Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Orzeczenie przez organ nadzoru w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o nieodwracalnym skutku prawnym decyzji - wydanej na podstwie dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) - o odmowie przyznania poprzedniemu właścicielowi prawa własności czasowej do gruntu z powodu nabycia praw przez osoby trzecie (art. 156 § 2 k.p.a.), nie może wyłączyć dopuszczalności stwierdzenia, że później wydane decyzje o sprzedaży przez Państwo lokali mieszkalnych znajdujących się w budynku położonym na tym gruncie zostały wydane także z naruszeniem prawa w znaczeniu art. 158 § 2 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Kacprzak (spr.), Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia del. NSA Leszek Leszczyński, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 21 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 września 2008r. sygn. akt I SA/Wa 1625/07 w sprawie ze skargi W. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2007r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży lokalu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuję sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz skarżącego W. T. kwotę 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 16 września 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1625/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] utrzymującą w mocy poprzednią decyzję tego organu z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Urzędu Dzielnicowego Warszawa Śródmieście z dnia [...] lipca 1980 r. nr [...], którą orzeczono sprzedaż lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku położonym przy ul. [...] w Warszawie wraz z oddaniem ułamkowej części gruntu w użytkowanie wieczyste B. i W. W.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktyczny i prawnym sprawy.

Nieruchomość położona w Warszawie przy ul. [...] została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), w wyniku czego przeszła najpierw na własność Gminy m. st. Warszawy, a później na własność Skarbu Państwa. Następnie orzeczeniem administracyjnym Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia [...] marca 1952 r. nr [...] odmówiono byłemu właścicielowi nieruchomości przy ul. [...] przyznania prawa własności czasowej, co zostało utrzymane w mocy decyzją Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1952 r.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 1999 r. nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził, że decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1952 r. w części dotyczącej sprzedanych lokali mieszkalnych nr [...], [...], [...] i [...] w budynku przy ul. [...] oraz gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali została wydana z naruszeniem prawa, zaś w pozostałym zakresie stwierdził jej nieważność.

W dniu 16 sierpnia 2006 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wpłynął wniosek W. T., A. M. V., A. Z. T., R. Z. T., R. M. P., S. P. T., P. P., J. M. P., A. M. U, J. T., M. T. oraz A. T. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa-Śródmieście z dnia [...] lipca 1980 r. nr [...] orzekającej o sprzedaży W. i B. W. lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w Warszawie.

Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 1980 r. o sprzedaży przedmiotowego lokalu, a następnie w wyniku złożonego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] utrzymało w mocy poprzednio wydaną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, iż stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej, nie dotyczyło m. in. lokalu nr [...], co oznacza, że przywrócenie stanu prawnego nastąpiło jedynie w odniesieniu do części nieruchomości, która dotyczyła niesprzedanych lokali (oraz praw im przynależnych). W odniesieniu natomiast do części nieruchomości obejmującej również sprzedany lokal nr [...], decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1952 r. pozostaje w obrocie prawnym, a zatem nie ma podstaw do uznania, że w dacie wydawania kwestionowanej przez strony decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa-Śródmieście Skarb Państwa nie miał prawa do rozporządzania przedmiotowym lokalem. W tym stanie rzeczy organ stwierdził brak podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa-Śródmieście z dnia [...] lipca 1980 r. nr [...] orzekającej o sprzedaży W. i B. W. lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w Warszawie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W. T. wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2007 r. oraz z dnia [...] maja 2007 r. i przedstawił następujące zarzuty:

- naruszenie art. 10 § 1 oraz art. 81 k.p.a. polegające na zaniechaniu powiadomienia przez organ stron postępowania o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym;

- błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja z dnia [...] lipca 1980 r. nie jest obarczona wadą prawną mogącą stanowić przesłankę stwierdzenia jej nieważności, podczas gdy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem, gdyż Skarb Państwa nie był właścicielem sprzedawanego lokalu;

- naruszenie art. 19 w związku z art. 24 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74) poprzez wyodrębnienie i sprzedaż lokalu w domu mieszkalnym, który w wyniku stwierdzenia nieważności (oraz naruszenia prawa) decyzji nacjonalizacyjnej ze skutkiem ex tunc powrócił do jego dawnych właścicieli;

