Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 129/17 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 7 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 129/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej jako: WSA) we Wrocławiu w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą we [...] (Spółka) na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalem usługowym – uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika to z ustaleń sądu wojewódzkiego, decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., podjętą na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013, poz. 1409 ze zm., uPb), Prezydent [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. P. (inwestor) pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalem usługowym przy pl. [...] we [...] (działka nr [...][...], obręb [...]).

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła [...] sp. z o.o. oraz [...] S.A. Pierwsza z ww. spółek zarzuciła planowanej inwestycji, że uniemożliwia naturalne oświetlenie pomieszczeń na pobyt ludzi w projektowanym przez tę Spółkę budynku, zaś druga - naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Zarzuty zawarte w odwołaniu [...] sp. z o.o. związane były z projektowaną przez ten podmiot zabudową własnych działek nr [...],[...],[...] i [...]. Dla inwestycji tej Prezydent [...] wydał decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] kwietnia 2015 r., która została uchylona decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., Nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Decyzję Wojewody uchylono prawomocnym wyrokiem WSA we Wrocławiu z dnia 20 października 2015 r., II SA/Wr 520/15. Ponadto, Spółka przywołała i dołączyła do odwołania drugi wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 października 2015 r., II SA/Wr 519/15, wydany w przedmiocie pozwolenia na budowę dla budynku zlokalizowanego na działkach nr [...],[...],[...] przy ul. [...] we [...]. Jest to odrębna inwestycja J. P., usytuowana na zachód od budynku objętego niniejszą decyzją. Inwestor uzyskał dla tej inwestycji pozwolenie na budowę - decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., która została uchylona przez Wojewodę decyzją z dnia [...] maja 2015 r., Nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Decyzja Wojewody została uchylona przywołanym powyżej wyrokiem ll SA/Wr 519/15. W obu przywołanych wyrokach rozważano m. in. kwestie związane z uwzględnianiem w postępowaniu o pozwolenie na budowę projektowanej, a jeszcze nieistniejącej zabudowy.

W wyroku II SA/Wr 129/17 przytoczono dalej, że po rozpatrzeniu wniesionych odwołań Wojewoda [...] powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., K.p.a.), oraz art. 82 ust. 3 uPb (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji o pozwoleniu na budowę dla J. P. Jak wskazał w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ II instancji, inwestor złożył wniosek wraz z załącznikami, w tym oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Projekt budowlany został opracowany i sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnym na dzień opracowania projektu i jego sprawdzenia zaświadczeniem o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego.

Ponadto, na terenie działki nr [...] obowiązuje uchwała Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 9 września 2010 r., Nr LIV/1608/10, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie Placu Wolności, w części B, w obrębie Stare Miasto we Wrocławiu (Dz. U. Woj. Dolnośl. Nr 242, poz. 4094, MPZP). Działka ta znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem [...], wydzielenie wewnętrzne ([...]), na którym obowiązują oznaczone ustalenia dotyczące ukształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, ochrony dziedzictwa kulturowego oraz systemu transportowego, które w wyroku szczegółowo przywołano. Dla budynku nie przewidziano miejsc postojowych dla samochodów. Dla funkcji usługi centrotwórcze oraz mieszkalnictwo nie ustalono w obowiązującym planie wymaganej liczby miejsc postojowych. Ze względu na lokalizację, sposób zabudowy, brak dostępności dla samochodów innych niż specjalne organ odwoławczy uznał, że rozwiązanie to jest dopuszczalne. W pobliżu istnieje garaż podziemny pod [...], z którego można korzystać na zasadach komercyjnych. Projekt zagospodarowania terenu jest – jak stwierdził Wojewoda – zgodny z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego.

Ponadto organ wskazał, że projektowany budynek usytuowany jest w środkowej części działki nr [...]. Północną elewacją usytuowany jest na granicy działki, tworząc południową pierzeję w części placu [...], w części uliczki łączącej ten plac z ul. [...]. Południową elewacją przylega do budynku usytuowanego na działce nr [...], pl. [...], przy którym roboty budowlane prowadzi [...]. Elewacje wschodnia i zachodnia skierowane są na niezabudowany teren działki nr [...]. Przez niezabudowaną część wschodnią działki nr [...] można dojść do działki nr [...]. W tej części pozostawiono dojazd do przynależnego do działki nr [...] i znajdującego się na niej garażu.

W wyroku przywołano dalsze ustalenia decyzji organu II instancji, z których wynika, że obecnym stanie zainwestowania w obszarze oddziaływania inwestycji, poza budynkiem na działce nr [...] (pl. [...]), znajduje się zabudowa na działce nr [...] -pl. [...] (zabudowania parafii pw. [...]) oraz na działce nr [...] - pl. [...] (szkoła [...]). Przy istniejącym stanie zainwestowania terenu budynek nie będzie zacieniany ani przesłaniany, nie będzie także zacieniał ani przesłaniał istniejących budynków. W projekcie zamieszczono stosowne analizy. Spełnione są w tym zakresie przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm., rozp. MI z 2002).

