Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 lutego 2020 r. sprawy ze skargi S. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) postanowieniem z [...] sierpnia 2019r. [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 144 k.p.a. - po rozpoznaniu wniosku [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy – utrzymał w mocy postanowienie z [...] czerwca 2019 r., którym umorzył - wszczęte na wniosek [...] - postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2018 r. nr [...] utrzymującego w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] stycznia 2018 r., nr [...] nakładające na wnioskodawcę jednorazową grzywnę w celu przymuszenia (10 000 zł) z powodu uchylania się od wykonania decyzji z [...] lutego 2017 r. nakazującej rozbiórkę ogrodzenia o długości ok. 75,84 na działkach nr ew. [...] w [...] wykonanego od drogi nr ew. [...].

Organ wskazał, że orzeczenie wydał po ustaleniu, że prawomocnym wyrokiem z 8 stycznia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1054/18 WSA w Warszawie oddalił skargę [...] na - objęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności - postanowienie z [...] lutego 2018 r.

GINB podkreślił, że zgodnie z art. 170 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.- p.p.s.a.), orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby. Wyrok z 8 stycznia 2019 r. oznacza, że postanowienie zostało uznane za zgodne z prawem. Sąd oddala bowiem skargę jeżeli postanowienie narusza prawa w zakresie określonym w art. 145 p.p.s.a.

Decyzja (postanowienie) na skutek wyroku oddalającego skargę staje się prawomocna i nie może być już zmieniona lub uchylona w trybach nadzwyczajnych. Stąd prawomocność decyzji zamyka organom możliwość stwierdzenia nieważności tego postanowienia. Pamiętać przy tym należy, że sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi i ma obowiązek badania, czy zachodzą okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 kpa. Powyższe potwierdza orzecznictwo NSA.

Natomiast zgodnie z uchwałą NSA z 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, żądanie stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia) od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Niezbędne jest zatem stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 Kpa). Jeśli tak, wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia), gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd formułując zwrot stosunkowy o zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji).

W tej sprawie zarzuty wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i o stwierdzenie nieważności były podniesione w skardze do WSA. Skarżący nie oparł zarzutów na okolicznościach, które mogły znaleźć się poza kontrolą Sądu w sprawie o sygn. VII SA/Wa 1054/18, z uwagi np. na brak wiedzy o okolicznościach istotnych dla sprawy. Sąd oddalając skargę dysponował materiałem, na podstawie którego dokonał oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia.

Dalej organ ponownie podkreślił, że brak związania zarzutami i granicami skargi - art. 134 § 1 p.p.s.a. oznacza, że Sąd miał obowiązek badania zgodności z prawem aktu, nawet wówczas, gdy takiego zarzutu nie podniesiono w skardze.

Skargę na ww. postanowienie złożył Sławomir Krupa zarzucając naruszenie:

- przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu materiału dowodowego wbrew art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w tym brak merytorycznego ustosunkowania się do wyroku WSA w Warszawie odmiennego dla Gminnej Spółdzielni "[...]" w [...] niż dla organów nadzoru budowlanego dla skarżącego;

- art. 11 k.p.a. poprzez uzasadnienie postanowienia niezgodnie z zasadami prowadzenia postępowania i nie ustosunkowanie się do twierdzeń skarżącego mających wpływ na rozstrzygnięcie.

- przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. art. 5, art. 6 oraz art. 85 Prawo ochrony środowiska.

Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i wskazał, że organ pominął fakt, iż [...] lipca 2013 r. SKO w [...] uchyliło decyzję Burmistrza [...] z [...] maja 2013 r. wskazując, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest ściśle skorelowana z Prawem budowlanym. Skarżący obszernie przytoczył argumentację SKO.

W ocenie skarżącego, dowodem mającym istotne znaczenie w tej sprawie jest pismo Wojewody [...] z [...] maja 2017 r. informujące o uchyleniu planu zagospodarowania [...] wyrokiem WSA z 21 października 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1909/15, co powinno w świetle art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, stanowić podstawę do zawieszenia postępowania.

Skarżący zaznaczył, że rozpatrując skargę na decyzję z [...] marca 2017 r, organ odwoławczy zgodnie z 106 § 1 k.p.a. zobligowany był do wydania orzeczenia po zajęciu stanowiska po wyroku NSA. O takie stanowisko zwrócił się bowiem w skardze kasacyjnej na wyrok sygn. akt VII SA/Wa 1206/17 Burmistrz [...]. Wobec skargi możliwe było w ww. sprawie zastosowanie art. 105 § 1 Kpa, co przy korzystnym rozstrzygnięciu NSA nie stanowiłoby przeszkody dla ponownego wszczęcia postępowania.

Następnie skarżący przedstawił obszerną argumentację odnośnie obowiązków jakie nakłada ustawa Prawo ochrony środowiska na prowadzących działalność gospodarczą, która jest w do Prawa budowlanego aktem lex specialis.

Ponadto, zgodnie z art. 5 kc zarówno organ stanowiący akty prawa miejscowego, jak i organ nadzorczy - PINB - nie mogą dochodzić swoich praw, jeżeli sami naruszają zasady współżycia społecznego.

Skarżący wskazał, że organ odwoławczy naruszył również art. 7a § 1 k.p.a. Postępowanie, w którym pozostają wątpliwości (kolizyjność Prawa budowlanego, ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o samorządzie gminnym) wymaga współdziałania różnych organów. Organ nadzoru budowlanego naruszyły poprzez brak współdziałania.