- błędną wykładnię art. 156 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż w sytuacji gdy zostało stwierdzone, że decyzja o odmowie ustanowienia prawa własności czasowej, w odniesieniu do sprzedanych lokali, wydana została z naruszeniem prawa, a w pozostałym zakresie stwierdzono jej nieważność - niemożliwe jest stwierdzenie, iż decyzja o sprzedaży lokalu została wydana z rażącym naruszeniem prawa;

- naruszenie art. 156 k.p.a. poprzez zaniechanie dokonania oceny legalności decyzji z dnia [...] lipca 1980 r. oraz pominięcie zarzutów wskazanych przez stronę;

- naruszenie innych przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7,8,12,77 i 80 k.p.a.;

- naruszenie art. 32 Konstytucji RP poprzez przyjmowanie przez organy administracji w innych analogicznych sprawach ustaleń, zgodnych z twierdzeniem skarżącego, co stanowi jawne naruszenie zasady równości obywateli wobec prawa;

- naruszenie art. 77 Konstytucji RP poprzez odmowę stwierdzenia nieważności bezprawnej decyzji i tym samym próbę zamknięcia wnioskodawcom drogi do dochodzenia ich uzasadnionych roszczeń.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł, iż w rozpoznawanej sprawie nie stwierdził ani naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, ani naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, ani też innego naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej jako: "p.p.s.a."). Podkreślił bowiem, iż zarzucone w skardze zaniechanie przez organy administracji publicznej powiadomienia stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, jakkolwiek naruszało art. 10 § 1 w zw. z art. 81 k.p.a., to nie stanowiło takiego naruszenia powołanych przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zwłaszcza że strona czynnie uczestniczyła w postępowaniu administracyjnym poprzez swojego pełnomocnika. Co do drugiego z podniesionych zarzutów - naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wobec rozporządzenia przy sprzedaży lokalu [...] cudzą własnością, Sąd uznał, iż nie jest on zasadny. Sąd podkreślił bowiem, iż decyzja stwierdzająca nieważność decyzji dekretowej w części niesprzedanych lokali i wydanie decyzji z naruszeniem prawa w części dotyczącej lokali, które zostały zbyte ich najemcom, mają różny charakter. Stwierdzenie nieważności decyzji (orzeczenia) oznacza skutek ex tunc. Takiego skutku nie ma decyzja o uznaniu kwestionowanej decyzji za wydaną z naruszeniem prawa. Tę różnicę - pomiędzy stwierdzeniem nieważności a wydaniem decyzji z naruszeniem prawa - przewiduje art. 156 § 2 k.p.a., który stanowi m.in., że nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Z art. 158 § 2 k.p.a. wynika zaś, że jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji z przyczyn określonych w art. 156 § 2 k.p.a., organ ograniczy się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Oznacza to, że decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej utrzymująca w mocy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] marca 1952 r. w części dotyczącej sprzedanych lokali nr [...], [...], [...] i [...] a także gruntu oddanego nabywcom w użytkowanie wieczyste pozostaje w obrocie prawnym. Wobec powyższego Sąd podzielił stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, że przywrócenie stanu prawnego nastąpiło jedynie w odniesieniu do części nieruchomości, tej która dotyczy niesprzedanych lokali oraz przynależnych im praw do gruntu. Nieuprawnione jest więc stwierdzenie, że sprzedaż lokalu stanowiła rozporządzenie cudzą rzeczą i że decyzja z [...] lipca 1980 r. z tego powodu rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W konsekwencji brak jest też podstaw do stwierdzenia z podanej przyczyny na podstawie art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. wydania decyzji o sprzedaży lokalu z naruszeniem prawa. W tym zakresie Sąd Wojewódzki podniósł, iż podziela stanowisko przedstawione w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2008 r. sygn. I OSK 177/07.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił przy tym, iż przyjęcie, że stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa decyzji o odmowie przyznania byłym właścicielom prawa własności czasowej nie daje podstaw do uznania, że decyzja o sprzedaży lokalu dotknięta jest wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie zamyka drogi do inicjowania postępowania nadzwyczajnego w oparciu o inną przesłankę stwierdzenia nieważności. Decyzja o sprzedaży lokalu nie jest bowiem decyzją zależną wobec decyzji o odmowie ustanowienia własności czasowej. Rozstrzygnięcie w sprawie sprzedaży lokalu podejmowane było w odrębnej sprawie administracyjnej.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych w skardze Sąd Wojewódzki stwierdził, iż przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie mogły zostać naruszone przez organ, bowiem nie obowiązywały w dniu [...] maja 1980 r., tj. w dniu wydania decyzji o sprzedaży lokalu nr [...]. Sąd nie dopatrzył się też naruszenia art. 32 i 77 Konstytucji RP.