W zakresie bezpieczeństwa pożarowego projekt budowlany został uzgodniony z rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych. W projekcie zamieszczono analizę warunków ochrony przeciwpożarowej, sporządzoną przez projektanta. Elewacja północna budynku stanowi ścianę oddzielenia pożarowego i znajduje się w odległości nie mniejszej niż 4 m od sąsiedniej działki budowlanej. Postanowieniem [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej we [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. inwestor uzyskał zgodę na odstąpienie od obowiązujących przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych i zastosowanie przyjętych w projekcie rozwiązań zamiennych.

Ponadto projekt budowlany zawiera: pozwolenie konserwatorskie na prowadzenie robót budowlanych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, pozwolenie konserwatorskie na prowadzenie badań archeologicznych, informację o braku możliwości przyłączenia węzła cieplnego (budynku) do sieci ciepłowniczej, warunki przyłączenia do sieci gazowej, warunki przyłączenia do sieci OSD i dostawę energii elektrycznej, zapewnienie dostawy wody i odbioru ścieków oraz określenie warunków przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej.

W konkluzji Wojewoda [...] uznał, że decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem.

Sąd pierwszej instancji wskazał następnie, że skargę na powyższą decyzję Wojewody do WSA we Wrocławiu wniosła [...] sp. z o.o. we [...], zarzucając jej błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na uznaniu, że:

1) przy istniejącym stanie zainwestowania terenu budynek nie będzie zacieniany ani przesłaniany, ani że nie będzie zacieniał ani przesłaniał istniejących budynków,

2) projekt budowlany znacznie ograniczy możliwości zagospodarowania terenu przez stronę skarżącą ze względu na przesłanianie, a tym samym naruszenie art. 3 § 1 pkt 20 uPb,

3) dopuszczalne jest zaakceptowanie braku dostępności dla samochodów innych niż specjalne, a tym samym pominięcie, że przedmiotowy budynek nie spełnia wymagań planu miejscowego dla terenu oznaczonego symbolem [...] w zakresie ilości miejsc postojowych,

4) przedmiotowy budynek jest budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym z lokalem usługowym, kiedy w rzeczywistości większość zaprojektowanych lokali nie odpowiada wymaganiom stawianym lokalom mieszkalnym w budynku wielorodzinnym, należy więc traktować je jako lokale mieszkalne zamieszkania zbiorowego,

5) projektowany budynek może prawidłowo funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem, tj. zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi.

Ponadto, Spółka zarzuciła naruszenie przepisów art. 33 ust. 1 oraz art. 35 ust. 1 uPb poprzez przyjęcie, że budynek może zgodnie z prawem pełnić zaprojektowaną funkcję oraz że budynek spełnia wymogi uPb, w tym jest zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi, podczas gdy wykazane powyżej naruszenia wykluczają udzielenie pozwolenia na jego budowę. Mając na uwadze powyższe, strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji obu instancji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując prezentowane do tej pory stanowisko w sprawie.

Pismem z dnia 10 maja 2017 r. uczestnik postępowania – spółka [...] S.A. wskazała, że skarga jest całkowicie bezzasadna i nie znajduje oparcia ani w stanie faktycznym ani w przepisach prawa.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA we Wrocławiu uwzględnił skargę uchylając zaskarżoną decyzję.

W motywach swego orzeczenia sąd wojewódzki uwzględnił tylko jeden z zarzutów zawartych w skardze, a mianowicie zarzut błędu w ustaleniach faktycznych, polegający na uznaniu, że projekt budowlany znacznie ograniczy możliwości zagospodarowania terenu przez stronę skarżącą ze względu na przesłanianie. Zarzut ten – zwłaszcza w świetle podejmowanych przez tutejszy Sąd wyroków w sprawie II SA/Wr 529/15 i 519/15 – w ocenie sądu a quo – był na tyle istotny, że koniecznym stało się uchylenie zaskarżonej decyzji.