Skarżący podał, że o sprawach mogących mieć istotne znaczenie składał dowody i wnioski do powiatowego i wojewódzkiego organu nadzoru budowlanego. Nie zgodził się z argumentem, że organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie w oparciu o Prawo budowlane, gdyż materia tego postępowania różni się od postępowań w zakresu ochrony środowiska. Szczegółowe dyrektywy dotyczące ochrony środowiska przed negatywnym wpływem czynników szkodliwych określa Prawo ochrony środowiska zarówno co do zabezpieczenia przed nadmierną emisją oraz hałasem, jak i podjęcia lub zaniechania działań umożliwiających zachowanie lub przywracanie równowagi przyrodniczej. Dowody te ignorowano, co świadczy o biurokratycznym podejściu do materiału dowodowego i naruszeniu art. 136 § 1, art. 138 § 2 w zw. z art. 139 k.p.a. oraz art. 5, art. 6 i art. 85 Prawo ochrony środowiska i innych przepisów tej ustawy.

Brak merytorycznego ustosunkowania się do dowodów, w tym rozstrzygnięcia WSA odmiennego dla GS w [...] niż rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego w stosunku do skarżącego może stanowić o nieważności decyzji w świetle art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z przepisami ustawy Prawo ochrony środowiska w zakresie, w jakim nakłada kary. Różne rozstrzygnięcia w tych samych sprawach powodują nie tylko odstępstwa w ogrodzeniu, ale także mogą skutkować postępowaniami przymuszającymi do kolejnych zmian lub naruszenie przepisów o ochronie środowiska. Brak ogrodzenia powoli na zanieczyszczanie powietrza i emisję hałasu przez maszyny i urządzenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. - "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Skarga była niezasadna i jako taka podlegała oddaleniu.

Zasadnicze i decydujące znaczenie w tej sprawie miał fakt, że postanowienie, którego stwierdzania nieważności domagał się skarżący było poddane kontroli sądowoadministracyjnej, bowiem prawomocnym wyrokiem z 8 stycznia 2019 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1054/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę skarżącego na postanowienie z 26 lutego 2018 r., którego weryfikacji w trybie stwierdzenia nieważności domagał się skarżący.

Okoliczność istnienia prawomocnego wyroku została dostrzeżona i przywołana przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który zasadnie przyjął, że wyrok ten stanowi przeszkodę w dalszym prowadzeniu postępowania wszczętego wnioskiem skarżącego i jako bezprzedmiotowe podlegało ono umorzeniu. Postanowienie z [...] lutego 2018r. po wyroku oddalającym skargę, nie mogło być bowiem po raz kolejny weryfikowane w trybie nadzwyczajnym, skoro mocą orzeczenia sądowego zostało uznane za niewadliwe.

W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że podmioty wymienione w art. 170 p.p.s.a. są faktem i treścią orzeczenia związane, co musi skutkować uwzględnieniem prawomocnego wyroku w wydanych rozstrzygnięciach, gwarantując zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych. Prawomocność wyroku sądowego, obowiązująca erga omnes, wyłącza możliwość uruchomienia administracyjnego postępowania kontrolnego (zob. wyrok NSA z 9 kwietnia 2009 r. sygn. akt I OSK 468/07 publ. cbois).

Ostatecznie o powyższej kwestii przesądził NSA w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09 wskazując, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym.

Podkreślić bowiem trzeba, że z na mocy art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Przyznane przez ustawodawcę kompetencje wymienione w art. 145 § 1 p.p.s.a. wskazują kolejność dokonywanej przez sąd I instancji kontroli z punktu widzenia ważności wad aktu administracyjnego. Przede wszystkim akt podlega badaniu pod kątem wad kwalifikowanych, to jest skutkujących jego nieważnością, bądź wznowieniem postępowania administracyjnego, następnie pozostałych wad postępowania z punktu widzenia możliwości ich istotnego wpływu na wynik postępowania, a wreszcie uchybień polegających na naruszeniu prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie istnienia wad najistotniejszych w myśl wyżej przyjętej hierarchii następuje zatem podczas każdej kontroli sądu.

Wynika to zarówno z przytoczonego wyżej wskazanego przepisu, jak i ze względu na związanie oceną prawną zawartą w takim wyroku, wynikającą z art. 170 i art. 171 p.p.s.a. Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach przewidzianych w ustawie – także inne osoby, muszą brać pod uwagę istnienia oraz treść prawomocnego orzeczenia sądu. Skoro moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 p.p.s.a. oznacza, że podmioty wymienione w tym przepisie muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu, to w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (por. J. Kunicki, Glosa do postanowienia SN z 21.10.1999 r., I CKN 169/98, OSP 2001/4, poz. 63).

Konsekwencją procesową faktu, że prawomocny wyrok korzysta z powagi rzeczy osądzonej jest to, że nie można skutecznie wszcząć postępowania w tym samym przedmiocie i między tymi samymi stronami.

W tej sprawie zarzuty wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i o stwierdzenie nieważności były już wskazywane przez skarżącego w skardze do WSA. Skarżący nie przedstawił zarzutów, które mogły pozostać poza badaniem Sądu w sprawie o sygn. VII SA/Wa 1054/18, z uwagi np. na brak wiedzy o okolicznościach istotnych dla sprawy. Sąd oddalając skargę stwierdził wprost, że obszerna argumentacja skargi, skoncentrowana na podważeniu prawidłowości wydania decyzji nakazującej rozbiórkę oraz sposobu procedowania organów nadzoru budowlanego w ramach jej wydawania, nie podlegała kontroli w ramach postępowania egzekucyjnego. Dopóki w obiegu prawnym pozostaje ostateczna decyzja PINB z [...] lutego 2017 r. nr [...], dopóty organ egzekucyjny ma obowiązek podejmowania czynności w celu wyegzekwowania nakazu rozbiórki ogrodzenia.

W związku z powyższym, nie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego, które uniemożliwiałyby zaaprobowanie wydanego przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowienia.

Mając na uwadze powyższą argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.