W ustawowym terminie skarżący – W. T. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Orzeczenie zaskarżył w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonej w niniejszym postępowaniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie oraz decyzji ją poprzedzającej, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., poprzez uznanie, że zaniechanie przez organ powiadomienia stron postępowania o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym nie ma wpływu na wynik sprawy;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 12, 77 i art. 80 k.p.a., poprzez pominięcie istotnych dla oceny legalności decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa-Śródmieście z dnia [...] lipca 1980 r. okoliczności stanu faktycznego;

3) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez błędne uzasadnienie wyroku;

4) art. 151 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie;

5) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a., poprzez udzielenie organowi błędnych wytycznych.

Oraz naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię;

2) art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. – Prawo lokalowe (Dz. U. nr 14, poz. 84), poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie możliwe było wyodrębnienie i sprzedaż lokali, podczas gdy budynek nie był wyłączną własnością Skarbu Państwa;

3) § 13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 maja 1970 r. w sprawie sprzedaży przez Państwo budynków z równoczesnym oddawaniem działek w użytkowanie wieczyste (Dz. U. z 1975 r. nr 2, poz. 9), poprzez uznanie, ze skarżącemu nie przysługiwało pierwszeństwo nabycia lokalu, podczas gdy miał on prawo jako dawny właściciel ubiegać się o nabycie przedmiotowego lokalu z wyłączeniem innych osób;

4) oraz naruszenie art. 32 i 77 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W szerokim uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., iż wynikiem stwierdzenia nieważności decyzji o przejściu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości przy ul. [...] jest zniesienie skutków prawnych tej decyzji już od chwili jej wydania (ex tunc). Tylko z uwagi na chroniącą nabywców w dobrej wierze rękojmię publiczną ksiąg wieczystych w odniesieniu do części lokali będących przedmiotem sprzedaży przez Skarb Państwa na podstawie aktów notarialnych nie stwierdzono nieważności, a jedynie wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Nie zmienia to jednak faktu, iż w chwili wydania przez Naczelnika Dzielnicy Warszawa-Śródmieście z dnia [...] lipca 1980 r. nr [...] orzekającej o sprzedaży osobom fizycznym lokalu mieszkalnego nr [....] w budynku przy ul. [....] Skarb Państwa nie był właścicielem tej nieruchomości. Wobec powyższego organ administracji dopuścił się rozporządzenia cudzą własnością. Podkreślono, że jeżeli bezprawna była decyzja dotycząca nacjonalizacji całego budynku przy ul. [...], to również obarczone wadą nieważności były wydane w oparciu o tę decyzję późniejsze decyzje zezwalające na sprzedaż lokali w przedmiotowym budynku. Takie stanowisko zaprezentował też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 23 lipca 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 368/08, a także znalazło odzwierciedlenie w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1998 r., sygn. akt OPK 4/98. Wobec powyższego decyzja Naczelnika Dzielnicy Warszawa-Śródmieście z dnia [...] lipca 1980 r. nr [....] orzekająca o sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...] powinna zostać uznana za wydaną z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.

