] [...], niewyjaśnienie sposobu wyliczania powyższego wskaźnika,

3. art. 6 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 3 ust. 1 i 4 ust. 1 u.p.z.p. przez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego przez dowolne, nieuzasadnione wyznaczenie stref zieleni na nieruchomości skarżącej, co świadczyło o niewłaściwym wyważeniu interesu publicznego nad interesem prywatnym i skutkowało nadmiernym ograniczeniem uprawnień skarżącej związanych z prawem własności nieruchomości oraz prawem do jej zabudowy;

4. art. 6 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. przez nadmierne, nieproporcjonalne i nieuzasadnione ograniczenie prawa własności skarżącej i prawa zabudowy nieruchomości przez wyznaczenie strefy zieleni obejmującej połowę działki nr [...]1, obr. [...] [...], podczas gdy strefy zieleni wyznaczone na sąsiednich nieruchomościach obejmują znacznie mniejsze powierzchnie tych działek, co doprowadziło do naruszenia zasady proporcjonalności i niezasadnego zróżnicowania sposobu ograniczenia prawa własności dla podmiotów znajdujących się w tożsamej sytuacji (naruszenia zasady równego traktowania podmiotów przez organy władzy publicznej),

5. art. 1 ust. 2 pkt. 1, 2, 6 i 7 u.p.z.p. przez niezasadne nieuwzględnienie zasad ładu przestrzennego i ochrony prawa własności w zakresie dotyczącym działek należących do skarżącej przez objęcie strefą zieleni zbyt dużej powierzchni działki nr [...]1, obr. [...] [...], wyznaczenie zbyt niskiego wskaźnika intensywności zabudowy i zbyt wysokiego wskaźnika terenu biologicznie czynnego, co skutkuje dopuszczeniem zabudowy znacznie odbiegającej w parametrach od aktualnie istniejącej w najbliższym sąsiedztwie nieruchomości skarżącej,

6. art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. i art. 4 ust. 1 u.p.z.p. przez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego zapisy uniemożliwiają zagospodarowanie terenu zgodnie z warunkami w nim ustalonymi poprzez ustalenie sprzecznych, niemożliwych do spełnienia zapisów dotyczących stref zieleni,

7. art. 20 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. przez naruszenie trybu sporządzania planu przez naruszenie trybu rozpatrywania uwag do planu.

Wskazując na naruszenie własnego interesu prawnego strona skarżąca podniosła, że jest właścicielem nieruchomości składającej się z działek nr [...]1 i [...]2, obr. [...] [...] oraz działki nr [...]4, obr. [...] [...].

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie.

Odnosząc się kolejno do poszczególnych zarzutów skargi organ wskazał, że wyznaczanie na rysunkach planów miejscowych stref (np. strefy zieleni, strefy niższej zabudowy, strefa lokalizacji wyższej zabudowy strefy ograniczonego zainwestowania) jest prawidłowe. Strefy nie są przeznaczeniem, gdyż takie jest wydzielone linami rozgraniczającymi i oznaczone symbolem.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi podkreślono, że strefy zieleni nie zostały wyznaczone dowolnie. Obejmują tereny niezainwestowanie stanowiące powierzchnię biologicznie czynną, co jest zgodne z celami sporządzenia planu. Wyznaczenie stref zieleni w miejscach gdzie występują obszary pokryte zielenią, zamiast ustalania odrębnego przeznaczenia pod tereny zieleni urządzonej, jest działaniem na korzyść interesu prywatnego.

Celem sporządzenia planu miejscowego była ochrona istniejącego układu urbanistycznego oraz istniejących zespołów zabudowy, a także ochrona i kształtowanie zieleni we wnętrzach kwartałów zabudowy. Realizacja celu sporządzania planu, przy równoczesnym zastosowaniu wskazań zawartych w studium, tj. uzupełnienia i otworzenia zabudowy w lokalizacjach historycznej zabudowy, wiąże się z jej uzupełnieniem w pierzei ulic, a nie z zabudową wnętrz kwartałów (podwórek i dziedzińców).

W dalszej części odpowiedzi na skargę podniesiono, że niesłuszne jest twierdzenie strony skarżącej, że nakaz ochrony kształtowania zieleni wysokiej uniemożliwia budowę parkingów. Obecne rozwiązania technologiczne pozwalają na nasadzanie zieleni wysokiej na dachach obiektów podziemnych.

W zakresie zastrzeżeń co do sposobu rozpatrzenia uwag wskazano, że wbrew podniesionemu zarzutowi uwagi zostały rozpatrzone prawidłowo.