WSA we Wrocławiu uznał, że ze względu na występowanie w trakcie procesu inwestycyjno-budowlanego sprzecznych interesów różnych podmiotów konieczne jest uwzględnienie prawa do zabudowy, które przysługuje nie tylko inwestorowi, ale też właścicielowi nieruchomości sąsiednich.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska organu odwoławczego, że skoro [...] Sp. z o.o. nie uzyskała pozwolenia na budowę nie ma możliwości przeprowadzenia dalszych analiz w odniesieniu do tego projektu budowlanego. Sąd ten nie podzielił również stanowiska uczestnika postępowania [...] S.A., wedle którego ponieważ strona skarżąca legitymuje się ostateczną decyzją o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę, fakt ewentualnego złożenia skargi do sądu administracyjnego na tę decyzję w tej sytuacji "nic nie zmienia". Sąd pierwszej instancji wywodził, iż teoretycznie rzecz ujmując zaskarżenie takiej decyzji do sądu administracyjnego, a na obecnym etapie postępowania sądowego, wniesienie skargi kasacyjnej od wyroku w sprawie II SA/Wr 613/16, może doprowadzić do uchylenia zarówno wyroku WSA we Wrocławiu jak i ostatecznej decyzji odmawiającej Spółce pozwolenia na budowę. Istotny jest jednak fakt, że strona skarżąca ma zamiar budować na swojej nieruchomości i to jednocześnie z inwestycją powstającą na działce nr [...]. Odmowa udzielenia pozwolenia na budowę dotyczy dotychczasowego projektu budowlanego, ale inwestor może złożyć inny projekt, który będzie na nowo podlegał ocenie organu.

Sąd wojewódzki wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę w zakresie swoich kompetencji wyznaczonych przepisem art. 136 K.p.a. organ odwoławczy przeprowadzi zatem postępowanie wyjaśniające w zakresie wzajemnego oddziaływania na siebie budynku planowanego w niniejszej sprawie i budynku [...] Sp. z o.o. Zalecono, aby Wojewoda dokonał analizy zacieniania i przesłaniania uwzględniającą – poza obiektami istniejącymi – również inwestycję strony skarżącej, a w razie konieczności wezwał inwestora o przygotowanie dokumentacji projektowej dla inwestycji na działce nr [...] w tym zakresie.

Sąd pierwszej instancji podkreślił również to, że jeśli nie da się "pogodzić" obu inwestycji, koniecznym stanie się przeanalizowanie przez organ odwoławczy możliwości usytuowania w przyszłości na działce należącej do strony skarżącej zabudowy zgodnie z MPZP i przepisami rozp. MI z 2002. Zdaniem tegoż sądu słusznie strona skarżącą wskazuje, że inwestorzy, chcąc zachować symetrię w oddziaływaniu na swoje nieruchomości, winni oddalić swoją zabudowę od granic swoich działek o taką samą odległość – wówczas, można uznać, że tereny należące do różnych inwestorów oddziałują na siebie na równorzędnych zasadach.

W ocenie sądu pierwszej instancji projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego, przeto dalsze zarzuty skargi uznano za nieuzasadnione.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda [...], zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika, który na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., Ppsa) zaskarżając w całości orzeczenie sądu pierwszej instancji, zarzucił:

1) w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 Ppsa, naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w związku z art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 35 ust. 1 pkt 2 uPb oraz § 12, § 13 i § 60 rozp. MI z 2002 poprzez uchylenie decyzji Wojewody [...] z powodu niedokonania analizy zacienienia i przesłaniania z uwzględnieniem projektowanej przez stronę skarżącą inwestycji, podczas gdy organ ten dokonał stosownej oceny w tym zakresie;

2) w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 Ppsa naruszenie prawa materialnego:

a) poprzez błędną wykładnię art. 35 ust. 1 pkt 2, art. 35 ust. 4 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 28 ust. 1 uPb w zw. z § 12, § 13 i § 60 rozp. MI z 2002, polegającą na przyjęciu, że zasada ochrony interesów osób trzecich – właścicieli nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji wymaga uwzględnienia planowanej przez nich zabudowy w zakresie oceny zgodności inwestycji inwestora z przepisami techniczno-budowlanymi dot. przesłaniania i zacieniania nawet w sytuacji, gdy właściciele nieruchomości sąsiednich nie uzyskali pozwolenia na budowę dla danej inwestycji, a także przyjęciu, iż brak uwzględnienia tej planowanej zabudowy w przedstawionym zakresie stoi na przeszkodzie zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu na rzecz inwestora pozwolenia na budowę;

b) poprzez błędną wykładnię art. 4 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 uPb, polegającą na przyznaniu zasadzie poszanowania interesów osób trzecich w procesie budowlanym i prawu zabudowy przez właścicieli nieruchomości sąsiednich nieuzasadnionego prawnie prymatu nad prawami inwestora.

Mając na względzie powyższe skarżący kasacyjnie organ wnosi o: na podstawie art. 188 Ppsa – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie, na podstawie art. 185 Ppsa – uchylenie wskazanego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie od strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.