Skarżący podniósł również, iż uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest zbyt krótkie i lakoniczne w części dotyczącej wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jego motywów oraz pozostaje w sprzeczności z dotychczasowo wyznaczoną linią orzecznictwa sądów administracyjnych. Jako przykład powołano wyroki wydane w sprawach o sygnaturach: I SA/Wa 366/08, I SA/Wa 367/08, I SA/Wa 368/08, I SA/Wa 33/08, I SA/Wa 1984/07 i I SA/Wa 1985/07.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna w zakresie dotyczącym zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Jeżeli natomiast chodzi o zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i w zw. z art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. nie jest zasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie uznał, że wprawdzie niepowiadomienie stron przez organ administracji przed wydaniem decyzji o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, jakkolwiek naruszało art. 10 § 1 w zw. z art. 81 k.p.a., to nie stanowiło takiego naruszenia tych przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro strona czynnie uczestniczyła w postępowaniu administracyjnym poprzez swojego pełnomocnika. Dodać należy, że z uwagi na charakter tej sprawy istotne elementy jej stanu faktycznego i prawnego były znane pełnomocnikowi strony przed wydaniem decyzji, a zwłaszcza wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., oparte na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął, iż w dacie wydania decyzji o sprzedaży lokalu nr [...] i oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste budynek, w którym lokal ten się znajduje nie był wyłączną własnością Skarbu Państwa, a co najwyżej współwłasnością Państwa i dawnych współwłaścicieli, a w konsekwencji nie rozpoznał sprawy w aspekcie przepisów art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. Prawo lokalowe oraz przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 18 maja 1970 r. w sprawie trybu oddawania w użytkowanie wieczyste terenów państwowych i sprzedaży położonych na nich budynków (Dz. U. Nr 13, poz. 120 ze zm.) i przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 maja 1970 r. w sprawie sprzedaży przez Państwo budynków z równoczesnym oddawaniem działek w użytkowanie wieczyste (t.j. Dz. U. z 1975 r., Nr 2, poz. 9), dotyczą w istocie prawa materialnego, a nie zaś wadliwego – niezawierającego istotnych elementów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. – sporządzenia uzasadnienia wyroku.

Nie jest też trafny zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a., gdyż ten ostatni przepis ma zastosowanie w razie uwzględniania skargi, a nie jej oddalenia. Natomiast za trafny uznać należy zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., polegający na oddaleniu skargi bez rozważenia sprawy w aspekcie dopuszczalności wydania decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa – Śródmieście z dnia [...] lipca 1980 r. w obowiązującym wówczas stanie prawnym, dotyczącym wyodrębniania i sprzedaży lokali w budynkach stanowiących własność Państwa. Zarzut ten pozostaje w ścisłym związku z zarzutami prawa materialnego, które należy uznać za zasadne.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż nieważność decyzji ma miejsce wówczas, kiedy rozstrzygnięcie dotknięte jest tak ciężkimi wadami, że mimo zasady trwałości decyzji ostatecznej, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a., konieczne jest wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego. Jeżeli decyzja jest dotknięta którąś z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. zasadą jest stwierdzenie jej nieważności, gdyż chociaż jest ostateczna, nie może się ostać w obrocie prawnym. Wyeliminowanie z obrotu prawnego takiej decyzji następuje ze skutkiem ex tunc. Przejawem realizmu prawniczego jest wprowadzenie w art. 156 § 2 k.p.a. negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności wówczas, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Nie następuje wtedy stwierdzenie jej nieważności, lecz tylko stwierdzenie, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Jednak orzeczenie, iż decyzja została wydana z naruszeniem prawa nie powoduje, że przestaje ona być wadliwa – decyzja jest dotknięta ciężką wadą, a tylko nie można jej wyeliminować z obrotu prawnego z powodu okoliczności, o których mowa w ww. przepisie.