Na tę samą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła również M.W. zarzucając naruszenie:

1. art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. przez uchwalenie planu miejscowego, którego ustalenia w istotnym zakresie są niezgodne z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa;

2. art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2020 r. poz. 1740 z późn. zm., dalej: "k.c.") oraz art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej: "Konstytucja RP") przez przekroczenie granic władztwa planistycznego przysługującego gminie i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącej związanych z prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem miejscowym;

3. art. 15 ust. 2 pkt 6 i 9 u.p.z.p. przez nieuzasadnione wprowadzenie na całości niezabudowanej części działki nr [...]3 zakazu lokalizacji jakichkolwiek budynków przy równoczesnym wprowadzeniu jako jedynej dopuszczalnej formy zagospodarowania ww. działki – możliwość lokalizacji placu zabaw. Powyższe stanowi zdaniem skarżącej ustanowienie de facto całkowitego zakazu zabudowy ww. działki, gdyż dopuszczalna forma zagospodarowania działki nr [...]3 jest bezcelowa i nieprzydatna;

4. art. 15 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z § 11 rozporządzenia projektowego przez rażąco nieprawidłowe sporządzenie prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, w której rażąco zaniżono koszty związane z uchwaleniem zaskarżonego planu miejscowego.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że jej działka nr [...]3 położona w K., obr. [...], została zakwalifikowana, zgodnie z § 172 pkt 1 skarżonej uchwały, jako ZPb. – teren 14 zieleni urządzonej o podstawowym przeznaczeniu pod zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym o dopuszczalnej lokalizacji placu zabaw (§ 172 pkt 2) oraz zakazie lokalizacji budynków (§ 172 pkt 3). Ponadto określono minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego dla omawianego terenu na poziomie 80% oraz maksymalną wysokość zabudowy na poziomie 11 m (przy czym jak wskazał organ w odpowiedzi na wniesione przez skarżącą pismem z 18 czerwca 2019 r. uwagi do planu, określona maksymalna wysokość zabudowy odnosi się do infrastruktury technicznej, z uwagi na wprowadzony zakaz lokalizacji budynków). Skarżąca wskazała, iż powyższe ustalenia stanowią nieuzasadnioną i nadmierną (nieproporcjonalną) ingerencję organów gminy w przysługujące jej prawo własności, gdyż wyłączają w zasadzie całkowicie możliwość zabudowy przedmiotowej nieruchomości w sposób zgodny z podstawowym przeznaczeniem obszaru objętego planem tj. pod zabudowę wielorodzinną i usługową. Działka nr [...]3, należąca do skarżącej, objęta została w obowiązującym studium symbolem UM – tj. tereny zabudowy usługowej oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z funkcją podstawową:

1. zabudowa usługowa realizowana jako budynki przeznaczone dla następujących funkcji: handel, biura, administracja, szkolnictwo i oświata, kultura, usługi sakralne, opieka zdrowotna, usługi pozostałe, obiekty sportu i rekreacji, rzemiosło, przemysł wysokich technologii wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże) oraz zielenią towarzyszącą zabudowie;

2. zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna wysokiej intensywności realizowana jako budynki mieszkaniowe wielorodzinne, (m.in. zabudowa osiedli mieszkaniowych, budynki wielorodzinne realizowane jako uzupełnienie tkanki miejskiej) wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie;

3. oraz funkcją dopuszczalna pod zieleń urządzoną i nieurządzoną m.in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej.

Ponadto studium precyzyjnie wskazuje, które działki przeznaczone zostały w całości pod zieleń urządzoną lub nieurządzoną, co ilustruje załączona do Studium mapa K1 Struktura przestrzenna – kierunki i zasady rozwoju. Działka skarżącej nie została na ww. mapie objęta przeznaczeniem pod zieleń urządzoną (lub nieurządzoną), tylko opisana została symbolem UM (przeznaczenie pod usługi i mieszkalnictwo), co oznacza, iż autor studium nie wykluczył możliwości realizacji na tym terenie funkcji podstawowej przewidzianej dla tego terenu.

Co więcej obowiązujące studium było już przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w wyroku z dnia 8 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2795/17, w którym wskazano, że zgodnie ze studium, w zakresie funkcji dopuszczalnej możliwe jest przeznaczenie części terenów objętych symbolem (w przedmiotowym wyroku: MW) między innymi pod zieleń urządzoną i nieurządzoną, jednakże w studium mowa jest o terenach miejskich, a nie terenach prywatnych, o czym świadczy m.in. fakt, że w zakresie zieleni studium wymienia zieleń w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że ustalenia planu w zakresie, w jakim działka skarżącej przeznaczona jest pod zieleń urządzoną, są zgodne z wyznaczoną wg studium funkcją dopuszczalną dla terenu UM.

