Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 września 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 219/23 w sprawie ze skargi M. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 30 listopada 2022 r. znak SKO.ŚR/4111/1232/2022 w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 18 września 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 219/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: "Sąd I instancji") oddalił skargę M. O. (dalej: "Skarżący", "Skarżący kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (dalej: "Kolegium’) z 30 listopada 2022 r. nr SKO.ŚR/4111/1232/2022 w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Skarżący, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego:

1. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615, dalej: "u.ś.r.") poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że świadczenie pielęgnacyjne nie może zostać przyznane stronie skarżącej od miesiąca złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, tj. od 1 grudnia 2021 r., gdyż w okresie do 31 października 2022 r. pozostawała w mocy decyzja przyznająca Skarżącemu prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego;

2. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu za niemożliwe przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, w której w okresie od 1 grudnia 2021 r. do 31 października 2022 r. pozostawała w mocy decyzja przyznająca stronie Skarżącej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, podczas gdy to rolą organu administracji jest znalezienie takiego rozwiązania procesowego, które umożliwiłoby jej skorzystanie z prawa wyboru świadczenia rodzinnego, które chce pobierać, aby możliwe było przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca złożenia wniosku o jego przyznanie.

Wobec powyższego Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Nadto, wniósł o zasądzenie kosztów oraz zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik Skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte wyłącznie na podstawie określonej w art.174 pkt 1 p.p.s.a., a spór, jaki zaistniał w rozpoznawanej sprawie, dotyczył wyłącznie daty, od której powinno być przyznane Skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Skarżący miał bowiem przyznany, decyzją wcześniejszą, zasiłek dla opiekuna, a zatem w takiej sytuacji dochodziło do zbiegu obu świadczeń jako przyznanych z tego samego tytułu.

W niniejszej sprawie – jak wynika z jej akt – pismem z 20 grudnia 2021 r. (wpływ do organu 27 grudnia 2021 r.) Skarżący złożył wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką oraz, w przypadku wydania decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne z dniem jej wydania - uchylenie decyzji dotyczącej przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Załączone zostały również wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na urzędowym formularzu oraz oświadczenie Skarżącego z 20 grudnia 2021 r. o rezygnacji z dniem przyznania jemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z przysługującego mu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego od miesiąca złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Burmistrz Miasta [...] (dalej: "Burmistrz", organ I instancji") decyzją z 15 marca 2022 r. nr OPS.28274.DŚR.5211.79.2021 odmówił przyznania Skarżącemu wnioskowanego świadczenia.

Skarżący, reprezentowany przez adwokata, pismem z 22 marca 2022 r. złożył odwołanie.

Kolegium decyzją z 20 czerwca 2022 r. nr SKO.ŚR/4111/483/2022 uchyliło ww. decyzję organu I instancji z 15 marca 2022 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazało, że ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji powinien ustalić: od kiedy stan zdrowia matki Skarżącego wymagał rezygnacji przez Skarżącego z zatrudnienia, w jakich okresach Skarżący pozostawał w zatrudnieniu, jaki jest stan zdrowia matki Skarżącego, jaki jest zakres opieki skarżącego nad matką, w jakim wymiarze czasowym sprawowana jest opieka. Kolegium zaznaczyło również, że Skarżący powinien dokonać wyboru świadczenia, które chce pobierać, ponieważ zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Wykonując powyższe zalecenia decyzją z 22 sierpnia 2022 r. nr OPS.15416.DŚR.5211.349.2022 Burmistrz ponownie orzekł o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu organ wskazał, że niepełnosprawność matki Skarżącego powstała po ukończeniu wieku, o którym mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r.

Na skutek odwołania Skarżącego, Kolegium zaskarżoną do Sądu I instancji decyzją z 30 listopada 2022 r. - uchyliło zaskarżoną decyzję i orzekło co do istoty sprawy, w ten sposób, że przyznało Skarżącemu prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką od dnia 1 listopada 2022 r. Zdaniem Kolegium zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na przyjęcie, że istnieje związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia i jego niepodejmowaniem przez skarżącego a opieką nad matką. Organ stwierdził, że w sprawie spełnione są przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a może ono być przyznane od daty 1 listopada 2022 r., ponieważ do 31 października 2022 r. Skarżący pobierał specjalny zasiłek opiekuńczy. Ponadto powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 Kolegium wskazało, że w sprawie nie można uwzględnić art. 17 ust. 1b u.ś.r., jako przesłanki odmownej do przyznania wnioskowanego świadczenia.

Skarżący kasacyjnie uważa natomiast, że świadczenie pielęgnacyjne powinno być mu przyznane od 1 grudnia 2021 r. do 31 października 2022 r.