W rozpoznawanej sprawie decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1952 r., którą to odmówiono byłemu właścicielowi nieruchomości przy ul. [...] przyznania prawa własności czasowej, wydana została z rażącym naruszeniem prawa, jednakże w postępowaniu nieważnościowym organ nadzoru uznał, że na przeszkodzie stwierdzeniu nieważności całej tej decyzji stanęły nieodwracalne skutki prawne, jakie decyzja ta wywołała w odnośnej części. Stwierdzenie wydania tej decyzji w części z naruszeniem prawa nie może jednak prowadzić do wniosku, że ciężka wada, jaką ona była dotknięta w całości, nie ma znaczenia. Art. 158 § 2 k.p.a. stanowi, że jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., organ administracji ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Z przepisu tego wynika wyraźnie, że choć decyzja jest nieważna, bowiem zawiera wadę wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a., ale nastąpiły okoliczności z art. 156 § 2 k.p.a. organ nie odmawia stwierdzenia nieważności, ale ogranicza się do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa. Okoliczności bowiem wymienione w art. 156 § 2 k.p.a. mają na celu ochronę praw, które zostały nabyte już po wydaniu decyzji nieważnej. Przenosząc powyższe ogólne rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, iż decyzja o odmowie przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej przy ul. [...] jest decyzją nieważną, bowiem wydaną z rażącym naruszeniem prawa, co w ostatecznej decyzji uznał Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, ale ze względu na nieodwracalne skutki prawne tylko w części wyeliminował ją bezpośrednio z obrotu prawnego. Jeżeli zatem nabycie przez Skarb Państwa prawa własności budynku przy ul. [...] dokonało się z rażącym naruszeniem prawa, to także każda następna decyzja w zakresie dysponowania tymi prawami również rażąco naruszała prawo, bowiem wywodziła się z decyzji rażąco wadliwej. Natomiast tylko wzgląd na ochronę praw osób, które prawa te od Skarbu Państwa nabyły, uniemożliwił stwierdzenie nieważności decyzji odmownej w całości. Stwierdzenie, że decyzja o odmowie przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej została wydana z naruszeniem prawa w warunkach nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) powoduje, że organ, wydając decyzję dotyczącą obrotu wadliwie nabytym prawem uczynił to wprawdzie skutecznie w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., jednak wcale nie oznacza, że decyzja ta była niewadliwa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. Decyzje dotyczące obrotu, jak powiedziano wyżej, były tylko skuteczne z punktu widzenia praw nabytych przez osoby trzecie, gdyż wywołały nieodwracalne skutki prawne z powodu właśnie ochrony tych praw. Z tego też względu błędne jest stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, iż samo nieprzywrócenie w całości stanu pierwotnego oznacza, że organ administracji wydając decyzje o sprzedaży lokali mieszkalnych w przedmiotowym budynku nie naruszył prawa. W skardze kasacyjnej słusznie zatem zarzucono Sądowi I instancji dokonanie błędnej wykładni art. 156 § 2 k.p.a., której efektem było oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Trzeba mieć przy tym na uwadze, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 7/96 (ONSA 1997 r., nr 2, poz. 49) przyjął, że okoliczność iż nieruchomość obejmująca grunty, które podlegały przepisom dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (dalej "dekret o gruntach warszawskich"), znajduje się w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej, sama przez się nie oznacza, że decyzja administracyjna wydana na podstawie przepisów tego dekretu odmawiająca byłemu właścicielowi tych gruntów przyznania prawa własności czasowej, wywołała nieodwracalne skutki prawne. Istota tego stanowiska, jak to wynika z uzasadnienia tej uchwały, sprowadza się do tego, że samo ustanowienie na rzecz osoby trzeciej użytkowania wieczystego gruntów warszawskich umową zawartą na podstawie decyzji administracyjnej w tym przedmiocie nie powoduje nieodwracalności skutków prawnych decyzji o odmowie przyznania byłemu właścicielowi tych gruntów prawa własności czasowej. Ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji odmownej otworzy w powyższej sytuacji możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji o ustanowieniu na rzecz osoby trzeciej użytkowania wieczystego i tym samym dokonania w tym postępowaniu ustaleń i ocen, czy zawarte na podstawie tej ostatecznej decyzji umowy użytkowania wieczystego i przyznanie tego prawa powoduje, w świetle aktualnego stanu prawnego, nieodwracalność skutków prawnych decyzji o ustanowieniu tego prawa. Skoro istnieje w odrębnym postępowaniu droga administracyjna dla dokonania ustaleń i ocen w powyższej kwestii, to nie można rozpatrywać zagadnienia nieodwracalności, w zakresie związanym z istnieniem tego prawa na rzecz osoby trzeciej, skutków prawnych wcześniejszej decyzji administracyjnej, odmawiającej przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej.

