Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie a Starostą [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego postanawia: oddalić wniosek.

Wnioskiem z dnia 17 lutego 2021 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie (dalej jako Dyrektor RZGW) zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Starostą [...] poprzez wskazanie Starosty [...] jako organu właściwego do rozpatrzenia skargi Spółki [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na przewlekłość postępowania egzekucyjnego.

W uzasadnieniu Dyrektor RZGW wyjaśnił, że postępowanie będące przedmiotem sporu, zostało wszczęte na wniosek [...] sp. z o.o. z dnia 5 lutego 2018 r. w oparciu o art. 54 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r. poz. 1201) zwanej dalej w skrócie u.p.e.a. Przedmiotem wniosku była skarga na przewlekłość postępowania organu egzekucyjnego - Starosty [...] w przedmiocie przymuszenia zobowiązanego (Gminy [...]) do wykonania zobowiązań wynikających z decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...]. Starosta [...] w tym postępowaniu nie występuje jako organ właściwy do wydawania pozwoleń wodnoprawnych, ale jako organ egzekucyjny działający na podstawie ustawy o egzekucji w administracji.

Podkreślono, że zgodnie z art. 54 § 2 u.p.e.a. skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego przysługuje również wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym, a także podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu w wykonaniu obowiązku. Z brzmienia ww. przepisu wynika, że skargę wnosi się do organu egzekucyjnego prowadzącego postępowanie i organ ten w tej sprawie wydaje postanowienie. Natomiast art. 20 § 1 pkt 2 u.p.e.a. wymienia organy właściwe do prowadzenia egzekucji świadczeń niepieniężnych. W § 1 pkt 2 wskazuje, że organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym jest właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego w zakresie zadań własnych, zadań zleconych i zadań z zakresu administracji rządowej oraz obowiązków wynikających z decyzji i postanowień z zakresu administracji publicznej wydawanych przez samorządowe jednostki organizacyjne. W ocenie Dyrektora RZGW, organem tym jest Starosta [...], bowiem 20 u.p.e.a. nie daje możliwości Dyrektorowi RZGW Wód Polskich występowania jako organ egzekucyjny.

W odpowiedzi na wniosek Starosta [...] wniósł o wskazanie Dyrektora RZGW jako organu właściwego do załatwienia sprawy.

Starosta wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] orzekł w przedmiocie wygaszenia swojej decyzji z dnia [...] marca 2010 r. nr [...]udzielającej Gminie [...] pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie do rowu odwadniającego płac targowy w km 1+900 przy Al. [...] ścieków opadowych z systemu kanalizacji deszczowej w ul. [...] i ul. [...] od Lasu do ul. [...] w miejscowości [...], w ilości 200 l/s (punkt I) i jednocześnie zobowiązał Gminę [...] do wykonania prac związanych z udrożnieniem rowu odwadniającego plac targowy (dawnego koryta rzeki M.) i przywrócenia koryta rowu do parametrów określonych w projekcie budowlanym [...] z 1997 r., w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna (punkt II).

W związku z niewykonaniem ww. obowiązku pismem z dnia [...] października 2014 r. Starosta wystosował do Gminy pisemne upomnienie, wzywając do wykonania obowiązku nałożonego ostateczną decyzją nr [...] w terminie 30 dnia od dnia niniejszego wezwania. Jednocześnie organ wskazał, że w przypadku niewykonania ww. obowiązku, sprawa zostanie skierowana na drogę postępowania egzekucyjnego.

W dniu [...] lipca 2015 r. Starosta [...] jako wierzyciel, a zarazem organ egzekucyjny wystawił tytuł wykonawczy i wskazał jako obowiązek podlegający egzekucji administracyjnej udrożnienie rowu odwadniającego plac targowy (dawnego koryta rzeki M.) i przywrócenia koryta do parametrów określonych w projekcie budowlanym [...] z 1997 r. Jako podstawę prawną powyższego obowiązku organ wskazał decyzję nr [...].

Następnie Starosta postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] r. nałożył na Gminę [...] grzywnę w kwocie 20 000,00 zł.

Pismem z dnia [...] marca 2017 r. w nawiązaniu do wniosku Starosty z dnia [...] grudnia 2016 r. o wszczęcie postępowania egzekucyjnego należności pieniężnej określonej w tytule wykonawczym oraz w związku z uiszczeniem przez Gminę [...] należności pieniężnej, wystosował wniosek do Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] o wycofanie przedmiotowego tytułu wykonawczego w tej części.