Jednocześnie, stosownie do art. 176 § 2 Ppsa, skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto jej podstawy.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie Wojewody [...] sąd pierwszej instancji uchylając decyzję organu odwoławczego dopuścił sytuację, w której to ocena zgodności inwestycji budowlanej z przepisami prawa i uzyskanie pozwolenia na budowę uzależnione będzie jedynie od przyszłych, niepewnych, a wręcz hipotetycznych zamierzeń budowlanych właścicieli nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji. W przekonaniu skarżącego kasacyjnie sytuacja tego rodzaju prowadzi do uzyskania przez zasadę poszanowania interesów osób trzecich w procesie budowlanym i prawo zabudowy przez właścicieli nieruchomości sąsiednich nieuzasadnionego prawnie prymatu nad prawami inwestora.

W odpowiedzi [...] sp. z o.o. na skargę kasacyjną wniesiono o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, zasądzenie na rzecz skarżącego od organu zwrotu kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych oraz przeprowadzenie rozprawy.

Zdaniem skarżącego słusznie podkreślał sąd pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie prowadzono trzy równoległe postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę dla trzech inwestycji położonych na sąsiadujących działkach. Tożsamy status wszystkich projektów powoduje, że pewne "wzajemne uzgodnienie" przedmiotowych projektów stało się konieczne, właśnie ze względu na zasadę poszanowania interesów wszystkich właścicieli nieruchomości oraz wszystkich inwestorów.

W trakcie rozprawy pełnomocnik skarżącej [...] sp. z o.o. podtrzymał stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę kasacyjną i wnosił o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Pełnomocnik [...] sp. z o.o. na pytanie Sądu oświadczył, że obecnie spółka [...] przygotowuje nowy projekt budowlany dla swoich działek inwestycyjnych, a wyroki WSA we Wrocławiu, o których mowa w zaskarżonym wyroku na s. 19, są wyrokami prawomocnymi wobec oddalenia skarg kasacyjnych [...] sp. z o.o.

Pełnomocnik uczestnika – [...] sp. z o.o. wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.

Postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zdanie drugie Ppsa. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 Ppsa, jednoznacznie określając zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną.

Podkreślić wypadnie, że zgodnie z art. 184 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie jest ona oparta na usprawiedliwionych podstawach, ale i wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

W ocenie Sądu Naczelnego nie można stwierdzić, aby skarga kasacyjna była oparta na usprawiedliwionych podstawach.

A. Istota sprawy, mimo powołania się przez sąd pierwszej instancji na przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa jako podstawy uwzględnienia skargi, sprowadzała się jednak w pierwszej kolejności do wykładni przepisów prawa materialnego, a ściślej przepisów uPb oraz rozp. MI z 2002. Trafnie zidentyfikował WSA we Wrocławiu zasadniczy problem, jaki wyłonił się w przedmiotowej sprawie, niesporne bowiem jest iż zamiarem inwestora było zlokalizowanie planowanego przez siebie budynku w taki sposób, że wzniesienie go według zatwierdzonego projektu może powodować zacienianie potencjalnego budynku, który planuje na działce [...] skarżąca [...] sp. z o.o. Spółka mając zamiar zlokalizowania własnego budynku w takiej samej odległości od granicy działki, jak to odpowiednio zaplanowano w stosunku do własnej nieruchomości inwestor, musiałaby – jak to przyznano w skardze kasacyjnej – dokonać zmian w układzie funkcjonalnym budynku pomieszczeń na I i II piętrze, gdzie projektowano w ścianie północnej projektowanego budynku dwa okna. Sąd wojewódzki nie podzielił stanowiska skarżącego kasacyjnie obecnie Wojewody [...], że skoro finalnie Spółka nie uzyskała pozwolenia na budowę na działce nr [...], to brak jest możliwości przeprowadzenie dalszych analiz w odniesieniu do jej projektu budowlanego w aspekcie przesłaniania. Innymi słowy, w ocenie Wojewody okoliczność, że skarżącej odmówiono udzielenia pozwolenia na budowę budynku, co do którego niewątpliwie ustalono, iż byłby przesłaniany przez budynek inwestora, nie może stać na przeszkodzie w zatwierdzeniu projektu budowlanego inwestorowi, a uzależnienie udzielenia pozwolenia na budowę nie może być warunkowane przyszłymi, hipotetycznymi zamierzeniami budowlanymi właścicieli nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji. W przekonaniu organu odwoławczego sytuacja tego rodzaju prowadziłaby do uzyskania przez zasadę poszanowania interesów osób trzecich w procesie budowlanym i prawo zabudowy przez właścicieli nieruchomości sąsiednich "nieuzasadnionego prawnie prymatu nad prawami inwestora". W realiach, które w sprawie występują, przy uwzględnieniu ocen wypowiedzianych uprzednio przez WSA w Wrocławiu w sprawach o sygn. II SA/Wr 519/15 i II SA/Wr 529/15, stanowisko sądu I instancji zasługuje co do reguły na aprobatę orzekającego obecnie Sądu.