W rozpoznawanej sprawie skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni podziela to stanowisko. Jego istota odnosi się także do sytuacji występującej w tej sprawie, w której chodzi o nabycie przez osoby trzecie własności lokali w budynku położonym na "gruntach warszawskich" wraz z prawem do odnośnego udziału w prawie użytkowania wieczystego tego gruntu, na podstawie decyzji administracyjnej w tym przedmiocie. Okoliczność ta nie stała na przeszkodzie w stwierdzeniu nieważności w całości decyzji o odmowie przyznania byłemu właścicielowi własności czasowej do tych gruntów, gdyż bezpośredni związek nieodwracalności tego skutku prawnego – nabycia praw przez osoby trzecie – zachodzi z decyzją o sprzedaży tym osobom lokali mieszkalnych wraz z odnośnym prawem użytkowania wieczystego gruntów, nie zaś z wcześniejszą decyzją o odmowie przyznania byłemu właścicielowi gruntów prawa własności czasowej do tych gruntów, a tym samym z pozbawieniem go prawa odrębnej własności budynku znajdującego się na tym gruncie. Tak więc, Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, rozpatrując sprawę o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1952 r. odmawiającej byłemu właścicielowi przyznania prawa własności czasowej do gruntów przy ul. [...], był uprawniony do stwierdzenia nieważności tej decyzji w całości, tj. także w zakresie obejmującym sprzedane lokale mieszkalne w budynku położonym na tych gruntach, bez ograniczania się tylko do deklaratoryjnego stwierdzenia, że w tym zakresie decyzja odmowna została wydana z naruszeniem prawa. Kwestia nieodwracalnego skutku prawnego tej sprzedaży związana była bowiem bezpośrednio z późniejszymi decyzjami o sprzedaży lokali mieszkalnych osobom trzecim wraz z oddaniem im ułamkowych części gruntu w użytkowanie wieczyste i mogła zaktualizować się w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tych późniejszych decyzji.

W tym stanie rzeczy "wyprzedzające" orzeczenie przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast o tym nieodwracalnym skutku prawnym z powodu nabycia praw przez osoby trzecie na podstawie tych późniejszych decyzji już na etapie postępowania o stwierdzenie nieważności "dekretowej decyzji odmownej" Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1952 r. nie może wyłączyć dopuszczalności stwierdzenia, że te późniejsze decyzje o sprzedaży lokali mieszkalnych w tym budynku zostały wydane z naruszeniem prawa w rozumieniu art. 158 § 2 k.p.a., właśnie z tego samego zasadniczego powodu, że "odmowna decyzja dekretowa" z dnia [...] maja 1952 r. została wydana w warunkach nieważności w ramach przesłanki rażącego naruszenia prawa określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. rażącego naruszenia art. 7 "dekretu o gruntach warszawskich". Ostateczna decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] kwietnia 1999 r. przesądzając, że "odmowna decyzja dekretowa" była w całości dotknięta wadą nieważności z powodu rażącego naruszenia art. 7 "dekretu o gruntach warszawskich" otworzyła możliwość wydania w postępowaniu nieważnościowym decyzji stwierdzającej na podstawie art. 158 § 2 k.p.a., że także decyzje o sprzedaży przez Państwo lokali mieszkalnych w tym budynku zostały wydane z naruszeniem prawa, tj. wobec rażącego naruszenia art. 5 tego dekretu, gdyż dotyczyły lokali w budynku, który w dacie jej wydania był, w świetle "decyzji nieważnościowej" z dnia [...] kwietnia 1999 r., współwłasnością Państwa i poprzedniego właściciela gruntu (jego następców prawnych).