Należy zatem przypomnieć, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Zgodnie zaś z art. 27 ust. 5 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.

Z powołanych przepisów jasno wynika, że w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna, uprawnionemu może przysługiwać wyłącznie tylko jedno z tych świadczeń, a co wyklucza możliwość równoczesnego przyznania obu świadczeń za ten sam okres. W tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych strona może bowiem otrzymać tylko jedno ze świadczeń, przy czym chodzi tu o przyznanie samego świadczenia, a nie jedynie o fakt jego pobierania. W sytuacji bowiem, gdy strona ma przyznane decyzją administracyjną prawo do określonego świadczenia, brak jest podstaw prawnych, aby zakazać stronie prawa do jego pobrania.

Warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, obok dokonania wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest więc brak posiadania przez wnioskodawcę uprawnienia do otrzymywania świadczenia konkurencyjnego. W sytuacji, gdy strona ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, warunkiem skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, na zasadzie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest więc rezygnacja z przysługującego świadczenia i to poprzez wyraźne, zrzeczenie się prawa do konkurencyjnego świadczenia w postaci zasiłku dla opiekuna, prowadzące do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej ten zasiłek.

Stosownie do treści do art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Zauważyć jednak należy, iż zasady wyrażonej w art. 24 ust. 2 u.ś.r. nie można traktować jako bezwzględnego nakazu. Przepis art. 24 u.ś.r. stanowi bowiem normę procesową, pełniącą funkcję służebną względem norm materialnoprawnych i nie może prowadzić do modyfikacji lub pominięcia tych norm. W praktyce oznacza to, że przyznając świadczenia rodzinne, organ ocenia spełnienie warunków przysługiwania świadczenia na dzień podejmowania rozstrzygnięcia. W sytuacji więc, gdy – w momencie wydawania decyzji – jeden z warunków przysługiwania prawa do danego świadczenia rodzinnego nastąpi po miesiącu złożenia wniosku w tej sprawie, to organ administracji jest nie tylko uprawniony, lecz wręcz zobowiązany uwzględnić daną okoliczność. Oczywistym jest bowiem, iż określone świadczenie rodzinne może być stronie przyznane tylko wówczas, gdy wszystkie warunki będą spełnione. Skoro zaś – jak wyżej wskazano – nie jest możliwe kumulatywne pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna, a warunkiem przyznania nowego świadczenia jest (bezwarunkowa) rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia na ten sam cel, to okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od terminu obowiązywania dotychczasowego zbieżnego uprawnienia.

Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że Burmistrz decyzją z 26 listopada 2021 r. przyznał Skarżącemu specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Następnie wnioskiem z 20 grudnia 2021 r. Skarżący reprezentowany przez adwokata, wystąpił o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

W realiach przedmiotowej sprawy dopiero upływ pobierania przez Skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego zlikwidował określoną w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. (posiadanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego) negatywną przesłankę przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie wbrew stanowisku Skarżącego skutku tego nie miało złożenie przez niego wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z wraz z jego oświadczeniem o warunkowej rezygnacji z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego mając na względzie ust. 2 art. 24 u.ś.r., jak i okoliczność, że decyzja o przyznaniu zasiłku opiekuńczego została wydana za zgodą strony i nie była kwestionowana oraz pozostała w obrocie prawnym od 26 listopada 2021 r. do dnia 31 października 2022 r., należało uznać, że brak było prawnej możliwości przyznania Skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, tj. od grudnia 2021 r. (zgodnie z jego żądaniem) Podkreślenia bowiem wymaga, że Skarżący w tym okresie wciąż miał prawo do konkurencyjnego świadczenia w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego, co w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ) u.ś.r. wykluczało możliwość równoczesnego pobierania przez niego świadczenia pielęgnacyjnego.

Zatem w warunkach rozpoznawanej sprawy, jak słusznie uznał Sąd I instancji i Kolegium, dopiero na skutek wygaśnięcia z dniem 31 października 2022 r. decyzji Burmistrza z 26 listopada 2021 r. przyznającej Skarżącemu specjalny zasiłek opiekuńczy wyeliminowana została negatywna przesłanka określona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. w postaci ustalonego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Odnosząc się do wyrażonego w skardze kasacyjnej stanowiska, w świetle którego to po stronie organu leży podjęcie takich działań by osoba uprawniona do dwóch świadczeń nie została pozbawiona możliwości dokonania wyboru, Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że Skarżący nie podniósł zarzutu naruszenia przepisów, które nakazywały organom podjęcie takich działań, a których to naruszeń nie dostrzegł Sąd I instancji.

Wobec tego uznać należy, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.