W dniu [...] kwietnia 2017 r., w oparciu o art. 54 § 2 u.p.e.a., wpłynęła skarga Spółki [...] sp. z o.o. na przewlekłość postępowania organu egzekucyjnego - Starosty [...] objawiającym się niepodejmowaniem dalszych czynności egzekucyjnych zmierzających do wykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego nr [...]oraz decyzji nr [...].

Starosta postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...]oddalił skargę na przewlekłość postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Starostę.

W dniu [...] października 2017 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...]przesłał do ww. organu przy piśmie z dnia [...] września 2017 r. dokument potwierdzający wykonanie obowiązku zawartego w pkt II decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r.

Pismem z dnia 5 lipca 2018 r. Spółka [...]sp. z o.o. złożyła w oparciu o art. 54 § 2 u.p.e.a. kolejną skargę na przewlekłość postępowania organu egzekucyjnego - Starosty [...], objawiającą się niepodejmowaniem czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych mających na celu wykonanie przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z decyzji nr [...] Starosty [...].

Mając powyższe na uwadze Starosta podkreślił, że w dniu 1 stycznia 2018 r. w życie weszła ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 1566 z późn. zm.). Jednocześnie w myśl art. 573 ww. ustawy, utraciła moc ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121). Zgodnie z art. 545 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (dalej w skrócie P.w.) organy, które po wejściu w życie ustawy utracą właściwość do wydawania pozwoleń wodnoprawnych, niezwłocznie przekażą sprawy wszczęte i niezakończone organom właściwym w sprawach pozwoleń wodnoprawnych. Zatem z dniem 1 stycznia 2018 r. starosta utracił właściwość do wydawania pozwoleń wodnoprawnych, jak również do spraw powstałych na kanwie spraw dotyczących pozwolenia wodnoprawnego (jak obecna skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego). Wobec tego, zgodnie z art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 2057 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie K.p.a., w związku z art. 545 ust. 5 P.w. w dniu 8 lutego 2018 r. przekazano sprawę wraz z aktami sprawy do organu Wód Polskich jako organowi obecnie właściwemu w sprawach zgód wodnoprawnych, zatem w tej sprawie wierzycielowi.

Wskazano, że zgodnie z art. 1a pkt 13 u.p.e.a. ilekroć w ustawie jest mowa o wierzycielu rozumie się przez to podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Wskazano, że zgodnie z art. 20 § 3 u.p.e.a. organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym, wynikających z decyzji z zakresu administracji rządowej wydanych przez przedsiębiorstwa państwowe i inne państwowe jednostki organizacyjne, spółdzielnie, a także przez stowarzyszenia, organizacje zawodowe i samorządowe oraz inne organizacje społeczne jest wojewoda. Bezspornym stał się fakt, że w związku z utratą właściwości przez tutejszy organ, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie stał się wierzycielem i to on powinien przekazać sprawę do swojego organu egzekucyjnego, którym jest Wojewoda, a nie po 3 latach o wdawać się w spór kompetencyjny ze Starostą.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spory, o których mowa w art. 4 P.p.s.a., rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny orzekając na wniosek, w drodze postanowienia, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy.

W przedmiotowej sprawie spornym jest, który z ww. organów winien rozpatrzyć skargę Spółki [...] sp. z o.o. na przewlekłość postępowania egzekucyjnego dotyczącego wykonania decyzji Starosty P[...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], którą wygaszono Gminie [...]pozwolenie wodnoprawne z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] (punkt I) i jednocześnie zobowiązano Gminę do wykonania prac związanych z udrożnieniem rowu odwadniającego plac targowy (dawnego koryta rzeki M.) i przywrócenia koryta rowu do parametrów określonych w projekcie budowlanym [...]" z 1997 r., w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna (punkt II).

Wobec powyższego wyjaśnić należy, że zgodnie z obecnie obowiązującym brzemieniem ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, instytucję skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego reguluje art. 54a tej ustawy. W myśl art. 54a § 1 u.p.e.a. zobowiązanemu, wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym, podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku, oraz organowi zainteresowanemu w wykonaniu obowiązku przysługuje skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego. Na skutek wniesionej skargi organ egzekucyjny wydaje postanowienie, w którym: 1) oddala skargę na czynność egzekucyjną; 2) uwzględnia skargę na czynność egzekucyjną: a) w całości, b) w części i w pozostałym zakresie oddala skargę. Na postanowienie w sprawie skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego przysługuje zażalenie (art. 54a § 2 w związku z art. 54 § 4 i 5 u.p.e.a.).