Organ podkreślił, że przy zakwalifikowaniu części działki skarżącej do terenów zieleni urządzonej wzięto pod uwagę aktualne zagospodarowanie terenu. Przeznaczenie terenów pod zieleń urządzoną w miejscach, gdzie występują obszary pokryte zielenią, jest działaniem właściwym w kontekście przyjętych celów skarżonej uchwały, jakim była ochrona i kształtowanie zieleni.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 5 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 844/21, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i w części graficznej w zakresie działki nr [...]3, obręb [...] [...] w K. oraz w części tekstowej i w części graficznej w zakresie działek nr [...]1 i nr [...]2, obręb [...] [...] w K. W odniesieniu do działki nr [...]4 Sąd przyjął, że z uwagi iż nie została ona objęta strefą zieleni, jej przeznaczenie było zgodne ze studium i nie wykraczało poza granice władztwa planistycznego. Stąd też pomimo tego, że była ona ujęta w skardze, to stwierdzenie nieważności ustaleń planu w odniesieniu do niej było zbędne.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 lipca 2023 r., sygn. II OSK 708/22, uchylił ww. wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Według NSA, Sąd I instancji powinien przeprowadzić wnikliwą analizę zaskarżonego planu (w odniesieniu do obszaru nieruchomości skarżących) w kontekście wprowadzonych tym planem uwarunkowań przestrzennych i w aspekcie jego zgodności ze studium. Zwrócił przy tym uwagę na konieczność odniesienia się nie tylko do skarg, ale też do argumentów Gminy, która w odpowiedzi na skargę wywodziła w czym upatruje zasadność wprowadzenia strefy zieleni w obszarze MW/U.15 i dlaczego uważa, że takie rozwiązanie nie koliduje z możliwością jego zabudowy. Szerszych rozważań wymaga także kwestia przeznaczenia działki nr [...]3 należącej do M.W. na cele zieleni urządzonej ZPb.14. Nie bez znaczenia są tu argumenty dotyczące szczegółowych treści studium (ochrony przed zabudową "wnętrz historycznych kwartałów zabudowy"), rozwinięte w odpowiedzi na skargę kasacyjną o aspekty związane z nierównym traktowaniem czy eksponowanym przez skarżącą brakiem umocowania zakazu zabudowy w potrzebach ochrony walorów konserwatorskich i środowiskowych obszaru planu. Z drugiej strony zarzuty M.W. należy skonfrontować z argumentami zawartymi w pismach Gminy, która przeciwnie do skarżącej, właśnie w oparciu o studium (wymóg "Rewitalizacji/rehabilitacji wnętrz urbanistycznych poprzez wprowadzanie zieleni urządzonej"), w potrzebie ochrony zabytkowego układu zabudowy objętego planem, a także w wymogach ochrony środowiska, upatruje uzasadnienia dla przyjętego przeznaczenia działki [...]3. NSA akcentując powyższe i wskazując na istotne dla sprawy aspekty, nie przesądził, jakie finalnie powinno zapaść orzeczenie w sprawie.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skargi zasługują na uwzględnienie, z tym że skarga spółki jedynie w części, to jest w zakresie wprowadzonej w zaskarżonym planie strefy zieleni co do działek nr [...]1 i [...]2 obr. [...] [...], przy czym stwierdzone naruszenie przepisów nie dotyczy niezgodności ze studium, ale nadużycia władztwa planistycznego i istotnego naruszenia zasad sporządzenia planu.

Według Sądu, uwzględniając treść studium, nie można powiedzieć jednoznacznie i bezdyskusyjnie, że ustalenie w planie strefy zieleni są z nią sprzeczne. Skoro bowiem aspekt ochronny przez wprowadzenie zieleni został w studium dopuszczony, to wyraźnie określona sprzeczność planu ze studium nie zachodzi. Stąd też zdaniem Sądu nie doszło do naruszenia studium, lecz do nadużycia władztwa planistycznego i istotnego naruszenia zasad sporządzenia planu.

W ocenie Sądu, w sytuacji ustalenia zakazu zabudowy w terenie mieszkaniowym, należało wyjaśnić w sposób szerszy i bardziej detaliczny, dlaczego taki zakaz zostaje wprowadzony, a nie poprzestawać na podnoszeniu, że do czasu uchwalenia planu działki nie zostały zabudowane. Lakoniczne uzasadnienie, w dużej mierze odwołujące się do ogólnych zasad ustalonych w studium o tyle nie jest wystarczające, że studium przede wszystkim ustaliło dla tego terenu przeznaczenie mieszkaniowo-usługowe. Ponadto, organ planistyczny nie wyważył należycie interesów prywatnego i publicznego, dając prymat interesowi publicznemu w postaci ochrony przed nową zabudową. Brak wykazania w uzasadnieniu uchwały (czy w odpowiedzi na uwagi), że zakaz zabudowy jest jedynym rozwiązaniem, uzasadnia stanowisko o naruszeniu zasady proporcjonalności i zasady równości oraz o przekroczeniu władztwa planistycznego.

Nadto Sąd wskazał, że określone powierzchnie zieleni można uzyskać przez wprowadzenie odpowiedniego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, a nie przez strefę zieleni, prowadzącą do zakazu zabudowy.

Pozostałe przeznaczenie działek skarżącej spółki w planie, jest – w ocenie Sądu – zgodne ze studium i zasadami sporządzenia planu, zarówno co do przeznaczenia jak i parametrów.