B. WSA we Wrocławiu przywołując sygnalizowane w wyroku tego sądu w sprawie II SA/Wr 463/16 – nawiązującego do intencji wyroku II SA/Wr 519/15, a dotyczącego innej inwestycji J. P. w tym rejonie – zagadnienie obowiązku przestrzegania konstytucyjnej zasady równości stron, przez którą należy wykładać treść przepisów uPb, które mają wpływ na prawo sąsiedzkie, eksponował iż argumentacja tam wyrażona nadal jest aktualna, gdy weźmie się pod uwagę zagęszczenie nowoprojektowanych inwestycji w rejonie inwestycji objętej sprawą zarejestrowaną pod sygn. II SA/Wr 129/17. W ocenie sądu wojewódzkiego przy wysokości obu projektowanych budynków – skarżącej Spółki i inwestora – oraz ich planowanego usytuowania, oddziaływanie obu budynków na siebie jest bezsporne i winno zostać poddane analizie w aspektach zapewnienia czasu nasłonecznienia i nieprzesłaniania okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. W tym zakresie sąd a quo wywodził, że prokonstytucyjna wykładnia § 13 rozp. MI z 2002 wymaga uwzględnienia zasady równej ochrony prawa własności wobec sąsiada poprzez przewidywanie możliwości usytuowania w przyszłości obiektów budowlanych na jego działce. Inna wykładnia – zdaniem sądu pierwszej instancji – nie jest do przyjęcia, gdyż preferuje tego z właścicieli, który pierwszy przystąpił do inwestowania. Uprzywilejowanie pierwszego inwestora polega na tym, że zabudowując nieruchomość nie będzie ograniczony wymogami § 13 rozp. MI z 2002, tj. warunkiem niezacieniania budynku sąsiada, skoro takowy jeszcze nie istnieje. Zatem może to doprowadzić do ograniczenia prawa własności właściciela nieruchomości sąsiedniej, który budując (rozbudowując) później budynek będzie miał ograniczony dostęp światła dziennego do pomieszczeń mieszkalnych. Dalszą swą argumentację sąd pierwszej instancji wspierał poprzez odwoływanie się do dorobku orzeczniczego oraz stanowiska piśmiennictwa fachowego.

C. Stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku odnośnie wykładni art. 4 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 uPb, w aspekcie realiów kontrolowanej przez sąd I instancji sprawy, jest prawidłowe. Trafnie sąd wojewódzki wywodzi, że prawo do zabudowy nie jest nieograniczone, gdyż warunkiem skorzystania z tego prawa jest zgodność zamierzenia budowlanego z przepisami, co z kolei oznacza, że podmiot planujący inwestycję budowlaną musi uwzględnić inne prawa i dobra chronione, w tym uzasadniony interes osób trzecich, stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 9 uPb. Podzielić także wypadnie i ten argument podnoszony w wyroku, nawiązujący do wywodów wyrażanych w piśmiennictwie i orzecznictwie, gdzie wskazuje się, że prawa do zabudowy nie należy rozumieć w ten sposób, że przepis art. 4 uPb ma pierwszeństwo przed innymi przepisami cyt. ustawy, zaś ochrona prawa własności dotyczy wszystkich podmiotów prawa w równym stopniu i wolność zabudowy nie upoważnia do lekceważenia uzasadnionych interesów prawnych innych podmiotów, w konsekwencji inwestor chcący realizować przysługujące mu prawo do zabudowy musi mieć na względzie analogiczne prawa innych. Słusznie sąd pierwszej instancji zwraca uwagę, że w związku z tym, że własność i inne prawa majątkowe podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej, każdy właściciel nieruchomości w każdym czasie ma prawo dokonać budowy, rozbudowy w taki sposób, by nie utrudniać właścicielom nieruchomości sąsiednich takich samych działań w stosownym, wybranym przez nich czasie. Zatem inwestor, który pierwszy zabudowuje swoją działkę, nie ma tylko z tego tytułu dodatkowych, większych uprawnień. Skarżący kasacyjnie organ zarzucając sądowi pierwszej instancji wadliwą wykładnię art. 4 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 uPb i przyjęcie prymatu własności nieruchomości sąsiadującej nad prawem inwestora, sam zdaje się afirmować taką tylko wykładnię cyt. przepisów, w której należy przyjmować prymat inwestora. Godzi się przy tym zauważyć, że w sprawach, w których zapadły wyroki WSA w Rzeszowie II SA/Wr 519/15 i II SA/Wr 529/15 (publik. CBOSA.nsa.gov.pl), w których to skargi wnosił J. P., a które zostały uwzględnione, sąd wojewódzki tę samą argumentację, którą prezentuje w niniejszej sprawie, prezentował w przywołanych wyrokach, które dotyczyły inwestycji planowanych przez Spółkę.