Z tej też przyczyny za zasadny należało uznać również zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. – Prawo lokalowe (Dz. U. Nr 14, poz. 84), obowiązujący w dacie wydania zaskarżonych decyzji. Przepis ten stanowił bowiem, iż "w domach stanowiących własność Państwa może nastąpić wyodrębnienie własności wszystkich lub niektórych samodzielnych lokali mieszkalnych, jeżeli własność poszczególnych lokali zostanie przeniesiona na rzecz osób fizycznych". Sprzedaż lokalu i ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości możliwe zatem było jedynie w stosunku do nieruchomości stanowiących wyłączną własność Skarbu Państwa. W rozpoznawanej sprawie natomiast, na skutek stwierdzenia nieważności części decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1952 r., nastąpiła tylko częściowa restytucja stanu prawnego, w której efekcie powstała współwłasność Skarbu Państwa i osoby fizycznej, a tym samym sytuacja sprzeczna z ww. art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. – Prawo lokalowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie zatem przyjął, że w niniejszej sprawie, skoro w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie obowiązywały powołane w skardze przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, to bezprzedmiotowe było merytoryczne odniesienie się do istoty tego zarzutu w ramach stanu prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonej decyzji.

W omawianym tu kontekście uznać należy także trafność zarzutu kasatora naruszenia art. 77 ust. 1 Konstytucji RP.

Trafne jest też podniesienie zarzutu naruszenia art. 32 Konstytucji RP, aczkolwiek w innym nieco akcencie niż bezpośrednio przywołany w skardze kasacyjnej. Mianowicie zasadność tego zarzutu przejawia się nie w samej tylko rozbieżności praktyki orzeczniczej w tych sprawach, lecz głównie w tym, że poprzedni właściciele gruntów warszawskich w zakresie dochodzenia ewentualnych roszczeń majątkowych związanych z przejęciem przez Państwo (gminę warszawską) własności budynków z rażącym naruszeniem obowiązującego wówczas prawa, nie mogą być różnicowani z tego tylko względu, że w przypadkach nieprawidłowej praktyki orzeczniczej taka sama wadliwość "odmownych decyzji dekretowych" wydanych z rażącym naruszeniem art. 7 dekretu wyłącza dla właścicieli dotkniętych taką praktyką możliwość uzyskania decyzji stwierdzającej naruszenie prawa przez decyzje, które były podstawą obrotu prawnego tymi nieruchomościami dokonywanego przez Państwo.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nieprawidłowo wskazał również, że odmowa stwierdzenia w oparciu o przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieważności decyzji Naczelnika Urzędu Dzielnicowego Warszawa Śródmieście z dnia [...] lipca 1980 r. o sprzedaży lokalu, nie zamyka drogi do inicjowania w odniesieniu do tej decyzji postępowania nadzwyczajnego w oparciu o inną przesłankę stwierdzenia nieważności. Takie stanowisko nie jest prawidłowe. Nie można bowiem dzielić postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji na kilka części z uwagi na badanie kolejnych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Nieważność aktu w ramach tego artykułu bada się w jednym postępowaniu, biorąc pod uwagę wszystkie wskazane przesłanki. Także orzeczenie sądu administracyjnego oddalające skargę na decyzję z powodu uznania jej za zgodną z prawem w zakresie materialno – przedmiotowym świadczy o tym, iż sąd nie stwierdził aby decyzja była dotknięta wadami nieważności, bowiem w przypadku uznania, że zachodzi którakolwiek z przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. wojewódzki sąd administracyjny zobowiązany jest wydać orzeczenie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. W tym względzie Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zaprezentowane w wyrokach NSA z dnia: 12 stycznia 1994 r. sygn. akt II SA 2164/92 (ONSA 1995 r., nr 1, poz. 32), 6 marca 2003 r. sygn. akt I SA 2038/01 (Lex nr 121768) oraz 16 kwietnia 2009 r. sygn. akt I OSK 577/08 (niepubl.).

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 września 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1625/07 wydany został z naruszeniem prawa i na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił ten wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).

Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny będzie miał na uwadze przedstawione powyżej stanowisko prawne, w szczególności co do kwestii naruszenia przy wydawaniu decyzji o sprzedaży przedmiotowego lokalu przepisu art. 5 "dekretu o gruntach warszawskich" oraz art. 4 ust. 1 Prawa lokalowego z dnia 10 kwietnia 1974 r., a ewentualnie także art. 15 a ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 ze zm.), do czego był i jest zobowiązany na podstawie art. 134 p.p.s.a.