Poza tym Sąd nie podzielił stanowiska, zgodnie z którym głosowanie nad uwagami, jak i dyskusja, winny odbywać się oddzielnie dla każdej uwagi.

Sąd uznał też, że skarga M.W., ograniczona w piśmie z 29 listopada 2023 r. do zakwestionowania ustalenia przeznaczenia działki nr [...]3 wyłącznie w części objętej granicami terenu oznaczonego symbolem ZPb.14, jest zasadna z powodu naruszenia władztwa planistycznego. Działka nr [...]3 położona w K., obr. [...], została bowiem zakwalifikowana w zaskarżonym planie jako teren zieleni urządzonej z zakazem zabudowy w tej części. Kwestionowane rozwiązanie wyłączjące spod zabudowy prawie całą działkę nie znajduje uzasadnienia z punktu widzenia ważnego interesu ogólnospołecznego, zwłaszcza że w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżącej znajduje się publicznie dostępny park [...], który zaspokaja potrzeby w zakresie dostępu do terenów związanych z rekreacją i wypoczynkiem.

Tereny przeznaczone w studium pod zainwestowanie w zakresie realizacji zabudowy usługowej oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wysokiej intensywności zostały ograniczone w zaskarżonym planie w zasadzie wyłącznie do terenów już w chwili obecnej zabudowanych budynkami, a tereny, na których możliwa jest lokalizacja nowej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usługowej zostały przeznaczone w większości pod zieleń urządzoną. W tym zakresie można zatem dopatrzyć się swoistego odwrócenia funkcji wskazanej w studium, w której dopuszczalna funkcja zdominowała znaczne części terenu objętego planem, a możliwość zabudowy została ograniczona de facto do ewentualnej nadbudowy (przebudowy) istniejących już budynków. Nie można również zgodzić się z wprowadzonym w zaskarżonym m.p.z.p. całkowitym zakazem lokalizacji budynków na terenach zieleni urządzonej. Słusznie w skardze wskazano na § 173 m.p.z.p., który dla terenów (ozn. ZPo.3, ZPo. 7), podobnych jak działka skarżącej, wprowadza możliwość zabudowy budynkiem gospodarczym lub garażowym. W ocenie Sądu powyższe rozwiązania planistyczne tj. § 172 i § 173 budzą także wątpliwość odnośnie tego, jakimi kryteriami kierowała się Rada Miasta Krakowa uchwalając niniejszy plan, który istotnie zróżnicował sytuację właścicieli prywatnych (podobnych) działek mających w ww. planie takie same przeznaczenie. To, że na innych tego typu prywatnych działkach istnieje faktycznie pewne ich zagospodarowanie, nie uzasadnia bezrefleksyjnego zakazu praktycznie jakiejkolwiek zabudowy działki skarżącej, w zasadzie tylko dlatego, że tam zabudowy nie ma. Dla działki nr [...]3 o pow. 0,4495 ha wprowadza się jedynie możliwość lokalizacji placów zabaw, usprawiedliwiając powyższe koniecznością ochrony środowiska oraz ochroną wnętrz historycznych kwartałów, a jednocześnie dla innych terenów o podobnych parametrach z takim samym przeznaczeniem w planie wprowadzona zostaje możliwość zabudowy budynkami (§ 173). Według Sądu tak arbitralnie i samowolnie przyjęte rozwiązania planistyczne są niedopuszczalne i stanowią nadużycie władztwa planistycznego, gdyż w procesie stanowienia oraz stosowania prawa niedopuszczalnym jest różne kształtowanie sytuacji podobnych podmiotów prawa, tworzenie różnych norm prawnych dla podmiotów prawa, które powinny być zaliczone do tej samej klasy (kategorii), albo nierówne traktowanie podobnych podmiotów prawa w indywidualnych przypadkach, gdy zróżnicowanie nie znajduje podstaw w normach prawnych.

Sąd podniósł też, że z punktu widzenia interesu ogólnospołecznego w sprawie nie zaistniała konieczność przeznaczenia prawie całej nieruchomości należącej do skarżącej pod zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym przy całkowitym zignorowaniu planów skarżącej co do jej wykorzystania pod zabudowę mieszkaniową lub usługową. Zdaniem Sądu szczególnie taką okolicznością nie może być samo dążenie do ochrony przez zabudową wnętrz historycznych kwartałów zabudowy. Pomijając już, że pojęcie to nie zostało w żaden sposób zdefiniowane, należy zauważyć, że wskazywane przez Gminę założenie mogłoby zostać osiągnięte również przy zastosowaniu mniej drastycznych środków. Na innych terenach o zbliżonej funkcji wyznaczonych wewnątrz kwartałów zabudowy plan dopuszcza możliwość lokalizacji obiektów rekreacyjnych, a nawet budynków (na terenie ZPb.6 - parkingów podziemnych, na terenie ZPo.3 i 7 – budynków gospodarczych, a na terenie ZPo.7 również garaży), co wskazuje, że istniała w tym przypadku możliwość zastosowania innych, mniej drastycznych rozwiązań. Przyjęte ustalenia planu przewidują w istocie wywłaszczenie terenu należącego do skarżącej, która w świetle ustaleń planu nie tylko nie może zabudować swojej nieruchomości, ale również nie może z niej korzystać w jakikolwiek inny sposób uwzględniający jej uzasadnione interesy.