D. Sąd w tym składzie w realiach kontrolowanej sprawy skłania się do zaakceptowania argumentacji odnośnie wykładni art. 4 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 uPb ujętej w sposób wskazany w zaskarżonym wyroku. Z przepisu art. 4 uPb wynika, że "Każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami", z kolei z art. 5 ust. 1 pkt 9 uPb wynika, że obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając "poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej". WSA we Wrocławiu dokonując wykładni powyższych przepisów w realiach kontrolowanej sprawy administracyjnej eksponował potrzebę roztrząsania tych przepisów w aspekcie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa.

E. Słusznie sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że kwestia uwzględniania konstytucyjnej zasady równości stron w sytuacji ubiegania się przez inwestora o zatwierdzenie projektu budowlanego budynku, który może być źródłem przesłaniania potencjalnego, innego budynku na działce znajdującej się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, była podnoszona w judykaturze. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 25 czerwca 2009 r., II OSK 1277/08 (ONSAiwsa 2010, nr 6, poz. 111) wywodzono, że "stosując § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), w odniesieniu do projektu budowy budynku wyższego niż 35 m, organy administracji architektoniczno-budowlanej są obowiązane ocenić, czy właściciel sąsiedniej niezabudowanej nieruchomości będzie mógł zabudować swoją nieruchomość z zachowaniem takich samych odległości od granicy jak właściciel nieruchomości, który pierwszy podjął inwestycję". W motywach cyt. orzeczenia wskazywano – zastrzegając się, że chodzi o projekt budowy budynku wyższego niż 35 m – § 13 rozp. MI z 2002 należy wykładać w ten sposób, że ma on zastosowanie także wtedy, gdy sąsiednia nieruchomość jest jeszcze niezabudowana i nawet wtedy, gdy jej właściciel nie ma sprecyzowanych planów inwestycyjnych. W przywołanym wyroku podkreślano istotną rolę, jaką spełnia uPb w zakresie wzajemnych stosunków właścicieli nieruchomości sąsiednich, czyli tak zwanego prawa sąsiedzkiego. Wywodzono, że podstawowym celem prawa sąsiedzkiego jest zapewnienie harmonijnego wykonywania najszerszego prawa do korzystania z nieruchomości, jakim jest prawo własności. Istotnym elementem prawa sąsiedzkiego jest zapewnienie mechanizmów ochrony prawa własności, zagrożonego następstwami wykonywania prawa własności przez właściciela innej (sąsiedniej) nieruchomości. Prawo własności jest prawem konstytucyjnie chronionym i ochrona ta jest dla wszystkich równa. Zasada równej dla wszystkich ochrony własności jest elementem zasady równego traktowania przez władze publiczne. W zgodzie z tymi konstytucyjnymi zasadami powinny być wykładane przepisy uPb, które mają wpływ na prawo sąsiedzkie.