Mając na uwadze przedmiot rozstrzygnięcia podlegającego egzekucji, zauważyć jednocześnie trzeba, że w dniu 1 stycznia 2018 r. weszła w życie ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, w oparciu o którą zastała zmieniona właściwość organów uprawnionych do wydawania decyzji z zakresu prawa wodnego. Z art. 545 ust. 4 P.w. wynika, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, niewymienionych w ust. 1-3d, stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym że organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jest Prezes Wód Polskich, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego był w tych sprawach Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej albo dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Stosownie zaś do art. 545 ust. 5 P.w. organy, które po wejściu w życie ustawy utracą właściwość do wydawania pozwoleń wodnoprawnych, niezwłocznie przekażą sprawy wszczęte i niezakończone organom właściwym w sprawach pozwoleń wodnoprawnych.

Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pod pojęciem "przepisów dotychczasowych" należy rozumieć przepisy prawa materialnego, a właściwość rzeczową powinno określać się według przepisu prawa obowiązującego w dacie wydania decyzji (por. postanowienia NSA z 8 lipca 2015 r. sygn. akt II OW 54/15 i sygn. akt II OW 55/15 oraz z 20 lipca 2018 r. sygn. akt II OW 14/18). W sytuacji zmiany przepisów dotyczących właściwości organów administracji publicznej właściwym do rozpatrzenia sprawy powinien być organ, który jest uprawniony do załatwiania danego rodzaju spraw według obowiązujących aktualnie przepisów o zakresie jego działania chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej (por. postanowienia NSA z 27 października 2015 r. sygn. akt II OW 101/15, z 8 października 2019 r. sygn. akt II OW 82/19 oraz z 4 grudnia 2019 r. sygn. akt II OW 123/19 i II OW 124/19). Przyjęcie koncepcji sukcesji uprawnień z dotychczasowych - aktualnie istniejących organów, lecz już rzeczowo lub miejscowo niewłaściwych - na nowy organ gwarantuje "podążanie" kompetencji w ślad za nową strukturą organów i ich aktualnymi zadaniami. Akceptacja tego stanowiska ma zalety praktyczne, wyznacza organ właściwy również w sytuacji likwidacji organu dotychczas właściwego w sprawie (por. postanowienia NSA z 27 listopada 2015 r. sygn. akt II OW 101/15, 22 października 2019 r. sygn. akt II OW 96/19, 10 marca 2019 r. sygn. akt II OW 164/20 i 22 maja 2020 r. sygn. akt II OW 33/20).

Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że zgodnie z art. 397 ust. 1 P.w. organem właściwym w sprawie zgód wodnoprawnych są właściwe organy Wód Polskich, zgodnie zaś z ust. 3 pkt 1 i 2 organem właściwym do wydania pozwolenia wodnoprawnego w zależności od sprawy, której dotyczy wniosek jest dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej lub dyrektor zarządu zlewni Wód Polskich. Organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych jest właściwy również w sprawach stwierdzenia wygaśnięcia, cofnięcia lub ograniczenia tych pozwoleń (art. 397 ust. 4 P.w.).

Z art. 20 u.p.e.a. wynika natomiast, że organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym jest wojewoda. Regulacja ta wprowadza domniemanie właściwości wojewody do prowadzenia egzekucji zarówno w przypadku obowiązków wynikających z aktów indywidualnych (decyzji, postanowień), jak i obowiązków wynikających wprost z aktów normatywnych, z zastrzeżeniem uprawnień organów samorządowych i kierowników wojewódzkich oraz powiatowych służb, inspekcji lub straży, a także organów wskazanych w art. 20 § 2 u.p.e.a. (postanowienie NSA z dnia 20 lutego 2020 r. sygn. akt II OW 142/19). Zaakcentować przy tym trzeba, że zgodnie z art. 20 § 3 u.p.e.a. organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym, wynikających z decyzji z zakresu administracji rządowej wydanych przez przedsiębiorstwa państwowe i inne państwowe jednostki organizacyjne, spółdzielnie, a także przez stowarzyszenia, organizacje zawodowe i samorządowe oraz inne organizacje społeczne jest wojewoda.

W związku z tym skoro obecnie organem właściwym w sprawach, której dotyczy egzekwowana decyzja jest właściwy organ Wód Polskich, to właściwym organem egzekucyjnym do rozpatrzenia skargi Spółki na przewlekłość postępowania egzekucyjnego będzie wojewoda.

Zważywszy jednak, że żaden z organów pozostających w sporze nie jest właściwy do rozpoznania skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny nie był władny rozstrzygnąć sporu, a tym samym wniosek Dyrektora RZGW podlega oddaleniu.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie na podstawie art. 151 w związku z art. 61 § 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.