Ponadto Sąd wskazał, że w wydanym w niniejszej sprawie wyroku NSA z dnia 11 lipca 2023 r., sygn. II OSK 708/22, nakazano analizę zaskarżonego planu (w odniesieniu do obszaru nieruchomości skarżącej) w kontekście jego zgodności ze studium. Według stanowiska Sądu ustalenia planu w zakresie, w jakim działka skarżącej przeznaczona jest pod zieleń urządzoną, są zgodne z wyznaczoną wg studium funkcją dopuszczalną dla terenu UM. Uwzględniając postanowienia studium, organ planistyczny hipotetycznie mógł przeznaczyć teren działki skarżącej pod teren zieleni, jednakże winien to wnikliwie rozważyć i uzasadnić.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w pierwszej kolejności wniosła Gmina Miejska Kraków, działająca przez Prezydenta Miasta Krakowa, reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w części, tj. w zakresie pkt I, pkt II, pkt IV oraz w pkt V wyroku, wnosząc o uchylenie wyroku Sądu I instancji w zaskarżonym zakresie i wydanie wyroku reformatoryjnego polegającego na oddaleniu skarg A. sp. z o.o. oraz M.W. w całości, ewentualnie, uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w zaskarżonej części i przekazanie w tym zakresie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie od skarżących na rzecz strony przeciwnej (organu) kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 ust 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."):

1. art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 1505 z późn. zm., dalej: "k.p.c.") w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. przez wadliwą oceną materiału dowodowego w sprawie – akt planistycznych, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego zastosowania art. 147 § 1 oraz art. 200 p.p.s.a. i stwierdzenia częściowej nieważności zaskarżonej uchwały, podczas gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego stanowiłaby podstawę do uznania, iż skarżony plan miejscowy został uchwalony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa;

2. art. 190 § 1 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji wykładni odmiennej od tej, którą wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 708/22, uchylającym poprzednio zapadłym w sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 844/21, co z kolei doprowadziło do stwierdzenia nieważności uchwały, podczas gdy spełnienie przez Sąd I instancji wymagań z ww. przepisów doprowadziłoby do przyjęcia, że ustalenia skarżonej uchwały Rady Miasta Krakowa są zgodne z obowiązującymi przepisami;

II. prawa materialnego (art. 174 ust. 1 p.p.s.a.):

3. art. 15 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w powiązaniu z przepisami § 4 ust. 1, § 4 ust. 2 oraz § 9 ust. 4 rozporządzenia projektowego przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że ustanowienie na części działek nr [...]1 i [...]2, obręb [...] [...], strefy zieleni stanowi wyznaczenie wzajemnie sprzecznego i wykluczającego się przeznaczenia z terenem przeznaczonym do zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usługowej (MW/U.15), podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów prowadzi do wniosku, że objęty strefą zieleni teren stanowi dopełnienie funkcji terenu przeznaczonego do zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usługowej (MW/U.15), z którym nie pozostaje w sprzeczności;

4. art. 3 ust 1 w zw. z art. 4 ust. 1 oraz z art. 6 u.p.z.p w powiązaniu z art. 140 k.c. w powiązaniu z art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd I instancji, że ustalenia planistyczne dla działek nr [...]1 oraz [...]2, obręb [...] [...] w zakresie, w jakim działki te zostały objęte strefą zieleni, a także ustalenia planistyczne dla działki nr [...]3, obręb [...] [...] w zakresie, w jakim wyznaczony został na niej teren ZPb.14 zostały dokonane z nadużyciem zasady władztwa planistycznego oraz z naruszeniem zasady proporcjonalności,

podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. norm prawnych doprowadziłoby Sąd do uznania, że organy Gminy Miejskiej Kraków dokonały prawidłowego wyważenia interesów, a ustalenia skarżonego planu miejscowego stanowią rezultat analiz wynikających z treści dokumentacji planistycznej, w tym zapisów studium oraz faktycznych uwarunkowań istniejących na terenach będących przedmiotem skarg, wprowadzone zaś ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości nie są nieproporcjonalnie do celu i nie stanowią przekroczenia władztwa planistycznego, albowiem zmierzają do realizacji celów skarżonej uchwały, a w szczególności konieczność ochrony walorów zabytkowych, historycznych i kulturowych zespołu urbanistyczno-architektonicznego dzielnicy [...], charakteryzującej się występowaniem zabudowy śródmiejskiej wzdłuż ulic przy pozostawieniu otwartych dziedzińców wgłębi kwartałów zabudowy.