W cyt. wyroku II OSK 1277/08 podkreślano dalej, że "Istotne znaczenie w stosunkach sąsiedzkich właścicieli nieruchomości ma usytuowanie obiektu budowlanego wobec granicy nieruchomości. Nie bez przyczyny w rozporządzeniach dotyczących warunków technicznych i usytuowania budynków określa się odległości, w jakich budynek może być usytuowany od granicy nieruchomości, i to nie tylko ze względu na ochronę przed pożarami. Ważne jest też dla tych stosunków wzajemne usytuowanie obiektów budowlanych na sąsiednich nieruchomościach. Jest oczywiste, że budynek na nieruchomości może być źródłem immisji, która będzie polegała na oddziaływaniu na sąsiednią nieruchomość przez zasłonięcie dopływu światła lub widoku, na przenikaniu hałasu lub temu podobnych. Dlatego prawo budowlane, w szerokim tego słowa znaczeniu, reguluje także wzajemne usytuowanie obiektów budowlanych w szczególności ze względu na ograniczenie dopływu światła lub widoku". Sąd Naczelny w powoływanym wyroku, przywołując § 13 rozp. MI z 2002 wywodził, że przepis ten reguluje ustalenie odległości budynku od innych obiektów, zatem prima facie wskazuje, że może on mieć zastosowanie tylko wówczas, gdy jedna z nieruchomości jest już zabudowana. Taką wstępną tezę zdaje się potwierdzać jego dalsza część, w której szczegółowo określa się sposób ustalania odległości pomiędzy budynkami; sposób, który wymaga znajomości pewnych parametrów architektonicznych jednego z budynków, mianowicie usytuowania krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego lub poziomu najwyżej zacieniającej krawędzi obiektu przesłaniającego. Jednakże taka wykładnia nie uwzględnia zasady równej ochrony prawa własności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonej w cyt. wyroku zasada równej ochrony prawa własności wymaga, aby każdy właściciel nieruchomości w procesie inwestycyjnym w miarę możliwości miał takie same prawa. W konsekwencji wywodzono w wyroku II OSK 1277/08, iż za szerszym, niż wskazywałaby na to wykładnia gramatyczna, stosowaniem § 13 rozp. MI z 2002 przemawia też to, że jest to przepis wykonawczy do ustawy, co nakazuje wykładanie go przez pryzmat przepisów tej ustawy. Prawo budowlane zaś nie różnicuje zakresu ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, gdy mówi o konieczności ich uwzględnienia podczas procesu inwestycyjnego, ze względu na pierwszeństwo (art. 5 ust. 1 pkt 9 uPb). Sąd orzekający w przywoływanej sprawie stwierdził w konkluzji, że gdy chodzi o projekt budowy budynku wyższego niż 35 m, należy wykładać § 13 rozp. MI z 2002 w ten sposób, że ma on zastosowanie także wtedy, gdy sąsiednia nieruchomość jest jeszcze niezabudowana, i nawet wtedy, gdy jej właściciel nie ma sprecyzowanych planów inwestycyjnych. Stosując w takiej sytuacji wskazany przepis, organy administracji architektoniczno-budowlanej są zobowiązane ocenić, czy właściciel sąsiedniej niezabudowanej nieruchomości będzie mógł zabudować swoją nieruchomość z zachowaniem takich samych odległości od granicy jak właściciel nieruchomości, który pierwszy podjął inwestycję. Dokonując takiej oceny, należy brać pod uwagę też możliwą zabudowę z uwzględnieniem ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo zasady dobrego sąsiedztwa, wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdy taki plan nie obowiązuje. Kierunek wykładni przepisów uPb w zw. z § 13 rozp. MI z 2002 podzielił WSA w Wrocławiu w wyroku II SA/Wr 129/17.

F. Wywody zawarte w wyroku II OSK 1277/08 zostały zaaprobowane w doktrynie, afirmującej ten kierunek wykładni przepisów rozp. MI z 2002, który uwzględnia interdyscyplinarny charakter prawa sąsiedzkiego w kontekście zasady poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich, jak również potrzebę odpowiedniej wykładni pojęcia poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 uPb w kontekście konstytucyjnej zasady równości wobec prawa wszystkich stron (por. T. Bąkowski, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2009 r., II OSK 1277/08, OSP 2011, nr 1, poz. 8).

G. W judykaturze – co zasadnie zauważył skarżący kasacyjnie Wojewoda – wprawdzie prezentowane były stanowiska eksponujące, że § 13 rozp. MI z 2002 może mieć zastosowanie tylko do istniejącej zabudowy, co wynikać ma wprost z treści tego przepisu, który umożliwia przeprowadzenie konkretnych obliczeń w odniesieniu do konkretnie istniejącego okna zabudowy przeznaczonej na pobyt ludzi, a bez tego koniecznego elementu nie można zatem wyznaczyć odległości projektowanego budynku od "innego budynku" (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 30 maja 2014 r., II OSK 3105/12, oraz 9 maja 2017 r., II OSK 2183/15, publik. CBOSA.nsa.gov.pl), niemniej jednak sytuacja faktyczna, z którą miał do czynienia WSA we Wrocławiu w sprawie była odmienna i specyficzna. Przede wszystkim, na co trafnie zwrócił uwagę orzekający sąd wojewódzki, Spółka miała sprecyzowane zamiary budowlane, dysponowała projektem budowlanym dla własnej działki, co pozwalało ocenić tę sytuację, jako odbiegającą od innych stanów faktycznych, w których rozważa się stosowanie przepisów § 13 rozp. MI z 2002. Sąd pierwszej instancji wskazywał na fakt, iż projektowane budynki inwestora jak i Spółki mają być zrealizowane w nieprzekraczalnych liniach zabudowy działek w odległości od siebie 4 m, a ponadto planuje się wybudować budynki o maksymalnych, dopuszczalnych ustaleniami planistycznymi wysokościach. Dodatkowo podobną argumentację, co zajęta w obecnie poddanym kontroli wyroku, prezentował WSA we Wrocławiu w przywołanych wyrokach II SA/Wr 519/15 i II SA/Wr 529/15, a które dotyczyły skarg J. P. w sprawach dotyczących inwestycji Spółki. Słusznie zatem WSA we Wrocławiu doszedł do wniosku, że nawet wówczas, gdy Spółka nie uzyskała ostatecznie pozwolenia na budowę, nie uniemożliwiało to przeprowadzenia dalszych analiz w odniesieniu do jej projektu budowlanego. W tym zakresie sąd wojewódzki zasadnie wskazał, że Spółka może przedstawić nowy projekt budowlany. Okoliczności sprawy wymagały zatem – uwzględniając stan faktyczny w momencie orzekania przez Wojewodę [...] – przeprowadzenia w trybie art. 136 K.p.a. uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, w ramach którego organ odwoławczy winien dokonać ponownej analizy zacieniania i przesłaniania budynku inwestora jak i budynku Spółki. Prawidłowe zastosowanie art. 5 ust. 1 pkt 9 uPb, a w związku z tym konieczność wyważenia konkretnych grup interesów zarówno inwestora jak i Spółki, wymagało w niniejszej sprawie dokładnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Tym samym zarzut błędnej wykładni art. 4 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 uPb nie może zostać uznany jako trafny.