Drugą w kolejności skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła A. sp. z o.o. z siedzibą w C., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w części w jakiej w pkt. III wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A. sp. z o.o. w pozostałej części.

Wyrokowi zarzucono, na zasadzie art. 174 pkt 1 oraz pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022, poz. 2492 ze zm., dalej: "p.u.s.a.") przez nieprawidłowe wykonanie funkcji kontrolnej działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, której efektem jest oddalenie skargi w części, w sytuacji, gdy ze względu na wskazane w skardze naruszenia przepisów prawa materialnego oraz procesowego skarga winna była zostać uwzględniona w całości,

2. art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 p.p.s.a. oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. przez wydanie zaskarżonego wyroku w oparciu o niewłaściwie przeprowadzone postępowanie wyjaśniające polegające na pominięciu i braku rozpoznania części wskazywanych przez skarżącą kasacyjnie naruszeń,

3. art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. przez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, skutkujące błędnym przyjęciem, że ustalenie stref zieleni na nieruchomości skarżącej kasacyjnie nie jest sprzeczne ze studium,

4. art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6 i 7 u.p.z.p. przez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, skutkujące błędnym przyjęciem, że parametry zabudowy ustalone dla nieruchomości skarżącej kasacyjnie zostały ustalone prawidłowo, podczas gdy naruszają one zasady ładu przestrzennego w zakresie dotyczącym działek należących do skarżącej przez wyznaczenie zbyt niskiego wskaźnika intensywności zabudowy i zbyt wysokiego wskaźnika terenu biologicznie czynnego, co skutkuje dopuszczeniem zabudowy znacznie odbiegającej w parametrach od aktualnie istniejącej w najbliższym sąsiedztwie nieruchomości skarżącej.

Na podstawie powyższych zarzutów, zgodnie z art. 176 § 1 p.p.s.a., wniesiono o uwzględnienie skargi kasacyjnej przez uchylenie zaskarżonego wyroku w części w jakiej oddalił skargę A. sp. z o.o., rozpoznanie sprawy i orzeczenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miasta Krakowa nr LIII/1464/21 z dnia 18 lutego 2021 r. w części dotyczącej działek nr [...]1, [...]2 i [...]4, obr. [...] [...], stanowiących własność skarżącej, zaś w przypadku uznania, że brak jest podstaw do zastosowania art. 188 p.p.s.a., na zasadzie art. 185 § 1 p.p.s.a., o uwzględnienie skargi kasacyjnej przez uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie od organu zwrotu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia jej praw, w tym w szczególności zwrotu kosztów sądowych, kosztów opłat skarbowych oraz kosztów wynagrodzenia pełnomocnika według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółki Gmina Miejska Kraków, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości z powodu jej bezzasadności oraz o zasądzenie od skarżącej na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Z kolei w odpowiedzi na skargę kasacyjną Gminy Miejskiej Kraków skarżąca M.W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o oddalenie tejże skargi kasacyjnej oraz zasądzenie na rzecz skarżącej od Gminy Miejskiej Kraków kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Obie skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw, a co za tym idzie, podlegają oddaleniu.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez skarżącą kasacyjnie Gminę, należało uznać za niezasadny zarzut naruszenia art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. przez wadliwą oceną materiału dowodowego w sprawie – akt planistycznych.

W myśl przywołanego art. 233 § 1 k.p.c.: "Sąd ocenia wiarogodność i moc dowodów według własnego przekonania, na podstawie wszechstronnego rozważenia zebranego materiału." Przepis ten, według art. 106 § 5 p.p.s.a., jak również inne przepisy k.p.c. regulujące postępowanie dowodowe mają odpowiednie zastosowanie do postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Ten zaś stanowi, że "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie." Wypada w tym miejscu przypomnieć, że stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają w zakresie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie akt sprawy, zaś wyjątek w tym względzie został przewidziany w cytowanym wyżej art. 106 § 3 p.p.s.a.

Przywołane regulacje prowadzą do wniosku, że możliwość zastosowania art. 233 § 1 k.p.c. i innych przepisów procedury cywilnej w zakresie postępowania dowodowego w postępowaniu przed sądami administracyjnymi została ograniczona do sytuacji procesowej określonej w art. 106 § 3 p.p.s.a., to jest do przeprowadzania w ramach postępowania sądowego uzupełniającego dowodu z dokumentu. Tym samym zarzut naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. może być skutecznie podnoszony w skardze kasacyjnej jedynie wtedy, gdy Sąd I instancji prowadził postępowanie dowodowe w zakresie wynikającym z treści art. 106 § 3 p.p.s.a.

Z akt sprawy wynika, że Sąd I instancji nie przeprowadzał z urzędu dowodów uzupełniających. Również skarżąca kasacyjnie Gmina nie składała wniosków dowodowych. Wprawdzie wnioski takie były składane przez skarżącą spółkę oraz M.W. (na okoliczność posiadania legitymacji do wniesienia skargi oraz prowadzonych postępowań w sprawie ustalenia warunków zabudowy na terenach należących do spółki), przy czym w Gmina w skardze kasacyjnej nie odnosiła się do tych wniosków oraz załączonych przez te strony dokumentów. W związku z powyższym Sąd I instancji nie mógł naruszyć art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. w zakresie zarzutu sformułowanego przez Gminę i jego uzasadnienia.

Nie można było też zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 190 § 1 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., które miało polegać na przyjęciu przez Sąd I instancji wykładni odmiennej od tej, którą wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 708/22. Z wykładni Sądu I instancji miałoby wynikać, jak to ujęto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji, wbrew stanowisku NSA, przyjął że "ustalenia strefy zieleni całkowicie wyłączają możliwość zabudowy nieruchomości skarżącej spółki." (s. 17). Otóż Sąd I instancji wypowiadając się w tej kwestii, mając na względzie § 8 ust. 3 pkt 3 i 4 zaskarżonej uchwały i równocześnie wskazując na ograniczenia w zakresie korzystania z prawa własności do nieruchomości spółki, jakim skutkuje wprowadzenie strefy zieleni, użył zwrotu "zakaz zabudowy" (s. 12 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), tyle że w kontekście zabudowy mieszkaniowo-usługowej (MW/U). Potwierdza to wprost fragment uzasadnienia, w którym Sąd I instancji wskazuje na sprzeczność pomiędzy przeznaczeniem terenu pod zabudowę budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, budynkami usługowymi lub budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi z usługami, a przeznaczeniem części tego samego terenu pod zieleń "z wykluczeniem realizacji budynków" (s. 14 uzasadnienia zaskarżonego wyroku).

Nietrafnym okazał się również zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w powiązaniu z § 4 ust. 1, § 4 ust. 2 oraz § 9 ust. 4 rozporządzenia projektowego przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że ustanowienie na części działek nr [...]1 i [...]2 strefy zieleni stanowi wyznaczenie wzajemnie sprzecznego i wykluczającego się przeznaczenia z terenem przeznaczonym do zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usługowej (MW/U.15). Skoro bowiem na części działki (co ilustruje załącznik graficzny do zaskarżonej uchwały) widnieje symbol MW/U.15 oznaczający tereny o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi z usługami lub budynkami usługowymi (§ 5 ust. 1 pkt 13 lit. a zaskarżonej uchwały) i równocześnie tę część oznacza się jako strefę zieleni, dla której ustala się m.in. zakaz lokalizacji budynków (§ 8 ust.3 pkt 3 zaskarżonej uchwały), to nie sposób zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie Gminą, że takie rozwiązanie "stanowi dopełnienie funkcji terenu przeznaczonego do zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usługowej".

Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut błędnej wykładni art. 3 ust 1 w zw. z art. 4 ust. 1 oraz z art. 6 u.p.z.p w powiązaniu z art. 140 k.c. w powiązaniu z art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Sąd I instancji stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działek nr [...]1 i nr [...]2 oraz działki nr [...]3 we wskazanym zakresie prawidłowo przyjął, że organy planistyczne ani w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, ani w odpowiedzi na uwagi, nie wykazały, że wprowadzony w odniesieniu do tych terenów zakaz zabudowy jest jedynym rozwiązaniem prowadzącym do osiągnięcia zakładanych przez Gminę celów. Poza tym brak ewidentnej konieczności wyłączenia spod zabudowy mieszkaniowo-usługowej terenów położonych w obszarze zurbanizowanym i faktycznie nadających się do takiej zabudowy, daje podstawy do uznania, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nieznajdujące dostatecznego uzasadnienia zakwestionowane ustalenia planu wykraczają poza granice przyznanego organom gminy władztwa planistycznego, godząc równocześnie w chronione konstytucyjnie i ustawowo uprawnienia właścicieli tych terenów.

Dokonując zaś oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej spółki, nie można było uznać za trafne twierdzeń skarżącej o naruszeniu przez Sąd I instancji art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. z następujących powodów:

Wskazany w podstawie kasacyjnej art. 3 § 1 p.p.s.a. jest przepisem ogólnym stanowiącym, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis ten określa zatem zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. Do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. może dojść w przypadku, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, nie zaś z tego powodu, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z rozstrzygnięciem sądu oraz z uzasadnieniem zaskarżonego orzeczenia (por. wyroki NSA z: 8 12.2017 r., II OSK 635/16, LEX nr 2450637; 5.04.2012 r., I OSK 1636/11, LEX nr 1145065; 7.07.2011 r., II OSK 745/11, LEX nr 1083687).