H. Uwzględniając powyższe uwagi, za nieskuteczny przyjdzie uznać zarzut błędnej wykładni art. 35 ust. 1 pkt 2, art. 35 ust. 4 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 28 ust. 1 uPb w zw. z § 12, § 13 i § 60 rozp. MI z 2002, polegającą na przyjęciu, że zasada ochrony interesów osób trzecich – właścicieli nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji wymaga uwzględnienia planowanej przez nich zabudowy w zakresie oceny zgodności inwestycji inwestora z przepisami techniczno-budowlanymi dot. przesłaniania i zacieniania nawet w sytuacji, gdy właściciele nieruchomości sąsiednich nie uzyskali pozwolenia na budowę dla danej inwestycji, a także przyjęciu, iż brak uwzględnienia tej planowanej zabudowy w przedstawionym zakresie stoi na przeszkodzi zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu na rzecz inwestora pozwolenia na budowę. Wojewoda [...] eksponuje, że z przepisu art. 35 ust. 4 uPb wynika, iż w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Rzecz jednak w tym, że w myśl art. 35 ust. 1 pkt 2 uPb przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Skoro zatem w sprawie jej istota sprowadzała się do wyjaśnienia kwestii ewentualnego przesłaniania potencjalnie dopuszczalnego ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego budynku Spółki planowanego do wzniesienia, co normowane jest przepisami techniczno-budowlanymi, a z treści art. 5 ust. 1 pkt 9 uPb wynika nakaz poszanowania "uzasadnionych" interesów osób trzecich przy projektowaniu i budowie obiektu budowlanego, tym samym chybiony musi być zarzut błędnej wykładni art. 35 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 uPb.

I. Co się tyczy zarzutu naruszenia w/w przepisów cyt. ustawy w zw. z art. 28 ust. 1 uPb, to Wojewoda konstruuje go wyłącznie w aspekcie podkreślenia faktu, że Spółka nie legitymowała się w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji pozwoleniem na budowę. W realiach kontrolowanej sprawy, jak to uprzednio wyłuszczono, nie stanowiło to jednak przeszkody w potrzebie podjęcia analizy dopuszczalności wydania dla inwestora pozwolenia na budowę w oznaczonej lokalizacji planowanego budynku, gdy taka inwestycja mogłaby naruszyć uzasadnione interesy Spółki, sprowadzające się także do realizacji przysługującej skarżącej na równi z prawem inwestora – prawem do zabudowy własnej nieruchomości.

J. Co się tyczy zarzutu naruszenia w postaci błędnej wykładni art. 35 ust. 1 pkt 2, art. 35 ust. 4 uPb w zw. z § 12, § 13 i § 60 rozp. MI z 2002, to nie sposób go właściwie rozpoznać, albowiem autor skargi kasacyjnej nie dostrzegł, że przywołane w niej paragrafy cyt. rozporządzenia dzielą się na szereg ustępów, prawidłowo skonstruowana skarga kasacyjna winna zaś wskazywać precyzyjnie na oznaczoną jednostkę systematyczną przepisu, który miał zostać naruszony. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z mniejszych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd drugiej instancji do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania. Z tych względów powyższy zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1, art. 35 ust. 4 uPb w zw. z § 12, § 13 i § 60 rozp. MI z 2002 nie poddaje się kontroli.

K. W konsekwencji poprzednich wywodów za nieskuteczny przyjdzie uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7 i 77 K.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 uPb oraz § 12, § 13 i § 60 rozp. MI z 2002. W tym aspekcie wywody sądu wojewódzkiego odnośnie potrzeby uzupełnienia postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy należy zaakceptować.

L. Z tych względów i działając na podstawie art. 184 Ppsa oddalono skargę kasacyjną.

M. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 Ppsa.