Podobnie rzecz się ma z zarzucaniem Sądowi I instancji naruszenia art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., według którego kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Przepis ten określa kognicję sądów administracyjnych. Stąd też do jego naruszenia mogłoby dojść w przypadku, gdy Sąd zaniechałby kontroli mimo skutecznego złożenia skargi, czego w niniejszej sprawie nie uczynił.

Z kolei skuteczność zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., według którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zależy od wykazania, że sąd rozpoznając skargę, dokonał oceny zgodności z prawem innej sprawy bądź przekroczył granicę rozpoznawanej sprawy. W odniesieniu do zaskarżonego wyroku zarzut ten jest nieuzasadniony, bowiem skarżąca kasacyjnie nie wykazała, że Sąd I instancji dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy lub z przekroczeniem granic rozpoznawanej sprawy, w szczególności że odnosił się do innego stanu faktycznego niż wskazany w skardze.

Natomiast do naruszenia przepisów art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., mających charakter ustrojowy, mogłoby dojść w sytuacji, w której Sąd I instancji dokonałby kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium niż kryterium legalności, czy też orzekł w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne, co w niniejszej przypadku nie miało miejsca.

Z przedstawionych powyżej przyczyn także nieuzasadnionym okazał się zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. Przepis ten należy bowiem do grupy tak zwanych przepisów wynikowych. Oznacza to, że nienaruszenie wskazanych dotychczas przepisów wymienionych w tym zarzucie pociąga za sobą nieskuteczność zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a.

Kolejne dwa zarzuty (naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p.) zostały ocenione łącznie, albowiem odnoszą się w swej istocie do naruszenia (bądź nienaruszenia) rozwiązań przyjętych w studium ustaleniami planu kwestionowanymi przez skarżącą kasacyjnie.

W pierwszej kolejności wypada zaznaczyć, że Sąd I instancji nie zajął w tym względzie kategorycznego stanowiska, twierdząc że: "nie można (...) powiedzieć jednoznacznie i bezdyskusyjnie (...), że ustalenie w planie strefy zieleni jest sprzeczne ze studium. Skoro bowiem aspekt ochronny przez wprowadzenie zieleni został w studium dopuszczony, w ocenie Sądu w niniejszym przypadku wyraźnie określona sprzeczność ze studium nie zachodzi." (s. 11 uzasadnienia). Biorąc jednak pod uwagę, że podstawą stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanym wyżej zakresie było naruszenie władztwa planistycznego i istotne naruszenie zasad sporządzania planu (s. 12 uzasadnienia), należało przyjąć, że nie do końca jasna ocena kwestionowanych ustaleń planu z perspektywy rozwiązań przyjętych w studium, nie miało wpływu na wynik sprawy.

Ponadto nie można zgodzić się z wywodem przedstawionym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej spółki, z którego miałoby wynikać, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 lipca 2023 r. zaaprobował stanowisko Sądu I instancji wyrażone w uchylonym wyroku z dnia 5 listopada 2021 r. o sprzeczności zaskarżonych ustaleń planu ze studium. Dowodem tego – zdaniem skarżącej kasacyjnie spółki – było nieuwzględnienie przez NSA we wspomnianym wyroku podniesionego przez Gminę zarzutu naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1, art. 15 ust. 1 zd. 1 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. "poprzez niedostosowanie zakresu deregulacji zaskarżonej uchwały do zakresu stwierdzonego przez Sąd naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego".

Otóż, jak wynika z uzasadnienia tego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił tego zarzutu nie z powodów merytorycznych, ale dlatego że zarzut ten był niezrozumiały, bowiem – zdaniem NSA – "Nie sposób ustalić jakie "niedostosowanie zakresu deregulacji" do stwierdzonych przez Sąd pierwszej instancji naruszeń autor skargi kasacyjnej miał na myśli" (s. 14 uzasadnienia wyroku NSA z dnia 11 lipca 2023 r.).

Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6 i 7 u.p.z.p.

Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się na szczególny charakter art. 1 ust. 2 u.p.z.p., którego pkt. 1, 2, 6 i 7, zostały – zdaniem skarżącej kasacyjnie – naruszone zaskarżonym wyrokiem. Z przepisów tych wyprowadza się zasadę ochrony wartości wysoko cenionych w procesie planowania przestrzennego. Wynikający z tej zasady nakaz uwzględnia w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wartości wymienionych art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w tym określonych w pkt. 1, 2, 6 i 7, nie może być traktowany jako bezpośrednio zobowiązujący. Obowiązek uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymienionych tam walorów i wymogów istnieje w takim zakresie, w jakim przewidują go przepisy szczególne, zawarte zarówno w u.p.z.p., jak i w innych przepisach prawa materialnego (zob. Z. Niewiadomski, Planowanie przestrzenne. Zarys systemu, Warszawa 2003, s. 36 oraz wyrok NSA z 13.09.2007 r., II OSK 423/07, LEX nr 384353).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a.